| Decisão Texto Integral: |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
«AA» [devidamente identificada nos autos], Requerente no processo cautelar que intentou contra a [SCom01...], EPE [também devidamente identificada nos autos], no qual foi peticionado que a Entidade Requerida fosse condenada a reconhecer o direito a ter um horário rígido das 08h00 às 15h00, e bem assim, caso assim não se entenda, alternativamente que deve a requerida ser condenada a abster-se de mensalmente alterar o horário de trabalho com início às 08h00 e termos às 15h00, assim como, que a providência seja decretada sem audição prévia da Ré, inconformada com a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, pela qual foi julgado improcedente o processo cautelar, e em consequência, absolvida a Requerida do pedido contra si formulado, veio interpor recurso de Apelação.
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No âmbito das Alegações por si apresentadas, elencou a final as conclusões que ora se reproduzem:
“[...]
II – CONCLUSÕES
1. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao interpretar incorretamente os factos e o direito aplicável ao caso.
2. A recorrente praticava o horário das 08h00 às 15h00 desde outubro de 2021, com autorização da entidade empregadora, o que configura uma aceitação expressa desse regime.
3. A decisão recorrida ignorou o agravamento da saúde da recorrente e o parecer do médico do trabalho, que desaconselhava a alteração do horário.
4. A entidade empregadora alterou unilateralmente o horário de trabalho sem apresentar um ato administrativo fundamentado, violando o artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo.
5. A decisão recorrida desconsiderou o direito fundamental à saúde da recorrente, consagrado nos artigos 64.º e 59.º da Constituição da República Portuguesa.
6. A não concessão da providência cautelar causa prejuízos irreparáveis à recorrente, configurando periculum in mora devidamente demonstrado nos autos.
7. A manutenção da sentença recorrida implicaria uma violação da boa-fé e da proteção da confiança, além de representar uma inconstitucionalidade por violação dos princípios da legalidade, da justiça e da dignidade humana.
8. A sentença recorrida não considerou os documentos do processo individual da recorrente, nomeadamente a carta registada com aviso de receção que formalizava o pedido de horário de trabalho entre as 08h00 e as 15h00.
9. A entidade requerida omitiu informações relevantes e prestou declarações que podem ser consideradas falsas, o que prejudicou a análise da situação.
10. A alteração unilateral do horário de trabalho pela entidade requerida viola o direito fundamental à saúde e segurança da recorrente, consagrado na Constituição da República Portuguesa e em legislação avulsa.
11. A decisão recorrida desconsidera a proteção do direito à integridade física e mental da trabalhadora, que é um valor superior a qualquer interesse da entidade empregadora.
12. A decisão recorrida viola os princípios da legalidade, da justiça, da igualdade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e boa-fé, do Estado de Direito democrático e, decisivamente, da dignidade humana.
13. A alteração do horário de trabalho prejudica a saúde da recorrente, causando-lhe danos de difícil reparação.
14. A manutenção da decisão recorrida perpetua esses danos, justificando a concessão da providência cautelar.
15. A sentença recorrida fez uma interpretação e aplicação incorreta do n.º 1 e 2 do art.º 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 71.º,
n.º 1, alíneas g) e h) da Lei 35/2014, de 20/06.
Termos em que requer a Vossas Excelências, Ilustres Desembargadores, seja a decisão recorrida revogada, substituindo-a por outra que decrete a providência cautelar requerida.
[...]. ”
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A Recorrida apresentou Contra alegações, das quais para aqui se extraem as respectivas conclusões, como segue:
“[…]
Concluindo, Senhores Juízes Desembargadores, a Sentença ora posta em crise não viola qualquer das normas legais apontadas pela Recorrente, nem qualquer dos princípios apontados que enformam a actividade administrativa, nomeadamente o do Estado de Direito Democrático.
A Sentença fez numa correcta apreciação e decisão dos concretos factos alegados pelas partes, subsumindo-os ao regime legal aplicável
Vªs. Exªs., não admitindo os documentos juntos e negando provimento ao recurso mantendo, na integra a douta Sentença, farão uma vez mais inteira
JUSTIÇA
[…]”
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O Tribunal a quo proferiu despacho pelo qual admitiu o recurso interposto, e ficou os seus efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.°, n.° 1 do CPTA, e artigos 639.° e 635.° n.°s 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.° e 140.°, n.° 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], sendo que, de todo o modo, em caso de procedência da pretensão recursiva, o Tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida pois que, ainda que venha a declarar a sua nulidade, sempre tem de decidir [Cfr. artigo 149.°, n.° 1 do CPTA] “... o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito.”, reunidos que estejam os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
Assim, as questões suscitadas pela Recorrente e patenteadas nas conclusões apresentadas consistem, em suma e a final, em apreciar e decidir, sobre se a Sentença recorrida padece de erro de julgamento em matéria de direito.
