| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
Recorrente: RRDC
Recorrido: Estado Português
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a supra identificada acção administrativa comum, com absolvição do Réu dos pedidos de condenação do Réu ao pagamento ao Autor da quantia de € 6.217,19, "a título indemnizatório", acrescida dos respectivos juros legais, nos seguintes termos:
"- A importância de € 6.075,14 (seis mil, setenta e cinco euros e catorze cêntimos) a título de indemnização pelo dano patrimonial a ele adequadamente causado pelo seu identificado ato ilícito praticado no âmbito da sua função político-legislativa, ato ilícito, porque inconstitucional, como tal declarado com força obrigatória geral, corporizado no artigo 21.° da Lei n ° 64-B/2011 de 30 de dezembro,
— A importância de €142,15 (cento e quarenta e dois euros e quinze cêntimos), correspondente ao prejuízo sofrido pelo Autor por não ter podido utilizar aquele montante na sua vida privada; (…)".
O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação [ Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.]:
“1.ª – Por força do estatuído no artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, o recorrente não pôde receber da sua entidade patronal os subsídios de férias e de Natal vencidos, respetivamente, nos dias 1 de janeiro e 15 de dezembro de 2012;
2.ª – Cada um dos referidos subsídios montava a €3.037,57;
3.ª – O Tribunal Constitucional, pelo seu douto Acórdão n.º 353/2012, veio a considerar inconstitucional, com força obrigatória geral, aquela disposição legal, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, da Lei Fundamental;
4.ª – Cometeu, assim, o Estado Português, um ato ilícito no âmbito da sua função legislativa;
5.ª – De facto, como já o afirmou o Supremo Tribunal Administrativo, no seu douto Acórdão de 14.02.2013, melhor identificado no artigo 35.º, da petição inicial, “… a prática de um acto legislativo desconforme com a Constituição – (…) – traduz-se, ipso facto, na prática de um acto legislativo gerador de responsabilidade civil extracontratual do Estado (…)”;
6.ª – Ou, como ensina Jorge Miranda, “… além de envolver a inexistência jurídica, nulidade, anulabilidade ou irregularidade, o ato inconstitucional pode ser gerador de responsabilidade civil do Estado (artigo 22.º da Constituição). Ou seja: a inconstitucionalidade pode não apenas atingir o ato enquanto tal mas também constituir uma relação jurídica obrigacional entre o Estado e um particular que, por causa desse ato, tenha um seu direito ou interesse ofendido e sofra um prejuízo passível (mesmo se não patrimonial) de avaliação pecuniária”;
7.ª – Ora, nos termos do disposto no artigo 15.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, - que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas – o Estado é civilmente responsável pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por atos que, no exercício da função legislativa, pratique em desconformidade com a Constituição;
8.ª – Por outro lado, determina o artigo 9.º do dito regime jurídico que se consideram ilícitas as ações dos órgãos que violem disposições ou princípios constitucionais e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos;
9.ª – O próprio Tribunal Constitucional, na sua douta e sábia decisão, também considerou, ao contrário do Tribunal a quo, que a norma declarada inconstitucional constituía um ato ilícito;
10.ª – Na verdade se um ato legislativo viola um dos parâmetros que condiciona a sua validade ou eficácia, designadamente, o texto constitucional, e produz efeitos na esfera jurídica dos particulares – dano indemnizável – fica verificado o primeiro pressuposto da responsabilidade civil;
11.ª – No caso em apreço está verificada a ilicitude objetiva do ato legislativo,
12.ª – bem como a ilicitude subjetiva, consubstanciada na ofensa dos direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente;
13.ª – Outrossim, também se verifica o pressuposto da anormalidade do dano, como bem refere o Tribunal Constitucional ao proclamar que o prejuízo sofrido pelos destinatários da norma é excessivo, provoca uma diferença de tratamento entre os cidadãos acentuada e significativa, ultrapassando os limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional;
14.ª – A isto não obvia a circunstância de o Tribunal Constitucional, no uso dos especiais poderes conferidos pela Constituição da República, no artigo 282.º, 4, ter limitado a eficácia do seu juízo de inconstitucionalidade;
15.ª – Ao Tribunal Constitucional é consentido a formulação de tal Juízo de oportunidade político-administrativa, em que sopesa o interesse público face ao interesse do particular;
16.ª – Mas este juízo não degrada nem a ilicitude da norma nem os danos, adequadamente, causados aos seus destinatários;
17.ª – Por outro lado, tal possibilidade não existe na ação dos Tribunais comuns que se rege, apenas, por princípios jurídicos e não por princípios ou juízos de oportunidade,
18.ª – sendo evidente que não é pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do Estado o juízo ou a apreciação do impacto que a obrigação de indemnizar possa provocar no erário público, no défice orçamental ou na dívida externa;
19.ª – Se assim fosse, o Estado, nas condições atuais, jamais seria compelido a pagar qualquer indemnização a quem quer que fosse, fosse pelo que fosse;
20.ª – Decidindo diversamente, a douta decisão recorrida violou, pelo menos o disposto no artigo 15.º, 1, da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro.
