| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“A...M...V... & FILHOS, LDA.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional das decisões do TAF de Aveiro, datadas de 14.02.2011 e de 30.11.2011, que, no âmbito de ação administrativa especial por si instaurada contra os RR. “MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DO EMPREGO” [abreviada e doravante «MEE» (anterior «MINISTÉRIO DA ECONOMIA, DA INOVAÇÃO E DESENVOLVIMENTO») e “INSTITUTO DE APOIO ÀS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS E À INOVAÇÃO, IP” [abreviada e doravante «IAPMEI»], determinaram, respetivamente, a não admissão do incidente de intervenção de terceiros na modalidade de intervenção acessória provocada pela mesma deduzido e a absolvição da instância dos RR. com base na verificação das exceções de caducidade do direito de ação quanto à impugnação do ato do Gestor do “COMPETE” de 08.07.2009, notificado por ofício de 27.08.2009 [que anulou o financiamento do projeto n.º 00/195474 e determinou a restituição do montante de 28.445,54 €] e de inimpugnabilidade quanto ao ato também do Gestor do “COMPETE” de 03.08.2010 notificado por ofício recebido em 05.08.2010 [que indeferiu a reclamação apresentada pela A., em 11.08.2009, do referido ato de 08.07.2009].
Formula a aqui recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 446 e segs. e fls. 534 e segs. na sequência de convite ao aperfeiçoamento - paginação suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
DESPACHO DE 14/02/2011
1 - A Recorrente não é autora dos atos administrativos, mas destinatária, e a imposição legal de ter de instaurar ação administrativa para se defender, não pode impedi-la de exercer direito de regresso contra a E(...) para ser indemnizada do prejuízo que lhe cause a perda da demanda;
2 - A norma do artigo 330.º do CPC, interpretada no sentido contido no despacho recorrido, viola o princípio constitucional do direito de acesso aos tribunais ou a uma tutela judicial efetiva de quem tem um direito de regresso, embora não seja Réu;
SEM PRESCINDIR
3 - Ao abrigo do princípio da adequação formal, devem ser feitas as adaptações devidas para que a recorrente possa exercer o direito de regresso contra a E(...), admitindo-se o incidente requerido pela Recorrente;
4 - O despacho recorrido viola o disposto nos arts. 2.º, n.º 2, 265.º-A, 330.º, do CPC, art. 1.º do CPTA, art. 20.º, n.º 1, da CRP.
SENTENÇA DE 30/11/2011
5 - A recorrente impugna o julgamento de facto contido na sentença recorrida, devendo ser também considerados provados os factos alegados nos artigos 8.º, 9.º, 22.º, 23.º, 25.º, 26.º, 27.º, 28.º, 29.º, 30.º, 31.º, 32.º, 33.º, 34.º, 35.º, 36.º, 43.º, 44.º, 45.º, 46.º, 51.º, 52.º, da petição inicial;
6 - A sentença recorrida fez errado julgamento da matéria de facto ao não considerar factos assentes a notificação da recorrente em 20/10/2009 para se pronunciar sobre novos factos e fundamentos, e a decisão notificada em 05/08/2010 baseada em factos e fundamentos não constantes da decisão notificada em 28/07/2009;
7 - A expressão «... com o decurso do respetivo prazo legal» do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA refere-se ao decurso do prazo legal para a utilização dos meios de impugnação administrativa, pelo que o prazo de três meses para a instauração da ação iniciou-se com a notificação da decisão em 28/07/2009, suspendeu-se com a reclamação em 11/08/2009, e só retomou o seu curso com a notificação em 05/08/2010 da decisão sobre a reclamação, iniciando-se após o termo das férias judiciais, sendo tempestiva a presente ação;
8 - A interpretação do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA contida na sentença recorrida põe em causa o direito de acesso à justiça administrativa, não havendo razões de certeza jurídica que a justifiquem pois a suspensão do prazo não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa;
SEM PRESCINDIR
9 - Após a decisão notificada em 28/07/2009 e a impugnação administrativa de 11/08/2009, em 20/10/2009 a recorrente foi notificada para se pronunciar sobre novos factos e novos fundamentos, pronunciou-se em 03/11/2009, e em 05/08/2010 foi-lhe notificada a decisão final que retificou os fundamentos da decisão integrando, além dos factos e fundamentos da decisão notificada em 28/07/2009, os novos factos e fundamentos mencionados na notificação feita em 20/10/2009;
10 - Pelo que após 05/08/2010 se iniciou um novo prazo para a impugnação contenciosa, sendo tempestiva a impugnação do 1.º ato impugnado (art. 59.º, n.º 8, do CPTA);
11 - O 2.º ato impugnado, notificado em 05/08/2010, funda-se em novos factos, novos fundamentos, que não constavam na decisão notificada em 28/07/2009, pelo que não é meramente confirmativo, pois uma fundamentação diferente da mesma decisão, altera e modifica os pressupostos da decisão e não legitima a conclusão de que nada se acrescentou ao ato supostamente confirmado;
12 - Consequentemente, a decisão de 05/08/2010 é contenciosamente recorrível e tempestiva a presente ação;
SEM PRESCINDIR
13 - A entidade administrativa não se limitou a confirmar a decisão notificada em 28/07/2009, inovou, alterando os factos e os fundamentos desta decisão, e esta nova regulação da relação jurídica constitui um novo ato administrativo, que altera e, nessa medida, revoga por substituição, o anterior, constitui um verdadeiro ato administrativo, impugnável contenciosamente;
14 - O prazo para a impugnação contenciosa deste ato notificado em 05/08/2010, revogatório do anterior, iniciou-se após esta data, pelo que a presente ação, instaurada em 19/10/2010, é tempestiva;
15 - A sentença recorrida deve ser revogada e substituída por outra que ordene o prosseguimento do processo;
16 - A sentença recorrida viola o disposto nos artigos 58.º, n.º 2, al. b), 59.º, n.ºs 1, 4, 5, 8, do CPTA, 100.º, 120.º, do CPA, art. 268.º, n.º 4, da CRP ...”.
Conclui no sentido do provimento do recurso, com consequente revogação das decisões judiciais recorridas.
