| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO DO NORTE.
I. RELATÓRIO
MJPC... e esposa MMR..., residentes habitualmente em Andorra, e, quando em Portugal, no Lugar..., Viana do Castelo, inconformados, interpuseram recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que no âmbito da ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos que instauraram contra o MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO, julgou improcedente o pedido de declaração de nulidade ou anulação do despacho de 20/11/2011, da autoria do senhor Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística, que ordenou a demolição da moradia dos Recorrentes, sita na freguesia de A..., concelho de Viana do Castelo.* Nas alegações apresentadas, os RECORRENTES concluem do seguinte modo:
“1ª A caducidade prevista no art. 17º, nº 4, do DL nº 445/91, não opera automaticamente, devendo ser precedida da audiência dos interessados, de harmonia com o disposto no art. 100º e, à contrário, no art. 103º, ambos do Código do Procedimento Administrativo
2ª O que significa que, não tendo o Município recorrido cumprido com tal procedimento no processo de obras nº 4.../92, do qual são titulares os recorrentes, o mesmo não se encontra caducado e, antes pelo contrário, encontra-se plenamente vigente na ordem jurídica;
3ª Não é aceitável qualquer outra interpretação para além da aqui defendida, designadamente, com assento no Código Civil, como se faz na Sentença sob recurso, não só porque o ordenamento jurídico-administrativo prevê a solução para a matéria em causa (art. 100º do CPA), mas também porque só a lei administrativa tem subjacente uma especial atenção nas relações que regula e a qualidade em que estão investidos os intervenientes – de um lado a Administração Pública e do outro os cidadãos;
4ª O Tribunal “a quo” fundamenta, também, a decisão sob recurso na apresentação pelos recorrentes, no ano de 2005, de novo processo de obras para a legalização do seu edifício, sem curar de averiguar em julgamento e na sequência da produção da prova, em que circunstâncias é que tal aconteceu, tal como narrado na resposta que os impetrantes apresentaram à contestação do recorrido, articulado que veio a ser desentranhado por se considerar não ser admissível;
5ª Ao abrigo do principio tempus regit actum, a legalidade da construção em causa, deve ser apreciada segundo as normas vigentes à data da apresentação do processo de obras nº 4.../92 e da aprovação do projecto de arquitectura, o que significa que a obra é legalizável no quadro legal então em vigor;
6ª Aliás, a aplicação da lei futura com relação àquele momento, viola o princípio da sua não retroactividade, salvo se a lei posterior previsse expressamente o contrário, o que não acontece;
7ª A prolação, para nós prematura, da Sentença sob recurso, não concedeu aos recorrentes a possibilidade de fazerem a prova do que alegam nos arts. 34º a 36º da sua petição, isto é, que existem e o recorrido tem conhecimento, de situações idênticas ás que constituem o objecto do presente processo, quanto ás quais não houve, até ao momento, qualquer reacção procedimental, o que constitui violação do principio da igualdade, consagrado no art. 13º da CRP e no art. 5º do CPA;
8ª Sendo legalizável a construção dos recorrentes e tendo o Município recorrido ordenado a sua demolição, viola o princípio da proporcionalidade previsto nas disposições conjugadas nos arts. 65º, nº 1 e 18º, nrs. 1 e 2, da CRP;
9ª O edifício dos recorrentes tem existência física mas também jurídica, designadamente, decorrente do registo do mesmo a seu favor e da presunção que para eles resulta do disposto no art. 7º do Cód. do Registo Predial, pelo que, destinando-se o mesmo à sua habitação, a ordenada demolição é violadora da norma do nº 1, do art. 65º da CRP;
10ª Isto é: - No conflito entre as regras impostas pelo PDMVC e definidoras da REN, com as normas constitucionais, têm sempre prevalecer as ultimas, razão bastante para ser anulada a ordem de demolição em causa, corporizada no acto administrativo impugnado;
11ª A acção de impugnação em causa vem interposta do acto administrativo melhor identificado na petição inicial, para o que, mesmo admitindo que aquele é meramente anulável, os recorrentes observaram o prazo de três meses para o sindicarem, de harmonia com o disposto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA;
12ª A sentença recorrida viola, entre mais: - o disposto no art. 17º, nº 4, do DL nº 445/91, de 20/11, no sentido de que tal disposição deve ser interpretada com recurso ao disposto no art. 100º do CPA; o disposto na al. b), do nº 2, do art. 58º, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos; os princípios do tempus regit actum, da não retroatividade da lei, da igualdade (consagrado no art. 13º da CRP), da proporcionalidade (previsto pelas disposições conjugadas dos arts. 65º, nº 1 e 18º nrs. 1 e 2, ambos da CRP), normas que são também violadas; e, finalmente, o disposto no nº 2, do art. 3º, da CRP.”* O RECORRIDO contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
“I. Salvo o devido respeito, não assiste razão aos AA. no recurso que interpuseram.
II. Os recorrentes deram entrada em 1992 a um primeiro processo de legalização da construção (Processo de Obras Particulares n.º 4.../92), o qual obteve a aprovação do projecto de arquitectura, sendo que a aprovação caducou automaticamente e o processo foi arquivado oficiosamente pelo facto de os AA. não terem apresentado o projecto de especialidades, depois de notificados para o efeito.
III. Os recorrentes deram entrada, por sua livre iniciativa, em 2005 a um segundo processo de legalização da construção (Processo de Obras Particulares n.º 1.../05), exactamente com o mesmo objecto do primeiro, o qual veio a ser indeferido, e no âmbito do qual foi praticado o acto impugnado.
IV. A apresentação pelos recorrentes do segundo pedido/processo de legalização da construção configura uma clara conformação e uma nítida aceitação do desfecho do pedido/processo primitivo, é dizer, do acto que pôs termo ao processo de 1992.