NESTES TERMOS, e nos mais de direito do douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revoga a douta decisão recorrida, julgando-se a ação procedente por provada e condenado o Réu no pedido, com o que se fará JUSTIÇA!”.
O Recorrido contra-alegou, em termos que se dão por reproduzidos e aqui se vertem:
“Nenhuma razão lhe assiste, como intentaremos demonstrar, posto que essa sem razão resulte ex abundanti do próprio conteúdo da criteriosa e doutrinal decisão que vem posta em crise, face ao teor da sua argumentação.
Ressalvado o respeito devido por melhor opinião em contrário, nenhum reparo ou censura há que ser feito à douta sentença recorrida, de 7 de Fevereiro de 2014.
Perante as alegações de recurso importa afirmar que a matéria invocada pelo A. não habilitava o ilustre julgador a pronunciar-se sobre o mérito da causa de modo diverso daquele por que decidiu.
Na verdade, em nenhum passo da motivação de recurso se imputa à douta sentença que haja incorrido em vício, que se desconhece, uma vez que nenhuma crítica lhe é dirigida por via do presente recurso.
Ora, após ter feito irrepreensível julgamento da matéria de facto, em face de adequada ponderação dos elementos probatórios disponíveis e ter discorrido fundadamente sobre os pressupostos de que depende a responsabilização do Estado por alegado dano patrimonial causado pelo acto ilícito praticado no âmbito da função político legislativa do Estado Português, importa dizer que ao R. nenhuma responsabilidade pode ser assacada, tal como se demonstrou em sede da Contestação que foi apresentada e para onde se remete "mutatis mutandis".
E tanto assim é que o recorrente, no intróito da sua motivação de recurso, reconhece a sensibilidade e melindre da sua pretensão, quiçá da sua sem razão, para ainda que de forma ínvia, querer fazer valer uma pretensão que muito bem sabe não ter qualquer suporte jurídico.
No mínimo, não deixa de ser estranho o olímpico silêncio sobre o compromisso internacional assumido pelo Estado Português no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), acordado em Maio de 2011, com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional (instituições estas que constituem a denominada "Troika"), em ordem a ser assegurada a sustentabilidade das contas públicas que condicionaram as opções que foram então tomadas pelo legislador.
Isto posto, como é sabido, é ao legislador que compete, além do mais, determinar o âmbito e o conteúdo das opções e das medidas legislativas, designadamente a individualização dos destinatários das prestações e dos diferentes níveis e modalidades de satisfação dos interesses que são disputados e no que se traduz a sua margem de acção.
Do exposto decorre que se não pode limitar a autonomia da função legislativa, sob pena do Parlamento e do Governo ficarem com margem reduzida para tomada de decisões, uma vez que lhes assiste a condução da política do país, pelo que devem dispor de uma extensa liberdade de articulação de objectivos jurídico-constitucionais e de selecção de políticas adequadas a tal escopo.