Os RR., ora recorridos, notificados, vieram apresentar contra-alegações (cfr. fls. 502 e segs. e fls. 511/512), em que pugnam pelo improvimento do recurso concluindo nos seguintes termos:
“...
a) O instituto de intervenção acessória só pode ser requerido pelo Réu na contestação.
b) O princípio da adequação formal previsto no art. 265.º-A do CPC não pode ser utilizado para alargar a possibilidade de requerimento de intervenção acessória pela A..
c) O ato do Gestor do Compete que a A. pretende impugnar é conhecido desde 20 de outubro de 2009.
d) O direito de ação da A. caducou em 2 de março de 2010.
e) A impugnação do ato é intempestiva.
f) O ato de 5 de agosto de 2010 é um mero ato confirmativo.
g) Sendo por isso um ato inimpugnável ...”.
O Digno Magistrado do Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, não emitiu qualquer parecer/pronúncia (cfr. fls. 526 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Para além da questão da extemporaneidade da interposição do recurso relativamente à decisão proferida em 14.02.2011 (não admissão/indeferimento do incidente de intervenção de terceiros) que se mostra já decidida pelo despacho de fls. 553/556 sem qualquer impugnação, cumpre, então, apreciar e decidir apenas das questões colocadas pela recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objeto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redação introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
E tais questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial:
- de 14.02.2011, ao não admitir o incidente de intervenção de terceiros deduzido pela A., enferma de erro de julgamento por violação do que se dispõe nos arts. 02.º, n.º 2, 265.º-A e 330.º do CPC, 01.º do CPTA e 20.º, n.º 1 da CRP;
- de 30.11.2011, a absolver da instância os RR. com base na verificação/procedência das exceções de caducidade do direito de ação quanto à impugnação do ato do Gestor do “COMPETE” de 08.07.2009 [que anulou o financiamento do projeto n.º 00/195474 e determinou a restituição do montante de 28.445,54 €] e de inimpugnabilidade quanto ao ato também do Gestor do “COMPETE” de 03.08.2010 [que indeferiu a reclamação apresentada pela A., em 11.08.2009, do referido ato de 08.07.2009], padece igualmente de erro no julgamento de facto [ampliação da matéria de facto apurada aditando-se os factos alegados nos arts. 08.º, 09.º, 22.º, 23.º, 25.º, 26.º, 27.º, 28.º, 29.º, 30.º, 31.º, 32.º, 33.º, 34.º, 35.º, 36.º, 43.º, 44.º, 45.º, 46.º, 51.º e 52.º da petição inicial] e de direito, mormente, este último por infração do que se mostra previsto nos arts. 51.º, 58.º, n.º 2, al. b), 59.º, n.ºs 1, 4, 5, 8 do CPTA, 100.º, 120.º, do CPA, 268.º, n.º 4 da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Com relevância para apreciação do mérito do recurso tem-se como assente a seguinte factualidade:
I) Em 28.07.2009, a A., “A...M...G...V... & FILHOS, LDA.”, foi notificada no âmbito do projeto n.º 00/195474 por ofício proveniente do “IAPMEI” da decisão final do Senhor Gestor do “COMPETE” de 08.07.2009 após exercício de audiência prévia, que concluiu pela anulação do financiamento para o projeto no montante de 124.734,65 € e ter que proceder-se à restituição do montante de 28.445,54 €, acompanhada da notificação da “Informação Interna n.º 215/GPF/UFET/2009” a propor a revogação da decisão do projeto 00/19474, a emissão da ordem de devolução do montante de 28.445,54 €, a descativação do incentivo não reembolsável aprovado, e na qual se refere que “… Nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 105.º do CPA, os fundamentos que sustentam a respetiva proposta de revogação em Anexo I, constituem parte integrante da presente informação …”, e na Informação consta a decisão do Gestor do “COMPETE” “… Revogo as decisões de aprovação, nos termos e com os fundamentos expostos …” - cfr. doc. n.º 09 anexo à petição inicial.
II) Mais se referindo na respetiva informação o seguinte:
III) O anexo I referido naquela decisão por concordância com a Informação Interna n.º 215/GPF/UFET/2009 reporta-se à “Proposta n.º 1785/2009” propondo a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento com a consequente descativação do incentivo atribuído no valor de 124.734,65 € e restituição das verbas já auferidas no montante de 28.445,54 €, de acordo com a análise do “IAPMEI” e tem o seguinte teor:
- cfr. doc. n.º 09 anexo à petição inicial.
IV) Em 11.08.2009 apresentou uma reclamação ao Senhor Gestor do “PRIME” dessa decisão nos termos constantes do doc. n.º 10 anexo à petição inicial.
V) Por ato do Senhor Gestor do “COMPETE”, de 03.08.2010, notificado à A. por ofício datado de 04.08.2010 e recebido pela mesma no dia 05.08.2010, a reclamação apresentada pela A. foi indeferida com consequente manutenção do projeto n.º 00/195474 por ofício proveniente do “IAPMEI” da decisão final do Senhor Gestor do “COMPETE” de 08.07.2009 que concluiu pela anulação do financiamento para o projeto no montante de 124.734,65 € e ter que proceder-se à restituição do montante de 28.445,54 €, acompanhada, com os fundamentos constantes da informação interna n.º 53/NAJ/2010 - cfr. doc. n.º 13 junto com a petição inicial.
VI) Consta da informação interna n.º 53/NAJ/2010 o seguinte:
VII) A presente ação foi proposta em 19.10.2010 - cfr. fls. 01 dos autos e registo SITAF.«» 3.2. DE DIREITO
Presente a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise das questões que constituem objeto da presente instância de recurso jurisdicional.
3.2.1. DO RECURSO JURISDICIONAL RELATIVO À DECISÃO DE 14.02.2011 [NÃO ADMISSÃO INCIDENTE INTERVENÇÃO DE TERCEIROS]
I. Prescreve o art. 330.º do CPC que o “… réu que tenha ação de regresso contra terceiro para ser indemnizado do prejuízo que lhe cause a perda da demanda pode chamá-lo a intervir como auxiliar na defesa, sempre que careça de legitimidade para intervir como parte principal …” (n.º 1), sendo que a “… intervenção do chamado circunscreve-se à discussão das questões que tenham repercussão na ação de regresso invocada como fundamento do chamamento …” (n.º 2).
II. Sustenta C. Lopes do Rego a propósito do preceito em referência que na “… base de tal configuração está a ideia de que a posição processual que deve corresponder ao sujeito passivo da relação de regresso, conexo com a controvertida - e invocada pelo réu como causa do chamamento - é a de mero auxiliar da defesa, tendo em vista o seu interesse indireto ou reflexo na improcedência da pretensão do autor, pondo-se, consequentemente, a coberto de ulterior e eventual ação de regresso ou de indemnização contra ele movida pelo réu da causa principal …” e que “… não deve ser tratado como parte principal …” já que o seu “… papel e estatuto reconduzem-se, pois, ao de auxiliar na defesa, visando com a sua atuação processual - não obstar à própria condenação, reconhecidamente impossível - mas produzir a improcedência da pretensão que o autor deduziu no confronto do réu-chamante …” [in: “Comentários ao Código de Processo Civil”, vol. I, 2,ª edição, págs. 313/314].
