| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência, os juízes que constituem a Subsecção Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
1.1. O Município 1..., (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional do despacho proferido em 27.11.2024, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, que indeferiu a sua intervenção principal espontânea nos presentes autos de impugnação judicial intentado pela recorrida [SCom01...], S.A., contra a recorrida Autoridade tributária e Aduaneira dos atos de fixação do Valor Patrimonial Tributário (VPT) e dos subsequentes actos de liquidação de imposto.
Alegou, formulando as seguintes conclusões:
«(…)
1. A decisão proferida pelo d. tribunal recorrido viola o disposto nos artigos 104.º, n.º 4 do CPPT e 57.º do CPTA.
2. O imposto municipal sobre imóveis (IMI) incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústicos e urbanos situados no território português, constituindo receita dos municípios onde os mesmos se localizam - nº 1 do artigo 1 do CIMI e artigo 14.º, l. a) da Lei 73/2013, de 03 de Setembro.
3. Caso a impugnação venha a obter provimento, o Município 1... perderá a receita relativa ao IMI da Barragem ..., sendo directamente prejudicado.
4. O recorrente sendo beneficiário da receita de IMI tem evidente interesse na manutenção do acto impugnado.
5. Estabelecendo o artigo 57.º do CPTA, aplicável por força do disposto no artigo 104.º do, n.º 4 do CPPT que são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado,
6. Deve o aqui recorrente ser admitido a intervir nos autos nessa qualidade.
TERMOS EM QUE, SEM PREESCIDIR DO D. SUPRIMENTO DE V/EXAS., DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO PROCEDENTE E EM CONSEQUÊNCIA O Município 1... SER ADMITIDO A INTERVIR NO PROCESSO NA QUALIDADE DE CONTRAINTERESSADO.»
1.2. A Recorrida ([SCom01...], S.A.), notificada da apresentação do presente recurso, apresentou as seguintes contra-alegações.
«A. O presente recurso foi interposto contra o despacho proferido pelo douto TAF de Viseu, no qual foi indeferida a intervenção do Município 1... nos autos na qualidade de contrainteressado, com fundamento em suposto erro de aplicação do direito, mais concretamente do disposto nos artigos 104.º, n.º 4 do CPPT e 57.º do CPTA.
B. No entanto, é de meridiana clareza que o Tribunal a quo não incorreu em qualquer erro na aplicação do direito no despacho objeto do presente recurso e, conforme se verá, a tese vertida pelo Recorrente nas suas alegações sempre terá de ser vetada à improcedência, uma vez que desconsidera e subverte por completo a natureza da relação tributária, seja na sua dimensão substantiva, seja na sua dimensão processual, procurando extrair da qualidade de “beneficiário da receita tributária” um estatuto substantivo e processual inexistente e, por isso mesmo, ilegal e, bem assim, falha em toda a linha na delimitação que faz do instituto do contrainteressado.
C. Fazendo agora o caminho que o Recorrente se furtou a fazer, cumpre começar por assinalar que o conceito de contrainteressado não tem génese nem consagração autónoma na lei processual tributária, sendo antes uma figura do contencioso administrativo, consagrada no artigo 57.º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (“CPTA”), de acordo com o qual se assume como “contrainteressado” aquele a quem “o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenha legítimo interesse na manutenção do ato impugnado”.
D. Este instituto jurídico procura assim refletir e responder adequadamente aos desafios atualmente colocados pela natureza multilateral das relações jurídicas que se constituem no âmbito do Direito Administrativo, em que um ato administrativo tem efeitos jurídicos não só na esfera do seu autor e destinatário, mas, também, na esfera de outras entidades.
E. Em sede de contencioso tributário e, mais concretamente, no que concerne ao meio processual de impugnação judicial, a figura do contrainteressado foi legalmente consagrada no artigo 104.º, n.º 4 do CPPT, por remissão para o artigo 57.º do CPTA, por intermédio da Lei do Orçamento de Estado para 2020. Está assim em causa uma consagração legal recente, feita por remissão, cuja delimitação do âmbito de aplicação em sede de contencioso tributário sempre terá de ter por ponto de partida a conceção legalmente vigente da relação jurídico-tributária, quer a nível substantivo, quer a nível processual.
F. Termos em que resulta desde já claro que a transposição deste instituto do seu âmbito de aplicação original (i.e., as relações jurídico-administrativas de natureza multilateral) para o campo das relações jurídico-tributárias não pode ser feito sem mais, tendo antes a figura de ser delimitada em sede tributária de acordo com a natureza bilateral da relação jurídico-tributária.
G. De facto, tal como decorre expressamente do n.º 2 do artigo 1.º da LGT, deixando a descoberto esta natureza bilateral, “consideram-se relações jurídico-tributárias as estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e coletivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas”.