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III - FUNDAMENTOS IIIi - DE FACTO
No âmbito da factualidade considerada pela Sentença recorrida, foram fixados os seguintes factos:
“[…]
Com relevância para a decisão a proferir nos autos, considero indiciariamente provados os seguintes factos:
1) Em 05.04.2024, a Autora apresentou o seguinte requerimento junto da Directora do Centro de Saúde ...: “(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. documentos, juntos com o requerimento inicial, a fls. 83 do SITAF;
2) Em 16.04.2024, foram trocados os seguintes emails entre vários responsáveis da Entidade Demandada:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
(…)” - cfr. documento, junto com o requerimento inicial, a fls. 89 do SITAF;
3) Em 22.04.2024, a Autora endereçou o seguinte email ao Conselho de Administração da Entidade Demandada:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. documento, junto com o requerimento inicial, a fls. 84 a 85 do SITAF;
4) Em 30.04.2024, a Autora endereçou o seguinte email ao Conselho de Administração da Entidade Demandada:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. documento, junto com o requerimento inicial, a fls. 86 a 88 do
SITAF;
5) Em 27.06.2024, a Autora, por intermédio de mandatário, endereçou o seguinte email ao Presidente do Conselho de Administração da Entidade Demandada: “(…)
(…)” - cfr. documento, junto com o requerimento inicial, a fls. 90 e 91 do SITAF.
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Inexistem factos indiciariamente não provados com interesse para a decisão da causa.
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Motivação da decisão da matéria de facto
A convicção do Tribunal, quanto à decisão da matéria de facto indiciariamente provada, baseou-se nos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados, conforme referido a propósito de cada um dos pontos do probatório.
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Tendo subjacente o disposto no artigo 662.º, n.º 1 do CPC, aditamos ao probatório, a factualidade que segue:
6) O Requerimento inicial que motiva os presentes autos de processo cautelar foi apresentado no Tribunal a quo no dia 07 de janeiro de 2025 – Cfr. fls. dos autos, SITAF.
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IIIii – DE DIREITO
Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, pela qual, com referência ao pedido formulado a final do Requerimento inicial pela Requerente [na versão aperfeiçoada], em suma, no sentido de ser adoptada providência cautelar de intimação da Requerida atinente à fixação de horário rígido das 08h00 às 15h00, e bem assim, caso assim não se entenda, alternativamente que deve a requerida ser condenada a abster-se de mensalmente alterar o seu horário de trabalho com início às 08h00 e termos às 15h00, veio a julgar pelo indeferimento da providência cautelar requerida, decisão com a qual a mesma [ora Recorrente], não se conforma.
Importa porém, previamente, apreciar e decidir em torno da regularidade processual decorrente da junção de 4 [quatro] documentos por parte da Recorrente com as suas Alegações de recurso, quanto ao que a Recorrida se opôs no âmbito das Contra alegações por si deduzidas.
Vejamos então sobre se tal se mostra processualmente admissível.
Dispõe o artigo 627.º, n.º 1 do CPC que “As decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos”, ou seja, que o recurso é o meio processual por via do qual são impugnadas as decisões judiciais, e nessa medida, o tribunal superior é chamado a reexaminar a decisão proferida e os seus fundamentos.
Como refere António Santos Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2.ª edição, 2014, Almedina, página 92 “(…) A natureza do recurso, como meio de impugnação de uma anterior decisão, determina uma importante limitação ao objecto, decorrente do facto de, em termos gerais, apenas poder incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas, não podendo confrontar-se o tribunal a quem com questões novas.
Na verdade, os recursos constituem mecanismos destinados a reapreciar as decisões proferidas, e não a analisar questões novas, salvo se quando, nos termos já referidos, estas sejam de conhecimento oficioso e, além disso, o processo contenha os elementos imprescindíveis. (…)”
Assim, o recurso como meio de impugnação de uma decisão judicial, apenas pode incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas, e por outro lado, da conjugação do artigo 640.º, n.º 1 e do artigo 662.º, n.º 1, ambos do CPC, resulta afastada a possibilidade de o Tribunal de recurso com competência em matéria de facto efectuar um novo julgamento, pois faz recair sobre o recorrente o ónus de, em primeiro lugar, indicar os concretos pontos de facto que pretende ver modificados, e em segundo lugar, indicar os concretos meios probatórios constantes do processo, do registo ou da gravação que imponham decisão diversa sobre esses pontos de facto.