III. E para Salvador da Costa “… esta solução legal é inspirada, face ao interesse indireto ou reflexo, na improcedência da pretensão ao autor, pela ideia de a posição processual que deve corresponder ao titular de uma ação de regresso, meramente conexa com a relação jurídica material controvertida objeto da causa principal, é a de mero auxiliar na defesa, em termos de acautelamento da eventualidade da hipótese de no futuro contra ele ser intentada, por quem foi réu na ação anterior, ação de regresso para efetivação do respetivo direito …”, não deixando de referir que “… o fundamento básico da intervenção acessória provocada é a ação de regresso da titularidade do réu contra terceiro, destinada a permitir-lhe a obtenção da indemnização pelo prejuízo que eventualmente lhe advenha da perda da demanda …” [in: “Os Incidentes da Instância”, 3.ª edição, págs. 127 e segs.].
IV. Temos, assim, que, hoje em dia, o interveniente acessório tem a posição de assistente, tal como era regulada a mesma nos arts. 335.º e segs. CPC/1967.
V. A admissibilidade deste incidente pressupõe, no essencial, a emissão de um juízo de viabilidade relativamente à ação de regresso que o R. se arroga sobre o chamado, visando o ressarcimento, por banda deste, do prejuízo que o chamante possa sofrer com a eventual sucumbência na lide.
VI. Assim, elemento essencial à responsabilidade do chamado perante o R. será a própria responsabilidade deste para com o A., pelo que se impõe a existência duma necessária conexão entre a relação controvertida, tal como ela se mostra concretamente figurada, e a designada ação de regresso, a acionar ulteriormente.
VII. Se faltar essa conexão, isto é, se a relação controvertida e a ação de regresso decorrem de factos constitutivos essencialmente diversos, sem qualquer nexo de dependência entre si, a rejeição do incidente será inevitável.
VIII. Apesar disso tal conexão apenas exige que a pretensão de regresso se apoie no prejuízo decorrente da perda da ação.
IX. E a ação de regresso, por seu turno, “… é suscetível de emergir da lei, de negócio jurídico, de facto gerador de responsabilidade civil e de enriquecimento sem causa, gerador da obrigação de restituir …” [cfr. Salvador da Costa in: ob. cit., pág. 130], na certeza de que a conformação do incidente nos termos expostos já vem do regime de pretérito, sendo que a reforma operada em 1995/1996 apenas lhe aditou um novo requisito, ao impor que o chamado não tenha legitimidade para intervir na ação como parte principal.
X. Cientes do quadro normativo em questão e presentes os considerandos de enquadramento e caraterização do incidente de intervenção de terceiros na modalidade de intervenção acessória não se vislumbra assistir razão na pretensão recursiva da A./recorrente não enfermando a decisão judicial recorrida do erro de julgamento que lhe foi assacado.
XI. Na verdade, o incidente de intervenção de terceiros em referência na sua estrutura e natureza, desde logo, não permite que seja deduzido pelo A. mas antes e sempre pelo R. e, por outro lado, não integra qualquer situação que permita fazer intervir do lado ativo da relação processual uma parte acessória já que o mesmo se destina, única e exclusivamente, a fazer intervir um sujeito terceiro do lado passivo daquela relação processual controvertida por força da existência duma relação conexa com aquela [ação de regresso que o R. se arroga sobre o terceiro chamado, visando o ressarcimento, por banda deste, do prejuízo que o chamante possa sofrer com a eventual sucumbência na lide].
XII. Este incidente de intervenção de terceiros tem, pois e como referimos, enquanto elemento essencial a responsabilidade do chamado perante o R. [não perante o A., tal como é a situação invocada pela aqui recorrente] e deste para com o A., elemento esse que impõe a existência duma necessária conexão entre a relação controvertida, tal como ela se mostra concretamente figurada, e a designada ação de regresso, a acionar ulteriormente.
XIII. Nessa medida, estando bem delimitado o âmbito ou a esfera de previsão do incidente de intervenção de terceiros em alusão não se vislumbra minimamente acertada a pretensão da A./recorrente na dedução do incidente deduzido a fls. 103 e segs. dos autos, na certeza de que não faz sentido admitir terceiro como seu associado do lado ativo, pois, o mesmo não detém, nem é titular, de relação similar àquela que a A. pretende valer nesta ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo, na certeza de que aquele terceiro também não pode ser admitido como associado do R. visto com este também não ser detentor de qualquer relação conexa nos termos em que este incidente de intervenção de terceiros se mostra gizado, para haver qualquer utilidade em ficar abrangido pelos efeitos do caso julgado.
XIV. Não enferma, pois, a decisão judicial recorrida de qualquer violação do disposto no quadro normativo inserto nos arts. 02.º, 265.º-A, 330.º do CPC, 01.º CPTA, e 20.º, n.º 1 da CRP, sendo que a tutela jurisdicional efetiva não é posta minimamente em causa, pois, nem a A. fica impossibilitada de acionar aquele terceiro se nisso vir utilidade e interesse, nem aquele direito e garantia impõe que sejam ou tenham de ser subvertidas regras estruturantes dum processo judicial quanto à definição dos sujeitos processuais titulares da relação processual controvertida e dos mecanismos processuais e das situações legalmente previstos no CPC que permitem a modificação/alteração quanto à configuração subjetiva da mesma relação processual através da intervenção/atuação de um terceiro no quadro de ação judicial pendente.
XV. Improcede, nessa medida, o recurso jurisdicional “sub judice”, impondo-se a manutenção da decisão judicial impugnada [cfr. fls. 380/381 dos autos] com as legais consequências. * 3.2.2. DO RECURSO JURISDICIONAL RELATIVO À DECISÃO DE 30.11.2011
3.2.2.1. DO ERRO NO JULGAMENTO FACTO
XVI. Argumenta a A., neste quadro, que a decisão de facto enferma de erro porquanto na fixação da matéria de facto relevante para a decisão da causa deveria ter sido considerada a alegação inserta nos arts. 08.º, 09.º, 22.º, 23.º, 25.º, 26.º, 27.º, 28.º, 29.º, 30.º, 31.º, 32.º, 33.º, 34.º, 35.º, 36.º, 43.º, 44.º, 45.º, 46.º, 51.º e 52.º da petição inicial, realidade que, assim, deveria ser aditada.
