| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
NMDP, NIF 2…83, residente na Rua A…, Póvoa de Sobrinhos, 3505-481Viseu, instaurou acção administrativa especial contra o ISS-Instituto da Segurança Social, I.P., com sede na Rua Rosa Araújo, nº 43, 1250-194, Lisboa, pedindo a revogação do acto administrativo que lhe determinou a restituição do montante global de subsídio de desemprego recebido.
Por decisão proferida pelo TAF de Viseu foi julgada verificada a excepção de caducidade do direito de acção.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Autor concluiu:
I - Entende a Decisão em análise que, pese embora não tenha sido proferida decisão do recurso hierárquico interposto da decisão do Centro Distrital de Viseu do ISS, IP, não estamos no âmbito de aplicação do artigo 67º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) – e, logo, da possibilidade de lançar mão da acção administrativa de condenação à prática de acto devido, no prazo de um ano (cfr. art.º 69º, n.º1, do CPTA) – pois existe um ato administrativo passível de impugnação judicial, sendo o recurso hierárquico meramente facultativo. Com o devido e maior respeito, entende o ora Recorrente que ao decidir como decidiu o Mmº Tribunal a quo fez uma incorrecta aplicação de direito.
II - Conforme resulta da matéria dada como provada, por entender que o acto proferido pela Entidade recorrida não fez uma correcta interpretação e aplicação de Direito, em 20.03.2015, o ora Recorrente interpôs recurso hierárquico, o qual não foi objecto de qualquer decisão por parte da Entidade Recorrida.
III- Ora, com o devido respeito, entende-se que perante a apresentação de um requerimento (artigo 67º, n.º 1, alínea a) do CPTA) para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos – no caso sub iudice dum recurso hierárquico, apresentado pelo interessado a quem tem competência para decidir – a Administração fica constituída no dever de pronúncia, plasmado no art.13º do CPA, num verdadeiro dever de decidir sobre a pretensão de um particular, sendo que o seu incumprimento significa inércia administrativa.
IV - Assim sendo, como se defende, e contrariamente à posição sufragada pelo Tribunal a quo, que muito se respeita, entende-se que independentemente da natureza do recurso hierárquico interposto, a sua mera interposição pelo ora Recorrente constituiu a Entidade recorrida na obrigação de decidir – o recurso hierárquico interposto.
V - Ora, não o tendo feito dentro do prazo legalmente estabelecido para o efeito - até 26.05.2015 (30 dias úteis para decisão do recurso hierárquico a contar da data da remessa do processo para ao órgão competente – cfr. ponto 4) dos factos considerados provados e art.s 172º e 175º do CPA na sua anterior versão) – entende-se estarmos no âmbito de aplicação da alínea a) do n.º 1 do artigo 67º do CPTA o que permitiu, como permite, ao aqui Recorrente lançar mão da presente acção administrativa de condenação à prática de acto devido.
VI - E tendo a presente acção entrado em tribunal em 14.12.2015, encontra-se cumprido o prazo previsto no artigo 69º, n.º 1 do CPTA, já que foi a mesma interposta no prazo de um ano a contar do termo do prazo legal estabelecido para a emissão o acto ilegalmente omitido, i.e., decisão sobre o recurso hierárquico (26.05.2015), ou seja, antes de 26.05.2016.
VII – Nestes termos, ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação e aplicação de Direito, designadamente, dos artigos 52.º n.º1, da CRP, dos artigos 12º, 13º, n.º 1 e 129º do CPA, 66º, 67º e 69º do CPTA, violando frontalmente os artigos 20º e 268, n.º 4 da CRP, pelo que deverá ser proferida decisão em conformidade.
Assim e confiando-se no suprimento,
Deve ser dado provimento ao presente recurso, com todas as consequências legais.
ASSIM SE FAZENDO J U S T I Ç A.* O Réu juntou contra-alegações, concluindo:
A – Veio o ora Recorrente, na presente acção, impugnar a decisão do Centro Distrital de Viseu do ISS, IP, notificada pelo ofício n.º 012128, de 03/02/2015, que determinou a reposição das prestações de desemprego indevidamente pagas (respeitantes ao pagamento do montante global das prestações de desemprego), por se ter verificado o incumprimento injustificado do projecto de criação do próprio emprego (cfr. fls. 84 do processo administrativo, doravante designado por p.a.).
B – Considerando que o ofício de notificação da decisão impugnada, ofício n.º 012128, de 03/02/2015, seguiu via postal simples, presume-se que o Recorrente terá sido notificado do mesmo no dia 06/02/2015.