Deste modo, e quanto à junção de documentos em sede de recurso jurisdicional, dispõe o artigo 425.º do CPC, que “Depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.”, sendo que, por sua vez, o artigo 651.º, n.º 1 do mesmo diploma, determina que “As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.”
Assim, em sede de recurso, e de acordo com os normativos acima citados, a junção de documentos assume carácter excepcional, só sendo consentida nos casos especiais previstos na lei, mormente, quando a sua apresentação não tenha sido possível até esse momento, e neste conspecto, em virtude de ter ocorrido superveniência objectiva [quando se trate de documento formado depois de ter sido proferida a decisão] ou subjectiva [quando se trate de documento cujo conhecimento ou apresentação apenas se tornou possível depois da decisão e ou se tenha revelado necessária em virtude do julgamento proferido] – Cfr. neste sentido, Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2014, página 191.
Como resulta dos autos, e assim já referimos supra, a ora Recorrente juntou 4 [quatro] documentos com as respectivas Alegações de recurso, os quais são atinentes a processado que refere ser atinente à relação jurídica administrativa controvertida que mantém com a Requerida.
Compulsado o seu teor, em particular as datas apostas nos documentos que constituem esse acervo, é com facilidade que constatamos que todos eles se reportam a momentos temporais anteriores [a anos compreendidos entre 2018 e 2020] à interposição do Requerimento inicial que motivou os presentes autos de processo cautelar, que como assim resultou provado [cfr. ponto 6 do probatório], foi apresentado no dia 07 de janeiro de 2025, sobre o qual recaiu despacho no sentido do seu aperfeiçoamento, o que a Requerente veio a acolher, com a apresentação de novo articulado, em 22 de janeiro de 2025.
A Sentença recorrida nestes autos foi proferida no dia 20 de fevereiro de 2025, sendo que, tendo os documentos juntos com as Alegações de recurso sido produzidos em data anterior à da Sentença, pelo mero confronto dessas datas em referência se verifica por isso a razão para a não superveniência objectiva do mesmo, sendo que em torno da eventual ocorrência da sua superveniência subjectiva, ou seja, sobre se se tratam de documentos cujo conhecimento ou apresentação apenas se tornou possível depois da decisão, ou que se tenham revelado necessários apresentar em virtude do julgamento proferido, também não se verifica.
Conforme afirmam Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in Manual de Processo Civil, 2.ª edição, páginas 533-534, a lei não abrange, neste último caso, a hipótese de a parte se afirmar surpreendida com o desfecho da acção (ter perdido, quando esperava obter ganho de causa) e pretender, com tal fundamento, juntar à alegação documento que já poderia e deveria ter apresentado na 1.ª instância. O legislador quis manifestamente cingir-se aos casos em que, pela fundamentação da sentença ou pelo objecto da condenação, se tornou necessário provar factos com cuja relevância a parte não podia razoavelmente contar antes de a decisão ser preterida, sendo que o advérbio “apenas”, a que se reporta o artigo 651.º, n.º 1 do CPC, significa que a junção só é possível num tempo futuro, se a necessidade do documento era imprevisível num tempo passado, ou seja, antes de proferida a decisão na 1.ª instância.
Como refere Antunes Varela, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 115º, página 95, a junção de documentos às Alegações da apelação só poderá ter lugar se a decisão da 1.ª instância criar, pela primeira vez, a necessidade de junção de determinado documento, quer quando se baseie em meio probatório não oferecido pelas partes, quer quando se funde em regra de direito com cuja aplicação ou interpretação os litigantes não contavam.
Como assim julgamos, na situação em apreço nos autos, com a apresentação dos documentos em causa, a Recorrente mais não pretende fazer do que a prova da existência de fumus iuris, ou seja, de um dos fundamentos do pedido deduzido a final do Requerimento inicial, o qual, como assim dispõe o artigo 114.º, n.º 2, alínea g) do CPTA, se tal era a sua perspectiva, devia ter sido junto com o Requerimento inicial.
Efectivamente, e em face do teor dos documentos em causa, o que constatamos é que os mesmos se reportam a períodos temporais muito anteriores à data da apresentação do Requerimento inicial, não podendo assim ser admitidos nos autos após a prolação da Sentença proferida.
