| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
MS(…), já identificada nos autos, instaurou acção administrativa especial contra o Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, com vista à anulação de acto administrativo, cujo teor se encontra consubstanciado no documento n.º 8 junto com a petição inicial e à condenação da entidade demandada no pagamento da quantia diária de € 6,85, a partir de Dezembro de 2011, a título de danos materiais, e de montante a arbitrar a título de danos morais.
Por despacho saneador proferido pelo TAF do Porto foi julgada procedente a excepção de ilegitimidade passiva invocada pelo Réu e absolvido o mesmo da instância.
Deste vem interposto recurso pela Autora que, em alegação, concluiu o seguinte:
NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO, INVOCANDO O SUPRIMENTO QUE SE REQUER, DEVERÁ SER ANULADA A SENTENÇA RECORRIDA
1º- Em virtude de a Sentença, omitir e não apreciar, a matéria vertida na RÉPLICA, aceitação da confissão do Réu, designadamente referida a art. 3º da presente, que se dá por reproduzida
2º- Infringindo, assim, o disposto pelo normativo consignado no nº3 do artigo 659º do CPC, que estabelece:
3º- Na fundamentação da sentença, o juiz tomará em consideração os factos admitidos por acordo, provados (...) por confissão reduzida A ESCRITO, COMO FOI O CASO DA CONTESTAÇÃO, ARTIGOS 8º E 14º
4º- EXPRESSAMENTE ACEITES NA RÉPLICA, A ARTIGO 1º, que aqui se dá por reproduzida.
5º Facto esse, inobservância desse normativo, que determina a nulidade da Sentença, nos termos do artigo 668º, nº1, alínea d), do CPC.
6º- Acresce, também, que em sede de LPTA, não foi dado cumprimento à formalidade estabelecida pelo artigo 87º, nº1, alínea a), ouvir a Autora antes de ser proferido o Despacho Saneador, nem tão pouco a sua alínea b), da LPTA, uma vez que a Autora, em parte alguma dos seus articulados, abdicou da produção de alegações finais.
7º- Por outro lado, a actuação da Ré, salvo o devido respeito, não foi conforme o princípio enunciado no art. 8º da LPTA, Princípio da cooperação e boa fé processual, caso contrário diligenciaria a intervenção de terceiros, cfr., artigo 325º do CPC, ao omitir essa diligência e EXPRESSAMENTE ADMITIR A MATÉRIA CONSTANTE DE ARTIGO TERCEIRO DA PRESENTE, que se dá por reproduzida, aceite na RÉPLICA
8º. Equivaleu à afirmação implícita da sua legitimidade passiva (do Réu) a qual, não obstante suscitada em sede de RÉPLICA, e que devia ser tomada em linha de conta, pela Sentença ora recorrida, efectivamente o não foi.
9º- Eventualmente a proceder uma Decisão destas, salvo o devido respeito, está a mesma inquinada de INCONSTITUCIONALIDADE, por que além de contrariar o já referido princípio da B0A FÉ, Cfr. art. 8º da LPTA e do da ECONOMIA PROCESSUAL, cfr. artigos 137º e 138º do CPC,
10º- Também põe em causa o princípio da igualdade dos cidadãos e igualdade (processual) das partes, cfr. art. 13º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e artigo 6º da LPTA, respectivamente
11º- Ao apenas permitir nos casos de ilegitimidade Plural, a sua superação através do chamamento à demanda de interessados, LEGITIMIDADE PLURAL, vedando e não permitindo o exercício desse direito, chamamento à demanda, intervenção de terceiros, quando se trate de ilegitimidade singular,
12- Decisão, que além de contrariar os sobreditos princípios de igualdade dos cidadãos e igualdade processual das partes, contraria, também, um princípio BÁSICO e ELEMENTAR, de que QUEM PODE O MAIS PODE O MENOS,
13º- Sem embargo da Decisão recorrida, dessa forma violar por banda o princípio da ECONOMIA PROCESSUAL, artigos 137º e 138º da CPC.