V. O processo primitivo findou e está arquivado, sendo que os actos praticados no mesmo não podem ser aproveitados, tendo caducado igualmente todos os eventuais efeitos jurídicos produzidos pelo mesmo.
VI. Com efeito, em 29.12.1993 foram os recorrentes notificados da aprovação do projecto de arquitectura bem como para apresentarem os projectos de especialidades no prazo de 120 dias, sob pena de caducidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura com o consequente arquivamento oficioso do processo.
VII. À data, a matéria de edificação e urbanização era regulada pelo DL n.º 445/91 de 20 de Novembro, sendo que o art. 17.º do mesmo na sua redacção original previa que a falta de apresentação do requerimento com o projecto de especialidades dentro do prazo concedido pela CM implicava a caducidade do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do projecto, sendo que no âmbito do referido Decreto-Lei a caducidade presumia-se automática, operando, por isso, ope legis, não tendo que ser declarada pela CM e operando sem necessidade de audição dos interessados.
VIII. Face à inércia dos recorrentes relativamente à apresentação do projecto de especialidades no processo de obras n.º 4.../92, caducou automaticamente a aprovação do projecto de arquitectura, tendo o processo sido arquivado, sendo certo que, ainda que assim não fosse, ainda assim o processo primitivo estaria findo, porquanto em 2004 os recorrentes apresentaram novo requerimento acompanhado de peças desenhadas com vista a obter a legalização da moradia, ou seja, com o mesmo objecto do requerimento apresentado em 1992, aceitando, por isso, que aquele processo estaria findo e arquivado.
IX. Houve, portanto, uma aceitação tácita do desfecho do primeiro processo de legalização de obras traduzido na prática livre, espontânea e sem reserva de facto incompatível com a vontade de questionar, impugnar ou, eventualmente, dar andamento ao processo primitivo.
X. É de salientar também que a actuação do Município no âmbito do processo de legalização de obras n.º 1.../05 não merece reparo, uma vez que, a ordem de demolição da construção existente no prédio dos recorrentes resulta do facto de a mesma ter sido executada sem a competente licença municipal, sendo, ilegal e ilegalizável.
XI. À data da apreciação do processo n.º 1.../05 estava expressamente previsto no PDM de Viana do Castelo então em vigor, que a construção efectuada se situava em área de REN e área florestal, ou seja, em áreas onde o DL n.º 213/92de 12.10,determina não ser possível qualquer intervenção urbanística.
XII. E, reanalisada a pretensão dos recorrentes à luz do novo PDM entretanto entrado em vigor em 2008, tal como os recorrentes tinham peticionado no processo, constatou-se igualmente que o pedido de legalização não era viável por a construção se situar em espaço florestal e área de protecção e com risco – áreas de elevado valor paisagístico - , sendo que de acordo com o art. 18.º do RPDMVC tais espaços constituem áreas non aedificandi.
XIII. Com a entrada do novo pedido de legalização da construção, a pretensão tem que ser apreciada à luz do quadro legal vigente à data do respectivo pedido, sendo que, por força da aplicação do princípio do tempus regit actum, a apreciação feita pelos órgãos do Município e os actos praticados no processo, inclusive o acto impugnado, tinham que atender ao quadro legal e regulamentar vigente a essa data e não aquele que hipoteticamente poderia ou poderá existir no futuro, nem muito menos aquele que existia à data da construção.
XIV. Verifica-se, pois, uma impossibilidade inultrapassável de legalização e de deferimento da pretensão dos recorrentes, sendo certo que, caso a CM deferisse o pedido de legalização da construção estaria a praticar um acto ilegal.
XV. Viabilizar uma pretensão em violação das disposições do Regulamento do PDM tem como consequência a nulidade do acto administrativo de deferimento do licenciamento ou de legalização do edificado existente, e como tal, não produziria qualquer efeito, nos termos dos arts. 68º/a) do RJUE, 103.º do RJIGT e 133.º/1 do CPA.
XVI. Ora, constitui acto vinculado para os órgãos do Município a declaração de nulidade de actos e operações que violem um Plano de Ordenamento, no caso um PDM, – arts. 68.º/a) do RJUE e 103.º do DL. 380/99, de 22.09, na redacção actual, daí que para o Município seja um acto de carácter vinculado não aprovar a respectiva legalização e consequentemente, determinar a demolição da edificação.
XVII. E, tratando-se da prática de um acto de carácter vinculado, a falta de audiência dos interessados é completamente inócua, uma vez que, o resultado sempre teria que ser o mesmo, independentemente da pronúncia dos interessados particulares, ou seja, a determinação da demolição da edificação ilegal.
XVIII. O acto impugnado não viola o princípio da igualdade porquanto o Município actua sempre com vista à reposição da legalidade urbanística desde que a situação de ilegalidade chegue ao conhecimento do mesmo, o que em muitos casos não acontece, sendo certo que, a jurisprudência dos Tribunais Superiores a este propósito, é a de que, não pode haver igualdade na ilegalidade.
XIX. O acto impugnado não viola o princípio da proporcionalidade porquanto face à existência de uma construção ilegal e ilegalizável, outra medida de tutela da legalidade urbanística não poderia ter sido adoptada que não fosse a da emissão de uma ordem de demolição da construção, porquanto a mesma é a única capaz de satisfazer o interesse público de reposição da legalidade urbanística violada, pelo que o acto em crise, foi adequado e proporcional aos objectivos a realizar, sendo que nenhum outro acto com conteúdo diverso poderia ter sido adoptado no caso concreto.
XX. Da análise do p.a resulta ainda que os Serviços Técnicos e Jurídicos da CM de Viana do Castelo fizeram um juízo tão completo e fundamentado quanto possível sobre a viabilidade de legalização da construção, tendo concluído pela improcedência da pretensão dos AA. e pela necessidade de emissão de uma ordem de demolição da construção, tendo, por isso, ponderado a susceptibilidade de legalização da construção.