Termos em que não se admite a junção aos autos dos documentos que acompanham as Alegações de recurso.
Neste patamar, estando estabilizada a matéria de facto, tendo presente que o Tribunal a quo julgou não verificado o fumus iuris, que foi o pressuposto determinante para a improcedência das providências cautelares requeridas pelo Requerente, cumpre agora conhecer do mérito da pretensão recursiva que por si veio deduzida.
Como assim resulta patenteado nos autos, precedendo a prolação da Sentença recorrida, o Tribunal a quo proferiu a decisão do seguinte teor:
Início da transcrição
“[...]
Considero inexistir necessidade de produção de prova adicional, pois os autos estão dotados dos elementos necessários para que seja proferida uma decisão sobre o mérito da causa, pelo que indefiro a produção de prova testemunhal requerida pelas partes (cfr. artigo 118.º, n.os 1, 3 e 5, do CPTA).
[...]“
Fim da transcrição
Apreciou e decidiu o Tribunal que para efeitos de conhecimento do mérito dos autos, não se mostrava necessário que nele fosse prosseguida instrução adicional, por ser bastante a prova documental que deles já constava, por a eles ter sido remetida pelas partes no âmbito dos seus articulados [Requerimento inicial e Oposição].
Ou seja, e neste conspecto, o Tribunal a quo julgou pela desnecessidade da inquirição das testemunhas que vinham arroladas quer pela Requerente, quer pela Requerida, decisão essa que transitou em julgado, por não constituir objecto da pretensão recursiva deduzida pela ora Recorrente.
Por outro lado, como assim deflui do patenteado na Sentença recorrida, o Tribunal a quo identificou a questão a decidir como sendo, analisar e decidir da verificação dos requisitos de que depende a adopção da providência cautelar de intimação da Entidade Requerida para adopção de conduta consubstanciada na fixação, à Autora, de “horário rígido das 08h00 às 15h00], isto é, tendo presentes os critérios de decisão enunciados sob o artigo 120.º, n.º 1 do CPTA, para o que veio a fixar a factualidade que entendeu por relevante [por provada, essencialmente, a partir do acervo documental constante dos autos, que a eles foi junto pelas partes] e julgando não existir outra factualidade com relevo para a decisão a proferir para efeitos de conhecimento do mérito do pedido formulado, prosseguiu depois pela sua submissão ao direito que julgou por convocável, tendo julgado que a pretensão da Requerente ora Recorrente tinha de ser julgada improcedente, absolvendo assim a Requerida, ora Recorrida, do pedido contra si formulado.
Neste patamar.
Atento o teor das conclusões vertidas a final das Alegações de recurso apresentadas, perspectivamos que a questão nuclear em que se centra a pretensão recursiva da Recorrente se ancora na consideração, pela sua parte, de que o Tribunal a quo interpretou de forma errada os factos que foram por si [Tribunal] apurados, assim como também lhes aplicou [o Tribunal] erradamente o direito que a final veio a ser determinante da improcedência do seu pedido, mais concretamente, que interpretou e aplicou incorrectamente o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 120.º do CPTA, o artigo 59.º da CRP e o artigo 71.º n.º 1, alíneas g) e h) da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e no fundo, por entender a Recorrente, que flagrantemente, a Requerida efectuou de forma unilateral a alteração do horário de trabalho que vinha praticando, das 08,00 às 15,00, que no passado havia requerido à Requerida, tudo, de resto, em conformidade com os documentos por si juntos com as Alegações de recurso, que quanto aos mesmos até referiu constarem do seu processo individual.
É fundamento para a concessão de tutela cautelar, por via da adopção da/s providência/s requerida/s, que o Tribunal aprecie da ocorrência de periculum in mora [numa das suas duas vertentes], e que indague da aparência do bom direito invocado pelo Requerente, no sentido de aferir sobre se é provável que a pretensão por si formulada, que é causa/fundamento do processo principal, venha a ser julgada procedente, requisitos estes que são de verificação cumulativa, e neste sentido, sendo julgado não verificado um deles, fica prejudicado o conhecimento do outro.
Ora, tratando os autos de um processo cautelar, que se caracteriza pela sumariedade da sua instrução, e estando assim em causa a apreciação da tutela cautelar requerida pela Requerente ora Recorrente, o que importava ser prosseguido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, era saber, a final, se estavam ou não verificados todos os requisitos, que são de verificação cumulativa, tendentes à adopção da providência cautelar por parte do Tribunal.