14- Razões pelas quais, deverá ser revogada e anulada a Sentença Recorrida e assim julgando fará esse Tribunal JUSTIÇA.
O Ministério da Solidariedade e da Segurança Social apresentou contra-alegação, concluindo desta forma:
1ª – Quando o juiz está perante uma situação em que não seja possível o suprimento das exceções ou a correção da petição inicial, tal como ocorreu nos presentes autos, deve proferir despacho de absolvição da instância e não de aperfeiçoamento, em cumprimento dos art.ºs 87º a 89º do CPTA;
2ª – O CPTA não prevê a figura da réplica, tal como a mesma se encontra plasmada no CPC, já que no contencioso administrativo o contraditório referente às exceções deduzidas na contestação ocorre, depois do processo ser concluso ao juiz e este mandar notificar o autor nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do art.º 87º do CPTA;
3ª - Todavia, por razões de economia processual, nada parece obstar a que o Autor apresente uma réplica para responder à contestação quando tenha sido deduzida uma exceção na contestação, permitindo que este articulado se reconduza às funções típicas que lhe são atribuídas em processo civil (cfr. art.º 502º/1 do CPC);
4ª - No caso sub judice, o Recorrido defendeu-se por exceção, alegando a sua ilegitimidade passiva, pronunciando-se a Recorrente espontaneamente acerca desta, tendo sido assegurado o contraditório previsto na alínea a) do n.º 1 do art.º 87º do CPTA. Porém, uma vez que a réplica não foi modificou o pedido ou causa de pedir, não se encontravam preenchidos os requisitos legais para a apresentação de uma tréplica (art.º 503 do CPC);
5ª - Assim sendo, in casu o facto de não ter sido apresentada uma tréplica não permite entender que houve a aceitação por acordo entre as partes do alegado na réplica e a consequente falta de fundamentação e nulidade da sentença;
6ª - O Recorrido MSSS, é parte ilegítima na presente ação, tendo presente que o ato impugnado nos presentes autos é a decisão do Centro Distrital de Lisboa (serviço desconcentrado do ISS, IP) de deixar de lhe conceder um valor diário de € 6.85 relativo aos encargos decorrentes dos cuidados de apoio social prestados no CERCITOP CRL e que o ISS, IP é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, que prossegue atribuições do MSSS, sob superintendência e tutela do respetivo ministro [cfr. art.º 3º, al. a) do n.º 1 do art.º 5º e art.º 12º do Decreto-Lei nº 126/2011, de 29 de Dezembro] sendo distinto deste e tendo legitimidade e capacidade judiciária (art.º 10º do CPTA);
7ª - Assim, resulta manifesto que o ISS, IP é que deveria figurar como parte legítima na presente ação, e não o MSSS, por aquele ser pessoa coletiva de direito público, e consequentemente, ser o correto sujeito da relação material controvertida em apreço e com competência para aceder ou não ao que é peticionado pela Recorrente;
8ª - Devendo assim, a exceção dilatória de ilegitimidade ser julgada procedente, e consequentemente, a entidade demandada Ministério da Solidariedade e da Segurança social ser absolvida da instância, como resulta do disposto no art. 89º nº 1, alínea d) do CPTA;
9ª - Não compete ao Recorrido chamar a juízo o ISS, IP, uma vez que o interessado em acautelar a sua pretensão e assegurar que a mesma seja deferida é a Recorrente;
10ª - A sentença recorrida não padece de quaisquer vícios ou irregularidades, encontrando-se em consonância com a lei e com a Constituição da República Portuguesa.
Termos em que, com o suprimento desse Tribunal, se requer a manutenção da sentença sindicada e, em consequência, seja o Recorrido absolvido da instância.
O MP, notificado nos termos e para os efeitos contidos no artº 146º nº 1 do CPTA, não emitiu qualquer parecer.
Cumpre apreciar e decidir
FUNDAMENTOS
DE FACTO/DE DIREITO
Está posta em crise a decisão proferida pelo TAF do Porto, em 04 de Julho de 2012, que julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva invocada pelo Réu e o absolveu da instância.