XXI. O acto impugnado não viola direitos adquiridos dos recorrentes, sendo certo que, não podem os mesmos ser invocados para proteger expectativas ilegítimas, assentes em situações manifestamente ilegais, como é o caso dos autos.”.* O MINISTERIO PÚBLICO, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146.º do C.P.T.A, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.*** II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
II.1 MATÉRIA DE FACTO
O acórdão recorrido deu como assentes, com relevância para a decisão a proferir, os seguintes factos:
“i. Os AA. são os legítimos proprietários e possuidores de um prédio urbano constituído por casa de habitação de cave e rés-do-chão com logradouro, sito no lugar da Armada, freguesia de A...,, concelho de Viana do Castelo, inscrito na matriz predial respectiva sob o art. 1...2° urbano e descrito na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo sob o n° 1...3 - A...,.
ii. Tal prédio foi por eles construído entre os anos de 1979 e 1981, não tendo sido sujeito a qualquer pedido de licenciamento administrativo prévio.
iii. Pelo inicio da década de “90” os AA. pretenderam legalizar administrativamente o seu edifício, tendo-o participado à matriz predial respectiva no ano de 1992 e registado a seu favor na competente Conservatória do Registo Predial, em 1994.
iv. Em 30 de Junho de 1992, os AA. deram entrada na CM de Viana do Castelo a um pedido de legalização de uma construção, no caso, de uma casa de habitação sita no Lugar de Armada, freguesia de A...,, concelho de Viana do Castelo, sua propriedade.
v. Tal pedido de legalização deu origem ao processo de obras nº. 4.../92.
vi. Por despacho do Senhor Vereador das Obras Particulares datado de 20.12.93, proferido no uso de competência delegada pelo Senhor Presidente da CM de Viana do Castelo, foi aprovado o projecto de arquitectura apresentado pelos AA. e foi concedido aos mesmos o prazo de 120 dias para apresentarem os projectos de especialidades.
vii. Em 29.12.1993, foram os AA. notificados da aprovação do projecto de arquitectura, bem como para apresentarem os projectos de especialidades no prazo de 120 dias, sob pena de caducidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura com o consequente arquivamento oficioso do processo.
viii. Os AA. não deram cumprimento à notificação de 29.12.1993, pelo que não apresentaram os projectos de especialidades.
ix. Em virtude de tal foi comunicado aos autores que o acto de aprovação do projecto de arquitectura tinha caducado.
x. Em 24.02.2005, os AA. deram entrada na CM de Viana do Castelo a um novo pedido de legalização da referida construção.
xi. Tal pedido de legalização originou o processo de obras nº. 1.../05.
xii. Em 27.06.2005, os serviços técnicos camarários emitiram parecer técnico desfavorável à legalização da construção por a mesma se situar em área classificada no PDM de Viana do Castelo como área inserida em espaço de floresta e em REN (Reserva Ecológica Nacional), ou seja, em área onde não é possível edificar.
xiii. Por despacho do Senhor Vereador da Área do Planeamento e Gestão Urbanística de 30.06.2005, proferido no uso de competência delegada pelo Senhor Presidente da CM de Viana do Castelo, foi indeferida a pretensão dos AA, com base no referido parecer técnico.
xiv. Em 07.07.2005, os AA. foram notificados do despacho de indeferimento da sua pretensão, bem como da faculdade de se pronunciarem em sede de audiência prévia.
xv. Em 30.08.2005 os AA. pronunciaram-se nos termos e para os efeitos do art. 100.º do CPA.
xvi. Em 25.10.2005 foi proferida informação pelo gabinete jurídico da CM de Viana do Castelo, a qual considerou que, não obstante a construção ter sido levada a cabo em data anterior à da aprovação do PDM de Viana do Castelo e respectivas cartas da RAN e da REN, o que é certo é que o pedido de legalização tem que ser apreciado à luz da legislação que está em vigor à data da entrada do referido pedido na CM, no caso, tem que ser apreciado com base no PDM de Viana do Castelo bem como do RJUE, não podendo beneficiar, por isso, do quadro legal vigente à data da construção da moradia. Situando-se a construção em área de REN e área florestal, não é possível a legalização da mesma, uma vez que de acordo com o disposto no DL n.º 213/92 de 12.10, não é possível qualquer intervenção urbanística naquela categoria de espaço.
xvii. Por despacho de 09.11.2005 do Senhor Vereador da Área do Planeamento e Gestão Urbanística, proferido no uso de competência delegada pelo Senhor Presidente da CM de Viana do Castelo foi indeferida a pretensão dos AA, com base na referida informação do gabinete jurídico.
xviii. Em 18.11.2005, os AA. foram notificados do despacho de indeferimento da sua pretensão bem como da faculdade de se pronunciarem em sede de audiência prévia.
xix. Em 28.12.2005 os AA. pronunciaram-se nos termos e para os efeitos do art. 100.º do CPA.
xx. Em 19.01.2006 foi proferida informação técnica no sentido de solicitar à Comissão de Acompanhamento da Revisão do PDM os esforços necessários e a junção de elementos que possibilitassem a eventual legalização da construção aquando da introdução de alterações no referido plano.
xxi. Em 09.02. 2006 foi proferida informação técnica sugerindo que, em sede de revisão do PDM e, mais concretamente, aquando da discussão pública, se verificasse se a pretensão dos AA. teria viabilidade para ser deferida, tendo os AA. sido notificados do teor desta informação em 24.02.2006.
xxii. Em 02.02.2010, o gabinete jurídico emitiu nova informação no sentido de que o pedido de legalização não era viável por a construção se situar em espaço florestal e área de protecção e com risco – áreas de elevado valor paisagístico - , sendo que de acordo com o art. 18.º do RPDMVC tal espaço constitui área non aedificandi. Mais considerou que os AA. deveriam ser notificados da intenção da CM ordenar a demolição da construção em causa nos termos do art.º 106.º do RJUE.