C – O prazo legal para a propositura de acção administrativa de actos administrativos anuláveis é de três meses, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
D – Entendendo-se que o ora Recorrente foi notificado da decisão definitiva no dia 06/02/2015, o prazo para impugnação hierárquica ou contenciosa teve início no dia 07/02/2015 e o Recorrente interpôs recurso hierárquico a 20/03/2015.
E - A utilização de meios de impugnação administrativa, tais como a reclamação e o recurso hierárquico, suspendem o prazo de impugnação contenciosa, mas não impedem a impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, nos termos conjugados dos n.ºs 4 e 5 do artigo 59º do CPTA.
F - O mesmo sucedendo com o prazo para impugnação contenciosa, uma vez que, o prazo aplicável à impugnação contenciosa de actos anuláveis encontrava-se previsto no artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA (actual n.º 1, al. b), do mesmo artigo), o qual previa que a mesma tem lugar no prazo de 3 meses, ao que acrescia o disposto no seu n.º 3: “A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.” (de acordo com a regra da continuidade dos prazos como previsto no art.º 138º do Código de Processo Civil (CPC)),
G - Importa dizer que o prazo de 3 meses equivale a 90 dias e suspendia-se sempre que ocorressem períodos de férias judiciais e conforme o disposto no artigo 328º, do Código Civil: “O prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine.”
H - Considerando o disposto no artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, na redacção em vigor à data dos factos, o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciara sobre esta disposição (no seu Acórdão de 27/2/2008, relativo ao Proc. 0848/06) no sentido de que o prazo de impugnação contenciosa se suspende até à notificação da decisão de recurso hierárquico, ou até ao termo do prazo legalmente fixado para a sua decisão - que é de 30 dias úteis nos termos dos artigos 175.º, n.º 1 e 72º do CPA - conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar, verificando-se que a nova redacção do artigo 59º, n.º 4 do CPTA veio, precisamente, consagrar esse entendimento.
I - O certo é que o prazo legal de três meses para impugnação judicial fica suspenso com a interposição de recurso hierárquico (facultativo), sendo, no entanto, retomado no termo do prazo de 45 dias úteis, resultante da soma do prazo de 15 dias úteis concedidos ao autor do ato impugnado para se pronunciar e remeter o processo ao órgão competente (artigo 172.º do CPA) com o prazo de 30 dias úteis para decisão do recurso hierárquico a contar da data da remessa do processo (cfr. n.º 1 do artigo 175.º do CPA),
J - Verifica-se que o Recorrente foi notificado da remessa do processo ao órgão competente por ofício de 08/04/2015 (antes de decorridos os 15 dias úteis para dele se pronunciar, cfr. doc. 1 junto com a contestação), presumindo-se que aquele foi notificado do mesmo no dia 13/04/2015 (2ª feira).
K – Constata-se, assim, que o prazo de 30 dias úteis para decisão do recurso hierárquico a contar da data da remessa do processo, decorreu entre 14/04/2015 a 26/05/2015.
L - Não tendo sido proferida decisão sobre o recurso hierárquico até ao termo do prazo acima referido, a contagem do prazo judicial foi retomada a 27/05/2015 (tendo desde a data da notificação da decisão definitiva e a interposição do recurso hierárquico decorrido 41 dias do prazo de 3 meses para impugnação do acto), tendo-se verificado o seu termo no dia 14/07/2015.
M - Considerando que a presente acção apenas deu entrada a 14/12/2015, forçoso é concluir que o prazo para a respetiva propositura já se encontrava largamente ultrapassado, pelo que a mesma é claramente intempestiva.
N – Acrescente-se que, na presente acção, o Recorrente a identifica como de condenação à prática de acto devido, mas conclui peticionando que a entidade demandada seja condenada a praticar um acto revogatório do acto que lhe foi notificado com data de 03/02/2015, ou seja, que seja condenada a praticar um acto que defira a sua pretensão (a revogação do acto que determinou a restituição, pelo Recorrente, do montante global das prestações de desemprego por ele recebido).