A este respeito tem-se entendido que os encargos decorrentes da obrigação de indemnizar podem criar um encargo financeiro muito pesado e ferir a independência das opções legislativas num dado momento histórico, determinando-o a abandonar a satisfação de necessidades sociais básicas em ordem a ter de assegurar um tal pagamento.
Como tal, ter-se-á de entender que só ocorre conduta ilícita do legislador, sempre que da inconstitucionalidade ou ilegalidade, resultar a violação de direito subjectivo ou interesse legalmente protegido dos particulares, mas sempre com atenção ao fundamento do dever de indemnizar, nesse período concreto de tempo.
"In casu", não se podem olvidar as carências económicas e sociais que necessitam de serem tuteladas, pelo que o dever de indemnizar tem de ser fixado em função da possibilidade de actuação do Estado, perante um dado circunstancialismo concreto, segundo o princípio do que é razoável pedir-lhe que faça, mas sempre sem que ponha em causa o seu equilíbrio financeiro, devendo ser prevenido os encargos demasiado onerosos com o pagamento de indemnizações, de modo a ser garantida a harmonia das contas.
Relativamente aos danos causados por uma actuação normativa, igualmente, não é alheio o fundamento do dever de indemnizar do Estado, tal como já se disse.
Acresce que para que se para se possa separar o nexo de causalidade entre o dano e o comportamento do legislador, é imprescindível que se possa afirmar que a actuação que foi desenvolvida pelos órgãos legiferantes não foi uma consequência provável da conduta do legislador, mas antes se apresentou como um efeito extraordinário do quadro normativo resultante da lei. [ Cfr. - Por tudo quanto se mencionou - JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Coimbra, 2000, p. 289; MARIA DA GLÓRIA GARCIA, A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, Lisboa, 1997, e, RUI MEDEIROS, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992.]
Vale aqui lembrar quanto à tese pessoal do A. e recorrente, relativamente às críticas à jurisprudência do Tribunal Constitucional, que um dos princípios estruturais do Estado de direito democrático é que todos os cidadãos, independentemente da posição que ocupam na sociedade, são iguais perante a lei.
Efectivamente, numa sociedade democrática está marginalizada a regra que vigorava na Idade Média segundo a qual princeps ab legibus solutus, ou seja, o príncipe não cumpria com as leis que ele próprio aprovava, atenta a sua posição de supremacia em relação aos seus demais súbditos.
No caso em apreço, o A. e recorrente invoca a suspensão do pagamento dos subsídios de férias e natal, decretada no Art° 21° da Lei n° 64-B/11, de 30/12, pelo que se trata de Acto Normativo da Assembleia da República, de valor reforçado, nos termos dos Artºs 105°., 106°., 161°. Al. G) e 165°. N°. 5 da CRP, que envolve matéria de natureza politico-legislativa.
Esta função política-legislativa consiste na: "atividade que define primária e globalmente, o interesse público, interpreta os fins do estado e escolhe os meios, em cada momento adequados à sua prossecução", na esteira do Parecer do Conselho Consultivo da PGR N°. 12/92, de 30/03/92.
Nesta conformidade, na defesa do interesse público e interpretando os fins do Estado, o Governo deliberou cumprir o Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), para o que, entre outras medidas que foram tidas por adequados, entendeu propor o não pagamento temporário dos ditos subsídios, que a AR aprovou, em sede da Lei de Orçamento de Estado.
Cumpre salientar que o TC, tendo sido chamado a intervir, encontrou concordância para suportar as orientações que assinalou nos Ac.s N.ºs 396/2011 e 353/2012, pois que, enquanto no primeiro afirmou que: "... quem recebe por verbas públicas não está em posição de igualdade com os restantes cidadãos.", no segundo consignou que: "Nestes termos, poderá concluir-se que é certamente admissível alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia, não se podendo considerar, no atual contexto económico e financeiro, injustificadamente discriminatória qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros.".