Vejamos.
XVII. De harmonia com o disposto pelo art. 02.º, n.º 2 do CPTA a todo o direito corresponde uma ação destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, sendo que para que o direito possa ser invocado em juízo e para que se possam extrair os efeitos jurídicos que o A. pretende é necessária a alegação de factos concretos e não de meros conceitos legais, visto o nosso sistema não se bastar com a mera invocação do direito sem indicação da sua fonte.
XVIII. A alegação não pode, assim, ser feita dum modo vago, abstrato e hipotético, eivado de conceitos jurídicos, porquanto devem ser erradicados do julgamento de facto as alegações com conteúdo técnico-jurídico de cariz normativo ou conclusivo, a não ser que porventura tenham simultaneamente uma significação corrente e da qual não dependa a resolução das questões jurídicas que no processo se discutam.
XIX. É que de nada vale uma alegação reputada como de facto mas que está repleta de questões, de conclusões ou considerações de direito, na medida em que o tribunal sobre a mesma não pode produzir qualquer prova e se o fizer tem-se a sua resposta como não escrita [cfr. art. 646.º, n.º 4 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA].
XX. Por outro lado, o julgador deve proceder ao julgamento de facto selecionando da alegação feita pelas partes aquela realidade factual concreta tida por provada e necessária à apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa, não sendo de exigir a fixação ou a consideração de factualidade que se repute ou se afigure despicienda para e na economia do julgamento da causa.
XXI. Aqui chegados e revertendo ao caso “sub judice” temos que, desde logo, se afigura improcedente a pretensão de aditamento à matéria de facto apurada do referido nos arts. 08.º e 09.º da petição inicial porquanto se trata de factualidade que, respeitando ao relacionamento contratual que a A. manteve com ente terceiro, se mostra para a economia das questões sob apreciação como completamente irrelevante.
XXII. A idêntica conclusão importa chegar quanto ao alegado nos arts. 22.º, 23.º, 25.º, 26.º, 27.º, 28.º, 29.º, 30.º, 31.º, 32.º, 33.º, 34.º, 35.º e 36.º da petição inicial porquanto estamos perante alegação que contende não só com o referido relacionamento com ente terceiro [com o qual estabeleceu relacionamento, mormente, contratual], com troca de correspondência e prestação de informações, bem como atos e posicionamentos havidos no procedimento ainda antes da emissão do ato praticado em 28.07.2009 [referido no n.º I) dos factos apurados], realidades estas que contenderão ou poderão relevar para eventuais fundamentos de ilegalidade dos atos objeto do pedido de impugnação mas que são irrelevantes ou inócuos para efeitos da apreciação das questões que foram alvo da decisão judicial em crise.
XXIII. Também a matéria inserta nos arts. 43.º, 44.º, 45.º e 46.º do mesmo articulado, enquanto reportados a atos e posicionamentos havidos no procedimento ainda antes da emissão do ato praticado em 03.08.2010 [referido no n.º V) dos factos apurados], realidades estas que contenderão ou poderão relevar para eventuais fundamentos de ilegalidade dos atos impugnados mas que são irrelevantes ou inócuos para efeitos da apreciação das questões que foram objeto da decisão judicial em crise.
XXIV. Por fim, o alegado/reproduzido nos arts. 51.º e 52.º da petição inicial mostra-se ou deve ser já considerado como integrando o teor do n.º V) dos factos apurados porquanto ao ali se referir e reproduzir o teor do documento n.º 13 junto com aquele articulado [que corresponde à decisão datada de 03.08.2010 que se mostra impugnada nos autos, com seus anexos e nos quais está incluído a informação interna n.º 53/NAJ/2010 e a proposta n.º 2288/2009 do IAPMEI] tal realidade abarca o alegado nos citados artigos, sendo, pois, inútil ou desnecessário estar a proceder a uma repetição da reprodução.
XXV. Improcede, por conseguinte, o invocado erro apontado à decisão judicial recorrida quanto ao julgamento de facto nela efetuado.* 3.2.2.2 DO ERRO NO JULGAMENTO DIREITO
XXVI. Como aludimos supra, a decisão judicial ora em análise absolveu os RR. da instância por considerar como procedente a exceção de caducidade do direito de ação quanto à impugnação do ato do Gestor do “COMPETE” de 08.07.2009 [que anulou o financiamento do projeto n.º 00/195474 e determinou a restituição do montante de 28.445,54 €] e a exceção de inimpugnabilidade quanto ao ato também do Gestor do “COMPETE” de 03.08.2010 [que indeferiu a reclamação apresentada pela A., em 11.08.2009, do referido ato de 08.07.2009].
Fê-lo, sobretudo, por considerar quanto ao primeiro ato impugnado que foi deduzida extemporaneamente a ação ocorrendo caducidade do direito.
Comecemos, então, por analisar este primeiro fundamento do erro de julgamento de direito.
XXVII. Assim, estipula-se no art. 58.º do CPTA, sob a epígrafe de “prazos”, que a “… impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo …” (n.º 1), que salvo “… disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos …” (n.º 2) e que a “… contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil …” (n.º 3), sendo que desde “… que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento …” (n.º 4).
E no art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do ato for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2) e que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos atos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução …” (n.º 3), sendo que a “… utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal …” (n.º 4), na certeza de que a “… suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares …” (n.º 5) e de que a “… retificação do ato administrativo ou da sua notificação ou publicação não determina o início de novo prazo, salvo quando diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão.…” (n.º 8).
Deriva, ainda, do art. 60.º do CPTA que o “… ato administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão …” (n.º 1), que quando “… a notificação ou a publicação do ato administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código …” (n.º 2), que a “… apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do ato, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número …” (n.º 3), sendo que não “… são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes …” (n.º 4).
Resulta, por seu turno, do art. 66.º do CPA devem “… ser notificados aos interessados os atos administrativos que: a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas; b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos; c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício …”.
Decorre, por outro lado, do art. 133.º do CPA, sob a epígrafe “atos nulos”, que são “… nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” (n.º 1), elencando-se no n.º 2 do mesmo preceito uma enumeração exemplificativa de atos nulos.