O - Além do mais, o Recorrente interpôs um recurso hierárquico facultativo e, se a lei prevê um prazo de 3 meses para impugnação contenciosa de acto administrativo, prevendo a suspensão do referido prazo por efeito da apresentação de impugnações graciosas (como é o caso do recurso hierárquico), fazendo depender o fim da mesma com o decurso do prazo de apreciação por parte do órgão competente ou a notificação da decisão, o que ocorrer em primeiro lugar, salvo o devido respeito, não pode proceder o entendimento do Recorrente de que a Administração (neste caso, órgão de segundo grau) deve ser condenada a proferir decisão para que o mesmo possa beneficiar do direito a impugnar, durante um ano, o acto que lhe é desfavorável.
P - Ora, apesar de a administração dever apreciar o recurso hierárquico interposto, tratando-se de recurso hierárquico facultativo, não fica precludido o direito ao particular de impugnar o acto em causa contenciosamente, se não houver qualquer decisão que recaia sobre o recurso hierárquico, como também a interposição do mesmo, não obsta a que entretanto o beneficiário possa intentar a respectiva acção.
Q - Até seria algo contraditório, a lei prever um prazo de 3 meses para impugnação contenciosa de actos anuláveis, cujo prazo de suspende nos termos supra descritos com a apresentação de impugnação administrativa e,
R - Por outro lado, possibilitar um prazo de 1 ano, para impugnação contenciosa do mesmo acto. Só porque o Autor designa a acção de condenação à prática de acto devido, passa a ter direito a impugnar o acto, contenciosamente, num prazo de um ano e quem intenta uma acção administrativa de impugnação do acto, “escolheu” o prazo de 3 meses para o fazer?
S - Na verdade, o recorrente entende que o acto devido é o provimento da sua pretensão (que deixe de ter que repor o valor atribuído a título de montante único das prestações de desemprego), mas o acto devido, salvo melhor entendimento, deveria ser no sentido de ser proferida decisão que recaísse sobre o recurso hierárquico, qualquer que ela fosse, mesmo desfavorável à pretensão do Recorrente.
T - Mas, como se disse, a própria lei prevê o mecanismo de, caso não seja proferida decisão sobre aquela impugnação administrativa, retoma o prazo para impugnação contenciosa do acto, entretanto suspenso com a apresentação (tempestiva) daquela.
U- A caducidade do direito de acção é uma exceção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, mostrando-se por esse facto prejudicado o mérito do pedido apresentado.
V - Pelo que a sentença recorrida não padece de qualquer vício, nomeadamente, dos assacados pelo Recorrente, mostrando-se, como se disse, inteiramente válida e legal.
W – Assim, face ao supra exposto, deverá a pretensão formulada pela Recorrente ser considerada de manifesta falta de fundamento, logo devendo improceder.
Termos em que se considera que a sentença recorrida não padece de quaisquer vícios ou ilegalidades, tendo feito uma correcta aplicação do direito aos factos, pelo que, deverá ser mantida nos seus precisos termos negando-se provimento ao presente recurso.
Como é de Lei e Justiça!* O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) Em ofício datado de 03/02/2015 foi o Autor notificado do ato proferido pela Entidade demandada que determinou a restituição de valores indevidamente recebidos, por se ter verificado o incumprimento das condições que determinaram a aprovação do projeto (alínea b) do n.º 9 do artigo 12.º da portaria n.º 985/2009, n.º 10 do Despacho 7131/2011, de 11 de maio – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial.
2) Em 23/02/2015 foi o Autor notificado para, no prazo de 30 dias repor o montante de 20.834,24€ sob pena de execuçao fiscal – cfr. doc. 3 junto com a petição inicial.
3) Em 20/03/2015, por não concordar com esta decisão o autor interpôs recurso hierárquico – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial.
4) O A. foi notificado da remessa do processo ao órgão competente por ofício de 08/04/2015 – cfr. doc. 1 junto com a contestação.
5) A presente ação deu entrada no TAF – Viseu em 15/12/2015 – cfr. fls. 2 dos autos.X DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que julgou verificada a caducidade do direito de acção e absolveu o Réu, nos termos do artigo 89º/4/alínea k) do CPTA.
Na óptica do Recorrente esta fez uma errada interpretação e aplicação do Direito, nomeadamente, dos artigos 52º/1 da CRP, 12º, 13º/1 e 129º do CPA, 66º, 67º e 69º do CPTA, violando frontalmente os artigos 20º e 268º/4 da CRP.
Cremos que carece de razão.
Antes, atente-se no discurso fundamentador da sentença:
O Autor impugna, através da presente ação, a decisão do Centro Distrital de Viseu do ISS, IP, notificada pelo ofício n.º 012128, de 03/02/2015, que determinou a reposição das prestações de desemprego indevidamente pagas (respeitantes ao pagamento do montante global das prestações de desemprego), por se ter verificado o incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego (cfr. fls. 84 do processo administrativo, doravante designado por p.a.).