H. Por sua vez, tal como é concretizado no n.º 3 do mesmo preceito legal, “[i]ntegram a administração tributária (…) a Autoridade Tributária e Aduaneira, as demais entidades públicas legalmente incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos, o Ministro das Finanças ou outro membro do Governo competente, quando exerçam competências administrativas no domínio tributário, e os órgãos igualmente competentes dos Governos Regionais e das autarquias locais”.
I. Como tal, nesta estrutura bilateral da relação tributária está, do lado ativo, a administração tributária, enquanto responsável pela liquidação e cobrança de tributos e, do lado passivo, a entidade responsável pela entrega do tributo. Esta estrutura bilateral tem ainda consagração noutros preceitos que regem a relação tributária, designadamente o artigo 18.º da LGT, o qual, ao delimitar os sujeitos desta relação, opõe o “sujeito ativo”, definido no seu n.º 1 como “a entidade de direito público titular do direito de exigir o cumprimento das obrigações tributárias” ao “sujeito passivo”, delimitado no n.º 3 do mesmo preceito legal, como “pessoa singular ou coletiva, o património ou a organização de facto ou de direito que, nos termos da lei, está vinculado ao cumprimento da prestação tributária, seja como contribuinte direto, substituto ou responsável”.
J. Já no que se refere ao eventual beneficiário da receita tributária e sempre que este não coincida com a entidade que procede à liquidação e cobrança do tributo - tal como sucede com o IMI -, o mesmo não é configurado como parte da relação tributária, não se assumindo assim esta relação em momento algum como uma relação de natureza triangular ou multilateral pelo mero facto de existir uma dissociação entre a entidade responsável pela liquidação e cobrança do tributo e a entidade beneficiária do mesmo.
K. Como bem afirma Casalta Nabais “em rigor a titularidade das receitas fiscais não se integra na relação jurídica fiscal, antes constitui uma relação de crédito de direito financeiro, constituída a jusante daquela entre a entidade pública que tem a seu cargo a administração dos impostos e o titular constitucional ou legal dessas receitas”( Cf. CASALTA NABAIS, Ob. Cit., p. 257 - nota de rodapé 186)/( Em sentido idêntico veja-se também SÉRGIO VASQUES, Ob. Cit., pág. 377, “O direito de exigir o cumprimento das obrigações tributárias não se confunde tão pouco com o direito à receita que os tributos públicos geram. São numerosos os casos em que a administração do estado assegura como sujeito ativo a arrecadação de tributos que constituem receitas de terceiras entidades públicas que não chegam nunca a estabelecer uma relação jurídica com o contribuinte”. ) [itálico, negrito e sublinhado nosso]. No mesmo sentido, veja-se igualmente Joaquim Freitas da Rocha e Hugo Flores da Silva, que esclarecem que, do lado ativo, a posição de credor tributário: “não se confunde com o benefício do cumprimento, o que equivale a referir que o sujeito ativo não é a entidade a favor de quem reverte o produto da receita cobrada, podendo até suceder que a entidade pública que exige o cumprimento e a entidade beneficiária da receita não sejam a mesma pessoa. Tal pode suceder quer a título originário - caso do IMI, que é um imposto geneticamente local - quer a título derivado - caso do IRC, nos quadros do qual uma percentagem a sua arrecadação pode reverte a favor dos municípios a título de redistribuição ou perequação financeira. Nestes casos, insiste-se, a respetiva exigência (liquidação e cobrança) é efetuada pelos serviços centrais da AT, embora o produto arrecadado seja destinado às Autarquias locais”( Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA e HUGO FLORES DA SILVA, Ob. Cit., p. 69 ).
L. De igual modo, esta relação jurídica de natureza bilateral no plano substantivo influencia a sua configuração também no plano processual. Assim, nos termos do artigo 9.º, n.º 1 do CPPT, dispõem de legitimidade processual a administração tributária e os contribuintes, incluindo substitutos e responsáveis, outros obrigados tributários, as partes dos contratos fiscais e quaisquer outras pessoas que provem interesse legalmente protegido.
M. Significa isto que, do lado processual ativo (autores), têm legitimidade no processo tributário os contribuintes e outros titulares de interesses legalmente protegidos nos termos acima indicados e, do lado processual passivo (ré), a Fazenda Pública, em representação do credor tributário.
N. Tendo por base esta relação, e salientando a “natureza subjetiva do contencioso tributário em geral e a estrutura do processo de impugnação judicial em particular”, sublinhe-se que os tribunais superiores já concluíram no passado que o processo impugnatório não deixa “espaço para a defesa de contra-interesses particulares na manutenção do ato impugnado”, baseando-se nisso para recusar, por exemplo, legitimidade quer à Fazenda Pública, quer aos municípios para impugnar atos de fixação do VPT, nos termos do artigo 77.º do Código do IMI e do artigo 134.º do CPPT (na redação em vigor até à alteração introduzida em 2016)( Cf., a título de exemplo, o acórdão do STA proferido no processo n.º 0624/10, em 17 de novembro de 2010, disponível em Acordão do Supremo Tribunal Administrativo (dgsi.pt), bem como o acórdão do STA proferido no processo n.º 0581/16, em 12 de outubro de 2016, disponível em Acordão do Supremo Tribunal Administrativo (mj.pt). ).