xxiii. Os AA. foram notificados do teor da referida informação do gabinete jurídico bem como da intenção da CM ordenar a demolição da edificação ilegal e ainda da faculdade de se pronunciarem no prazo de 15 dias úteis.
xxiv. Em 02.03.2011, os AA. pronunciaram-se em sede de audiência prévia, através do respectivo mandatário.
xxv. Em 07.04. 2011 o gabinete jurídico pronunciou-se sobre o teor da referida audiência prévia, tendo proposto o indeferimento da mesma com a consequente emissão de uma ordem de demolição da edificação.
xxvi. Por despacho de 20.11.2011 do Senhor Vereador da Área do Planeamento e Gestão Urbanística, proferido no uso de competência delegada pelo Senhor Presidente da CM de Viana do Castelo foi indeferida a pretensão dos AA, com base na referida informação do gabinete jurídico [acto impugnado].
xxvii. Em 22.11.2011 foram os AA. notificados do indeferimento da sua pretensão e de que dispunham do prazo de 60 dias úteis para proceder à demolição da construção ilegal, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 106.º do RJUE, sob pena de, em caso de incumprimento, a CM proceder à demolição, cobrando aos AA. as despesas com a mesma.
xxviii. Em 13.02.2012 os AA. interpuseram recurso hierárquico para o Plenário da CM de Viana do Castelo do despacho do Senhor Vereador da Área do Planeamento e Gestão Urbanística de 20.11.2011.
xxix. Dá-se por reproduzido na íntegra o teor de todos os documentos constantes dos autos e do P.A. apenso”.***** III. 2 DO DIREITO
(i) Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, tendo presente que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts.5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do Código de Processo Civil (CPC), na redação conferida pela Lei n.º 41/2013 “ex vi” art. 140º do CPTA, e bem assim, o disposto no art.º 149º do C.P.T.A., segundo o qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objeto da causa de facto e de direito.
(ii) Na ação administrativa especial que intentaram contra o Município de Viana do Castelo, os ora Recorrentes formularam os seguintes pedidos, que foram julgados improcedentes:
«a) Ser declarada a nulidade do acto administrativo de 20 de Novembro de 2011, da autoria do Sr. Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística, no uso da competência delegada pelo Presidente da Câmara, em 26.10.2009, que “ordena a demolição da moradia efectuada sem licença municipal, no prédio sito no lugar da Armada, freguesia de A...,”, concelho de Viana do Castelo, de harmonia com o disposto na al. d), do n.º2 do art.º 133º, do CPA (ofensa ao direito à habitação constitucionalmente consagrado) e por violação do disposto no n.º1 do art.º 65.º, da Constituição da República Portuguesa.
b) Caso assim se não entenda, ser o referido acto anulado de harmonia com o disposto no art. 135.º do CPA, por violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade e da justiça e da imparcialidade, previstos, respectivamente, nos arts.3.º, 4.º, 5.º e 6.º do CPA, por violação do dever de fundamentação previsto no art. 124.º do mesmo diploma legal e das demais disposições citadas na presente petição».
(iii) Conforme decorre da motivação do recurso e respetivas conclusões, as questões a decidir nesta instância, consubstanciam-se em saber se ocorre erro de julgamento por a sentença recorrida ter considerado que: a) a caducidade prevista no art.º 17.º, n.º4 do D.L. n.º 445/91, de 20/11, opera automaticamente; b) de acordo com o principio do “tempus regit actum” o pedido de legalização de obras deve ser analisado à luz do quadro legal vigente no momento da decisão a proferir sobre a sua viabilidade; c) não se verifica a violação do princípio da igualdade; d) não se verificar a violação do princípio da proporcionalidade e que, e) inexistir violação do direito constitucional à habitação.
(iv.a) Da Caducidade Prevista no Artigo 17.º, n.º4 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11 e da Violação do Direito da Audiência Prévia
Está em causa, neste âmbito, aferir se a decisão recorrida padece de erro de julgamento, por não ter considerado procedente a ilegalidade do despacho do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, que indeferiu a pretensão de legalização da moradia dos AA., ordenando a sua demolição, invocada pelos ora Recorrentes, com fundamento na nulidade da declaração de caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura apresentado em 30/06/1992, no âmbito do processo de obras particulares n.º 4.../92, em consequência de essa declaração não ter sido precedida da audiência prévia dos interessados, nos termos do artigo 100.º do CPA.
A sentença recorrida entendeu que, na situação sub judice, tendo a aprovação do projeto de arquitetura ocorrido em 20.12.1993, o regime jurídico aplicável era o constante do Decreto-Lei nº. 445/91, de 20/11, pelo que não tendo os ora Recorrentes apresentado os projetos de especialidade no prazo de 120 dias a contar da aprovação do projeto de arquitetura, tal facto determinou a caducidade da sua aprovação, em consonância com a estatuição ditada pelo artigo 17.º do citado RJUE.
Sustentou-se, na sentença recorrida que «Face ao texto legal transcrito, e perante a expressão cominatória constante do nº 4 do preceito [“A falta de apresentação... implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo], parece não restar dúvida de que estamos perante um tipo de caducidade preclusiva e operativa ex vi legis, em que, à semelhança do direito civil, há razões de certeza e segurança jurídicas que impõem que determinadas posições jurídicas subjectivas [normalmente associadas a situações ainda não definitivas] devam ser exercidas dentro de determinado prazo, sob pena de extinção, independentemente das causas do seu não exercício e sem necessidade de qualquer acto de acertamento.
É, pois, à luz do regime estabelecido nos arts. 328º e segs. do C. Civil, que a questão deve ser enquadrada e decidida», pelo que «… nenhuma dúvida se colocando sobre o facto de que os Autores não apresentaram os respectivos projectos das especialidades, é manifesta, à luz do disposto no artigo 17º do Decreto-Lei nº. 445/91, de 20.11, a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e, por via dela, o consequente arquivamento do processo».