Considerando que o ofício referido foi enviado por via postal simples, presume-se que o A. foi notificado no dia 06/02/2015.
O prazo legal para a propositura de ação administrativa de atos administrativos anuláveis é de três meses, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
O qual coincide com o prazo de impugnação administrativa, no caso, recurso hierárquico, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 141º do CPA (em vigor à data da apresentação do respetivo recurso hierárquico, a 20/03/2015).
Deste modo, o A. foi notificado da decisão definitiva no dia 06/02/2015, o prazo para impugnação hierárquica ou contenciosa teve início no dia 07/02/2015.
Sendo que, o A. interpôs recurso hierárquico a 20/03/2015, data de entrada nos serviços de expediente do aqui Réu (a fls. 85 e seguintes do p.a.).
Ora, nos termos conjugados dos n.ºs 4 e 5 do artigo 59º do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa, tais como a reclamação e o recurso hierárquico, suspendem o prazo de impugnação contenciosa, mas não impedem a impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa.
O mesmo sucedendo com o prazo para impugnação contenciosa, uma vez que, o prazo aplicável à impugnação contenciosa de atos anuláveis encontrava-se previsto no artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA (atual n.º 1, al. b), do mesmo artigo), o qual previa que a mesma tem lugar no prazo de 3 meses, ao que acrescia o disposto no seu n.º 3: “A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil.” (de acordo com a regra da continuidade dos prazos como previsto no art.º 138º do Código de Processo Civil (CPC)).
Sendo que, o prazo de 3 meses equivale a 90 dias, nesse sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, Almedina, 2007), suspendendo-se sempre que ocorram períodos de férias judiciais.
Assim sendo, atento o disposto no artigo 59.º, n.º 4 do CPTA (na redação em vigor à data dos factos) a utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
O Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre esta disposição (no seu Acórdão de 27/2/2008, relativo ao Proc. 0848/06) no sentido de que o prazo de impugnação contenciosa se suspende até à notificação da decisão de recurso hierárquico, ou até ao termo do prazo legalmente fixado para a sua decisão - que é de 30 dias úteis nos termos dos artigos 175.º, n.º 1 e 72.º do CPA - conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
A nova redação do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, dada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, veio consagrar esse entendimento ao estipular que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”.
Não subsistem dúvidas em como o prazo legal de três meses para impugnação judicial ficou suspenso com a interposição de recurso hierárquico.
Todavia, foi retomado no termo do prazo de 45 dias úteis, resultante da soma do prazo de 15 dias úteis concedidos ao autor do ato impugnado para se pronunciar e remeter o processo ao órgão competente (artigo 172.º do CPA) com o prazo de 30 dias úteis para decisão do recurso hierárquico a contar da data da remessa do processo, nos termos do n.º 1 do artigo 175.º do CPA.
O prazo de 15 dias úteis concedidos ao autor do ato para se pronunciar e remeter o processo ao órgão competente, decorreu entre 23/03/2015 e 13/04/2015.
Resulta dos autos que o A. foi notificado da remessa do processo ao órgão competente por ofício de 08/04/2015.
Presumindo-se que o Autor foi notificado do ofício mencionado no artigo precedente no dia 13/04/2015 (2ª feira), verifica-se, assim, que o prazo de 30 dias úteis para decisão do recurso hierárquico a contar da data da remessa do processo, decorreu entre 14/04/2015 a 26/05/2015.
Pelo que, não tendo sido proferida decisão sobre o recurso hierárquico até ao termo do prazo acima referido, a contagem do prazo judicial foi retomada a 27/05/2015 (tendo desde a data da notificação da decisão definitiva e a interposição do recurso hierárquico decorrido 41 dias do prazo de 3 meses para impugnação do ato), tendo-se verificado o seu termo no dia 14/07/2015.
Assim, considerando que a presente ação deu entrada a 14/12/2015, forçoso é concluir que o prazo para a respetiva propositura já se encontrava largamente ultrapassado, pelo que a mesma é claramente intempestiva.
O Autor argumenta que existindo omissão de decisão do recurso hierárquico, encontra-se preenchido o pressuposto processual previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA, que permitiu ao A. lançar mão da presente ação administrativa de condenação à prática de ato devido, dispondo de um ano.