O. Já no que respeita à doutrina especializada, também Jorge Lopes de Sousa, mesmo admitindo a existência de contrainteressados no processo tributário de impugnação, sempre os identificou com particulares que figuram do lado ativo da relação processual e não como entidades interessadas na manutenção do ato impugnado( Cf., Ob. Cit., p. 203 - nota de rodapé 7, onde o ilustre Autor refere que «não serão frequentes as situações em que o processo de impugnação judicial haja contrainteressados, por a relação jurídico tributária, normalmente, se estabelecer apenas entre um determinado contribuinte e a administração tributária. No entanto, não é de excluir a possibilidade de contra-interessados, designadamente nos casos em que sejam indicados no ato várias pessoas como sujeitos passivos» - sugerindo que a haver contrainteressados eles teriam os seus interesses alinhados com o sujeito passivo, autor da impugnação (negrito nosso). ). Assim, do que se conhece, a figura do contrainteressado em matéria de contencioso tributário tem tido uma aplicação circunscrita normalmente a processos de execução fiscal, em que existem interesses particulares contrapostos, vulgo, o interesse do devedor e o interesse do adjudicatário da venda dos bens daquele( Cf., a título de exemplo, o Acórdão do TCA Sul proferido no processo n.º 912/17.2BELRS, em 26 de outubro de 2017, disponível em Acordão do Tribunal Central Administrativo (mj.pt).).
P. No sentido de que a intervenção de “terceiros” em processo de impugnação é absolutamente excecional, milita também o facto de, em sede de impugnação judicial, não só não se prever até recentemente qualquer menção expressa à intervenção de contrainteressados, como também no facto de as possibilidades de intervenção de terceiros na ação, a título secundário (enquanto assistentes) ser limitada aos casos previstos no artigo 129.º, n.º 1 do CPPT.
Q. Assim, atento tudo o exposto supra, cumpre sublinhar que tanto no âmbito da impugnação de atos de fixação do VPT, como na impugnação de atos de liquidação de IMI, a boa interpretação da lei, suportada na natureza bilateral da relação jurídico tributária, seja no plano substantivo, seja no plano adjetivo, sempre terá de ser a de entender não disporem os municípios do estatuto processual de “contrainteressados” pelo mero facto de serem “destinatários da receita”, uma vez que, tal como foi visto, tal facto não os torna parte na relação tributária subjacente, a qual continua a manter uma estrutura bilateral entre o sujeito ativo (AT) e o sujeito passivo. Com efeito, tal como se concluiu no despacho do TAF Viseu objeto do presente recurso, em face daquela que é a configuração bilateral da relação tributária não se pode considerar que o município disponha de um direito próprio que possa pretender fazer valer em juízo numa impugnação apresentada pelo sujeito passivo tendo em vista a anulação do ato de fixação do VPT e dos atos de liquidação de IMI nele fundados.
R. Sendo que o entendimento aqui vertido mantém a sua atualidade, não se podendo ter por prejudicado pela alteração legislativa ocorrida em 2016, por intermédio do Decreto-Lei n.º 41/2016, de 1 de agosto, o qual aditou ao artigo 77.º, n.º 3 do Código do IMI o seguinte: “a iniciativa da impugnação a que se refere o n.º 1 cabe ao sujeito passivo, à câmara municipal ou à junta de freguesia, quando esta última seja beneficiária da receita”, nem pelo aditamento do atual n.º 4 ao artigo 104.º do CPPT pela Lei do Orçamento de Estado para 2020.
S. Com efeito, as alterações legislativas acima referidas não podem ser interpretadas no sentido de comportar qualquer alteração do estatuto processual do município nestas ações, quando intentadas pelos sujeitos passivos, nem podem esses arrogar-se de qualquer direito e/ou estatuto processual nessas ações por se assumirem como “beneficiários da receita”, atento o facto de nada nesta alteração ter implicado qualquer tipo de alteração à natureza bilateral da relação tributária aqui subjacente. De facto, da mesma forma que seria inaudito que os municípios dispusessem do poder de se constituir como contrainteressados em impugnações apresentadas pelos sujeitos passivos contra atos de liquidação de IRC, não obstante a procedência de uma impugnação judicial deste imposto não deixar de ter reflexos na receita da derrama municipal que é um imposto acessório do primeiro, também sempre terá de se concluir não ser admissível a constituição dos municípios como contrainteressados quando estão em causa liquidações de IMI e/ou atos de fixação de valor patrimonial tributário…
T. Em primeiro lugar, e com respaldo na visão “subjetivista do processo tributário”, assumida pela jurisprudência acima citada, porque sempre se terá de ter em conta que o processo de impugnação visava e, não obstante aquelas alterações, continua a visar atualmente, a tutela dos interesses dos administrados, em especial, dos que figurem do lado passivo da relação tributária e que, nas palavras do STA, “são (...) os potenciais lesados com a atuação administrativa ilegal, ao menos no plano tributário” - cf. o acórdão do STA de 17 de novembro de 2010, proferido no processo n.º 0624/10.
