Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01050/14.5BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/12/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Joaquim Cruzeiro

Descritores:	TRANSFERÊNCIAS DE COMPETÊNCIAS DOS GOVERNOS CIVIS; REGIME DE PESSOAL

Sumário:	O regime constante do artigo 32º Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de Novembro, que procedeu à transferência das competências dos governos civis, para outras entidades da Administração Pública, era aplicável a todo o pessoal que aí prestava funções não comportando quaisquer excepções. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Ministério da Administração Interna
Recorrido 1:	MFAM
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1 – RELATÓRIO
Ministério da Administração Interna vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 15 de Dezembro de 2015, e que julgou procedente a acção administrativa especial interposta por MFAM e onde era solicitado que devia:
“… condenar-se o R. a reintegrar a A. na categoria que detinha ao serviço do Governo Civil do Porto, com todos os direitos daí decorrentes, bem como a pagar-lhes toda as remunerações (incluindo as que se venceram) em falta acrescidas do subsídio de refeição desde Agosto de 2011, na quantia de € 26 054,82, e ainda, os respectivos juros legais vincendos, tudo com as devidas consequências legais”

Em alegações o recorrente concluiu assim:
A. A Sentença recorrida padece de erro nos pressupostos de facto e de direito.
Com efeito,
B. A A. foi admitida no procedimento concursal comum de recrutamento para ocupação de 4 postos de trabalho da carreira de assistente técnico do mapa de pessoal do GCP porque era titular de relação jurídica de emprego público, constituída por contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, com a CMG.
C. A denúncia livre da A. do seu contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, efetuada no dia 31 de maio de 2011, operou a extinção automática do mesmo vínculo de emprego público com a CMG, segundo o artigo 32.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, da LVCR e os artigos 248.º, alínea d), e 286.º do RCTFP.
D. A partir de 1 de junho de 2011, data de vigência da denúncia contratual, não podia a A. candidatar-se nem exercer funções no GCP por já não ser titular de qualquer relação jurídica de emprego público, deixando de preencher o principal requisito de admissão ao referido procedimento concursal previsto na alínea a) do n.º 5 do aviso de abertura.
E. O Decreto-Lei n.º 114/2011 não constitui norma especial face à norma geral vertida na LVCR, porquanto entre ambos os diplomas não existe nenhuma conexão ou relação normativa.
F. O legislador do Decreto-Lei n.º 114/2011 quis tratar expressamente da situação do pessoal afeto ao GCP e aos outros governos civis, sendo aplicável ao restante pessoal o regime da LVCR por força do seu artigo 86.º.
G. A A. não poderia ser reafectada a nenhum outro serviço ou organismo do MAI para os quais se transferissem as competências do GCP, por já não possuir nenhum vínculo de emprego público.

A Recorrida contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:
A) Conforme bem decidiu a sentença recorrida, não sofre dúvidas que o ora Recorrente não podia negar que não houve qualquer desvinculação da relação de emprego público, pois é manifesto que não existe interrupção entre a prestação laboral na Autarquia e no Governo Civil do Porto, tanto mais que essa circunstância era um dos requisitos formais de admissão no concurso prévio de seleção.
B) O Tribunal “a quo” também decidiu acertadamente ao considerar que na base da não conclusão do período experimental no Governo Civil do Porto não existiu qualquer razão de avaliação de competências no desempenho do trabalho, mas tão só o motivo da impossibilidade objetiva causada pela extinção dos governos civis, pelo que deveria ter havido reafectação aos serviços para os quais foram transferidas as competências dos governos civis, ao abrigo do regime especial da reestruturação de serviços (ao abrigo do D.L. nº 114/2001, de 30 de novembro).

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou nos autos.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar se a recorrida por ter feito cessar o seu contrato de trabalho em 1 de Junho de 2011, no Município de Gondomar, podia candidatar-se e exercer funções no Governo Civil do Porto e se lhe será aplicável o disposto no Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de Novembro.
Cumpre decidir.

2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos provaram-se os seguintes factos:
A) A Autora iniciou funções como contratada do Ministério da Educação a 10/10/1987, com a categoria de ajudante de cozinha, passando a nomeação definitiva a 01/06/1996, com a categoria de Assistente Técnica e encontrava-se a exercer junções junto do Agrupamento de Escolas de Gondomar.