E tal foi efectuado, como assim julgamos, no âmbito do julgamento prosseguido pelo Tribunal a quo, nos estritos termos em que o mesmo veio a fundamentar a sua decisão, e é por via dessa fundamentação, de facto e de direito colhida pelo Tribunal a quo, que será apreciado por este Tribunal de recurso sobre se incorreu o mesmo em algum erro de julgamento, ou seja, se em face do que sustenta a Recorrente sob as conclusões das suas Alegações de recurso [cfr. em especial a conclusão 15] se ocorre algum dos invocados erros de julgamento em matéria de direito.
Tendo enunciado o regime jurídico que julgou ser convocável para efeitos da decisão a proferir, a saber, a apreciação e decisão da requerida tutela cautelar tendo por base a verificação dos requisitos a que se reporta o artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, em face do discurso fundamentador que o Tribunal a quo veio a aportar na Sentença recorrida, decidiu conforme para aqui se extracta, na sua essencialidade, o que segue:
Início da transcrição
“[...]
No âmbito do presente processo cautelar, vem requerida a providência cautelar de intimação da Entidade Requerida para adopção de conduta consubstanciada na fixação, à Autora, de “horário rígido das 08h00 às 15h00”.
[...]
Assim, e em suma, o decretamento das providências cautelares depende (i) do requisito do periculum in mora (cfr. primeira parte do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA), (ii) do requisito do fumus boni iuris (cfr. segunda parte do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA) e (iii) do requisito da ponderação dos interesses públicos e privados em presença, em termos de se concluir que os danos que resultariam da adopção da providência não são superiores aos derivados da sua recusa (cfr.
n.º 2 do artigo 120.º do CPTA).
[...]
A respeito do fumus boni iuris, a Requerente estriba a sua pretensão, tendente à fixação de um “horário rígido das 08h00 às 15h00”, na sua situação de saúde, que, de acordo com as “fichas de aptidão para o trabalho”, desaconselha o prolongamento do horário de trabalho após as 15.00h e nos períodos extra horário normal.
Efectivamente, conforme aventado pela Entidade Requerida, a pretensão da Requerente goza de enquadramento legal na modalidade de horário de trabalho da “jornada contínua” – prevista e regulada nos artigos 110.º, n.º 1, alínea d), e 114.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas («LGTFP»), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, sucessivamente alterada – e não na modalidade do “horário rígido” – figura diversa, prevista e regulada nos artigos 110.º, n.º 1, alínea b), e 112.º da LGTFP.
[...]
Uma vez que a Requerente não pretende a fixação de um “horário rígido”, isto é, entre as 9.00h e as 12.30h, no período da manhã, e entre as 14.00h e as 17.30h, no período da tarde, concentremos a nossa análise no regime jurídico da “jornada contínua”.
Com efeito, a jornada contínua caracteriza-se pela prestação ininterrupta de trabalho, em que o período de descanso (nunca superior a trinta minutos) se considera como tempo de trabalho e como prestação efectiva de serviço. Por outro lado, a jornada contínua implica uma redução do período normal de trabalho diário (nunca superior a uma hora), sendo o tempo máximo de trabalho seguido de cinco horas.
No entanto, quer a doutrina, quer a jurisprudência se alinham no sentido de que não há um direito subjectivo do trabalhador à jornada contínua, pelo que a adopção de tal modalidade de horário de trabalho depende de ponderação da entidade empregadora, após requerimento do trabalhador. Isto porque, nos termos do n.º 3 do artigo 114.º da LGTFP, a jornada contínua pressupõe um “caso excepcional”, “devidamente fundamentado” e ponderado à luz, por um lado, do interesse do trabalhador e, por outro, do interesse público.
Neste sentido, veja-se a posição de PAULO VEIGA E MOURA/CÁTIA ARRIMAR, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Coimbra Editora, 2014, p. 395 e o sumário do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26.10.2017, Processo n.º 0515/17, onde se refere que “a concessão da jornada contínua ao abrigo do art.º 114.º da LGTFP traduz-se numa faculdade conferida pelo legislador à entidade empregadora pública, a qual, em casos excepcionais devidamente fundamentados, tem o poder discricionário de a adoptar”.
Ora, pressupondo uma análise do caso concreto, à luz do disposto no artigo 114.º da LGTFP, a adopção da jornada contínua depende da intermediação de um acto administrativo, porquanto não existe um “direito à jornada contínua” que resulte directamente da lei.
Neste contexto, importa agora analisar as pretensões a deduzir em sede de acção principal.