Todavia, tal não se aplica na situação em que existe um ato administrativo passível de impugnação judicial, sendo o recurso hierárquico meramente facultativo.
Sendo que, na pendência da presente ação, foi determinada a extinção do procedimento, sem qualquer decisão.
A caducidade do direito de ação é uma exceção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, nos termos da al. h), do n.º 1 e n.º 2 do artigo 89º (atual artigo 89º, n.ºs 1, 2 e 4 al. k)) do CPTA, conjugado com os artigos 278º, n.º1, al. e), 576º, n.º 2 e 577º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, mostrando-se por esse facto prejudicado o mérito do pedido apresentado.
Considerando que a presente acção deu entrada no tribunal em 15/12/2015, a mesma é extemporânea.
Assim, considerando os vícios invocados como causadores de mera anulabilidade, cujo prazo de impugnação já havia decorrido aquando da instauração da presente acção, procede assim a invocada excepção da caducidade do direito de acção. X Vejamos:
Vem o presente recurso interposto da decisão que julgou verificada a excepção de caducidade do direito de acção e absolveu a Entidade Demandada da instância.
Como se viu, o ora Recorrente, na presente acção, veio impugnar a decisão do Centro Distrital de Viseu do ISS, IP, notificada pelo ofício nº 012128, de 03/02/2015, que determinou a reposição das prestações de desemprego indevidamente pagas (respeitantes ao pagamento do montante global das prestações de desemprego), por se ter verificado o incumprimento injustificado do projecto de criação do próprio emprego.
Acontece que a acção é extemporânea, como bem se sentenciou.
Na verdade, considerando que o ofício de notificação da decisão impugnada - ofício nº 012128, de 03/02/2015 - seguiu via postal simples, presume-se que o Recorrente terá sido notificado do mesmo no dia 06/02/2015.
O prazo legal para a propositura de acção administrativa de actos administrativos anuláveis é de três meses, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 58º do CPTA, o qual coincide com o prazo de impugnação administrativa, in casu o recurso hierárquico, nos termos e para os efeitos do nº 2 do artigo 141º do CPA (em vigor à data da apresentação do mesmo, a 20/03/2015).
Assim, entendendo-se que o ora Recorrente foi notificado da decisão definitiva no dia 06/02/2015, o prazo para impugnação hierárquica ou contenciosa teve início no dia 07/02/2015.
O Recorrente interpôs recurso hierárquico a 20/03/2015.
Como é sabido, a utilização de meios de impugnação administrativa, tais como a reclamação e o recurso hierárquico, suspendem o prazo de impugnação contenciosa, mas não impedem a impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, nos termos conjugados dos nºs 4 e 5 do artigo 59º do CPTA.
O mesmo sucedendo com o prazo para impugnação contenciosa, uma vez que, o prazo aplicável à impugnação contenciosa de actos anuláveis encontrava-se previsto no artigo 58º/2/b) do CPTA (actual nº 1, al. b) do mesmo artigo), o qual previa que a mesma tem lugar no prazo de 3 meses, ao que acrescia o disposto no seu nº 3: “A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.” (de acordo com a regra da continuidade dos prazos como previsto no artº 138º do CPC).
Importa dizer que o prazo de 3 meses equivale a 90 dias (neste sentido cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., Almedina, 2007), e suspendia-se sempre que ocorressem períodos de férias judiciais.
Além disso, de acordo com o disposto no artigo 328º do Código Civil: “O prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine.”
Assim sendo, considerando o disposto no artigo 59º/4 do CPTA (na redacção em vigor à data dos factos): “A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.”.
O STA já se pronunciou sobre esta disposição (no Acórdão de 27/2/2008, relativo ao proc. 0848/06) no sentido de que o prazo de impugnação contenciosa se suspende até à notificação da decisão de recurso hierárquico, ou até ao termo do prazo legalmente fixado para a sua decisão - que é de 30 dias úteis nos termos dos artigos 175º/1 e 72º do CPA - conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Aliás, a nova redacção do artigo 59º/4 do CPTA veio, precisamente, consagrar esse entendimento ao prever: “A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”.
O certo é que o prazo legal de três meses para impugnação judicial ficou suspenso com a interposição de recurso hierárquico (facultativo).
Sendo, no entanto, retomado no termo do prazo de 45 dias úteis, resultante da soma do prazo de 15 dias úteis concedidos ao Autor do acto impugnado para se pronunciar e remeter o processo ao órgão competente (artigo 172º do CPA) com o prazo de 30 dias úteis para decisão do recurso hierárquico a contar da data da remessa do processo (cfr. nº 1 do artigo 175º do CPA).