U. Em segundo lugar, e mais significativo, porque, tal como se viu, vai neste sentido a própria configuração legal da relação tributária substantiva, em que os municípios, enquanto titulares da receita, não são parte nessa relação. Pelo contrário, o seu interesse na cobrança da receita é assumido pela AT, em fase procedimental, sendo esta a única responsável pela liquidação e cobrança do imposto, e, bem assim, pela Fazenda Pública, em fase processual. Assim, os processos de impugnação instaurados pelo sujeito passivo em sede de IMI não dependem, não exigem, nem permitem qualquer intervenção dos municípios, na medida em que qualquer decisão judicial quanto à legalidade do ato de fixação do VPT ou de liquidação de IMI só se impõe e só precisa de se impor à entidade que tem competência para liquidar e cobrar o imposto - a AT.
V. Em acréscimo do exposto, importa referir que direitos de ação ou o exercício do contraditório pelos municípios não são postos em causa, pois os interesses destes e da Fazenda Pública estão e - só podem estar alinhados -, já que sobre ambos impende o dever de cumprir a lei e, em simultâneo o poder-dever de arrecadar e receber a receita tributária. Com efeito, tanto a AT como os municípios, comungam da mesma base de princípios orientadores da sua atividade, com o princípio da legalidade à cabeça, os quais, de resto, gozam de consagração constitucional no artigo 266.º da CRP, o qual determina no seu n.º 1 que “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos” e no seu n.º 2 do qual decorre que “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”.
W. Razão pela qual é manifestamente claro existir um alinhamento entre os interesses e critérios de atuação da AT e do município que apenas podem levar ao entendimento de que este último não dispõe da faculdade de se constituir como contrainteressado para pretensa defesa dos seus interesses, uma vez que esses interesses já estão defendidos pela Fazenda Pública.
X. Assim, na esteira do que é sustentado por Jorge Lopes de Sousa e atento o alinhamento e subordinação à legalidade e ao interesse público que é comum a todas as entidades públicas, como a AT e os municípios, o instituto dos “contrainteressados” sempre terá de se considerar aplicável exclusivamente a particulares que possam, em sede tributária, ser afetados pela procedência da ação impugnatória, como seria, a título de exemplo, um caso em que se discutisse a incidência subjetiva de IVA por aplicação, ou não aplicação, de uma regra especial de inversão do sujeito passivo.
Y. De facto, tendo em conta que os interesses do município já se encontram plenamente alinhados, representados e defendidos pela Fazenda Pública, bem como considerando que a mera qualidade de beneficiário da receita tributária não faz do município parte da relação tributária, dúvidas não restam de que a admissão do município aos Autos como “contrainteressado” mais não representaria do que um expediente manifestamente dilatório, porque desprovido de qualquer relevância e/ou utilidade para a boa apreciação da causa, estando assim em frontal oposição ao princípio da economia processual e da proibição de expedientes meramente dilatórios.
Z. Com efeito, tal como decorre do artigo 6.º, n.º 1 do Código do Processo Civil (“CPC”), aplicável na presente instância ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT, “[c]umpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável”.
AA. Em face do exposto, sempre se terá de conceder que o Município não se assume como contrainteressado no litígio aqui em questão, e não pode, por isso, tomar parte na impugnação. Termos em que se assume como inequivocamente correto e adequado o despacho recorrido, ao não ter admitido o Município 1... nos Autos como “contrainteressado”, devendo, nessa medida, o presente recurso de ser julgado totalmente improcedente.
DO PEDIDO
Termos em que se requer a V. Exas. que se dignem negar provimento ao presente recurso jurisdicional interposto pelo Município 1..., mantendo-se o despacho recorrido, na medida em que o mesmo comporta uma interpretação e aplicação do direito acertado e, portanto, apenas assim se fará a sempre costumada
Justiça!»
1.3. A Recorrida (Autoridade Tributária e Aduaneira), notificada da apresentação do presente recurso, não apresentou contra-alegações.
1.4. O Ministério Público junto deste Tribunal teve vista dos autos e não emitiu parecer.
1.5. Com dispensa dos vistos legais dos Exmos. Desembargadores Adjuntos (cf. artigo 657º, n.º 4 do Código de Processo Civil (CPC), submete-se desde já à conferência o julgamento da presente apelação autónoma.