No domínio da acção administrativa não urgente, o legislador consagrou, no n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, um elenco exemplificativo de pretensões que podem ser objecto desta forma processual, a deduzir nos Tribunais Administrativos. Tais pretensões dividem-se em dois grandes grupos: por um lado, as pretensões respeitantes a actos e normas administrativas, previstas nas alíneas a) a e) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, e, por outro, a demais pretensões não respeitantes a actos e a normas administrativas, previstas nas alíneas f) a m) daquele preceito.
Ora, os dois grupos de pretensões distinguem-se pelo facto de, no primeiro grupo, estarem em causa situações que “se reportam ao exercício de poderes de autoridade, consubstanciado na emissão ou omissão de actos administrativos e normas regulamentares”, ao passo que, no segundo grupo, estão em causa situações que não envolvem o exercício de tais poderes de autoridade – cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 5.ª Edição, Almedina, 2021, p. 121.
Relativamente ao primeiro grupo, nos termos do n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, “ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico administrativos”. Do ponto de vista substantivo, o artigo 148.º do CPA preceitua que “consideramse atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídicoadministrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
Ora, sucintamente, os actos administrativos caracterizam-se pela verificação cumulativa de quatro notas características: em primeiro lugar, pelo seu carácter de autoridade e regulador, no sentido de que se tratam de actos jurídicos unilaterais, destinados a regular uma determinada situação jurídicoadministrativa; em segundo lugar, pelo exercício de poderes jurídicoadministrativos, confiados por normas de Direito Administrativo; em terceiro lugar, pela produção de efeitos jurídicos externos, que se projectam na esfera jurídica de um terceiro em relação ao órgão ou entidade que emite o acto; e em quatro lugar, pela regulação de uma situação individual e concreta - cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3.ª Edição, Almedina, 2016, pp. 197-210; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 6.ª Edição revista e ampliada, Almedina, 2020, pp. 251 e seguintes;
No âmbito do segundo grupo, as pretensões previstas, em particular, nas alíneas f) e g) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, de “reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídicoadministrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo” e de “reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições”, visam a emissão de sentenças de simples apreciação, assentes na existência de uma norma legal anterior onde radica o direito a reconhecer. Ou seja, nestes casos, o reconhecimento do direito não depende, nem exige, a intermediação de um acto administrativo, visto que resulta directamente da lei – cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, 4.ª Edição, Almedina, 2018, pp. 252-254.
Isto posto:
De acordo com a factualidade indiciariamente provada, em 05.04.2024, a Autora apresentou uma reclamação, junto da Directora do Centro de Saúde ..., pelo qual reclama da alteração do horário de trabalho (cfr. ponto 1) dos factos provados).
Seguidamente, em 22.04.2024, a Autora endereçou um email ao Conselho de Administração da Entidade Demandada, na pessoa do Vogal Executivo «BB», no qual revela ter tomado conhecimento da “opinião ou fundamentação, formulada através do seu mail datado de 16 de abril de 2024” (constante do ponto 2) dos factos provados) e reitera o teor da reclamação precedente (cfr. ponto 3) dos factos provados).
Dias mais tarde, em 30.04.2024, a Autora endereçou novo email ao Conselho de Administração da Entidade Demandada, reiterando – mais uma vez – o teor da aludida reclamação e, requerendo, afinal, “a instru[ção] [d]os serviços administrativos do Centro de Saúde ... para que a elaboração dos respetivos mapas de horário de trabalho, respeitem, no que se me refere, o horário praticado e que exerço das 08:00h às 15:00h, assim se respeitando as normas e regulamentos aplicáveis” (cfr. ponto 4) dos factos provados).
Por último, em 27.06.2024, a Autora, por intermédio de mandatário, endereçou um email ao Presidente do Conselho de Administração da Entidade Demandada, no qual expõe a sua situação pessoal, relacionada com o horário de trabalho, e requer, afinal, que “seja ordenada a manutenção do horário de trabalho fixo que a requerente vem praticando desde outubro de 2021, das 08h00 às 15h00. Mais requer sejam considerados dias trabalhados em 02 e 06 de maio de 2024, anulando-se o registo de faltas injustificadas e em consequência seja paga a respetiva retribuição” (cfr. ponto 5) dos factos provados).
Com efeito, e não obstante o teor das “reclamações” e “exposições” da Requerente, esta não carreou para os autos a (alegada) decisão administrativa, de Outubro de 2021, pela qual lhe foi fixado o horário, entre as 8.00h e as 15.00h, excluindo feriados e fins-de-semana.