A Recorrente discorda do julgado, imputando-lhe diversos vícios que a seguir se conhecerão.
Avança-se, desde já, que não tem razão.
Antes, porém, deixa-se aqui transcrito o discurso jurídico fundamentador do despacho sub judice:
“MS(…), com domicílio na Rua (…), no Porto, instaurou a presente acção administrativa especial contra o Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, com vista à anulação de acto administrativo, cujo teor se encontra consubstanciado no documento n.º 8 junto com a petição inicial e à condenação da entidade demandada no pagamento da quantia diária de €6,85, a partir de Dezembro de 2011, a título de danos materiais e de quantia a arbitrar a título de danos morais.
Regularmente citada, a entidade demandada apresentou contestação, defendendo-se, essencialmente, por excepção, invocando a sua ilegitimidade.
Sobre esta questão que obsta ao conhecimento do objecto do processo mostra-se assegurado o contraditório, de harmonia com a alínea a) do n.º 1 do artigo 87.º do CPTA, dado que a autora se pronunciou espontaneamente acerca da mesma, conforme teor de fls. 60 e 61 que aqui se tem por reproduzido.
Assim, decide-se elaborar, de seguida, o despacho saneador, nos termos deste artigo 87.º do CPTA.
No que respeita à alegada ilegitimidade passiva, suscitada pela entidade demandada, importa convocar o disposto no n.º 1 do artigo 10º do CPTA donde se extrai que “Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos ao autor”.
Desta forma, deverá o autor demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua, aferindo-se o interesse em contradizer, pelo prejuízo que dessa procedência provenha, conforme resulta do n.º 2 do artigo 26º do CPC, uma vez que “a legitimidade passiva caberá em princípio à parte que seja titular do dever na relação material controvertida, em regra uma pessoa colectiva pública, e também aos terceiros contra-interessados, enquanto prejudicados directos com a procedência do pedido”
Consultada a petição inicial, constatamos que a causa de pedir assenta no pedido de anulação de acto administrativo, cujo teor se encontra consubstanciado no documento n.º 8 junto com a petição inicial e na condenação da entidade demandada no pagamento da quantia diária de €6,85, a partir de Dezembro de 2011, a título de danos materiais e de quantia a arbitrar a título de danos morais.
Na verdade a relação jurídica apontada pela autora é entre a mesma e o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) e não entre a Autora e o Estado Português; sendo certo que nesta forma processual, em que a acção tem por objecto a acção de uma entidade pública, parte demandada é, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado – cfr. artigo 10.º, n.º 2 do CPTA.
Ora, não obstante a relação material controvertida se reportar ao ISS, I.P., e à Autora, da forma em que vai desenhada na petição inicial, foi a acção intentada contra o Ministério da Solidariedade e da Segurança Social.
Com efeito, o acto impugnado nos presentes autos é a decisão do Centro Distrital de Lisboa da Unidade de Longa Duração e Manutenção do Instituto da Segurança Social, I.P., de deixar de conceder à autora um valor diário de €6,85, relativo aos encargos decorrentes dos cuidados de apoio social prestados no C(…) CRL – Centro de Educação e Reabilitação de Deficientes de todo o País – esta quantia representa a comparticipação do ISS, I.P. que deixou de ser entregue à autora para a auxiliar a suportar o custo diário do seu internamento, em virtude de ter sofrido uma fractura do fémur – cfr. documento n.º 8 junto com a petição inicial.
Isto posto, afigura-se-nos que a entidade demandada Estado não deve figurar do lado passivo da relação jurídica enunciada, a que é alheio, já que o acto em crise não é imputável a nenhum órgão do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social.
Resulta claro ser o ISS, I.P. a pessoa colectiva de direito público que deveria figurar como parte demandada, mercê da autonomia administrativa e financeira e património próprio que o caracteriza e, também, por ser tratar de um Instituto público que faz parte da administração indirecta do Estado, tendo personalidade judiciária - cfr artigo 1º do Decreto-Lei n.º 214/2007, de 29 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 163/2008, de 8 de Agosto.