De salientar que, por via deste Ac. do TC N°. 353/2012, por força do caso julgado material que se formou, extraprocessualmente, foram abrangidos todos os Órgãos Constitucionais, Tribunais e Autoridades Administrativas, cuja imperatividade estende-se a todas as pessoas, afectadas nos seus direitos pela norma declarada inconstitucional, e, onde se integra forçosamente o aqui recorrente[ Cfr. - Gomes Canotilho - Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, pág. 1009.].
Mais deve-se ter em consideração que a jurisprudência do Tribunal Constitucional, designadamente a que foi firmada por tais arestos, quis reforçar os princípios da igualdade e da proporcionalidade, considerando as imposições financeiras decretadas pelas instituições europeias no âmbito do PAEF, para a qual os contribuintes que recebem rendimentos mais elevados, independentemente de laborarem no sector público ou privado, são chamados a cooperar com um maior esforço para a consolidação orçamental.
Consequentemente, corno se demonstrou, está afastada qualquer responsabilização do Réu Estado Português, nos termos do disposto no Art°. 15°. n.ºs 1 e 2 da Lei N°. 67/2007, por acto praticado no exercício da função político-legislativa.
Assim e em conclusão:
Nenhum reparo merece a douta sentença recorrida, que fez adequado julgamento, de facto e de direito, não padecendo de qualquer vícios que lhe seja assacado, nem tendo violado as disposições legais e os princípios de direito enunciados pela recorrente, razão por que deve ser integralmente confirmada, negando-se provimento ao recurso, com o que se fará, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA”.* De harmonia com as conclusões da alegação de recurso, as questões suscitadas[ Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões, nas quais deve ser indicado o fundamento específico da recorribilidade — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.] e a decidir[ Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.], se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito, em violação do disposto no artigo 15º, nº 1, da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
Cumpre decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA
A matéria de facto fixada pela instância a quo é a seguinte:
1. O Autor (A.) foi admitido ao serviço da Gestão de Obras Públicas da Câmara Municipal do Porto, EM (GOP, EM), em 01 de novembro de 2000, para sob as suas ordens, orientação e fiscalização, exercer as funções de jurista, atualmente com a categoria de "Coordenador", como tudo melhor decorre da declaração junta ao diante, por cópia, e cujo teor, aqui, se dá como reproduzido - cfr.doc. nº 1 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
2. A remuneração mensal devida ao A., pela GOP, EM, pela sua prestação de trabalho - desde janeiro de 2011 e enquanto vigorar o Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), acordado com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o FMI - é a de € 3.037,57, composta por um vencimento base de € 2.531,31 e um subsídio de coordenação de € 506,26 - cfr.doc. n° 1 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
3. No ano 2011, em junho, a GOP, EM pagou ao A., para além da retribuição do período de férias, o subsídio de férias que lhe era devido, no montante de € 3.037,57 e, em novembro pagou-lhe o mesmo montante, a título de subsídio de Natal - cfr. docs. n° 2 e 4 juntos com a p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos;
4. Em 2011, as remunerações mensais devidas e subsídios, pagas ao A. pela GOP, EM, como entidade empregadora, totalizaram € 42.525.98 - cfr. docs. n° 3 a 15 juntos com a p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos;
5. No ano 2012, a GOP, EM, não pagou ao A. as prestações pecuniárias respeitantes aos subsídios de férias e de Natal, em julho e dezembro desse ano, cada uma delas no montante € 3.037,57, na sequência do disposto na Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2012.
6. Em 2012, o A. recebeu, apenas, o montante das remunerações mensais que lhe eram devidas, num total de € 36.450,84,* Inexistem outros factos, provados e não provados, que cumpra dar por assentes.* II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO
Alega o Autor ora Recorrente que, no ano de 2012, não foram pagas as prestações pecuniárias respeitantes aos subsídios de férias e de Natal, enquanto trabalhador de uma empresa pública municipal.