Questões a decidir: cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo Recorrente Município 1..., estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa decidir se o despacho recorrido que indeferiu a sua intervenção no processo na qualidade de contrainteressado enferma de erro de julgamento de direito e, bem assim, a título de questão prévia e de conhecimento oficioso da admissibilidade da apelação autónoma.
2. Da questão prévia de admissibilidade de apelação do incidente de intervenção de contrainteressado
Antes de mais incumbe dizer que tal como estabelece o n.º 5 do art.º 641.º do CPC. a decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior.
Assim, no caso, em sede de questão prévia incumbe a este Tribunal ad quem analisar se a decisão recorrida admite recurso autónomo, sendo certo que a questão passa por apurar se está em causa a impugnação de decisão cuja apreciação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil.
Cabe ainda, para melhor percepção e aquilatar da admissibilidade da apelação autónoma, deixar aqui por extracto o despacho interlocutório objecto imediato do recurso.
Despacho interlocutório datado de 27.11.2024 - despacho recorrido
«Do requerimento do Município 1... de 07.10.2024, constante, no
SITAF, sob o registo 005010502:
Vem o Município 1..., deduzir o incidente de intervenção principal espontânea, alegando, em síntese, que é contrainteressado e requerendo, nessa medida, a sua citação para os termos do processo de impugnação.
As partes, notificadas nos termos e para efeitos do consignado nos artigos 293.º, n.º 2, e 315.º, n.º 1, do CPC, não se pronunciaram.
Vejamos.
O processo de impugnação insere-se no âmbito do processo judicial tributário (cf. o artigo 97.º, n.º 1, alínea f), do CPPT), pelo que importa aferir se as regras que norteiam o processo judicial tributário admitem intervenção de terceiros, por meio, entre os mais, do incidente de intervenção principal espontânea.
Dispõe o artigo 2.º, alínea e), do CPPT, sob a epígrafe Direito Subsidiário, que “(…) São de aplicação supletiva ao procedimento e processo judicial tributário, de acordo com a natureza dos casos omissos (…) O Código de Processo Civil (…)”, no qual se encontram previstos e regulados os incidentes da instância, designadamente, entre os mais, o incidente de intervenção principal espontânea.
Todavia, sob a epígrafe Incidentes, consigna o artigo 127.º, n.º 1, do CPPT que “(…) São admitidos em processo de impugnação os incidentes seguintes: a) Assistência; b) Habilitação; c) Apoio judiciário (…)”, no que estamos perante uma norma de exclusão.
O CPPT estatui, no sobredito artigo 127.º, n.º 1, que, no âmbito do PEF, apenas são admissíveis os incidentes de Assistência, de Habilitação de herdeiros e de Apoio judiciário, sem ressalva de qualquer excepção, pelo que se trata de um elenco taxativo.
Embora por referência a norma equivalente para o processo de oposição, também inserido no âmbito do processo judicial tributário (cf. o artigo 97.º, n.º 1, alínea o), do CPPT), permito-me citar Jorge Lopes de Sousa, que, em anotação ao artigo 166.º do CPPT, refere (cf. o Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado”, 6.ª edição, Vol. III, pág. 154):
“(…)
Sendo assim, o alcance deste art. 166.º do C PPT será o de indicar que não se aplicam os outros incidentes típicos previstos no CPC que aqui não são indicados (…).
(…)
Assim, dos incidentes típicos previstos no CPC, o facto de, no que concerne aos incidentes de intervenção de terceiros apenas ser indicado um dos respectivos tipos, que é o dos embargos de terceiro, conduz com alguma segurança à conclusão de que, desses incidentes, apenas este é admissível. Na verdade, se se pretendesse admitir todos os incidentes de intervenção de terceiros e não apenas um dos seus tipos, naturalmente que se diria que na alínea a) deste artigo, em vez de «embargos de terceiro», «intervenção de terceiros». Por isso, sendo de presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art.º 9º, n.º 3 do CC), tem de concluir-se que se pretendeu afastar a aplicabilidade dos outros incidentes de intervenção de terceiros.
(…)”
Concludentemente, em sede de processo de impugnação e por falta de acolhimento legal, não é admissível a intervenção principal espontânea requerida pelo Município 1....
Acresce que é sujeito da relação jurídica tributária, do lado activo, “(…) a entidade de direito público titular do direito de exigir o cumprimento das obrigações tributárias (…)”, leia-se, a administração tributária ou quaisquer outras entidades públicas a quem isso incumba, cuja representação, em juízo, é assegurada pelo Representante da Fazenda Pública (cf. os artigo 18.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, alínea a), do CPPT).