B) A Autora apresentou candidatura ao concurso aberto pelo Governo Civil do Porto, mediante aviso nº 11964/2010, para a categoria de Assistente Técnico, ao abrigo do Regime Jurídico de Emprego Público por tempo indeterminado, tendo sido selecionada.
C) A Autora aceitou o posicionamento remuneratório e o início de funções para o dia 01/06/2011.
D) A 02.06.2011, a Autora entregou nos serviços do Município de Gondomar um documento datado de 31.05.2011, e no qual indica a sua pretensão de denunciar o contrato que mantinha com aquela entidade a partir do dia 01/06/2011, conforme emerge do documento a fls. 22 dos autos, e que aqui se dá por integralmente reproduzido.
E) Mediante ofício datado de 30.06.2011, o Governo Civil do Distrito do Porto comunicou ao Agrupamento de Escolas de Gondomar, e face à extinção dos Governos Civis, o regresso da Autora à situação jurídico-funcional de origem, como Assistente Técnica, a partir do dia 01.08.2011.
F) A 01.08.2011, a Autora apresentou-se no Agrupamento de Escolas de Gondomar para reiniciar funções, tendo-lhe sido comunicado que já não poderia fazê-lo, por ter cessado o contrato de trabalho com o Município de Gondomar a partir de 01/06/2011.
G) A 22.09.2011, o Município de Gondomar comunicou tal situação ao Governo Civil do Distrito do Porto, afirmando que lhe era completamente desconhecido o facto de a Autora já não exercer funções naquela entidade.
H) O Governo Civil do Distrito do Porto enviou esclarecimento ao Município de Gondomar, afirmando que comunicou tempestivamente ao Agrupamento de Escolas de Gondomar o regresso da Autora ao serviço de origem e que não lhe competia encontrar solução para o vínculo laboral daquela, já que a nomeação cessara com a não concretização do período experimental.
I) Por sentença proferida, e já transitada em julgado, no âmbito do Processo nº 328/12.7BEPRT, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal, foi o Município de Gondomar absolvido do pedido formulado pela ora Autora de ser esta reintegrada nos seus serviços, bem como de ser paga de todas as remunerações entretanto vencidas, e que aqui se dá por integralmente reproduzida.
Nada mais interessa.

2.2 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões, indicando estas, os fundamentos porque se pede a alteração ou anulação da decisão recorrida (artigo 639º do CPC).
No caso dos autos vem o recorrente invocar, como fundamento para a alteração da decisão recorrida, o facto de a denúncia livre do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado por parte da Autora ter operado a extinção do seu vínculo de emprego público. Assim sendo, a partir de 1 de Junho de 2011, já não poderia candidatar-se nem exercer funções no Governo Civil do Porto, por já não ser titular de qualquer relação de emprego pública.
Refere ainda nas conclusões E e F que o Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de Novembro, não constitui norma especial referente à norma geral vertida na LVCR.
Em primeiro lugar é de referir que a questão que o recorrente vem colocar nas suas alegações, e referente ao facto de a recorrida já não se poder candidatar ou exercer funções no Governo Civil do Porto, por ter ocorrido denúncia do seu contrato perante o Município de Gondomar, é uma questão nova. É uma questão que não foi levantada, nestes termos, na sua contestação e por esta razão é uma questão que não foi apreciada pela primeira instância.
Os recursos, nos termos do artigo 627º do CPC, são meios de impugnações judiciais e não meios de julgamento de questões novas. Ou seja, é função do recurso no nosso sistema jurídico, a reapreciação da decisão recorrida e não proceder a um novo julgamento da causa pelo que o tribunal de recurso não pode ser chamado a pronunciar-se sobre matéria que não foi alegada pelas partes na instância recorrida ou sobre pedidos que não hajam sido formulados. O juiz deve balizar a sua intervenção nas questões expressas nos articulados. Estes têm como função específica fornecer a delimitação nítida do litígio. É pelos articulados que o juiz há-de aperceber-se dos termos precisos da demanda entre as partes e das questões, substanciais ou processuais, que estas apresentam para resolução. Isto, salvaguardando-se, naturalmente, a possibilidade de apreciação da matéria de conhecimento oficioso.