De salientar que os Centros Distritais são serviços territorialmente desconcentrados do ISS, I.P. – cfr. artigo 2.º, n.º 3 do mesmo referido diploma que aprovou a orgânica do ISS, I.P.
Afigura-se-nos, pois, que ocorre a excepção dilatória da ilegitimidade passiva, já que o ISS, I.P. é que deveria figurar como parte demandada e não o Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, o que determina a absolvição do mesmo da instância à luz do preceituado na alínea d) do n.º 1 do artigo 89.º do CPTA e alínea e) do artigo 494.º, 1.ª parte do artigo 493.º e alínea d) do n.º 1 do artigo 288.º CPC, ex vi artigo 1.º CPTA.
A excepção verificada é, in casu, uma excepção insuprível, sendo inadmissível, por isso, o seu suprimento, seja através de sanação nos termos a que se alude nos artigos 508.º e 265.º do CPC ex vi artigo 88.º, n.º 2 do CPTA, seja através da intervenção principal provocada do ISS, I.P. (como aflorado pela autora), desde logo porque estamos perante uma situação de legitimidade singular.
A este propósito colhe-se do Acórdão do TCAN de 21/10/2004 Rec. 00229/04.3BEPRT o seguinte: “Nesses casos de legitimidade plural, a ilegitimidade pode ser suprida pelo chamamento à demanda dos vários interessados (...). Mas quando se trata de ilegitimidade singular, em que o sujeito da relação jurídica processual não é titular de qualquer interesses em conflito, ela é insanável. Como refere Anselmo de Castro, «a legitimidade singular é insuprível», pois, mesmo que intervenha a verdadeira parte não pode deixar de se absolver da instância a parte que nada tem a ver com a relação material controvertida (cfr. Direito Processual Civil Declaratório, Vol. II. pág. 216). Há, pois excepções, como a incompetência, a falta de personalidade judiciária e a ilegitimidade singular, sobre as quais não faz sentido usar os poderes dos artigos 508º e 265º do CPC porque necessariamente seguirá uma sentença de absolvição da instância.
Subsistindo a excepção, por insupribilidade, e não sendo caso de chamamento à demanda da parte em falta (nº 2 do art. 269º), a situação só poderá ser corrigida através de nova acção a intentar dentro de 30 dias do trânsito em julgado da sentença de absolvição da instância, com manutenção dos efeitos civis derivados da propositura da primeira causa (cfr. art. 289º do CPC). Uma nova acção, e não a substituição da petição inicial, é a solução que a lei processual civil prevê para os casos de absolvição da instância por impossibilidade de suprimento da excepção.”
Sabemos, assim, que, com o incidente de intervenção principal provocada previsto no artigo 325.º, n.º 1 do CPC, o que se pretende é o suprimento duma ilegitimidade processual plural, chamando à demanda qualquer interessado em intervir na causa, como associado da parte originária e não como seu substituto.
Decorre daquele preceito legal que: “qualquer das partes pode chamar a juízo o interessado com direito a intervir na causa, seja como seu associado, seja como associado da parte contrária”.
O chamamento do interveniente visa, pois, que este se venha a associar a uma das partes (da acção pendente) e não que a substitua. Donde, a intervenção principal provocada não servir o propósito de substituir o Réu demandado, mas tão só o de chamar à demanda terceiro conjuntamente interessado em contradizer a pretensão do Autor.
Pretende-se que a parte originária possua, ela própria, legitimidade processual, e que permaneça em juízo, o que não sucede na situação sub judice, na medida em que, como se enunciou, o Ministério da Solidariedade e da Segurança Social é parte ilegítima.
Pela mesma identidade de razão, temos que não será de aplicar à presente acção o disposto no n.º 8 do artigo 10.º do CPTA (referenciado pela autora na sua resposta – cfr. fls. 60 do processo físico).
De facto, extrai-se daquele normativo que: ” Sem prejuízo da aplicação subsidiaria, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra a Administração exija a colaboração de outra ou outras entidades, para além daquela contra a qual é dirigido o pedido principal, cabe a esta última promover a respectiva intervenção no processo.”