Estipula-se no artigo seguinte, sob a epígrafe de “atos anuláveis”, que são “… anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção …”.
Prevê-se no n.º 1 do art. 161.º do CPA que pode “… reclamar-se de qualquer ato administrativo, salvo disposição legal em contrário …”, sendo que, nos termos do art. 162.º, a “… reclamação deve ser apresentada no prazo de 15 dias a contar: a) Da publicação do ato no Diário da República ou em qualquer outro periódico oficial, quando a mesma seja obrigatória; b) Da notificação do ato, quando esta se tenha efetuado, se a publicação não for obrigatória; c) Da data em que o interessado tiver conhecimento do ato, nos restantes casos …” e, em sede dos efeitos, resulta do art. 163.º (considerando o disposto no art. 191.º do CPTA) que a “… reclamação de ato de que não caiba ação administrativa especial tem efeito suspensivo, salvo nos casos em que a lei disponha em contrário ou quando o autor do ato considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público …” (n.º 1), que a “… reclamação de ato de que caiba ação administrativa especial não tem efeito suspensivo, salvo nos casos em que a lei disponha em contrário ou quando o autor do ato, oficiosamente ou a pedido dos interessados, considere que a execução imediata do ato causa prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação ao seu destinatário ... ” (n.º 2), sendo que o “… disposto nos números anteriores não prejudica o pedido de suspensão de eficácia perante os tribunais administrativos, nos termos da legislação aplicável …” (n.º 5).
Por último, decorre do art. 165.º do CPA que o “… prazo para o órgão competente apreciar e decidir a reclamação é de 30 dias …”.
XXVIII. Presente o antecedente quadro normativo temos, como notas de enquadramento úteis para a apreciação da questão em discussão, que a caducidade do direito de ação configura-se como exceção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo [cfr. arts. 87.º, 88.º e 89º, n.º 1 al. h) do CPTA, 493.º do CPC, e 333.º do CC].
XXIX. E para se aferir da sua verificação ou preenchimento importa determinar se o meio contencioso em questão está sujeito nos termos legais a algum limite temporal para a sua dedução [seja um limite especial/específico independentemente dos desvalores decorrentes das ilegalidades invocados (cfr., v.g., arts. 69.º, 98.º, n.º 2 e 101.º do CPTA) seja um limite definido nos termos gerais em função daqueles mesmos desvalores (inexistência/nulidade/anulabilidade) (cfr., art. 58.º do CPTA)].
XXX. No caso vertente, estamos perante uma ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo deduzida no quadro dos arts. 46.º e segs. do CPTA, termos em que regem, para efeitos da sua tempestividade, as regras supra citadas dos arts. 58.º e 59.º do CPTA.
XXXI. Nessa medida, presente que se mostra o quadro factual apurado sem qualquer impugnação e, bem assim, os fundamentos de ilegalidade nos quais se estriba a pretensão deduzida pela A. [quanto ao ato administrativo prolatado em 08.07.2009 e notificado à A. em 28.07.2009: erro sobre os pressupostos de facto com violação dos arts. 23.º, n.º 1, al. n) da Portaria n.º 799-B/00, de 20.09 (arts. 63.º a 110.º da «p.i.»); falta de fundamentação com violação dos arts. 124.º e 125.º CPA (arts. 111.º a 124.º da «p.i.»); violação de lei por ofensa ao princípio da proporcionalidade dos atos administrativos consagrado no art. 05.º, n.º 2 do CPA (arts.125.º a 133.º da «p.i.»); violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, da imparcialidade, da boa-fé, da colaboração da Administração com os particulares, da participação, da certeza e da segurança jurídicas (arts. 03.º, 04.º, 06.º, 06.º-A, 07.º, 08.º, 100.º, 101.º do CPA, 249.º e 334.º do CC, 02.º, 266.º, 267.º, n.º 5 e 268.º, n.º 3 da CRP) (arts. 261.º a 263.º da «p.i.»); quanto ao ato proferido em 03.08.2010 comunicado à A. em 05.08.2010: preterição do direito de audiência com infração ao disposto no arts. 267.º, n.º 5 e 268.º, n.º 3 da CRP, 07.º, 08.º, 100.º e 101.º do CPA e ainda de violação dos arts. 18.º e 23.º, n.º 1, al. n) da referida Portaria (arts. 134.º a 154.º, 157.º a 169.º, 188.º, 227.º a 229.º da «p.i.»); falta de fundamentação (arts. 155.º/156.º, 247.º da «p.i.»); abuso de direito por infração ao disposto no art. 334.º CC (arts. 170.º a 208.º da «p.i.»); erro sobre os pressupostos (arts. 209.º a 225.º da «p.i.»); violação de lei por ofensa ao princípio da proporcionalidade dos atos administrativos consagrado no art. 05.º, n.º 2 do CPA (arts. 216.º a 226.º, 248.º a 259.º da «p.i.»); violação de lei por ofensa ao disposto no art. 23.º, n.º 1, al. n) da Portaria n.º 799-B/00 e do princípio do “tempus regit actum” (arts. 227.º a 246.º da «p.i.»); violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, da imparcialidade, da boa-fé, da colaboração da Administração com os particulares, da certeza e da segurança jurídicas (arts. 03.º, 04.º, 06.º, 06.º-A do CPA, 249.º do CC, 02.º e 266.º da CRP) (arts. 261.º a 263.º da «p.i.»)], fundamentos de ilegalidade estes geradores tão-só do desvalor da mera anulabilidade e não de nulidade [cfr. arts. 133.º e 135.º do CPA] tal como, pelos posicionamentos havidos, se nos mostra consensual entre as partes nos autos.
XXXII. Com efeito, no nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 408/409), mostrando-se acertadas a qualificação e a consequência em termos de desvalor daquelas ilegalidades que na decisão judicial foi feita.
XXXIII. Assente, por conseguinte, que presente ação administrativa especial deveria na sua propositura respeitar o prazo geral decorrente e contado nos termos do disposto nos arts. 58.º, n.ºs 2, al. b) e 3 e 59.º do CPTA, 144.º do CPC e 12.º da LOTJ, importa, então, aferir se no caso tal ocorre quanto à impugnação do ato administrativo impugnado datado de 08.07.2009, como sustenta a A. em divergência com a decisão recorrida, mormente, fazendo apelo à interpretação que a mesma faz do n.º 4 do art. 59.º do CPTA, na certeza de que a situação vertente não encontra qualquer enquadramento na previsão do n.º 4 do art. 58.º do citado Código.