O prazo de 15 dias úteis concedidos ao Autor do acto para se pronunciar e remeter o processo ao órgão competente decorreu entre 23/03/2015 e 13/04/2015.
A análise dos autos atesta que o Recorrente foi notificado da remessa do processo ao órgão competente por ofício de 08/04/2015 (antes de decorridos os 15 dias úteis para dele se pronunciar (cfr. doc. 1 junto com a contestação). Presumindo-se que foi notificado do ofício mencionado no parágrafo precedente no dia 13/04/2015 (2ª feira), verifica-se que o prazo de 30 dias úteis para decisão do recurso hierárquico a contar da data da remessa do processo decorreu entre 14/04/2015 a 26/05/2015.
Não tendo sido proferida decisão sobre o recurso hierárquico até ao termo do prazo acima referido, a contagem do prazo judicial foi retomada a 27/05/2015 (tendo desde a data da notificação da decisão definitiva e a interposição do recurso hierárquico decorrido 41 dias do prazo de 3 meses para impugnação do acto), isto é, verificou-se o seu termo no dia 14/07/2015.
Logo, considerando que a presente acção (apenas) deu entrada a 14/12/2015, forçoso é concluir-se que o prazo para a respectiva propositura já se encontrava largamente ultrapassado, pelo que a mesma é claramente intempestiva.
Acresce que, na presente acção, o Recorrente a identifica como de condenação à prática de acto devido, mas conclui peticionando que a entidade demandada seja condenada a praticar um acto revogatório do acto que lhe foi notificado com data de 03/02/2015, ou seja, que seja condenada a praticar um acto que defira a sua pretensão (a revogação do acto que determinou a restituição, pelo Recorrente, do montante global das prestações de desemprego por ele recebido).
Além do mais, o Recorrente interpôs um recurso hierárquico facultativo; portanto, se a lei prevê um prazo de 3 meses para a impugnação contenciosa de acto administrativo, prevendo a suspensão do referido prazo por efeito da apresentação de impugnações graciosas (como é o caso do recurso hierárquico), fazendo depender o fim da mesma com o decurso do prazo de apreciação por parte do órgão competente ou a notificação da decisão, o que ocorrer em primeiro lugar, não pode proceder o entendimento do Recorrente de que a Administração (neste caso, órgão de segundo grau) deve ser condenada a proferir decisão para que o mesmo possa beneficiar do direito a impugnar, durante um ano, o acto que lhe é desfavorável.
Na verdade, apesar de a Administração dever apreciar o recurso hierárquico interposto, tratando-se de recurso hierárquico facultativo, não fica precludido o direito ao particular de impugnar o acto em causa contenciosamente, se não houver qualquer decisão que recaia sobre o recurso hierárquico, como também a interposição do mesmo, não obsta a que entretanto o beneficiário possa intentar a respectiva acção.
Aliás seria algo contraditório, a lei prever um prazo de 3 meses para impugnação contenciosa de actos anuláveis, cujo prazo se suspende nos termos supra descritos com a apresentação de impugnação administrativa e,
depois, possibilitar um prazo de 1 ano, para impugnação contenciosa do mesmo acto.
Só porque o Autor designa a acção de condenação à prática de acto devido não passa a ter o direito a impugnar o acto, contenciosamente, num prazo de um ano.
Entende o Recorrente que o acto devido é o provimento da sua pretensão (que deixe de ter que repor o valor atribuído a título de montante único das prestações de desemprego); mas o acto devido deveria ser no sentido de ser proferida decisão que recaísse sobre o recurso hierárquico, qualquer que ela fosse, mesmo desfavorável à sua pretensão.
Porém, a própria lei prevê o mecanismo de, caso não seja proferida decisão sobre aquela impugnação administrativa, retoma o prazo para impugnação contenciosa do acto, entretanto suspenso com a apresentação tempestiva daquela.
A caducidade do direito de acção é uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, nos termos da al. h), do nº 1 e nº 2 do artigo 89º (actual artigo 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k)) do CPTA, conjugado com os artigos 278º, nº 1, al. e), 576º, nº 2 e 577º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, mostrando-se por esse facto prejudicado o conhecimento do mérito do pedido apresentado.