Não poderá, também, haver lugar à intervenção provocada do ISS, I.P., nos termos previstos no n.º 2 do artigo 325.º do CPC, na medida em que não se verifica in casu, o pressuposto da existência de “uma dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida”, por remissão do artigo 31.º-B do CPC.
Consoante se sumariou no recente Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 02/02/2012, Proc. 08395/12, “No incidente de intervenção principal provocada trata-se de chamar à causa pessoa que, de per si, pudesse intervir espontaneamente em razão de litisconsórcio necessário ou facultativo ao abrigo do regime do artº 320º CPC ou de coligação subsidiária passiva nos termos do artº 31º -B ex vi 325º nº 2, CPC.”
Regressando à situação que nos cabe analisar temos que, à luz da caracterização da causa de pedir e do pedido na acção, se conclui pela inexistência de litisconsórcio passivo, obrigatório ou facultativo.
Além disso, não se verificam os pressupostos da coligação subsidiária no que respeita ao regime estatuído no artigo 31.º-B do CPC, na medida em que, atento o pedido, tal como a Autora o apresenta na petição inicial, de anulação de acto praticado por serviços territorialmente desconcentrados do ISS, I.P., não subsistem, igualmente, dúvidas sobre a pessoa titular do dever de pagamento do pedido ressarcitório formulado ser o Instituto vindo a referir – ISS, I.P..”X Vejamos, então, os vícios que lhe são atribuídos:
Da alegada existência do non liquet
Nos termos do artº 87º do CPTA, findos os articulados, o processo é concluso ao juiz para apreciação dos mesmos.
No contencioso administrativo, o Despacho Saneador mantém as funções típicas que tem no processo declarativo: a) a apreciação das questões que interferem com a regularidade da instância ou do processado; b) o conhecimento do mérito da causa sempre que tal seja possível; c) a abertura de instrução, mediante a fixação de base instrutória.
O reconhecimento pelo juiz da existência de circunstâncias que impedem o conhecimento do objecto do processo levará à absolvição da instância -nº 2 in fine e nº 4 do artº 88º do CPTA-, se se estiver perante um caso de que a lei faça depender o prosseguimento da causa, tal como a ilegitimidade passiva prevista na alínea d) do nº 1 do artº 89º do CPTA.
Com efeito, a absolvição da instância ocorre quando não seja possível proferir despacho de aperfeiçoamento, designadamente porque a excepção dilatória que afecta o processo impede a renovação da instância ou o prosseguimento da acção, como é o caso da excepção dilatória prevista na citada alínea d) do nº 1 do artº 89º- a ilegitimidade passiva.
Como refere o Prof. Mário Aroso de Almeida em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” ed. Almedina, 3ª Edição Revista, pág. 572/573 “(…) Ao impor ao juiz o dever de conhecer obrigatoriamente das questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, o legislador pretende reafirmar, por um lado, que estas questões, correspondendo a excepções dilatórias, são de conhecimento oficioso, (…) e, por outro, que tais questões terão de ser necessariamente analisadas e decididas no despacho saneador, por força da proibição que decorre do nº 2 deste artigo 87º (…)”
Deste modo, quando se esteja perante uma situação em que não seja possível o suprimento das excepções ou a correcção da petição, tal como ocorre nos presentes autos, o juiz não profere despacho de aperfeiçoamento mas sim de absolvição da instância.
Logo, no caso em concreto, considera-se que a prolação de Despacho Saneador sob recurso, que absolveu o Recorrido da instância, está em consonância com a lei.
É inegável que relação jurídica apontada pela Autora é entre a mesma e o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) e não entre ela e o Estado Português, nomeadamente o MSSS.
O ISS, I.P. é a pessoa colectiva de direito público que deveria figurar como parte demandada, mercê da autonomia administrativa e financeira e património próprio que o caracteriza e, também, por ser tratar de um Instituto público que faz parte da administração indirecta do Estado, tendo personalidade judiciária - artº 1º do Decreto-Lei nº 214/2007, de 29 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei nº 163/2008, de 8 de Agosto.