Compete à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) liquidar e cobrar tributos, entre os mais, o IMI, o que inclui tramitar e decidir os processos administrativos preparatórios, como os tendentes à fixação dos valores patrimoniais tributários, independentemente do destino a dar as receitas, pelo que o Município 1... não é litisconsorte da AT e não é contra-interessado, pois não tem um interesse igual ao da AT e não tem um direito próprio que possa pretender fazer valer em juízo. (cf. os artigos 311.º e 312.º do CPC, a contrário).
Os municípios apenas são beneficiários da receita do IMI relativa aos prédios que se situem dentro dos limites da sua área geográfica, o que não lhes confere legitimidade para intervir na impugnação judicial de actos de fixação de valores patrimoniais tributários, seja no lado activo ou no lado passivo.
Nos termos exposto e com base nos argumentos neles vertidos, indefiro a requerida intervenção principal espontânea do Município 1....
Notifique.»
[Despacho (3030522) Despacho (54251494) de 27/11/2024 - referência Magistratus]
Do presente despacho apresentou o Município 1... recurso, o qual foi admitido nos seguintes termos:
“Por ser legal, legítimo, tempestivo e obedecer às exigências de forma, admito o recurso jurisdicional interposto, que, como apelação e nos próprios autos, terá subida imediata para o
Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, com efeito suspensivo da decisão recorrida (cf.os artigos 279.º, n.º 1, alínea a), 280.º, n.º 1, 282.º, n.ºs 1 e 2, do CPPT e 644.º, n.º 1, alínea a), e 647.º, n.º 3, alínea c), do CPC). “
Efectivamente ao recurso apresentado são aplicáveis as disposições do Código de Procedimento e Processo Tributário e subsidariamente as normas do Código do Processo Civil, razão pela qual cumprirá aqui aferir da admissibilidade da apelação à luz do normativo aclamado pelo Tribunal a quo artigo 644º, n. º1, alínea a) e 647º, n. º3, alínea c), do CPC.
Esta questão não é inédita neste Tribunal Superior, pois sobre a mesma recaiu acórdão datado de 12 de junho de 2026, proferido no âmbito do processo 137/25.3BECBR, no qual tivemos intervenção na qualidade de 2ª adjunta, em que a divergência ocorre em sede do Município que recorre, ali Município 2... e de ..., aqui Município 1..., e da admissibilidade do recurso e subida imediata do recurso naquele ter ocorrido â luz do artigo 644º, n.º2, alínea h) e nos nossos autos o erro ser mais notório porquanto a sua admissão ocorreu ao abrigo do artigo 644º, n.º1 alínea a) do CPC.
Deste modo, entendemos que, com as necessárias adaptações, são de transpor para os presentes autos, os fundamentos e conclusões do acórdão supracitado proferido na sequência de Reclamação para a conferência apresentada de Decisão Sumária do Relator.
«{(...) Nos termos do artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (doravante CPPT), os recursos das decisões proferidas pelos tribunais tributários, ainda que interlocutórias, regem-se pelo disposto no Código de Processo Civil, salvo o disposto no título V.
O artigo 644.º do CPC dispõe que:
[1 - Cabe recurso de apelação:
a) Da decisão, proferida em 1.ª instância, que ponha termo à causa ou a procedimento cautelar ou incidente processado autonomamente;
b) Do despacho saneador que, sem pôr termo ao processo, decida do mérito da causa ou absolva da instância o réu ou algum dos réus quanto a algum ou alguns dos pedidos.
2 - Cabe ainda recurso de apelação das seguintes decisões do tribunal de 1.ª instância:
a) Da decisão que aprecie o impedimento do juiz;
b) Da decisão que aprecie a competência absoluta do tribunal;
c) Da decisão que decrete a suspensão da instância;
d) Do despacho de admissão ou rejeição de algum articulado ou meio de prova;
e) Da decisão que condene em multa ou comine outra sanção processual;
f) Da decisão que ordene o cancelamento de qualquer registo;
g) De decisão proferida depois da decisão final;
h) Das decisões cuja impugnação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil;
i) Nos demais casos especialmente previstos na lei.
3 - As restantes decisões proferidas pelo tribunal de 1.ª instância podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto das decisões previstas no n.º 1.
4 - Se não houver recurso da decisão final, as decisões interlocutórias que tenham interesse para o apelante independentemente daquela decisão podem ser impugnadas num recurso único, a interpor após o trânsito da referida decisão.]
O despacho impugnado é interlocutório porque corresponde a uma decisão processual que não põe termo à instância, nem à causa, e como tal a sua impugnabilidade está prevista no artigo 644.º, n.ºs 2 ou 3, do CPC.
Os despachos interlocutórios ou são impugnáveis autonomamente, por serem suscetíveis de recurso imediato (artigo 644.º, n.º 2, do CPC), caso em que têm de ser logo impugnados no prazo legalmente estabelecido, sob pena de já não poderem ser alterados por terem transitado em julgado, ou são impugnáveis com o recurso que venha a ser interposto da decisão final (artigo 644.º, n.º 3, do CPC), sendo relegada a sua impugnação para momento ulterior com o recurso que se venha a interpor das decisões previstos no n.º 1 do artigo 644.º do CPC.