XXXIV. E avançando na resposta à questão que se mostra colocada não assiste razão à recorrente na tese por si sustentada nos autos porquanto o n.º 4 do art. 59.º do CPTA não comporta tal entendimento tanto mais que o mesmo deverá ser lido e aplicado em articulação com o demais quadro normativo inserto no CPA que supra se convocou.
XXXV. Na verdade, consagrando-se no n.º 4 do art. 59.º do CPTA a possibilidade do prazo de impugnação contenciosa de ato administrativo impugnável vir a ser suspenso por efeito da dedução legal e tempestiva de impugnação administrativa (facultativa) [cfr., no caso, arts. 161.º, 162.º, al. c) do CPA], temos que, ao invés do sustentado, a interessada deveria aguardar a resolução/notificação da decisão administrativa sobre a reclamação apresentada quando esta seja proferida no prazo legal previsto para esse efeito [no caso 30 dias úteis - arts. 72.º e 165.º do CPA] ou, então, o decurso daquele mesmo prazo legal dentro do qual a mesma deveria ser decidida sem que haja decisão, situação essa em que se considera que a impugnação administrativa se mostra rejeitada, retomando, assim e em ambas as situações, o curso do prazo de impugnação contenciosa que se mostrava suspenso desde o momento em que foi apresentada no caso a reclamação pela A., sendo que a suspensão do prazo apenas inutiliza o período que tenha decorrido entre o momento da interposição da impugnação administrativa e o da notificação da decisão expressa ou do termo do prazo para decidir caso inexista pronúncia expressa.
XXXVI. É que do preceito em referência não se pode extrair que o reclamante possa ou deva considerar como suspenso o prazo de impugnação contenciosa até que haja decisão expressa da impugnação administrativa facultativa deduzida porquanto o mesmo determina também que a suspensão daquele prazo de impugnação contenciosa deixa de subsistir por efeito do simples e mero decurso do prazo legal de decisão da impugnação administrativa, o que significa que a primeira parte do normativo se reportará apenas às situações em que a decisão expressa sobre a impugnação administrativa veio a ser proferida no prazo legal ou antes do seu decurso e disso foi levado ao conhecimento do reclamante/recorrente [cfr. M. Aroso de Almeida in: “Manual de Processo Administrativo”, 2010, págs. 314/315; M. Aroso de Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista 2010, pág. 401; J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa - Lições”, 12.ª edição, 2012, págs. 201/202].
XXXVII. Se assim é e deve ser entendido o regime normativo em referência então não colhe a argumentação expendida pela A./recorrente quando vê e sustenta seu entendimento no pressuposto do n.º 4 do art. 59.º do CPTA não possuir a parte final que tem e a qual lhe nega, dessa forma, qualquer base legítima para reclamar a tempestividade da impugnação contenciosa quanto ao ato impugnado datado de 08.07.2009.
XXXVIII. Este entendimento não comporta qualquer “deficit” do direito à tutela jurisdicional efetiva da A. porquanto à mesma, mercê de dispor de ato administrativo impugnável, estava aberto o caminho para reagir contenciosamente fazendo uso dos meios que o contencioso administrativo amplamente lhe faculta, constituindo o referido normativo apenas uma possibilidade de que a mesma se pode prevalecer se nisso vir qualquer utilidade [aliás, poderia fazer uso em simultâneo dos meios de impugnação administrativa e contenciosa] questão é que o faça observando na integralidade aquilo que constitui o seu âmbito de previsão de nada valendo no seu quadro fazer uma leitura truncada do regime legal em crise.
XXXIX. Além disso, não se descortina que o regime do n.º 8 do art. 59.º do CPTA funcione em abono da tese sustentada pela A. porquanto, no caso vertente, não se descortina, à luz do quadro factual que se mostra apurado nos autos, que o ato administrativo impugnado datado de 08.07.2009 ou que a sua notificação/publicação haja sido objeto duma qualquer retificação, mormente, nos termos do disposto no art. 148.º do CPA, porquanto o que existe, eventualmente, é uma situação do ato administrativo datado de 03.08.2010, também impugnado, decidindo da reclamação apresentada conter eventual inovação que o torne impugnável mas isso não significa ou implica que aquele outro ato administrativo seja alvo de qualquer retificação.
XL. Ora tal como aludimos na contagem daquele prazo de impugnação não podendo deixar de levar em consideração a suspensão do prazo judicial, por um lado, por efeito das férias judiciais (cfr. arts. 58.º do CPTA, 144.º CPC e 12.º da LOTJ) e, por outro lado, com a dedução da impugnação administrativa facultativa (art. 59.º, n.º 4 do CPTA), temos, todavia, que o mesmo prazo se mostra ainda assim largamente excedido quando foi proposta a presente ação em 19.10.2010 [cfr. n.ºs I), IV), V) e VII) dos factos apurados].
XLI. Com efeito, importa ter presente que a lei no normativo em referência fala em “suspensão” e não “interrupção” do prazo judicial pelo que, uma vez decidida a impugnação administrativa e da mesma sido notificada a recorrente administrativo ou decorrido o prazo para aquela decisão, o prazo judicial de impugnação contenciosa retomou o seu curso, após decurso das férias judiciais, não havendo contagem dum novo prazo judicial mas sim daquele que estava em curso e que foi entretanto suspenso.
XLII. Daí que, efetuando a contagem do prazo previsto na al. b) do n.º 2 do citado art. 58.º CPTA [prazo de 03 meses a transformar, tal como entendimento doutrinal e jurisprudencial, em 90 dias] em obediência ao preceituado n.º 3 daquele mesmo normativo [cfr. art. 144.º do CPC] e tendo presentes os efeitos suspensivos relativos ao prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo decorrentes do n.º 4 do art. 59.º do CPTA [por força do uso de meio de impugnação administrativa] temos como inequivocamente intempestiva a dedução da presente ação apenas em 19.10.2010, porquanto não se mostra observado o prazo de que a A. dispunha para a instauração da impugnação judicial quanto ao ato administrativo em crise, ocorrendo caducidade do direito de ação tal se concluiu com total acerto na decisão judicial recorrida.
XLIII. Centrando, agora, a nossa atenção no segmento da decisão judicial recorrida que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade relativa ao ato administrativo proferido em 03.08.2010 importa, então, aferir se, no caso e como sustenta a recorrente, ocorre erro de julgamento dado como a mesma alega estarmos na presença de ato administrativo impugnável porquanto dotado de conteúdo inovatório, com eficácia lesiva dos seus direitos ou interesses.