De salientar ainda que os Centros Distritais são serviços territorialmente desconcentrados do ISS, I.P. - cfr. artº 2º, nº 3 do referido diploma que aprovou a orgânica do ISS, I.P.
Desatende-se, assim, este fundamento do recurso.
Urge agora apreciar o atinente à alegada nulidade da sentença por falta de fundamentação
A este propósito alega a ora Recorrente que estamos perante um caso de nulidade de sentença, subsumível na alínea d) do nº 1 do artº 668º do CPC, uma vez que, no seu entender, ao não apresentar a tréplica, o Recorrido aceitou o vertido na réplica, não tendo o juiz tido essa situação em conta na prolação da decisão. Por outro lado, ao não ter em consideração os factos “aceites” por confissão (em virtude de não ter sido apresentada tréplica pelo Recorrido), entende a Recorrente que a decisão não se encontra devidamente fundamentada.
Ora, não se pode aceitar o alegado nesta matéria pela Recorrente, que parece confundir as funções da réplica e da tréplica.
De facto, como bem observa o Recorrido, tal como sucedia no (extinto) recurso contencioso de anulação (previsto na LPTA), o CPTA não prevê a figura da réplica, tal como a mesma se encontra plasmada no CPC, em que o autor pode replicar a partir do momento em que toma conhecimento da junção da contestação em que é alegada alguma excepção -artº 502º nº 3 do CPC.
Com efeito, no contencioso administrativo, o contraditório referente às excepções deduzidas na contestação ocorre depois do processo ser concluso ao juiz, que a seguir manda notificar o autor nos termos das alíneas a) e b) do nº 1 do artº 87º do CPTA.
Todavia, por razões de economia processual, nada parece obstar a que o Autor apresente réplica para responder à contestação quando tenha sido deduzida uma excepção nesta peça processual -a contestação -, permitindo que este articulado se reconduza às funções típicas que lhe são atribuídas no processo civil -artº 502º nº 1 do CPC.
Como ensina Mário Aroso de Almeida, ob. cit., pág. 570/571 “ (….) a limitação estabelecida no CPTA quanto ao número de articulados admissíveis justifica-se por considerações de simplificação e celeridade processual; mas desde que se não se possa evitar, por aplicação de princípios processuais, a apresentação da réplica, esse articulado pode, com toda a propriedade preencher a finalidade de audição do interessado a que se refere a alínea a) do nº 1 do artigo 87º (…)”.
Assim, se houver réplica e nesta for modificado o pedido ou a causa de pedir, o Réu pode responder, por meio de tréplica, à matéria da modificação, uma vez que se está no campo da delimitação do objecto do processo -artº 503º do CPC.
No caso posto, o Recorrido defendeu-se por excepção, alegando a sua ilegitimidade passiva, pronunciando-se a Recorrente espontaneamente acerca desta, tendo sido assegurado o contraditório previsto na alínea a) do nº 1 do artº 87º CPTA.
Mas, dado que a réplica apresentada não modificou o pedido ou a causa de pedir, não se encontravam preenchidos os requisitos legais para o Recorrido apresentar uma tréplica.
Assim sendo, o facto de não ter sido apresentada uma tréplica não permite, ao contrário do defendido pela Recorrente, a aceitação por acordo das partes do referido na réplica e a consequente falta de fundamentação e nulidade da sentença por dessa matéria não conhecer.
Desta feita, dando cumprimento aos princípios de celeridade e economia processuais, (uma vez que a Recorrente se pronunciou espontaneamente sobre a excepção deduzida na contestação e a réplica não alterou o pedido ou causa de pedir), estavam verificadas as condições para ser proferido o Despacho recorrido, que não padece, assim, de nenhum vício ou irregularidade, nomeadamente da apontada nulidade.
E o que dizer da suscitada ilegitimidade passiva do Recorrido?
Como o senhor juiz bem defendeu, o Recorrido MSSS, é parte ilegítima na presente acção.