Entendeu, ainda, o tribunal a quo, que a falta de audiência prévia dos ora Recorrentes relativamente ao despacho impugnado, a existir, seria apenas geradora de mera anulabilidade nos termos do disposto no artigo 135º do C.P.A, pelo que, atento o disposto no artigo 28.º da LPTA, nos termos do qual o prazo para reagir contra a preterição dessa formalidade era apenas de 60 dias, há muito que esse prazo foi ultrapassado, pelo sempre haveria consolidação do ato por essa via.
Adianta-se ainda, na sentença recorrida que «ainda que o acto de aprovação de arquitectura não tivesse caducado automaticamente, ainda assim o processo de obras nº. 4.../92 estaria findo, porquanto em 2005 os AA. apresentaram novo requerimento com o mesmo objecto do requerimento apresentado em 1992, aceitando, por isso, que aquele processo estaria findo e arquivado» e que, consequentemente, houve « uma aceitação tácita do desfecho do primeiro processo de legalização de obras traduzido na prática livre, espontânea e sem reserva de facto incompatível com a vontade de questionar, impugnar ou, eventualmente, dar andamento ao processo primitivo».
Os Recorrentes discordam deste julgamento, entendendo que a caducidade prevista no artigo 17.º, n.º4 do D.L. n.º 445/91, de 20/11 não opera automaticamente e que, por isso, a mesma devia ter sido precedida da audiência dos interessados, de harmonia com o disposto no art. 100º e, à contrário, no art. 103º, ambos do CPA (Conclusão I), não sendo aceitável a interpretação que consta da decisão recorrida (Conclusão III).
Vejamos então se é de manter o entendimento da sentença quanto a este pedido.
De acordo com a matéria de facto dada como assente na sentença recorrida e que não vem questionada no âmbito deste recurso jurisdicional, os ora Recorrentes, em 30/06/1992, deram entrada na CMVC, de um pedido de legalização de uma casa de habitação, sita no Lugar de A…, freguesia de A...,, concelho de Viana do Castelo, sua propriedade, pedido esse que deu origem ao processo de obras nº. 4.../92 [vide alíneas iv) e v) dos factos assentes]. Mais se apurou que no âmbito desse processo de obras particulares, por despacho da autoria do Senhor Vereador das Obras Particulares de 20.12.93, proferido no uso de competência delegada pelo Senhor Presidente da CM de Viana do Castelo, foi aprovado o projeto de arquitetura apresentado pelos ora recorrentes, tendo-lhes sido concedido o prazo de 120 dias para apresentarem os projetos de especialidades, decisão de que lhes foi notificada em 29/12/1993 [vide alíneas vi) e vii) dos factos assentes]. Sucede que, conforme vem demonstrado, os ora Recorrentes não deram cumprimento à notificação de 29.12.1993, pelo que não apresentaram os projetos de especialidades e, por essa razão, foi-lhes comunicado que o ato de aprovação do projeto de arquitetura tinha caducado [vide alíneas ix) e x) dos factos assentes].
É entendimento firme, quer doutrinal, quer jurisprudencial, que no domínio do licenciamento de operações urbanísticas vigora o princípio do “tempus regit actum”, em consonância com o qual as pretensões urbanísticas em matéria de licenciamento são analisadas de acordo com o quadro legal vigente à data em que a decisão tiver de ser proferida- [vide., entre outros, os acórdãos deste STA (Pleno da Secção) de 06.02.2002, rec. 37 633 e da Secção de 7-10-2003, recurso 790/03, de 05.05.98, rec. 39 097, de 05.05.98, rec. 43 497 e de 25.03.2009, rec. 648/08].
Assim, à luz do referido princípio, datando a aprovação do projeto de arquitetura apresentado pelos ora Recorrentes no âmbito do processo n.º 4.../92, de 20.12.1993, o regime aplicável é o que consta do Decreto-Lei nº. 445/91, de 20/11, em cujo artigo 17º, sob a epígrafe “ Apreciação do projecto de arquitectura” se estabelece que:
“1 - A apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação de conformidade com plano de pormenor ou com alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor e ainda sobre o aspecto exterior dos edifícios.
2 - A câmara municipal delibera sobre o projecto de arquitectura, no prazo máximo de 30 dias a contar da data de recepção do requerimento ou da entrega dos elementos suplementares a que alude o n.º 3 do artigo anterior.
3 - No caso de aprovação, a câmara municipal fixa, em função da complexidade da obra, um prazo, nunca inferior a 60 dias, para o requerente apresentar os projectos referidos nas alíneas b) a h) do n.º 2 do artigo 15.º, quando exigíveis.
4 - A falta de apresentação dos projectos no prazo fixado implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo. ”. (sublinhado nosso).
A caducidade constitui uma das formas de extinção dos atos administrativos, distinguindo a doutrina duas modalidades possíveis de caducidade, a saber, a caducidade preclusiva e a caducidade sanção, que, como sabemos, não tem sido acolhida, de forma consequente, nem na legislação, nem na prática urbanística.
Conforme é comummente afirmado, na caducidade preclusiva está em causa “ a mera contagem de um prazo”, o mesmo é dizer, uma situação de caducidade em que uma norma estabelece um prazo máximo para o cumprimento de uma obrigação, sem que pareça haver outros elementos que possam influir numa conformação para mais ou para menos do prazo concedido pela própria lei, operando a mesma automaticamente, pelo que a declaração de caducidade que venha a ser emitida não tem efeitos constitutivos, mas meramente declarativos, não havendo por isso, no silêncio da lei, lugar a audiência prévia dos interessados.
Diferentemente, na caducidade sanção existe já uma margem de apreciação da Administração, tendo a declaração de caducidade que vier a ser emitida, efeitos constitutivos, pelo que deve ser precedida de audiência prévia dos interessados.