No caso em apreço, a Recorrente invoca a admissibilidade do recurso ao abrigo da alínea h) do n.º 2 do artigo 644.º do CPC e o tribunal recorrido admitiu o recurso ao abrigo da referida alínea, pelo que se conclui que defende que aquela decisão deve ser impugnada de imediato e autonomamente, dado ter sido entendido que a sua impugnação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil.
Todavia, entendemos que não tem razão.
O que determina a admissibilidade imediata e autónoma da apelação, nos termos do artigo 644.º, n.º 2, alínea h), do CPC, é a absoluta inutilidade do recurso da decisão que seja impugnada com o recurso da decisão final.
No caso em apreço, não se verifica essa absoluta inutilidade do recurso da decisão que não admitiu a intervenção dos referidos municípios como contra interessados, porque a eventual ilegalidade dessa decisão continua(rá) hipoteticamente a ter interesse para a Recorrente.
Com efeito, no eventual recurso da decisão final continuará a ter utilidade a impugnação da decisão que não admitiu a intervenção de eventuais contrainteressados porque nesse momento poderá continuar a ter interesse a verificação da legalidade dessa não intervenção. A confirmar-se a sua legalidade, nada há a dizer, estando confirmada a sua legalidade com todos os efeitos legais daí decorrentes. A revogar-se essa decisão, repõe -se a legalidade, permitindo a intervenção dos contrainteressados.
Assim, a nosso ver a impugnação da decisão recorrida mantém toda a utilidade (interesse) a final.
Ora, como entendemos (artigo 652.º, n.º 1, do CPC) que a decisão que não admitiu a intervenção dos supra referidos Municípios como contrainteressados nestes autos é impugnável com o recurso da decisão final porque não pode dizer-se que seja absolutamente inútil, este recurso não é admissível por violar o artigo 644.º, n.º 1, alínea h), do CPC.
Embora numa situação não exatamente idêntica à destes autos, mas muito parecida, em que estava em causa a impugnação em recurso de apelação autónoma a impugnação de uma decisão interlocutória que julgou improcedente a exceção da ilegitimidade ativa do autor, o Supremo Tribunal Administrativo considerou que a impugnação dessa decisão não pode ser objeto de recurso imediato e autónomo, porque a sua impugnação, a final, com o recurso da decisão final, não será “absolutamente inútil” (acórdão do STA, de 20/04 /2020, processo n. º 0422/18.0BELLE -R1 , in www.dgsi.pt.
(...)
6. Pelo exposto, não se conhece o objeto do recurso.} - fim de transcrição.
5. Ora, o presente coletivo subscreve a decisão sumária, impondo-se referir que não vemos motivo para alterar aquela pronúncia, referindo-se que o Decisor do processo n.º 1141/24.4BEPRT é aqui 1.ª Adjunto.
Mormente e de forma sumária, reitera-se que o recurso interposto do despacho proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, o qual indeferiu o pedido de notificação dos Municípios de ... e de ... para intervirem nos autos na qualidade de contrainteressados não é de apelação autónoma e não se mostra que a sua impugnação no eventual recurso da decisão final seja absolutamente inútil - a contrario sensu do artigo 644.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil.
Acresce, ainda, referir que não nos revemos no alegado pela Fazenda Púbica em sede de conclusões 29.ª a 31.ª, das quais resulta que no seu entendimento, nunca terá legitimidade para recorrer da decisão final e nem terá um verdadeiro interesse na apreciação da decisão interlocutória que não admitiu a intervenção dos Municípios na qualidade de contrainteressados.
Ora, parece que a Fazenda Pública olvida o artigo 644.º, n.º 4 do CPC, do qual resulta
“Se não houver recurso da decisão final, as decisões interlocutórias que tenham interesse para o apelante independentemente daquela decisão podem ser impugnadas num recurso único, a interpor após o trânsito da referida decisão.”» [fim de transcrição, destacado nossa autoria].
Não vemos razão para divergir do assim decidido, porquanto manifesto é o erro em que incorreu o Tribunal a quo ao admitir a presente apelação à luz do plasmado no n. º1, alínea a) do artigo 644º do CPC, porquanto o despacho objecto de recurso manifestamente não põe fim ao processo, nem estamos perante um incidente processado autonomamente. Razão pela qual a sua admissibilidade só poderia recair no âmbito da alínea h) do nº2 do citado artigo, aquilo que podemos de aclamar do reduto da admissibilidade de recurso de apelação autónoma com subida imediata. Aplicabilidade que se mostra afastado ao caso concreto por aderência à fundamentação transcrita do acórdão deste TCA Norte.