O que ocorreu por força do disposto no artigo 21º da Lei nº 64-B/2011, de 30 de Dezembro, que dispõe:
“Artigo 21.º
Suspensão do pagamento de subsídios de férias e de Natal ou equivalentes
1 - Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como medida excepcional de estabilidade orçamental é suspenso o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, cuja remuneração base mensal seja superior a (euro) 1100.
2 - As pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, cuja remuneração base mensal seja igual ou superior a (euro) 600 e não exceda o valor de (euro) 1100 ficam sujeitas a uma redução nos subsídios ou prestações previstos no número anterior, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = 1320 - 1,2 x remuneração base mensal.
3 - O disposto nos números anteriores abrange todas as prestações, independentemente da sua designação formal, que, directa ou indirectamente, se reconduzam ao pagamento dos subsídios a que se referem aqueles números, designadamente a título de adicionais à remuneração mensal.
4 - O disposto nos n.os 1 e 2 abrange ainda os contratos de prestação de serviços celebrados com pessoas singulares ou colectivas, na modalidade de avença, com pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de uma ou duas prestações de igual montante.
5 - O disposto no presente artigo aplica-se após terem sido efectuadas as reduções remuneratórias previstas no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, bem como do artigo 23.º da mesma lei.
6 - O disposto no presente artigo aplica-se aos subsídios de férias que as pessoas abrangidas teriam direito a receber, quer respeitem a férias vencidas no início do ano de 2012 quer respeitem a férias vencidas posteriormente, incluindo pagamentos de proporcionais por cessação ou suspensão da relação jurídica de emprego.
7 - O disposto no número anterior aplica-se, com as devidas adaptações, ao subsídio de Natal.
8 - O disposto no presente artigo aplica-se igualmente ao pessoal na reserva ou equiparado, quer esteja em efectividade de funções quer esteja fora de efectividade.
9 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excepcional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.”.
O Tribunal Constitucional, tendo-lhe sido requerido a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 21.º e 25.º, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), pelo acórdão nº 353/2012, processo nº 40/12, publicado na 1ª série do DR, nº 140, de 20-07-2012, pronunciou-se assim:
“a) Declara-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, das normas constantes dos artigos 21.º e 25.º, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2012).
b) Ao abrigo do disposto no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, determina-se que os efeitos desta declaração de inconstitucionalidade não se apliquem à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, relativos ao ano de 2012.” (nossos sublinhados).
Tendo presente este enunciado, vejamos o que diz a decisão sob recurso.
“O que está em causa é saber se existe responsabilidade civil do Estado, porque a sua actuação está em "(...) desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado(...)" e porque a mesma ocasionou "danos anormais".
Em relação ao primeiro ponto, saber se aqui há um facto ilícito, enquanto actuação praticada em "(…) desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado(...)", atente-se que, se bem que o Tribunal Constitucional declarou inconstitucionais os art.s 21.° e 25.° Lei n° 64-B/2011 (que decretam a suspensão, total ou parcial, do pagamento dos subsídios de férias e de Natal e das prestações remuneratórias equivalentes para trabalhadores de entidades públicas, aposentados e reformados que recebem pelo sistema público de segurança social, por violação do princípio da igualdade), é certo que, tal como defende o D.° Magistrado do MP, na sua douta contestação, o próprio T.C. ressalvou a necessidade de restringir os efeitos de tal decisão, salvaguardando as medidas já adoptadas para o ano de 2012. Ou seja, deixando de fora do seu escrutínio, justamente, as medidas referentes às quantias que o A. ora pretende ver-lhe pagas.
Ao fazer assentar a sua argumentação na alegada ilegalidade/inconstitucionalidade declarada pelo T.C.. no acórdão n°. 353/2012, o A, pretendeu erigi-la em baluarte da sua demanda. No entanto, olvidou o Autor que é aquele mesmo acórdão, daquele mesmo T.C, quem ressalva a sua aplicação à suspensão/redução do pagamento dos subsídios de férias e de Natal relativos aos anos de 2012, como forma de atenuar o grave prejuízo para o interesse público que, em princípio, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral comportaria.