Se é certo que o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, na sua versão atual, passou a exigir que em todas as caducidades haja lugar a audiência prévia e a declaração formal por parte da Câmara, a verdade é que não era esse o regime aplicável à data em que foi declarada a caducidade do projeto de arquitetura dos ora Recorrentes, vigorando então, como já deixamos evidenciado, o Decreto-Lei n.º 445/91. E à luz do disposto no art.º 17.º, n.º4 do mencionado Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11, a caducidade do projeto de arquitetura é uma caducidade do tipo preclusiva, que opera automaticamente e não ex voluntate da Administração.
Em tais situações, o poder da Administração Municipal é vinculado, pelo que, consequentemente, a declaração de caducidade reveste caráter obrigatório, estando em causa matéria subtraída à disponibilidade das partes, não se exigindo, por isso, a avaliação dos pressupostos e efeitos da situação concreta e daí que, o regime civilístico da caducidade preclusiva cuja consequência extintiva opera automaticamente ex lege uma vez atingido o termo ad quem do prazo previsto para o exercício do direito ou interesse em causa, seja transponível para o caso, não havendo lugar a audiência prévia.
Neste sentido, tome-se em consideração a jurisprudência que resulta do Acórdão do S.T.A, de 06/10/2004, proferido no processo 0179/04, em que foi relatora a senhora Conselheira Angelina Domingues, que a propósito de uma situação idêntica à que temos em apreciação, concretamente, por referência à caducidade determinada pelo artigo 17.º-A do DL 448/91, elaborou as seguintes conclusões:
«I- Por força do preceituado no n.º4 do art.º 17.º-A do DL 448/91, na redacção do DL 252/94, de 15.10, a falta de apresentação do pedido de aprovação dos projetos das especialidades no prazo de 180 dias contar da notificação do acto que aprovou o projecto de arquitectura implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo.
II- Nenhuma disposição legal atribui à Administração pública a faculdade de alterar o regime legal de caducidade resultante do citado art.º 17.º-A do D.L. 448/91, em relação ao qual não está prevista qualquer causa suspensiva ou interruptiva.
III- É ilegal não só a actividade administrativa que viola uma proibição da lei, como toda a que não tenha numa disposição legal o seu fundamento expresso; nesta conformidade, a entidade administrativa não podia, em caso, algum, reconhecer à Recorrente o direito de não ver caducada a aprovação do projecto de arquitectura, decorrido que fosse o aludido prazo de 180 dias para a apresentação dos projectos de especialidades, nos termos do art.º 331.º, n.º2 do C. Civil, pois não está em causa um direito disponível».
Note-se que, ainda que assim se não entendesse e se considerasse que a declaração de caducidade prevista no referido artigo 17.º, n.º4 do D.L. 445/91, de 20/11 exigia a prévia audiência dos interessados, a falta de cumprimento de tal formalidade, na linha da jurisprudência firmada no Ac. do S.T.A., de 19.12.06, apenas seria apta a gerar a anulabilidade da decisão impugnada, pelo que, a sua impugnação estaria sujeita ao prazo de 60 dias previsto no artigo 28.º da LPTA, largamente ultrapassado pelos Recorrentes.
Nesta esteira, impera concluir pela improcedência do recurso com o invocado fundamento.* (iv-b) Do Erro de Julgamento traduzido na Violação do Princípio do tempus regit actum.
Os Recorrentes sustentam que a decisão recorrida fez errado julgamento quanto ao princípio do tempus regit actum.
Entendem que, de acordo o sobredito princípio, a legalidade da construção em causa, deveria ser apreciada segundo as normas vigentes à data da apresentação do processo de obras nº 4.../92 e da invocada aprovação do projeto de arquitetura, pelo que a aplicação da lei futura em relação àquele momento viola o princípio da sua não retroatividade.
Na sentença in crisis, decidiu-se que segundo o princípio do “tempus regit actum” a «legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor», o que, na situação presente determina, segundo a referida decisão, que essa aferição não possa fazer-se por referência ao quadro legal vigente à data da construção, sequer por referência às disposições legais vigentes à data do processo de obras nº. 4.../92, uma vez que esse foi arquivado na sequência da declaração de caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura operada em sede procedimental, concluindo-se, consentaneamente, que a «pretensão dos Autores tem, pois, de ser agora apreciada no âmbito do processo n° 1.../05 e à luz das normas em vigor à data da sua instauração».
Vejamos.
Em consonância com a matéria de facto apurada, em 24/05/2005, os ora Recorrentes deram entrada, na CMVC, de um novo pedido de legalização da referida construção, que originou o processo de obras nº. 1.../05 [vide alíneas x) e xi)], vindo o mesmo a ser indeferido, após audiência prévia, por despacho de 09.11.2005, emanado pelo Senhor Vereador da Área do Planeamento e Gestão Urbanística. O referido despacho foi proferido tomando como fundamento a informação de 25/10/2005, prestada pelo gabinete jurídico da CM de Viana do Castelo, que considerou que aquele pedido de legalização tinha de ser apreciado à luz da legislação em vigor à data da sua entrada na CM, não podendo beneficiar, por isso, do quadro legal vigente à data da construção da moradia, pelo que, situando-se a construção em área de REN e área florestal, concluiu não ser possível a legalização da mesma, por decorrer do disposto no DL n.º 213/92 de 12.10, não ser possível qualquer intervenção urbanística naquela categoria de espaço.
Sendo esta a factualidade apurada, a sentença recorrida não nos merece qualquer censura quanto ao entendimento perfilhado sobre o alcance do princípio do “tempus regit actum”, sendo irrefutável que o quadro legal à luz do qual a pretensão de legalização da construção da moradia dos ora Recorrentes tinha de ser analisada, era o quadro legal em vigor à data da decisão a proferir, claro está, no âmbito do processo de obras n.º 1.../05.