Ademais, a Requerente não logrou demonstrar que se dirigiu à Entidade Requerida com vista à adopção de horário de trabalho, na modalidade de jornada contínua, à luz, eventualmente, da alínea f) do n.º 3 do artigo 114.º da LGTFP. Não o tendo feito, a Entidade Requerida ainda não teve oportunidade de se debruçar sobre a situação da Requerente e de, nessa ocasião, proferir uma decisão de deferimento ou indeferimento da sua pretensão.
Porém, conforme acima referido, a adopção da jornada contínua depende da intermediação do exercício de poderes jurídico-administrativos – através da prática de um acto administrativo – não correspondendo a um direito subjectivo do trabalhador que resulte directamente da lei.
Como tal, sendo intenção da Requerente propor, em apenso ao presente processo cautelar, uma acção principal de “condenação ao reconhecimento de situações jurídicas subjetivas directamente decorrentes de normas jurídico administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”, afigura-se, num juízo perfunctório, que a mesma não será bem sucedida, visto que não decorre da lei o “direito” que a Autora pretende ver reconhecido pelo Tribunal.
Diferentemente, tal direito depende de um juízo da entidade empregadora, que convoca o exercício de valorações próprias da função administrativa, e da subsequente prática de um acto administrativo. Destarte, ainda que se considere que a Requerente poderia lançar mão de uma acção administrativa de condenação à prática do acto devido, a mesma estaria, de igual modo, votada ao insucesso, pois exige-se a prévia apresentação de um requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir (cfr. artigo 67.º, n.º 1, do CPTA). Tal requerimento, porém, ainda não foi apresentado (de acordo com os factos provados nestes autos).
Ademais, as alegações atinentes ao assédio moral poderiam motivar uma acção de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, mas não se revelam aptas a suportar a pretensão da Requerente que, na realidade, assenta na alteração do horário de trabalho para a modalidade da jornada contínua. Neste sentido, e numa análise perfunctória, não há “aparência de bom direito” quanto à pretensão da Requerente no sentido de a Entidade Requerida ser condenada a reconhecer o direito da Autora a praticar um horário entre as 8.00h e as 15.00h.
[...]“
Fim da transcrição
Desde já adiantamos que o que assim foi julgado pelo Tribunal a quo, é para manter, na sua integralidade, e que aqui acolhemos e damos por enunciado [cfr. artigo 663.º, n.º 5 do CPC], pois que não é merecedor da censura jurídica que lhe vem apontada pelo Recorrente.
Vejamos.
Em face do que assim resulta da Sentença proferida, assim apreciou e decidiu o Tribunal a quo, em suma, que a Requerente ora Recorrente não alegou e provou a ocorrência do requisito do fumus iuris, que por si fosse determinante para efeitos de dar por verificado um dos requisitos [que são de verificação cumulativa] determinantes do pedido de adopção da tutela cautelar requerida.
Efectivamente, o Tribunal a quo apreciou e decidiu que não estava verificado o requisito do fumus iuris, e para tanto, em face da matéria de facto por si fixada no probatório e que a ela subsumiu o bloco de legalidade que entendeu ser convocável, que não se mostrava plausível que a acção principal obtivesse procedência.
A Requerente ora Recorrente identificou no Requerimento inicial qual a sua pretensão e por referência ao pedido de fixação/manutenção do horário de trabalho que vinha praticando, mas não logrou fazer prova nos autos que naquela que era a relação jurídica administrativa controvertida que tinha e mantinha com a Requerida, que o horário de trabalho em causa, e na concreta modalidade jurídica, foi por si pedido e que a Requerida assim o autorizou.
Como assim julgamos, para efeitos da apreciação do mérito do pedido cautelar formulado, o que releva é a invocação de factos que sejam determinantes do preenchimento dos requisitos para efeitos do decretamento cautelar, relativamente aos quais, aplicado o direito que ao caso seja convocável, possa ser julgado como provável que o pedido formulado na acção principal venha a ser julgado procedente.
Seja em torno dos factos dados como provados, seja em torno do julgamento da inexistência de factos não provados, e atento o teor dessa factualidade, e tomando e base o ónus de prova que impendia sobre si [enquanto Requerente], não podemos deixar de referir que o julgamento que foi alcançado pelo Tribunal a quo se encontra devidamente estruturado e com a correcta aplicação dos dispositivos legais que na situação presente são passíveis de ser convocados, nele não detectando qualquer dos imputados erros de julgamento em matéria de direito.