Entendeu aquele Venerando Tribunal que:
"(...) Estas medidas de suspensão do pagamento de remunerações e de pensões inserem-se, como ficou aludido, no quadro de uma política económico-financeira, tendente à redução do défice público a curto prazo, de modo a dar cumprimento aos limites (4,5% do PIB em 2012) impostos nos memorandos acima mencionados, os quais condicionam a concretização dos empréstimos faseados acordados com a União Europeia e com o Fundo Monetário Internacional.
Sendo essencial para o Estado Português, no actual contexto de grave emergência, continuar a ter acesso a este financiamento externo, o cumprimento de tal valor orçamental revela-se, por isso, um objectivo de excepcional interesse público.
Ora, encontrando-se a execução orçamental de 2012 já em curso avançado, reconhece-se que as consequências da declaração de inconstitucionalidade acima anunciada, sem mais, poderiam determinar, inevitavelmente, esse incumprimento, pondo em perigo a manutenção do financiamento acordado e a consequente solvabilidade do Estado. Na verdade, o montante da poupança líquida da despesa pública que se obtém com a medida de suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal ou prestações equivalentes a quem aufere por verbas públicas, assume uma dimensão relevante nas contas públicas e no esforço financeiro para se atingir a meta traçada, pelo que dificilmente seria possível, no período que resta até ao final do ano, projectar e executar medidas alternativas que produzissem efeitos ainda em 2012, de modo a poder alcançar-se a meta orçamental fixada" (..)"
O T C exerceu, para o efeito, o poder conferido pelo n°, 4 do art°. 282.° da CRP, ponderando "os diferentes interesses em jogo e, cumulativamente, confrontando os interesses afectados pela lei inconstitucional com aqueles que hipoteticamente seriam sacrificados em consequência da declaração de inconstitucionalidade com eficácia retroactiva e repristinatória (…)" (cfr. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra pág. 845, 848 e 852).
Ademais, tal como decorre da normal aplicação do instituto da responsabilidade civil do Estado, não é qualquer ilegalidade que determina a verificação deste requisito da ilicitude. Será necessária a violação de norma que vise directamente tutelar direitos subjectivos ou outras posições jurídicas subjectivas do autor.
Sobre este ponto, veja-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26.02.2002, proferido no proc.° n° 047753, publicado em www.dgsi.pt, onde se diz o seguinte:
"I - Em acção de responsabilidade civil extracontratual da Administração fundada em acto administrativo ilegal, não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para se dar por verificado o requisito da ilicitude, exigindo-se, para o efeito, que a ilegalidade consista em violação de norma que vise directamente tutelar direitos subjectivos ou outras posições jurídicas subjectivas do autor.
(…)''
Do que acima se expôs conclui-se, portanto que, neste caso, não foi praticado o propalado facto ilícito, falecendo, por isso, este primeiro pressuposto para accionar o mecanismo da responsabilidade civil.
Ora, sendo a existência de um facto ilícito um pressuposto fulcral do mecanismo da responsabilidade civil, teremos de concluir que cai por terra a possibilidade de o Estado Português ser chamado a indemnizar o A. pelos (alegados) prejuízos para si advindos do sucedido.
Ainda que assim não fosse, note-se, neste caso também não estariam verificamos, cremos, o requisito da anormalidade dos danos, exigidos por aquele art ° 15° da Lei n° 67/2007.
O conceito de danos anormais é fornecido pelo art°. 2.° daquele diploma, que considera como tais os que "ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam pela sua gravidade, a tutela do direito".
Efectivamente, tal como bem aponta o D.° Magistrado do MP, na sua douta contestação, a ideia da exigência do preenchimento deste requisito assenta, na necessidade de estabelecer um travão por forma a evitar a sobrecarga do erário público, limitando o reconhecimento de um dever de indemnizatório do Estado nos casos inequivocamente graves.
Igualmente o que caracteriza a anormalidade do prejuízo é o facto deste, pelo seu carácter e volume, exceder aquilo que é razoável fazer suportar ao cidadão normal socialmente integrado, devendo a sua caracterização, para efeitos de indemnização, ser feita tendo em conta as circunstâncias de cada caso concreto.