XLIV. Ora, diga-se, desde já, que também aqui não se vislumbra assistir razão à recorrente nos fundamentos de impugnação que aduz quanto ao referido segmento decisório sobre apreciação.
XLV. Estamos, como já anteriormente referido, em face duma ação administrativa especial para impugnação de ato administrativo, ação essa sujeita ao regime legal decorrente dos arts. 50.º a 65.º e 78.º e segs. do CPTA.
XLVI. É certo que a nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP).
XLVII. Sendo que para a definição do que constitui ou deve ser concetualizado como “ato administrativo impugnável” importa atentar, desde logo, no comando constitucional enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
XLVIII. Constitui tal comando uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos atos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais atos sejam suscetíveis de impugnação junto dos tribunais.
XLIX. O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
L. Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de ato administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere J.C. Vieira de Andrade “… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. … É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. … É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que atos com eficácia externa são os atos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas (na esfera jurídica dos destinatários), independentemente da respetiva eficácia concreta …” (in: ob. cit., págs. 186/187).
LII. A este propósito refere M. Aroso de Almeida que a “… pretensão formulada pelo autor tem, antes de mais, de reportar-se a um ato administrativo, ainda que seja para negar que a manifestação produzida reúna os elementos constitutivos necessários para poder ser qualificada como tal …” pelo que “… uma parte significativa dos atos que já tradicionalmente não eram considerados impugnáveis … continuam a não o ser - devendo, hoje, entender-se … que eles não são impugnáveis porque se encontram … excluídos do próprio conceito de ato administrativo que resulta do artigo 120.º do CPA na medida em que nele se faz apelo expresso ao conceito de decisão e, portanto, se exige que o ato administrativo defina situações jurídicas …”, sendo que “… resulta da referência inicial, no artigo 51.º, n.º 1, à possibilidade de o ato a impugnar estar inserido num procedimento administrativo, como também da previsão do artigo 51.º, n.º 3, que pressupõe a impugnabilidade de atos procedimentais, não são apenas impugnáveis os atos finais, que põem termo a procedimentos administrativos, mas também podem ser impugnados atos que não sejam o ato final do procedimento. Para isso, basta que se trate de atos administrativos, isto é, que tenham, em si mesmos, um conteúdo decisório …” (in: ob. cit., págs. 270/271/278).
LIII. Tal princípio geral inserto no citado art. 51.º do CPTA definiu o ato administrativo impugnável como sendo aquele ato dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjetiva] para mero critério de aferição dessa impugnabilidade.
LIV. Daí que se deva considerar como compreendidos ou inseridos no conceito legal de “ato impugnável” todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, ainda assim se mostrem dotados de eficácia externa.
LV. Desta forma, ficam excluídos dos atos contenciosamente impugnáveis todas as decisões de natureza meramente interna por apenas possuírem um alcance que se esgota no estrito âmbito da entidade que as emitiu.
LVI. Além disso, a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser atual visto poder ser potencial, mercê de ser seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA].
LVII. Temos, por conseguinte, que para ser contenciosamente impugnável a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos da A., bastando-lhe estar dotada de eficácia externa atual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter [cfr., entre os mais recentes, Acs. TCA Norte de 06.05.2010 - Proc. n.º 01410/08.0BEBRG, de 28.10.2010 - Proc. n.º 00064/09.1BECBR, de 06.05.2011 - Proc. n.º 00386/10.9BEAVR, de 09.06.2011 - Proc. n.º 00277/10.3BEAVR, de 09.06.2011 - Proc. n.º 01041/10.5BEAVR, de 21.10.2011 - Proc. n.º 01113/10.6BEBRG, de 21.09.2012 - Proc. n.º 00572/09.4BECBR-B, de 30.11.2012 - Proc. n.º 00198/10.0BECBR, de 08.02.2013 - Proc. n.º 01103/06.3BEPRT, de 22.02.2013 - Proc. n.º 00003/09.0BEBRG, de 14.03.2013 - Proc. n.º 02656/11.0BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
LVIII. Atente-se ainda, nesta sede, ao que consta da exposição de motivos do CPTA: “… procurou definir-se o ato administrativo impugnável tendo presente que ele não pode ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de atos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de ser prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o ato tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado …”.
LIX. Note-se, por outro lado, que do art. 52.º, n.º 1 do CPTA resulta que a impugnabilidade dos atos administrativos não está dependente da forma sob a qual eles tenham sido praticados, sendo que os n.ºs 2 e 3 do aludido normativo têm de ser lidos em conjugação com o art. 53.º do CPTA na medida em que os mesmos introduzem desvios ou exceções a esta regra tradicional de que não são suscetíveis de impugnação os atos que se limitem apenas a confirmar definições jurídicas introduzidas por anteriores atos administrativos [vide a propósito J.C. Vieira de Andrade in: ob. cit., págs. 189/190].
LX. Da análise do art. 53.º do CPTA em conjugação com o demais ordenamento vigente resulta que o ato meramente confirmativo não é impugnável se o ato anterior foi objeto de impugnação pelo autor [cfr. al. a)], ou se foi objeto notificação ou publicação (sem que tivesse de haver notificação) [cfr. als. b) e c)] e o particular não o impugnou tempestivamente nos prazos legais que dispunha para o efeito [cfr. arts. 58.º e 59.º do CPTA].
LXI. Nestes termos fora das situações previstas no art. 53.º do CPTA a impugnação dum ato meramente confirmativo é possível, mormente, por quem não tenha impugnado um ato não publicado nem dele tenha sido notificado já que, nesse circunstancialismo, pode impugnar os atos que o venham a confirmar.
LXII. Aprofundando a análise e caraterização do regime processual de impugnação de atos administrativos importa ter presente que estamos face a um ato confirmativo quando este mantenha um ato administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação.
LXIII. Será, assim, ato meramente confirmativo aquele, de entre os atos confirmativos, que tenham por objeto ato(s) lesivo(s) anteriormente praticado(s), sendo que para a sua verificação importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: a) Que o ato confirmado fosse lesivo; b) Que tal ato fosse do conhecimento do interessado; c) Que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão [cfr. Acs. do TCA Norte de 14.04.2005 - Proc. n.º 01412/04.6BEPRT, de 01.04.2011 - Proc. n.º 00249/10.8BEAVR, de 08.03.2012 - Proc. n.º 01172/09.4BEPRT, de 08.03.2012 - Proc. n.º 00499/07.4BEPRT, de 20.04.2012 - Proc. n.º 00212/09.1BEMDL, de 04.05.2012 - Proc. n.º 00386/07.6BEMDL, de 30.11.2012 - Proc. n.º 00198/10.0BECBR, de 22.02.2013 - Proc. n.º 00003/09.0BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn». LXIV. Ora haverá identidade entre as partes quando o autor e o destinatário do ato são os mesmos nos atos em questão, sendo que, no que concerne à autoria do ato, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos atos em causa dado o que releva e importa considerar é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao se praticar um ato administrativo.