Em suma, considerando que para que o fumus iuris se encontre preenchido basta a mera probabilidade da existência do direito invocado, o certo é que, como assim apreciou e decidiu o Tribunal a quo, perfunctoriamente, e que confirmamos, essa probabilidade não existe, pois que face à factualidade indiciariamente assente e respectiva subsunção ao direito, o Tribunal recorrido julgou corretamente quando, em juízo sumário, concluir não se verificar a probabilidade de êxito da acção principal, por não ter sido provado o requisito do fumus iuris, pelo que desnecessário se tornou a apreciação dos demais pressupostos previstos no artigo 120.º do CPTA.
De resto, a alegação e prova dos requisitos determinantes do decretamento das providências que sejam requeridas no âmbito de um processo cautelar, constituem um ónus do requerente, que na situação em apreço assim logrou prosseguir tendo sido nesse estrito âmbito que o Tribunal a quo conheceu do mérito da pretensão cautelar por si deduzida.
E neste patamar, tendo presente que para efeitos de que o Tribunal recorrido pudesse decretar a providência requerida era fundamental que estivesse reunido o triplo requisito a que se reporta o artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, por serem de verificação cumulativa, faltando um deles, como é o caso do fumus iuris, está assim irremediavelmente prejudicado o direito da Requerente a ver reconhecido o direito à requerida tutela cautelar.
Efectivamente, atenta a natureza jurídica das providências cautelares, que quando concedidas pelo Tribunal se caracterizam essencialmente pela sua instrumentalidade, provisoriedade e sumariedade, atenta a profusa fundamentação de direito aportada pelo Tribunal a quo, e pelo necessário julgamento perfunctório a que estava vinculado, a apreciação do bem fundado da sua pretensão apenas pode ser conhecida em sede da acção principal, sob pena de se esvaziar de sentido jus-processual da providência cautelar, pondo assim em causa o sistema jurídico em que está envazado.
Concluindo, atento o julgamento de facto e de direito que foi prosseguido pelo Tribunal a quo, tudo na base de um juízo perfunctório jus-processualmente válido, que confirmamos e mantemos, a apreciação das questões de legalidade e de constitucionalidade suscitadas pela Requerente ora Recorrente, no Requerimento inicial e reiteradas neste Tribunal de recurso, terão de ser objecto de conhecimento na acção principal, pois que dado o julgamento perfunctório prosseguido pelo Tribunal a quo, não podia julgar de modo diverso, em termos de poder ser dado como verificado o requisito do fumus iuris, que é o que releva do ponto de vista processual, em sede dos requisitos determinantes para a concessão de providências cautelares.
Termos em que, falece assim a essencialidade da pretensão recursiva da Recorrente, que tem assim de improceder, devendo por isso ser confirmada a Sentença recorrida.
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E assim formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Junção de documentos com as Alegações de recurso; Processo cautelar; Juízo perfunctório; Tutela jurisdicional efectiva; Requisitos determinantes do decretamento das providências.
1 - Quanto à junção de documentos em sede de recurso jurisdicional, dispõe o artigo 425.º do CPC, que depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento, sendo que, por sua vez, o artigo 651.º, n.º 1 do mesmo diploma, determina que as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º, ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.
2 - Dispõe o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos Tribunais administrativos, e que o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende entre o mais o direito de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.
3 - A aparência do bom direito [enquanto avaliação sumária da probabilidade de existência do direito invocado] para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, constitui um dos requisitos determinantes para efeitos de ser apreciada a providência requerida, recaindo sempre sobre ele o ónus de fazer a prova sumária desse requisito.
4 - Para que se possa constatar existir uma probabilidade séria da existência do direito de que se arroga a Requerente, tal implica que o Tribunal a quo tem de admitir ser provável a verificação dos vícios assacados ao acto impugnado, ou do preenchimento dos pressupostos constitutivos do direito invocado, probabilidade essa que é apreciada com base numa análise necessariamente perfunctória.
5 - O juízo que cabe levar a cabo no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA, não pode ser misturado com o juízo que deve ser feito a título principal, visto tratar-se dum juízo perfunctório, sumário, tal como é reclamado pelo legislador em termos cautelares, por constituir um juízo que é formulado sob reserva de se poder chegar a uma conclusão diversa em sede do processo principal.
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IV – DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência em NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto pela Recorrente, «AA», e em confirmar a Sentença recorrida.
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Custas a cargo da Recorrente – Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Notifique.
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Notifique.
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Porto, 09 de maio de 2025.
Paulo Ferreira de Magalhães, relator
Fernanda Brandão
Isabel Costa
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