Como já acima ficou dito, de acordo com o pedido da Recorrente, o acto impugnado é a decisão do Centro Distrital de Lisboa de deixar de lhe conceder um valor diário de € 6.85 relativo aos encargos decorrentes dos cuidados de apoio social; esta quantia representa a comparticipação/ajuda da segurança social entregue à A. para a auxiliar a suportar o custo diário do seu internamento - prestados no C(…) CRL, “Centro de Educação e Reabilitação de Deficientes de Todo o País”. Logo, o acto administrativo posto em crise é da responsabilidade do Centro Distrital de Lisboa, serviço desconcentrado do Instituto da Segurança Social IP (ISS,IP).
Tendo a Recorrente instaurado a acção contra o MSSS, ocorre a sua ilegitimidade.
De acordo com o disposto nos nºs 1 e 2 do artº 10º do CPTA, a legitimidade passiva afere-se pela seguintes coordenadas:
“1- Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
2 - Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade publica, parte demandada é a pessoa colectiva de direito publico, ou, no caso do Estado, o Ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.” .
O ISS, IP é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, que prossegue atribuições do MSSS, sob superintendência e tutela do respectivo ministro - cfr. artº 3º al. a), artº 5º nº 1 e artº 12º do Decreto-Lei nº 126/2011, de 29 de Dezembro - Lei Orgânica do MSSS - e ainda artº 1º do Decreto-Lei nº 214/2007, de 29/05, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 163/2008, de 8/8 - diploma que aprovou a orgânica do ISS,IP e entretanto revogado pelo Decreto-Lei nº 83/2012, de 30/03-, sendo distinto do MSSS.
Fazendo parte das suas atribuições, entre outras, “gerir as prestações do sistema de segurança social e dos seus subsistemas”, “(…) o reconhecimento dos direitos e o cumprimento das obrigações decorrentes dos regimes de segurança social” e “ (…) o exercício da acção social” -cfr. alíneas a), b), l) e n) do nº 2 do artº 3º do Decreto-Lei n.º 83/2012, de 30/03-; sendo que a “organização interna dos serviços do ISS, I. P., é constituída por unidades orgânicas centrais, por serviços desconcentrados e pelo Centro Nacional de Pensões “ - artº 1º dos Estatutos do ISS, IP aprovados pela Portaria n.º 135/2012, de 8/5.
Acresce ainda que os Centros Distritais, de acordo com o previsto no nº 8 do artº 1º e no artº 17º dos Estatutos do ISS,IP, são serviços territorialmente desconcentrados daquele Instituto. Centros Distritais que, nas suas áreas de intervenção, têm competência para gerir as prestações do sistema da segurança social e dos seus subsistemas e proceder ao reconhecimento de direitos, à atribuição e pagamento de prestações, bem como de subsídios, retribuições e comparticipações -alíneas a) e b) do artº 17º dos mesmos Estatutos.
Está-se, assim, perante um instituto público, integrado na chamada administração indirecta do Estado, que é constituída por organismos dotados de personalidade jurídica, com património próprio, sujeitos à superintendência e tutela do Governo, criados para desenvolvimento de politicas do Governo que, devido à sua especificidade, o Estado entende não dever prosseguir através de serviços submetidos à direcção do Governo.
Cada Instituto público está adstrito a um departamento ministerial -cfr. artºs 7º, 41º e 42º da Lei nº 3/2004, de 15/01, com as alterações introduzidas pela Lei nº 51/2005, de 30/08, Decreto-Lei 200/2006, de 25/10, Lei nº 105/2007, de 03/04, Lei 64-A/2008, de 31/12, Decreto-Lei nº 40/2011, de 22/03, Resolução da Assembleia da República nº 86/2011, de 11/04 e Decreto-Lei nº 5/2012, de 17/01-Lei Quadro dos institutos Públicos-, definindo a Lei Quadro dos Institutos Públicos -nº 1 do artº 4º- estes organismos como “pessoas colectivas de direito público”.
Trata-se, é certo, de um labirinto normativo mas que conduz à conclusão de que a administração estadual indirecta é uma actividade exercida no interesse do Estado, mas desempenhada pelas entidades a quem é confiada em nome próprio e não em nome do Estado.