O entendimento perfilhado na sentença recorrida está de acordo com o que a doutrina especializada e a jurisprudência dos tribunais superiores vêm defendendo sobre o sentido e alcance do mencionado princípio.* (iv.c) Da Violação do Princípio Constitucional da Igualdade
Os Recorrentes imputam à sentença erro de julgamento, por a mesma não ter considerado violado o princípio da igualdade previsto no art.º 13.º da CRP e 5.º do CPA, sustentando que do facto de não lhes ter sido concedida a possibilidade de fazerem a prova do que alegam nos arts. 34º a 36º da sua petição, isto é, que existem situações idênticas ás que constituem o objeto do presente processo, em relação ás quais não houve, até ao momento, qualquer reação procedimental, decorre a violação do principio da igualdade, consagrado no art. 13º da CRP e no art. 5º do CPA.
Na sentença recorrida entendeu-se, a este respeito, que os ora Recorrentes «não alegaram, efectuaram ou produziram qualquer prova que sustentasse uma factualidade onde assentasse o fundamento alegado para este vício de violação de lei em análise como lhes incumbia», sendo que para tal «seria necessário que os Autores demonstrassem clara e inequivocamente, que a entidade demandada, quando confrontada com duas situações idênticas, uma das quais relativa aos Autores, perfilhasse posições divergentes e/ou desiguais, mormente, em sentido diverso e/ou mais desfavorável para os Autores, situação essa que, conforme já referido, não se verifica nos presentes autos», concluindo não se verificar o apontado vício.
Vejamos.
O princípio da igualdade é de conteúdo pluridimensional, postulando várias exigências, entre as quais a de obrigar a um tratamento igual das situações de facto iguais e a um tratamento desigual das situações de facto desiguais, proibindo, inversamente, o tratamento desigual das situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais.
No que se refere à invocada violação do princípio da igualdade, constitui firmada orientação jurisprudencial e doutrinária que este se apresenta como um dos limites internos dos atos praticados no exercício de poderes discricionários. Assim, o princípio da igualdade, entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa e administrativa, não veda a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adoção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objetiva e racional. Donde, a sua invocação só assume relevo quando a Administração atua com liberdade para escolher o comportamento a adotar e não quando opera no exercício de poderes vinculados, na base de critérios de estrita legalidade. Daí que, igualmente, quanto a este vício, seja relevante, desde logo, aferir se a Administração goza de liberdade para escolher o comportamento a adotar.
A essa luz, o ato em crise violará o princípio de igualdade previsto no art.º 13° da Constituição da República e no art.º 5.º, n.º 1 do CPA, se se demonstrar que o mesmo é arbitrário, i.e., não tem uma justificação razoável, mas nessa valoração há que atentar que o momento mais relevante da vinculação da Administração pelo princípio da igualdade radica na auto-vinculação (casuística) da Administração no âmbito dos seus poderes discricionários, devendo ela utilizar critérios substancialmente idênticos para a resolução de casos idênticos, sendo a mudança de critérios, sem qualquer fundamento material, violadora do princípio da igualdade: a Administração só pode afastar-se de uma prática anterior, que não seja ilegal, se existirem alterações na dimensão do interesse público prosseguido ou dos interesses particulares com ele comprometidos.
Na situação sub judice, a Administração atuou no exercício de poderes vinculados, com vista à reposição da legalidade urbanística, posto que a ordem de demolição constitui um ato de conteúdo vinculado, perante a impossibilidade de legalização do prédio dos ora recorrentes, conforme decorre do disposto no artigo 106.º do RJUE.
Sendo o ato impugnado de conteúdo vinculado, a aferição da situação invocada pelos ora Recorrentes nos pontos 34.º a 36.º da p.i. nenhuma relevância teria no âmbito da presente ação, uma vez que, como se sabe, não há igualdade que possa ser invocada no plano da ilegalidade.
Termos em que se conclui pela improcedência da referida alegação de recurso.* (iv.d)Da Violação do Princípio da Proporcionalidade
Nas suas conclusões de recurso, os Recorrentes discordam da sentença recorrida, imputando-lhe erro de julgamento, por a mesma ter julgado não verificada a violação do princípio da proporcionalidade pelo ato impugnado. Para o efeito, sustentam que sendo legalizável a construção dos recorrentes, a decisão que ordenou a sua demolição viola o princípio da proporcionalidade previsto nas disposições conjugadas nos arts. 65º, nº 1 e 18º, nrs. 1 e 2, da CRP.
Na sentença recorrida, o senhor juiz a quo, após tecer vários considerandos sobre as condições de que depende a legalidade da emissão da ordem de demolição, regulada no artigo 106.º do RJUE, considerou ser «forçoso concluir que a ordem de demolição ora posta em causa só seria ilegal se as obras executadas pelos Autores fossem susceptíveis de legalização.
Tal, todavia, não resulta possível no caso concreto, porquanto se constatou que a construção dos Autores se situa em espaço florestal e área de protecção e com risco – áreas de elevado valor paisagístico - , o que, de acordo com o art. 18.º do RPDMVC, constitui área non aedificandi [cfr. ponto xxii) do probatório].
Sabe-se que o princípio invocado constitui um limite interno ao exercício administrativo de poderes discricionários, pelo que a sua violação não é configurável no uso de poderes vinculados.
Destarte, estando a entidade demandada obrigada a repor a legalidade desencadeando os procedimentos necessários a tal desiderato não lhe restava outra alternativa, perante impossibilidade de legalidade da obra visada nos autos, senão a de ordenar a sua demolição.
Ora, na exacta medida em que o acto impugnado exerceu poderes estritamente vinculados, imediatamente se conclui que não poderia tal acto ofender o princípio da proporcionalidade, já que este, enquanto ordenador da actividade administrativa e a sua hipotética ofensa, só releva no âmbito da actividade discricionária».
Vejamos.
Resulta da matéria de facto dada como assente que o prédio dos ora Recorrentes não possui licença de construção, tratando-se, por conseguinte, duma construção ilegal.
Perante uma obra construída sem licença, impende sobre a Administração Municipal, o dever de desencadear os mecanismos legais tendentes à reposição da legalidade urbanística, o que passará pela legalização da respetiva construção caso a mesma seja viável, ou pela reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, caso a legalização não seja possível.
A este respeito, no artigo 106.º do RJUE, sob a epígrafe “ Demolição da obra e reposição do terreno” estabelece-se a seguinte disciplina legal:
«1- O Presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito.
2-A demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou objecto de comunicação prévia ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração.
3-A ordem de demolição ou reposição a que se refere o n.º1 é antecedida de audição do interessado, que dispõe de 15 dias a contar da data da sua notificação para se pronunciar sobre o conteúdo da mesma.
4- Decorrido o prazo referido no n.º1 sem que a ordem de demolição da obra ou de reposição do terreno se mostre cumprida, o presidente da câmara municipal determina a demolição da obra ou a reposição do terreno por conta do infractor».
De acordo com o disposto no n.º2 do transcrito art.º 106.º do RJUE a demolição de uma obra edificada sem licença de construção apenas deve ser ordenada quando a Administração Municipal verifique que a mesma não é suscetível de legalização, sendo tal medida um ato de «ultima ratio que apenas deve ser utlizado quando se revele o único meio passível de repor a legalidade urbanística (princípio da proporcionalidade). (…) Por homenagem ao princípio da proporcionalidade, só depois de concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é que poderá lançar-se mão do procedimento de demolição. Deve, assim, a ponderação sobre uma possível legalização ter lugar não apenas antes da execução do ato de demolição, como previamente à sua adoção (…).
A legalização das operações urbanísticas, nos casos em que depende de apreciação do projecto concreto de legalização da construção, não exime que o interessado na legalização o apresente, já que a Administração não se lhe pode substituir(…)»- cfr. Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maças, Comentado, 2.ª Edição, pág.564 a 566.
Também neste sentido, veja-se o que escreve Dulce Lopes, in CJA, n.º 65, pág.35, segundo a qual «No que a este procedimento diz respeito e por homenagem ao princípio da proporcionalidade – que cumprindo a sua função tradicional de “mecanismo de defesa” perante as ingerências dos poderes públicos, limita a imposição de restrições à esfera jurídica dos particulares às situações em que as mesmas se revelem adequadas, necessárias e proporcionais perante os interesses públicos em presença-, só depois de concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é que poderá lançar-se mão do procedimento de demolição. Deve, assim, em qualquer caso, a ponderação sobre uma possível legalização ter lugar não apenas antes da execução do acto de demolição, como previamente à sua adopção. Pelo que a decisão de demolição decorre, em regra, de forma vinculada do desfecho do procedimento de legalização cabível na situação concreta».
No caso presente, tendo em consideração que a ordem de demolição foi proferida apenas após a CMVC ter constatado a impossibilidade de proceder à legalização do prédio dos ora Recorrentes, a sua emanação constitui um comportamento que se impunha de forma vinculada à Administração Municipal, pelo que, não podendo ser adotado nenhum outro ato de conteúdo diverso, a mesma não ofende o princípio da proporcionalidade, em nenhuma das suas modalidades.
Em face do exposto, forçoso é concluir não se verificar o invocado erro de julgamento.* (iv.e) Da Violação do Direito à Habitação
Por fim, os Recorrentes imputam à decisão recorrida erro de julgamento por a mesma não ter considerado verificada a violação do artigo 65.º da CRP. Entendem que tendo o seu edifício existência física mas também jurídica, designadamente, decorrente do registo do mesmo a seu favor e da presunção que para eles resulta do disposto no art. 7º do Cód. do Registo Predial, e destinando-se o mesmo à sua habitação, a ordenada demolição é violadora da norma do nº 1, do art. 65º da CRP, afirmando que no conflito entre as regras impostas pelo PDMVC e definidoras da REN, com as normas constitucionais, têm sempre de prevalecer as ultimas, razão bastante para ser anulada a ordem de demolição em causa, corporizada no ato administrativo impugnado;
A respeito desta questão não se vê razão para divergir da sentença recorrida, na qual se entendeu que «a construção de uma habitação sem a competente licença, e em desacordo com as regras de urbanismo, não pode alicerçar o direito a uma habitação, e sem que de igual modo, com a aludida consequência [demolição], se possa ver afrontado o direito à habitação em qualquer das aludidas vertentes [negativa ou positiva] por que possa encarar-se.
Com efeito, o direito em causa, podendo embora reclamar da Administração os comportamentos necessários a que a sua consecução não seja obstaculizada ou a que a mesma possa seja almejada, não requer que tal se consiga com o sacrifício das prescrições de ordem urbanística.
Assim, uma actuação da espécie que está em causa, que tem como pressuposto aquela essencial ponderação de se estar perante uma construção sem licença, é inidónea a violar tal direito de habitação».
Na verdade, da consagração constitucional do direito à habitação não decorre que cada particular possa construir a sua habitação onde quiser e da forma que lhe convenha, ou o direito a mantê-la erigida quando a mesma não seja suscetível de legalização, fazendo tábua rasa das disposições legais que regulam o licenciamento das obras particulares.
Em face do exposto, impera concluir pela improcedência do invocado erro de julgamento com fundamento na violação do direito constitucional à habitação, previsto no artigo 65.º da CRP.
(v) A sentença recorrida deverá, assim, ser mantida na ordem jurídica, e ser negado provimento ao recurso jurisdicional que a põe em causa.
Neste sentido se decide.****** III. DECISÃO
Nestes termos, decidem, em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pelos Recorrentes- artigos 527.º do CPC, 189.º do CPTA e regras do RCP [alterado pela Lei n.º 7/2012, de 13.01], com Tabela I-B a ele anexa.
Porto, 15/05/2014.
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: João Beato Sousa
Ass.: Maria do Céu Neves |