Em suma:
-o CPTA (na sua versão anterior ao DL n° 214-G/2015 de 2/10, aqui aplicável) consagrou, como regra geral, a extinção da necessidade do recurso hierárquico face ao que se mostra definido conjugadamente nos artºs 51°/1 e 59°/5 daquele Código, afirmando, ao invés, a regra geral da desnecessidade da utilização da via de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa;
-o recurso gracioso intentado pelo ora Recorrente da decisão administrativa tem carácter facultativo;
-tal significa que o único efeito da sua interposição será o da suspensão do prazo de impugnação contenciosa da decisão administrativa que só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre o recurso, ou com o decurso do respectivo prazo legal (artigo 59°/4 do CPTA);
-a alternativa estabelecida na 2ª parte do n° 4 do artigo 59° do CPTA, poderá conduzir a dúvidas sobre se consagra uma prioridade igualitária e mutuamente excludente [pela qual a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar], ou se, existindo notificação de decisão expressa, esta terá de ser sempre prevalente [entendendo-se a 2ª parte do n° 4 do artigo 59° CPTA como determinando que sempre que venha a existir decisão expressa, mesmo que para além do prazo legal de decisão do recurso gracioso, se retoma o prazo da impugnação contenciosa] -vide o parecer do Senhor PGA;
-certo é que a questão é hoje pacífica, já que o STA tem vindo a adoptar a primeira opção, por considerar ser a mais próxima da letra da lei, e por entender que a segunda opção comprometerá a segurança jurídica, um dos fins da norma do artigo 59°/4 do CPTA1) Como aí se refere “...A nosso ver, no caso em apreço, o elemento gramatical é um forte índice da bondade da interpretação feita pelo acórdão recorrido. Na verdade, em face do texto, é inequívoco que, para termo da suspensão do prazo de impugnação, o legislador elegeu dois factos: (i) a notificação da decisão da impugnação administrativa e (ii) o decurso do respectivo prazo legal. E articulou-os, entre si, através da conjunção coordenativa alternativa ou, isto é, de um vocábulo “que liga dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que, ao cumprir-se um facto, o outro não se cumpre.” (Celso Cunha e Lindley Cintra, em “Nova Gramática do Português Contemporâneo”, p. 576);
-deste modo, o texto da lei inculca a ideia de que aquelas duas causas de cessação da suspensão do prazo de impugnação contenciosa estão em situação de paridade e que, em cada caso concreto, verificada qualquer uma delas, já não opera a outra;
-é este o sentido que, com clareza, dimana do elemento literal e que, vistos os demais elementos de interpretação, se perfila como expressão do pensamento legislativo;
-a interpretação avançada pelo Recorrente não encontra um mínimo de apoio na letra da lei; ora, onde o legislador não legisla, não deve o intérprete legislar, não podendo ser tomado em conta o pensamento legislativo que não recolha na letra da lei um mínimo de correspondência textual (artº 9º/2 do Código Civil);
-segundo este preceito, relativo à interpretação da lei, “não pode....ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”; assim, mesmo quando o intérprete “...se socorre de elementos externos, o sentido só poderá valer se for possível estabelecer alguma relação entre ele e o texto que se pretende interpretar”- cfr. o Prof. João Baptista Machado, em “Introdução ao Direito Legitimador”, 1983-189.
E refere José Lebre de Freitas, in BMJ 333º-18 “A “mens legislatoris” só deverá ser tida em conta como elemento determinante da interpretação da lei quando tenha o mínimo de correspondência no seu texto e no seu espírito”.
É que, como é sabido, na interpretação de uma norma jurídica, isto é, na tarefa de fixar o sentido e o alcance com que ela deve valer, intervêm, para além do elemento gramatical (o texto, a letra da lei), elementos lógicos, que a doutrina subdivide em elementos de ordem histórica, racional ou teleológica e sistemática.