LXV. A identidade de pretensão deverá ser aferida em presença das mesmas circunstâncias de facto e de direito [mesmo quadro factual e normativo aplicável, com idêntica fundamentação], sendo que para a identidade de causa de pedir terá de existir identidade nos fins a atingir com a prática dos atos confirmados e confirmativos [cfr. Ac. do STA de 11.03.2009 - Proc. n.º 01084/08 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. do TCA Norte de 14.04.2005 - Proc. n.º 01412/04.6BEPRT, de 08.03.2012 - Proc. n.º 01172/09.4BEPRT, de 08.03.2012 - Proc. n.º 00499/07.4BEPRT, de 20.04.2012 - Proc. n.º 00212/09.1BEMDL, de 04.05.2012 - Proc. n.º 00386/07.6BEMDL, de 30.11.2012 - Proc. n.º 00198/10.0BECBR, de 22.02.2013 - Proc. n.º 00003/09.0BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
LXVI. É que não é suficiente ou bastante para a caraterização dum ato como sendo meramente confirmativo a verificação isolada de cada um dos requisitos supra enunciados.
LXVII. Para se poder falar num ato meramente confirmativo não nos poderemos bastar com uma identidade de decisão, isto é, que os efeitos jurídicos produzidos sejam idênticos, ou que exista uma identidade de assunto, já que mesmo levando a idêntica decisão a esta se pode chegar mediante a invocação ou utilização de diferentes fundamentos, na certeza de que essa diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato como meramente confirmativo.
LXVIII. No caso vertente presente a factualidade apurada nos autos e respetivo apenso constata-se que todas as decisões em causa foram tomadas no âmbito do mesmo processo administrativo conduzido pelo ente público demandado.
LXIX. Temos, por outro lado, que os sujeitos/intervenientes são os mesmos, os atos em referência mostram-se devidamente notificados à A. sem que esta haja, anteriormente, deduzido impugnação, sendo que as decisões tomadas são idênticas no seu segmento decisório, conducentes à revogação da decisão de financiamento no âmbito do projeto n.º 00/195474 e consequente ordem de restituição do montante de 28.445,54 € [ato administrativo proferido em 08.07.2009] mantida pelo ato impugnado datado de 03.08.2010, que se mostra proferido em decisão de reclamação deduzida contra aquele outro ato, na certeza de que este último ato impugnado se estriba em informação dos serviços na qual se analisam os fundamentos da reclamação, pronúncia feita em sede de contraditório no seu âmbito e a valia dos elementos probatórios que a acompanharam e instruíram tal procedimento de reclamação [cfr. doc. n.º 13 junto com a petição inicial - fls. 284 a 301 dos autos e n.ºs V) e VI) dos factos apurados], e onde, ponto por ponto, se rebate toda a argumentação que havia expendida neste quadro e com a qual a A. pretendia sustentar a ilegalidade da decisão reclamada datada de 08.07.2009, mormente, quanto aos seus pressupostos de facto, bem como da consistência e idoneidade daqueles meios probatórios para lograrem fazer prova de tal ilegalidade, para se concluir no sentido de que “... a argumentação e elementos adicionais apresentados pelo promotor, não juntam ao processo elementos suficientes para alterar a decisão final de revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento, de acordo com o previsto na alínea n) do n.º 1 do art. 23.º da Portaria 799-B/00, com a consequente descativação do incentivo atribuído no valor de 124.734,65 € e a restituição de verbas já auferidas no montante de 28.445,54€. … Por fim, pelo já exposto, e atendendo à existência de novas sobreposições verificadas na sequência das declarações apresentadas pelo promotor, entendemos que o projeto em apreço apresenta indícios de fraude na obtenção do subsídio, situação que obriga este Instituto a proceder em conformidade … participando criminalmente …”.
LXX. Ora, do lastro no qual se funda o ato aqui impugnado não se extrai que, no essencial, haja diversa fundamentação [cfr., nomeadamente, nºs I), II), III), IV), V) e VI) dos factos apurados, documentação inserta nos autos e «P.A.» apenso], ao invés do que invoca a A./recorrente.
LXXI. Os pressupostos factuais em que assentam os atos em referência são na sua essência igualmente idênticos já que o ato impugnado datado de 03.08.2010, sendo proferido em decisão sobre reclamação quanto ao ato datado de 08.07.2009, necessariamente teve que se pronunciar sobre a argumentação expendida pela reclamante e sobre a posição da mesma uma vez ouvida ao abrigo do princípio do contraditório em novembro de 2009 e pelos documentos que esta juntou, sem que daí hajam derivado o aditamento de novos pressupostos de facto e de direito que alterem ou ampliem a decisão reclamada porquanto a mesma, no essencial, se procede ao afastamento da procedência dos vários fundamentos de ilegalidade assacados e da prova que os sustenta para se concluir pela improcedência da reclamação mantendo-se o já anteriormente decidido nos seus estritos termos de facto e de direito [cfr. doc. n.º 13 junto com a petição inicial - fls. 284 a 301 dos autos e n.ºs V) e VI) dos factos apurados].
LXXII. Inexistem, pois, alterações relevantes neste quadro, sendo que a mesma conclusão importa retirar quanto ao quadro normativo aplicável, visto não existir qualquer pretensão deduzida no procedimento pela recorrente com invocação da aplicação de regime normativo diverso.
Improcede, pois, pelos fundamentos e motivação antecedentes, o recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, consequentemente, confirmar as decisões judiciais recorridas com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo da A., aqui recorrente, sendo que não revelando os autos especial complexidade na fixação da taxa de justiça se atenderá ao valor decorrente da secção B) da mesma tabela [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do RCP, 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 35.000,00€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].
Notifique-se.
D.N..Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que eventualmente hajam sido gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator [cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA].
Porto, 03 de maio de 2013
Ass.: Carlos Carvalho
Ass.:Ana Paula Portela
Ass.: Maria do Céu Neves |