De tudo o que ficou expresso ressalta que assiste razão ao Réu/Recorrido ao invocar que o ISS,IP é que deveria figurar como parte legítima na acção, e não o MSSS, por aquele ser pessoa colectiva de direito público, e consequentemente, ser o correcto sujeito da relação material controvertida em apreço, com competência para atender ou não ao que é peticionado pela Recorrente.
Esta tese mereceu, e bem, o acolhimento do Tribunal a quo, razão pela qual a excepção dilatória de ilegitimidade só podia ser julgada procedente, com a consequente absolvição da instância do Ministério da Solidariedade e da Segurança social, de acordo com o estabelecido nos artºs 89º nº 1, al. d), do CPTA, 487º, 493º e 494º, al. e) do CPC ex vi artº 1º do CPTA.
Por fim refira-se que, como bem observa o Recorrido, não competia a si chamar a juízo o ISS,IP, tendo em conta a faculdade prevista no artº 325º do CPC (intervenção provocada), uma vez que o interessado em acautelar a sua pretensão e assegurar que a mesma é deferida é a Recorrente e não o Recorrido, que é alheio à relação material controvertida aqui em causa.
A intervenção provocada pode ser requerida por qualquer uma das partes, não recaindo sobre o Recorrido qualquer obrigação de a utilizar.
Além do mais, na hipótese vertente, tratando-se de uma excepção dilatória insuprível, a única decisão legal e sensatamente adequada era, como foi, a de absolvição da instância.
Em suma:
- na fase do despacho pré-saneador o juiz tem, não uma mera faculdade que poderá ou não utilizar, de acordo com o seu critério, mas, ao invés, assiste-lhe um verdadeiro poder/dever de intervir ex officio, no processo, de modo a obstar que o conhecimento do mérito da causa ou a justa composição do litígio sejam postos em causa por razões de índole meramente formal, relacionados com a deficiente articulação da matéria de facto, com a falta de pressupostos processuais ou requisitos externos dos respectivos articulados, com a não exibição de documentos que necessariamente deveriam instruir a acção,….;
- o incumprimento desse poder/dever, quando influa decisivamente no exame e na decisão da causa, acarreta a nulidade da mesma -artº 201ºdo CPC;
- o despacho saneador é o momento adequado e normal para a apreciação das excepções dilatórias e das nulidades processuais, devendo o juiz, na hipótese do seu não conhecimento, consignar as razões da abstenção;
- confrontando-se o Tribunal, nestas fases processuais, com uma excepção insuprível - no caso a ilegitimidade passiva, uma vez que o Réu não é titular de qualquer interesse em conflito e essa falta não poderia ser sanada mesmo com a intervenção da verdadeira parte -, não poderia senão absolver da instância a entidade que nada tem a ver com a relação material controvertida, isto é o MSSS;
- tal entendimento não é contrário ao princípio da tutela jurisdicional efectiva -artº 268º nº 4 da CRP-, decorrente da garantia de acesso ao direito e aos tribunais -artº 20º da CRP-, pois que se a interpretação e aplicação das normas processuais deve ser de tal ordem que evite que a realização do direito fique prejudicada por questões de mero formalismo, ou seja, se o Tribunal deve dar primazia às decisões sobre o fundo/mérito da causa, em detrimento das decisões formais/adjectivas, tal não equivale a dizer que possa criar livremente regras processuais para uma forma de processo que as não contém;
- o princípio pro actione tem de ser temperado por outros igualmente relevantes, tais como, no caso, o da tipicidade dos trâmites processuais, da economia e celeridade processuais que, além do mais, sempre desaconselham a prática de tarefas inúteis.
Nestes termos, a decisão de que se recorre tem de ser mantida na ordem jurídica.
Improcedem, pois, todas conclusões da alegação, mormente as atinentes à violação de quaisquer comandos constitucionais que não têm qualquer aderência com o processo, não passando de considerações genéricas, quiçá desabafos, sem a menor concretização fáctica.
DECISÃO
Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.
Notifique e D.N..
Porto, 08/03/2013
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro
Ass.: José Veloso |