Ver neste sentido Acórdão do STJ proc. n.º 09P0308, de 25-03-2009, quando refere:
I - É regra geral do regime dos recursos que estes não podem ter como objecto a decisão de questões novas, que não tenham sido especificamente tratadas na decisão de que se recorre, mas apenas a reapreciação, em outro grau, de questões decididas pela instância inferior. A reapreciação constitui um julgamento parcelar sobre a validade dos fundamentos da decisão recorrida, como remédio contra erros de julgamento, e não um julgamento sobre matéria nova que não tenha sido objecto da decisão de que se recorre.
II - O objecto e o conteúdo material da decisão recorrida constituem, por isso, o círculo que define também, como limite maior, o objecto de recurso e, consequentemente, os limites e o âmbito da intervenção e do julgamento (os poderes de cognição) do tribunal de recurso.
III - No recurso não podem, pois, ser suscitadas questões novas que não tenham sido submetidas e constituído objecto específico da decisão do tribunal a quo; pela mesma razão, também o tribunal ad quem não pode assumir competência para se pronunciar ex novo sobre matéria que não tenha sido objecto da decisão recorrida.
Ver, no mesmo sentido, Acórdão do mesmo Tribunal proc. n.º 1866/11.4TTPRT.P1.S1, de 24-02-2015, quando refere:
1. Com excepção das questões de conhecimento oficioso, os recursos destinam-se a reapreciar as decisões tomadas pelos tribunais de inferior hierarquia e não a decidir questões novas que perante eles não foram equacionadas.
Sendo uma questão nova não deve ser apreciada por este Tribunal.
No entanto sempre se dirá que o recorrente não tem razão nesta sua alegação.
A Autora, ora recorrida, era trabalhadora do Município de Gondomar, com a categoria de Assistente Técnica, e encontrava-se a exercer funções no Agrupamento de Escolas de Gondomar, com contrato de trabalho por tempo indeterminado.
Entretanto foi opositora a concurso aberto pelo Governo Civil do Distrito do Porto para a categoria de assistente técnico, tendo sido seleccionada e aprovada em lugar a prover, com marcação de início de funções em 1 de Junho de 2011.
Iniciou aí a suas funções em regime experimental.
Por seu lado, com data de 2 de Junho de 2011, a recorrida entregou nos serviços do Município de Gondomar, documento onde refere que na sequência da candidatura a procedimento concursal para o Governo Civil do Distrito do Porto, e uma vez que tinha sido seleccionada, tinha sido acordado que iniciaria funções no dia 1 de Junho de 2011. Por esse facto, nesta conformidade, como refere, pretende denunciar o seu contrato de trabalho a partir do dia 1 de Junho.
Analisando a situação descrita verifica-se que a recorrida exercia funções do Município de Gondomar através de um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. E esta questão não é controvertida. Quando se candidatou ao concurso para o Governo Civil detinha essas funções, pelo que nada obstava a que fosse admitida ao mesmo, como o foi.
Por seu lado, quando iniciou funções no Governo Civil ainda exercia funções em regime de Contrato em Funções Públicas por tempo indeterminado, pelo que nada obstava a que iniciasse funções no referido lugar. Foi no dia 2 de Junho que informou o Município de Gondomar de que pretendia denunciar o seu contrato.
Independentemente das consequência jurídicas desta denúncia, é um facto é que a recorrida podia concorrer ao lugar de Assistente técnico no Governo Civil e podia iniciar no mesmo as suas funções porque detinha contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com o Município de Gondomar. Não é pelo facto de ter denunciado o contrato nesse dia que leva a que tenha perdido o vínculo que a ligava à Administração Pública e que por esse facto ficava impedida de aí exercer funções.
Alias, verifica-se que a recorrida apenas denunciou o contrato porque ia exercer funções noutro local. Ou seja, esta denúncia pressupunha o exercício de funções noutro local e não se pode concluir que a mesma tenha sido eficaz de tal modo que deixou de não cumprir um dos pressupostos para poder exercer funções no Governo Civil, como se verifica do artigo 286º a 288º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro (ver especialmente o n.º 3 deste último artigo).
A questão da nomeação dos candidatos, quando dessa nomeação já não detenham a qualidade de agentes, por entretanto a terem perdido, já foi tratada por Acórdão do STA, ainda que em situação não totalmente coincidente com a dos autos, nos seguintes termos:
I - Os requisitos legalmente exigidos para a admissão a concurso de provimento devem, em regra, verificar-se até ao termo do prazo para a apresentação das candidaturas e manter-se no momento do provimento.