Assim, não haverá lugar ao pagamento de indemnização se o dano não exceder os encargos normais exigíveis como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento dos serviços públicos suportados pelo orçamento de estado.
Sobre este ponto, veja-se CABRAL DE MONCADA, in Responsabilidade civil extracontratual do Estado, edição Abreu & Marques, Vinhas, pág. 95: "(...) é preciso ter em conta que a responsabilidade pelo exercício da função legislativa deve ser sempre considerada em sentido restritivo (...) atendendo às limitações ao princípio democrático que traz consigo. É por isso que o dano provocado há-de ser especial e anormal Desculpabilizados ficam os danos provocados pela lei que sejam inerentes à vida em sociedade ou que resultem de determinados projectos políticos legitimados pelo sufrágio, mesmo que seja afectada a situação patrimonial dos seus destinatários”.
Neste caso, igualmente, tendo presentes as regras previstas no art.° 342° do CC relativas ao ónus da prova, seria ao Autor que cumpriria, efectivamente, ter demonstrado os factos constitutivos da pretensão que formula, mormente demonstrando, em concreto, a anormalidade do dano.
Tal não sucedeu aqui, caindo por terra, também sob este prisma, a sua pretensão de ver enquadrada a sua "diminuição salarial" no quadro previsto no art.° 15° da Lei n° 67/2007 e, consequentemente, de ver o Estado Português responder civilmente/extracontratualmente pela mesma.
Assim sendo, pelo que se expôs acima, sem necessidade de mais desenvolvimento, improcede a argumentação do Autor e, com ela, a acção, cumprindo absolver o R. /Estado Português dos pedidos formulados.”.
Por juridicamente acertada, jus-axiologicamente justa e intelectualmente arguta e de bom senso, a decisão sob recurso deve ser mantida integralmente.
Na verdade, o que surpreende na alegação de recurso do Recorrente é o absoluto silêncio sobre o pertinente argumento fundamental esgrimido na sentença recorrida: É que o Tribunal Constitucional determinou que «os efeitos desta declaração de inconstitucionalidade não se apliquem à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, relativos ao ano de 2012».
Portanto, tendo o não recebimento das prestações atinentes aos subsídios de férias e de Natal no ano de 2012 ocorrido por força de norma legal pontual e expressamente subtraída à aplicação dos efeitos de declaração de inconstitucionalidade, na exacta medida contrária em que o Recorrente aponta a ilicitude com fundamento na declaração de inconstitucionalidade da norma, também na sua inverificação com incidência no ano de 2012 (ano em que os alegados danos se verificaram) é de concluir não existir qualquer ilicitude.
Dito de outra forma: Atendo aos pedidos e matéria de facto provada, no presente caso, se se pretende que a ilicitude decorra, como alegado, da inconstitucionalidade da norma que impôs o não pagamento dos subsídios no ano de 2012, então verificando-se que a declaração de inconstitucionalidade não se aplica à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, relativos ao ano de 2012, impõe-se a irrefragável conclusão de tal ilicitude não se verifica no caso em presença.
Donde:
(i) Não tendo a norma declarada inconstitucional produzido, enquanto tal, pontuais efeitos na esfera jurídica do Autor, por via da referida restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, não ocorre, no caso concreto, a reclamada ilicitude.
(ii) Na verdade, atendendo aos pedidos e causa de pedir, por via de tal restrição de efeitos, impõe-se a conclusão de que o Estado, no exercício da função político-legislativa, não praticou qualquer acto ilícito, por via de norma legal declarada inconstitucional com força obrigatória geral, relativamente ao Autor e ao ano de 2012.
Prejudicado fica o conhecimento de qualquer outra questão ou argumento.
Improcedem totalmente os fundamentos do recurso.*** III.DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N..
Porto, 15 de Dezembro de 2017
Ass. Hélder Vieira
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Joaquim Cruzeiro |