O elemento teleológico consiste na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao elaborar a norma, “o conhecimento deste fim sobretudo quando acompanhado do conhecimento das circunstâncias (políticas, sociais, económicas, morais, etc.) em que a norma foi elaborada ou da conjuntura político-económico-social que motivou a “decisão” legislativa (occasio legis) constitui um subsídio da maior importância para determinar o sentido da norma. Basta lembrar que o esclarecimento da ratio legis nos revela a “valoração” ou ponderação dos diversos interesses que a norma regula e, portanto, o peso relativo desses interesses, a opção entre eles traduzida pela solução que a norma exprime. Sem esquecer ainda que, pela descoberta daquela “racionalidade” que (por vezes inconscientemente) inspirou o legislador na fixação de certo regime jurídico particular, o intérprete se apodera de um ponto de referência que ao mesmo tempo o habilita a definir o exato alcance da norma e a discriminar outras situações típicas com o mesmo ou com diferente recorte”, como escreveu o Prof. Baptista Machado, em ob. cit. págs. 182/183. A ratio legis revela, portanto, a valoração ou ponderação dos diversos interesses que a norma jurídica disciplina;
-assim, a caducidade do direito de acção é consagrada a beneficio do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo - (cfr. Manuel Andrade em ”Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, pág. 464;
-a certeza jurídica é, seguramente, o fim da norma do artº 59º/4 do CPTA, enquanto estabelece um termo final para a suspensão. Se a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança, impor um limite à duração da suspensão;
-a suspensão, se antes não tiver o seu termo, mediante a notificação da decisão, mantém-se, no máximo, por tempo igual ao que está legalmente concedido à Administração para decidir a impugnação administrativa, finalidade essa que será postergada pela leitura defendida pelo Recorrente, isto é, com o sentido que decorrido o prazo legal de decisão da impugnação administrativa, subsiste ainda a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por tempo indeterminado, até ocorrer a decisão que vier a resolver a impugnação administrativa - cfr. o texto do Acórdão cit.;
-logo, a interpretação feita pelo aqui Recorrente não é ajustada à letra da lei e compromete a segurança jurídica, um dos fins da norma do artº 59°/4 CPTA;
-no modelo contencioso do CPTA a impugnação administrativa é uma faculdade do interessado. Este não está obrigado à impugnação administrativa prévia, nem está impedido de proceder à impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa (artºs 51°/1 e 59°/5 do CPTA);
-neste contexto, não será de excluir do conjunto dos fins da lei, enquanto consagra a suspensão do prazo de impugnação contenciosa por via da impugnação administrativa, o intuito de incentivar a resolução extrajudicial dos litígios;
-mas, se o interessado pode impugnar contenciosamente sem impugnação administrativa, com impugnação administrativa e apesar da impugnação administrativa, então, já não é defensável considerar que esse propósito de alijar a carga dos tribunais seja o fim determinante da lei;
-a sentença sob escrutínio interpretou correctamente a norma do artº 59°/4 do CPTA, com o sentido de que a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar, que, in casu, foi o fim do prazo para a decisão do recurso hierárquico;
-não merece censura a sentença quando concluiu pela existência da excepção dilatória de caducidade do direito de acção - art° 89º/1/h) (actual alínea k) do CPTA -, com a consequente absolvição da instância da Entidade Demandada;
-é certo que o Recorrente sustenta que existindo omissão de decisão do recurso hierárquico, encontra-se preenchido o pressuposto processual previsto na alínea a) do n° 1 do artigo 67° do CPTA, que lhe permitiu lançar mão da presente acção administrativa de condenação à prática de acto devido, dispondo de um ano;
-porém, sem razão;
-em primeiro lugar verifica-se que o Recorrente a identifica como de condenação à prática de acto devido, mas conclui pedindo que a entidade demandada seja condenada a praticar um acto revogatório do acto que lhe foi notificado com data de 03/02/2015, ou seja, que seja condenada a praticar um acto que defira a sua pretensão (a revogação do acto que lhe determinou a restituição do montante global das prestações de desemprego recebido);
-ora, a condenação para a prática de acto devido é um meio previsto no CPTA que visa garantir a protecção jurídica ao particular que tem um direito ou um interesse legalmente protegido à emissão de um acto administrativo, quando a Administração Pública manifesta a esse particular uma recusa expressa ou o silêncio, comportamentos contrários à actuação pretendida pela lei;
-por isso, este meio não se aplica às situações em que existe um acto passível de impugnação, como sucede no presente caso;
-o apelo à violação dos preceitos constitucionais não passa de uma manobra desesperada do Recorrente no sentido de levar a sua posição por diante;
-no entanto não se vislumbra qualquer atropelo à Lei Fundamental, sendo que a invocação da sua infracção, sem a necessária densificação, desde logo a faz soçobrar.
Improcedem, pois, as conclusões da alegação.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas a cargo do Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 23/11/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa-*- 1) Neste sentido, vide Ac. do STA de 27/02/2008, rec. 0848/06
Sumário
I-Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
II-A decisão da impugnação administrativa só determina o início de novo prazo de impugnação judicial do acto administrativamente impugnado quando corporize a respectiva rectificação e esta diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão (art. 59º/8 CPTA).
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