II - Todavia, a cessação do contrato administrativo de provimento na pendência de concurso interno de ingresso não obsta à nomeação dos candidatos que, por virtude da cessação, no momento do provimento já não detenham a qualidade de agente administrativo (proc. n.º 0949/08, de 22-04-2009).
Ou seja, se a recorrente detinha à data do concurso condições para ser nomeada em concurso para o exercício de funções para o Governo Civil do Porto. Não é pelo facto de ter denunciado o contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, que detinha no dia da tomada de posse, que deixou de ter condições para a nova contratação.
Entretanto, e quando decorria o período o experimental da recorrida, as competência dos Governos Civis foram transferidos para outros serviços, através da aplicação do Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de Novembro. No que se refere ao pessoal, a este era aplicável o regime relativo à reestruturação dos serviços, sendo o pessoal reafecto aos vários serviços da Administração que passaram a deter as novas competências.
Como a Autora estava em regime experimental a entidade demandada mandou-a apresentar no Agrupamento de Escolas de Gondomar que, não aceitou ao regresso da Autora por ter a mesma cessado o seu contrato de trabalho com o Município de Gondomar.
Esta posição foi alvo de processo que correu termos do TAF do Porto, com o n.º 328/12.7BEPRT, e que decidiu, já com trânsito e julgado, absolver o Município de Gondomar do pedido por esta feito de ser reintegrada.
Por resta razão vem agora a Autora intentar a presente acção solicitando à entidade demandada que proceda à sua reintegração com todos os direitos daí decorrentes.
Refere-se na decisão recorrida, quanto a este aspecto, o seguinte:
Cabe agora perguntar:
Extinguindo-se o serviço onde a Autora prestava o seu trabalho, que regime lhe era aplicável?
Determinava o nº 8 do artigo 12º da Lei nº 12-A/2008 [a designada Lei de Vínculos e de Carreiras, entretanto revogada] que “Concluído sem sucesso o período experimental, a nomeação é feita cessar e o trabalhador regressa à situação jurídico-funcional de que era titular antes dela, quando constituída e consolidada por tempo indeterminado, ou cessa a relação jurídica de emprego público, no caso contrário, em qualquer caso sem direito a indemnização”.
Ora, sendo verdade que não concluiu a ora Autora o período experimental, que, como alegado pelo Réu, era de um ano, nos termos do nº 2 deste mesmo normativo, o certo é que não conclusão se deveu à extinção do serviço público em causa, o Governo Civil, e não pela situação prevista naquele dispositivo, ou seja, “sem sucesso”.
De facto, a conclusão sem sucesso do período experimental prende-se com a avaliação que seria feita à trabalhadora, ora Autora, quanto às competências exigidas pelo posto de trabalho a ocupar, e conforme decorre dos vários números deste artigo 12º.
Esta interpretação legal é, no entender deste Tribunal, a única que se compadece com as normas impostas pelo artigo 9º do Código Civil.
Se assiste razão ao Réu quando afirma que o Decreto-Lei nº 114/2011, de 30 de novembro, não trata especificamente da questão do período experimental, há que tomar em consideração, todavia, que se trata de uma lei especial, especificamente aplicável ao regime da transferência de competências dos Governos Civis para outras entidades da Administração Pública, que necessariamente afasta a lei geral.
E deve ainda tomar-se em devida consideração o facto de o período experimental da ora Autora não se ter concluído, não por razões de avaliação de competências no desempenho do trabalho, mas sim por impossibilidade objetiva, atendendo ao facto de terem sido extintos aqueles serviços.
Por fim, tampouco se deve olvidar que o tempo de período experimental é sempre contado para efeitos de antiguidade, ou seja, é já prestação de trabalho em funções públicas.
Ora, aquele Decreto-Lei nº 114/2011 prevê expressamente, no seu artigo 32º, o regime aplicável ao pessoal.
Determina o nº 1 deste normativo que “Aos trabalhadores em funções públicas nos governos civis é aplicável o regime relativo à reestruturação de serviços com transferência de competências, previsto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 200/2006, de 25 de outubro, e nos n.ºs 7 e seguintes do artigo 14º da Lei nº 53/2006, de 7 de dezembro.”