Mas, mais se diga, com recurso à anterior redacção do artigo 691º, n. º2 alínea m) ou no n. º2 do artigo 734º do CPC, na redacção em vigor antes de 2013, em que admissão da apelação de decisão e ou a subida imediata do agravo, só ocorreriam se a sua admissão ou retenção o tornasse, em absoluto, ineficaz e inútil, formulação que deu ensejo à escrita da doutrina e da jurisprudência.
Efectivamente, quer a doutrina, quer a jurisprudência sempre entenderam que o recurso só será absolutamente inútil, quando favorável ao recorrente, já em nada lhe aproveita, por a demora na sua apreciação tornar irreversíveis os efeitos da decisão impugnada. Neste sentido, ver entre outros os Ac. do STJ de 9/11/1984, BMJ, 341, pág. 369 e de 10/03/93, BMJ n.º 430, pág. 424, da Relação do Porto de 5/06/1990, BMJ n.º 398º, pág. 585 e da Relação de Coimbra de 11/03/98, BMJ n.º 475º, pág. 786 e de 14/01/03, in CJ, T.º I, pág.10.
Não é assim suficiente a inutilidade relativa, a que corresponde a anulação do processado posterior, para justificar a admissão do recurso. A situação a relevar tem de ser tal que, se o recurso não for apreciado imediatamente, não servirá para nada.
Mantém assim actualidade a jurisprudência fixada no Ac. do STJ, de 21/05/97, BMJ n.º 467.º, pág. 536, segundo a qual “a inutilidade há-de produzir um resultado irreversível quanto ao recurso, retirando-lhe toda a eficácia dentro do processo, não bastando, por isso, uma inutilização de actos processuais para justificar a subida do recurso.”
Como elucida António Santos Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 4.ª edição, Coimbra, 2017, pág. 203, a este propósito “Com este preceito o legislador abre a possibilidade de interposição de recursos intercalares quando a sujeição à regra geral do diferimento da impugnação do recurso de outra decisão, nos termos do n.º 3, importe a absoluta inutilidade de uma decisão favorável que eventualmente venha a ser obtida em sede de recurso.
O advérbio (“absolutamente”) prossegue aquele autor que o mesmo ”(...) assinala bem o nível de exigência imposto pelo legislador(…) Deste modo, não basta que a transferência da impugnação para um momento posterior comporte o risco de inutilização de uma parte do processado, ainda que se inclua a sentença final.”.
De tudo isto resulta que a utilidade do recurso em subir de imediato, apenas ocorre quando da sua retenção não adviesse qualquer vantagem para o Recorrente, designadamente por a revogação da decisão recorrida não provocar qualquer utilidade para o recorrente e não por qualquer outra razão como a perturbação ou a economia processual.
Revertendo para o caso em apreço, no que respeita ao recurso do despacho que indeferiu o pedido de intervenção do Município como contrainteressado, tal pode até pôr em causa o processado, nele até se incluindo a sentença, com as respectivas consequências de anulação de alguns dos actos processuais praticados, mas como resulta do acima exposto, não é essa a situação que a norma acautela, pelo que mais não resta do que concluir que por esta via o recurso não é admissível.
Mais se diga, que a pretensão da aqui Recorrente independentemente do recurso que venha ser interposto da decisão final pelas partes nos autos, a sua pretensão de ver reanalisada a decisão emergente do despacho interlocutório objecto do presente recurso não lhe esta vedada por lei. O legislador foi suficientemente cauteloso ao aportar para o dispositivo de que “Se não houver recurso da decisão final, as decisões interlocutórias que tenham interesse para o apelante independentemente daquela decisão podem ser impugnadas num recurso único, a interpor após o trânsito da referida decisão” [artigo 644º, n. º4 do CPC], a ser aferido em função do efectivo interesse que do mesmo advenha para o apelante.
3. Conclusões
I. A admissibilidade de apelação autónoma de decisão interlocutória da 1.ª instância que rejeita a intervenção do Recorrente enquanto contrainteressado no processo não tem fundamento no n.º1, alínea a) do artigo 644º do CPC , nem do n.º2 da alínea h) do mesmo artigo porquanto a fundamentação de que a impugnação da mesma com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil, impõe que se faça um juízo de absoluta inutilidade de uma eventual decisão favorável que venha a ser obtida em sede de recurso conjunto com o recurso da decisão final.
4. DECISÃO
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em rejeitar o recurso de apelação que o Recorrente Município 1... interpôs da decisão que rejeitou a sua intervenção no processo na qualidade de contrainteressado.
Custas da apelação a cargo do Recorrente, pelo mínimo legal
Porto, 26 de junho de 2026
Irene Isabel das Neves (Relatora)
Rui Esteves (1.º Adjunto)
Carlos de Castro Fernandes (2.º Adjunto) |