Daqui se conclui que o legislador quis tratar expressamente da situação do pessoal afeto aos serviços que iriam ser extintos, procurando garantir a sua reafectação aos serviços para os quais seriam transferidas as competências antes pertencentes aos Governos Civis.
Diga-se, desde já, que se concorda com a solução encontrada pela decisão recorrida.
Como já referimos à situação dos autos aplica-se o Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de Novembro, que procedeu à transferência das competências dos governos civis, no âmbito da competência legislativa do Governo, para outras entidades da Administração Pública, estabelece as regras e os procedimentos atinentes à liquidação do património dos governos civis e à definição do regime legal aplicável aos seus funcionários, até à sua extinção (artigo 1º).
No referente às questões de pessoal refere o artigo 32º o seguinte:
1 - Aos trabalhadores em funções públicas nos governos civis é aplicável o regime relativo à reestruturação de serviços com transferência de competências, previsto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de Outubro, e nos n.os 7 e seguintes do artigo 14.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro.
2 - A reafectação de pessoal no âmbito do procedimento de reestruturação a que se refere o número anterior efectua-se, nos termos do disposto nos artigos 14.º e seguintes da Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro, para os serviços integradores, entendendo-se estes os serviços para os quais são transferidas competências por força do presente decreto-lei ou da Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de Novembro, incluindo as forças de segurança e os serviços desconcentrados do Ministério da Administração Interna.
3 - As remunerações e demais prestações devidas aos trabalhadores a reafectar nos termos do número anterior são asseguradas, em 2011, por transferência do orçamento dos governos civis para os orçamentos dos serviços integradores.
4 - São fixados os seguintes critérios gerais e abstractos de selecção do pessoal necessário à prossecução das competências transferidas por força do presente decreto-lei ou da Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de Novembro, em exercício de funções nos governos civis:
a) Todos os trabalhadores que, directa ou indirectamente, exerçam funções no âmbito das competências que são objecto de transferência;
b) Todo o pessoal que exerça funções nas demais áreas necessárias à sua gestão e administração.
5 - O processo de reorganização a que se refere o presente artigo decorre sob a coordenação e responsabilidade do secretário-geral do MAI.
Ou seja, ao pessoal que prestava serviço nos Governos Civis era aplicável o regime referente à restruturação dos serviços passando pela reafectação a outros serviços ou pela colocação em mobilidade especial.
Esta reafectação de pessoal, não excluía quem estivesse em situação de período experimental, pelo que não era de aplicar ao caso dos autos o disposto no n.º 8 do artigo 12º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, uma vez que a cessação do período experimental pressupunha o insucesso do mesmo, o que não é o caso em apreço.
De frisar que o artigo 86º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro quando refere que a presente lei prevalece sobre quaisquer leis especiais, nada tem a ver com a reafectação do pessoal dos Governos Civis, nem com a aplicação do artigo 8º ao caso concreto.
Ou seja, ao caso da Autora que estava, após concurso, a exercer funções no Governo Civil do Porto, ainda que em período experimental, seria aplicado o mesmo regime que era aplicado aos restantes trabalhadores. Não existia no diploma que procedeu à transferência das competências dos Governos Civis para outras entidades da Administração Pública qualquer excepção que excluísse os trabalhadores em regime experimental do regime aplicável aos demais trabalhadores.
Estes trabalhadores eram, ou deveriam ter sido, como todos os outros, afectos aos demais diversos serviços, conforme referia o diploma e nesses novos serviços é que iriam concluir o seu regime experimental. Após o cumprimento desse regime experimental então é que se podia concluir, e já nos novos serviços, se o trabalhador tinha ou não adquirido as competências exigidas para as novas funções. No entanto não foi o caso dos autos. À Autora, ora recorrida, foi mandado cessar as suas funções apenas por ter entrado em vigor o Decreto-Lei nº 114/2011, de 30 de Novembro, que procedeu à restruturação dos Governos Civis. No entanto, como já vimos, deveria ter sido, como todos os outros trabalhadores, reafecta a um serviço da Administração e não o foi.
Assim sendo, tendo sido este o entendimento seguido pela decisão recorrida tem de se concluir que não podem proceder as conclusões do recorrente, não merecendo a decisão recorrida a censura que lhe é assacada e, em consequência, nega-se provimento ao recurso interposto.

3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente
Notifique
Porto, 12 de Janeiro de 2018
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco