Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 00804/06.0BEPRT |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 11/25/2010 |
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| Tribunal: | TAF do Porto |
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| Relator: | Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
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| Descritores: | ART. 72.º RJUE RENOVAÇÃO LICENÇA/AUTORIZAÇÃO PEDIDO CONFIRMAÇÃO PARECERES, AUTORIZAÇÕES E APROVAÇÕES PRAZO |
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| Sumário: | I. De harmonia com o disposto no art. 72.º do RJUE [na redacção anterior à Lei n.º 67/07] no âmbito do processo relativo a pedido de emissão de nova licença ou autorização poderiam ser utilizados os pareceres, autorizações e aprovações que instruíram o processo anterior, carecendo tal utilização de confirmação pelas entidades que os emitiram. II. Tais pedidos de confirmação dos pareceres, autorizações e aprovações deveriam ser decididos no prazo de 15 dias a contar da data em que tivessem sido solicitados, considerando-se os mesmos confirmados decorridos aquele prazo se nada fosse dito em sentido inverso. * * Sumário elaborado pelo Relator |
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| Data de Entrada: | 04/06/2010 |
| Recorrente: | Município de V. N. de Gaia |
| Recorrido 1: | M... |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
| Decisão: | Negado provimento ao recurso |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Negar provimento ao recurso |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: 1. RELATÓRIO “MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA”, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 03.12.2009, que julgou procedente a acção administrativa especial contra o mesmo e os RR./contra-interessados INSTITUTO PORTUGUÊS DO PATRIMÓNIO ARQUITETÓNICO (doravante «IPPAR»), “M… - EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS E IMOBILIÁRIOS, SA” e “S… - EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS E TURÍSTICOS, LDA.” deduzida por M…, anulando o despacho datado de 02.01.2006 proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia que indeferiu o requerimento de licenciamento de obras particulares e condenou o R. Município “… a reapreciar o requerimento de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pelo A., proferindo novo acto expurgado do vício de violação de lei julgado procedente …”. Formula o recorrente Município nas respectivas alegações (cfr. fls. 420 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem: “... 1ª- Do n.º 4 do artigo 43.º da Lei 107/2001, de 8 de Setembro, resulta não só o carácter obrigatório mas também vinculativo do parecer do IPPAR para construções situadas em zonas de protecção, como é o caso. 2ª - Deste modo, a obra em questão, porque se situa na zona de protecção ao Aqueduto de Amoreiras, património classificado, não pode ser licenciada pela Recorrente sem prévio parecer favorável do IPPAR. 3ª - Mesmo a aceitar-se que o parecer favorável emitido no processo anterior terá sido confirmado tacitamente pelo decurso do prazo de 15 dias, tendo o IPPAR proferido parecer expresso Não Favorável antes da decisão final do pedido de licenciamento, a entidade demandada não podia ignorar a existência desse parecer posterior. 4ª - E, havendo uma substituição de um parecer favorável tácito por um parecer expresso Não Favorável a entidade demandada actuou como devia e como impõe a lei, sob pena de violação do disposto na alínea c) no n.º 1 do artigo 24.º do D.L. 555/99, que determina que o pedido de licenciamento é indeferido quando seja objecto de parecer negativo de entidade consultada cuja decisão seja vinculativa. 5ª - O n.º 11 do artigo 19.º do D.L. 555/99 estipula que os pareceres das entidades exteriores têm carácter vinculativo quando tal resulte da lei e sejam recebidos dentro do prazo fixado, acrescentando ainda “sem prejuízo do disposto em legislação específica” (o realce é nosso). 6ª - Ora, a Lei n.º 107/2001 de 8 de Setembro, que estabelece as bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural, é legislação específica, e no n.º 4 do seu artigo 43.º, consagra-se a proibição de licenciamento sem prévio parecer favorável, sem qualquer outra condição, nomeadamente a pronúncia dentro de qualquer prazo. 7ª - Assim, prevalecendo o disposto na Lei 107/2001 sobre o previsto no n.º 11 do artigo 19.º do D.L. 555/99, face ao disposto no n.º 4 do artigo 43.º da Lei 107/2001 e à existência de um parecer expresso Não Favorável, o Município actuou como devia actuar. 8ª - De qualquer modo, a admitir-se que o parecer obrigatório do IPPAR perdia o seu carácter vinculativo, por ter sido recebido fora do prazo, ele mantinha a sua obrigatoriedade. 9ª - E porque não houve uma verdadeira omissão mas antes um atraso na pronúncia, e quando foi recebido ainda não tinha sido decidido o licenciamento, ficava no critério da entidade demandada aderir ou não ao mesmo. 10ª - Acresce ainda que no caso sub judice estamos perante um pedido de legalização de obra efectuada sem licença prévia e não de um licenciamento prévio. 11ª - Ora, na senda do entendimento que tem sido perfilhado pelo Venerando Supremo Tribunal Administrativo, o silêncio da Administração nos pedidos de legalização não vale como deferimento tácito, mas como indeferimento tácito. 12ª - Deste modo, e porque estamos num pedido de renovação de uma legalização, a não emissão do parecer do IPPAR no prazo fixado não implica a sua confirmatividade. 13ª - Assim, em face de todo o exposto, a sentença sob recurso, ao decidir como decidiu, fez errada apreciação da matéria de facto e violou o disposto no artigo 43.º n.º 4 da Lei 107/2001, de 8 de Setembro e a alínea c) no n.º 1 do artigo 24.º do D.L. 555/99, pelo que deve ser revogada e substituída por outra que julgue a acção improcedente e, em consequência, conclua pela validade e legalidade do acto impugnado …”. Não foram produzidas nos autos quaisquer contra-alegações (cfr. fls. 436 e segs.). O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA veio apresentar parecer/pronúncia no sentido da total improcedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 456 e 457), parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 458 e segs.). Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que se o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º todos do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”. As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento traduzido na incorrecta e ilegal aplicação dos arts. 43.º, n.º 4 da Lei n.º 107/01, de 08.09, 19.º, n.º 11 e 24.º, n.º 1, al. c) do DL n.º 555/99 (vulgo RJUE) [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. 3.1. DE FACTO Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos: I) O A., através de requerimento datado de 17.10.2001, apresentou pedido de legalização de obra de construção e reconstrução de muro de vedação, localizado na Rua …, lugar de Murracezes, freguesia de Grijó, concelho de Vila Nova de Gaia - cfr. fls. 9 do PA – 1.ª parte. II) O referido pedido foi objecto de parecer favorável do IPPAR - cfr. fls. 38 do PA – 2.ª Parte. III) O projecto de arquitectura foi aprovado por despacho proferido em 15.05.2002, tendo o licenciamento ficado condicionado à apresentação do projecto de estabilidade - cfr. fls. 39 do PA – 2.ª Parte. IV) Por despacho datado de 01.10.2003 foi deferido o requerimento de legalização, tendo sido fixado prazo de um ano a contar da notificação para requerer a emissão do alvará de licença de obras - cfr. fls. 72 do PA – 2.ª parte. V) Dado não ter sido requerida a emissão do alvará de licença de obras no dia 13.12.2004, foi proposto o arquivamento do processo, por caducidade do pedido de licenciamento, proposta que obteve despacho de concordância datado de 19.04.2005 - cfr. fls. 78 e 79 do PA – 2.ª parte. VI) O A., através de requerimento datado de 13.01.2005, requereu, nos termos do artigo 72.º do D.L. n.º 555/99, de 16 de Dezembro, o desarquivamento do processo e novo licenciamento/autorização da obra - cfr. fls. 75 do PA – 1.ª parte. VII) Através de of.º datado de 19.07.2005 foi requerido, pela C.M. de V.N. de Gaia, ao IPPAR a reapreciação do pedido de novo licenciamento apresentado pelo A. - cfr. doc. de fls. 89 dos autos. VIII) Foi elaborado parecer por técnica do IPPAR do qual se extrai o seguinte: “… “1. Enquadramento/antecedentes: Respeita o processo à reapreciação da proposta de legalização e correcção pontual da obra de construção de um muro de vedação sobre Aqueduto que abastecia o Aqueduto do Mosteiro de Grijó (Aqueduto de Murracezes), dada a caducidade da licença de obras de edificação anteriormente emitida e consequente arquivamento do processo pela autarquia. A proposta anteriormente apresentada a este Instituto mereceu parecer de aprovação condicionada, conforme despacho superior de 18.12.2001. Foi posteriormente apreciada uma solução que promovia a alteração da obra já executada com vista ao cumprimento dos condicionalismos expressos pelo IPPAR à aceitação da pretensão, proposta que veio a merecer parecer de aprovação, conforme despacho superior de 26.04.2002. 2. Avaliação: Apresenta-se de novo a proposta que mereceu parecer de aprovação deste Instituto. Em face da visita ao local e reanalisada a pretensão verifica-se que, não foram promovidos quaisquer trabalhos de alteração da obra efectuada, de acordo com o parecer deste Instituto, respeitantes ao coroamento do muro executado. De igual forma, não foi retirada a vedação em rede e prumos metálicos instalada sobre o muro, intervenção que não mereceu parecer favorável deste Instituto, tendo sido o requerente informado de que deveria proceder à remoção das estruturas instaladas. Considera-se que decorrido o prazo para que fossem introduzidas alterações à obra já realizada, que não se verificaram, não tendo sido dado cumprimento à disposição de eliminação da vedação entretanto instalada, bem como atendendo à fragilidade estrutural do Aqueduto, que importa salvaguardar, a pretensão não reúne agora condições de aceitação. Entende-se que a vedação do terreno, com muro, deveria ser recuada ao Aqueduto, pelo interior da propriedade, libertando-se a estrutura classificada. 3. Conclusões Em conformidade com o exposto, entende-se que a proposta apresentada, tendente à legalização da situação existente, não merece concordância, pelo que se propõe a emissão de parece não favorável ...” - cfr. doc. de fls. 91/92 dos autos, que se dá por reproduzido. IX) Por despacho do Presidente do IPPAR, datado de 06.10.2005, foi emitido parecer não favorável ao requerimento do A.. – cfr. doc. de fls. 90 dos autos. X) No dia 24.10.2005 foi elaborada informação por técnico da C.M. de V.N. de Gaia na qual foi proposto o indeferimento do requerimento referido em VI) com fundamento no parecer não favorável emitido pelo IPPAR, bem como a notificação do A. para, querendo, se pronunciar sobre tal projecto de indeferimento - cfr. fls. 88 a 90 do PA – 2.ª pasta. XI) O A. foi notificado para se pronunciar, tendo-o feito nos termos de fls. 77 a 83 do PA - 1.ª pasta. XII) No dia 21.12.2005 foi elaborada informação por Jurista da C.M. de V.N. de Gaia, na qual se conclui da seguinte forma: “… “Em face do exposto, e uma vez que a pretensão foi objecto de parecer Não Favorável por despacho do Sr. Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico, de 6 de Outubro de 2005 (…), propomos o indeferimento do pedido com base na alínea c) do n.º 1 do artigo 24.º do D.L. n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo D.L. n.º 177/2001, de 4 de Junho …” - cfr. fls. 97 a 101 do PA – 2.ª pasta – que se dão por integralmente reproduzidas. XIII) No dia 02.01.2006 foi proferido pelo Vereador da C.M. de V.N. de Gaia, A…, ao abrigo de subdelegação de competências, o seguinte despacho: “Indefiro nos termos propostos …” (ACTO IMPUGNADO) - cfr. fls. 97 do PA – 2.ª pasta. XIV) O viaduto de Murracezes foi classificado como imóvel de interesse público pelo Decreto n.º 735/74, de 21 de Dezembro. «» 3.2. DE DIREITO Considerada a factualidade supra fixada que não foi objecto de impugnação cumpre, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional interposto. 3.2.1. Como aludimos supra, a decisão judicial recorrida julgou procedente a pretensão formulada na presente acção, anulando o despacho datado de 02.01.2006 proferido pelo Vereador da CMVNG [que havia indeferido o requerimento de licenciamento de obras particulares formulado pelo aqui recorrido] e condenando o R. Município “… a reapreciar o requerimento de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pelo A., proferindo novo acto expurgado do vício de violação de lei julgado procedente …”. Fê-lo, sobretudo, por considerar que a situação em presença se enquadrava no âmbito da previsão do art. 72.º do RJUE, mormente, seu n.º 3, e que tendo o «IPPAR» já anteriormente produzido parecer favorável ao pedido de licenciamento no caso não seria aplicável o art. 19.º, n.º 11 do RJUE, ocorrendo por conseguinte infracção ao art. 24.º, n.º 1, al. c) do mesmo diploma enquanto conjugado com o citado n.º 3 do art. 72.º. 3.2.2. Discordando desta decisão judicial o ora recorrente imputa-lhe erro de julgamento, pois, segundo alega no caso vertente face ao art. 43.º, n.º 4 da Lei n.º 107/01 e 19.º, n.º 11 do RJUE impunha-se considerar na decisão do procedimento o parecer desfavorável que veio a ser produzido pelo «IPPAR» em 06.10.2005 pelo que o acto impugnado ao assim haver entendido não enferma da ilegalidade que lhe foi assacada naquela decisão. 3.2.3. Trazendo à colação o quadro normativo tido por pertinente temos que, desde logo, resulta do art. 72.º do RJUE (na redacção vigente à data dos factos em questão) que o “… titular da licença ou autorização que haja caducado pode requerer nova licença ou autorização …” (n.º 1), que no “… caso referido no número anterior, poderão ser utilizados no novo processo os pareceres, autorizações e aprovações que instruíram o processo anterior, desde que o novo requerimento seja apresentado no prazo de 18 meses a contar da data da caducidade da licença ou autorização anterior e os mesmos sejam confirmados pelas entidades que os emitiram …” (n.º 2), sendo que os “… pedidos das confirmações previstas no número anterior devem ser decididos no prazo de 15 dias a contar da data em que sejam solicitados, considerando-se confirmados tais pareceres, autorizações ou aprovações se a entidade competente não se pronunciar dentro deste prazo …” (n.º 3). Deriva do n.º 11 do art. 19.º do mesmo diploma, sob a epígrafe de “consultas a entidades exteriores ao município”, que os “… pareceres das entidades exteriores ao município só têm carácter vinculativo quando tal resulte da lei, desde que se fundamentem em condicionamentos legais ou regulamentares e sejam recebidos dentro do prazo fixado no n.º 8, sem prejuízo do disposto em legislação específica …”, preceituando-se, por seu turno, na al. c) do n.º 1 do art. 24.º do citado DL que o “… pedido de licenciamento é indeferido quando: … c) Tiver sido objecto de parecer negativo, ou recusa de aprovação ou autorização de qualquer entidade consultada nos termos do presente diploma cuja decisão seja vinculativa para os órgãos municipais …”. E, por fim, prevê-se no art. 43.º da Lei n.º 107/01 que os “… bens imóveis classificados nos termos do artigo 15.º da presente lei, ou em vias de classificação como tal, beneficiarão automaticamente de uma zona geral de protecção de 50 m, contados a partir dos seus limites externos, cujo regime é fixado por lei …” (n.º 1), sendo que as “… zonas de protecção são servidões administrativas, nas quais não podem ser concedidas pelo município, nem por outra entidade, licenças para obras de construção e para quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios sem prévio parecer favorável da administração do património cultural competente …” (n.º 4). 3.2.4. Visto e presente o quadro legal antecedente e factualidade fixada nos autos diga-se, desde já, que não assiste razão ao recorrente jurisdicional na motivação/alegação que aduziu perante este Tribunal. Com efeito, importa ter presente que o A., aqui recorrido, havia peticionado em 17.10.2001 a legalização de obra de construção e reconstrução de muro de vedação, localizado na Rua …, lugar de Murracezes, freguesia de Grijó, concelho de Vila Nova de Gaia, pedido esse que foi objecto de parecer favorável do «IPPAR», tendo o projecto de arquitectura sido aprovado por despacho proferido em 15.05.2002 e por despacho datado de 01.10.2003 veio aquele pedido de legalização a ser deferido fixando-se o prazo de um ano a contar da notificação para requerer a emissão do alvará de licença de obras [cfr. n.ºs II) a IV) dos factos apurados]. Dado o A. não haver requerido a emissão do alvará de licença de obras no dia 13.12.2004 foi proposto o arquivamento do processo, por caducidade do pedido de licenciamento, proposta que obteve despacho de concordância datado de 19.04.2005, sendo que aquele havia, através de requerimento datado de 13.01.2005, formulado pedido, nos termos do artigo 72.º do RJUE, de “desarquivamento do processo e novo licenciamento/autorização da obra” [cfr. n.ºs V) e VI) dos mesmos factos]. Ressuma, pois, do quadro factual provado, ora acabado de trazer à colação, que já havia sido proferido acto de deferimento do pedido de legalização da obra de construção e reconstrução de muro de vedação em questão, beneficiando o A., desta feita, de deferimento anterior daquela sua pretensão, pelo que o procedimento desenvolvido e que culminou com a emissão do acto impugnado surgiu na sequência de pedido efectuado ao abrigo do art. 72.º do RJUE. Não estamos, assim, perante pretensão/procedimento de legalização que surja “ex novo”, sem qualquer lastro procedimental anterior e relativamente ao qual o ente demandado tivesse sido confrontado para emitir decisão pela primeira vez. Daí que situando-nos no quadro de pronúncia administrativa proferida na sequência de pedido deduzido no quadro do regime previsto no art. 72.º do RJUE temos que, como bem se afirmou e conclui na decisão judicial recorrida, ao caso não é aplicável o regime que se mostra enunciado no art. 19.º, n.º 11 do mesmo diploma, visto, no nosso entendimento, a situação em presença não se enquadra na sua previsão. Na verdade, como atrás aludimos não estamos confrontados com uma situação de pretensão/procedimento de legalização que surja “ex novo” e em que o acto administrativo impugnado se apresenta como a primeira e originária pronúncia da Administração sobre a mesma, situação que estaria coberta pelo quadro legal do art. 19.º do RJUE na sua articulação com o art. 43.º da Lei n.º 107/01. É que no caso face à caducidade do licenciamento anteriormente obtido o A., tempestivamente, formulou, nos termos do citado regime legal inserto no art. 72.º do RJUE, pedido de emissão/deferimento de nova licença de obras pelo que no novo processo poderiam ser utilizados os pareceres, autorizações e aprovações que instruíram o processo anterior, carecendo tal utilização de confirmação pelas entidades que os emitiram, sendo que os pedidos das confirmações dos pareceres, autorizações e aprovações “… devem ser decididos no prazo de 15 dias a contar da data em que sejam solicitados, considerando-se confirmados … se a entidade competente não se pronunciar dentro deste prazo …” (n.º 3, do citado preceito). Ora na situação vertente e como vimos atrás o «IPPAR» já havia emitido parecer favorável ao pedido de licenciamento de obras formulado pelo A., parecer obrigatório e vinculativo esse emitido no quadro do regime legal decorrente do n.º 4 do art. 43.º da Lei n.º 107/01, pelo que este preceito já se mostrou observado e plenamente cumprido no procedimento anterior e em consonância igualmente com o regime previsto no n.º 11 do art. 19.º do RJUE. Nesta sede em que está em causa não um pedido de pronúncia originário sobre a pretensão edificadora do A. mas antes um pedido de renovação da aprovação do que já havia sido licenciado anteriormente em consonância com parecer do «IPPAR» [licenciamento esse que, ao que se infere do posicionamento das partes, se tem como legal e legítimo], temos não se vislumbra, por conseguinte, como admissível atender a parecer emitido fora do quadro legal do objecto previsto no n.º 3 do art. 72.º do RJUE e do prazo que ali se fixa [15 dias], na certeza de que decorrido o mesmo sem que nada seja dito pelo ente que emitiu aquele parecer se considera o mesmo como confirmado. Tem-se, assim, como acertado o juízo em que se estriba a decisão judicial recorrida quando ali se afirma que não “… é assim aplicável ao caso concreto o segmento do n.º 11 do art. 19.º do diploma em apreço - “sem prejuízo do disposto em legislação aplicável” - dado estarmos perante uma renovação de procedimento no qual foi já emitido parecer pelo IPPAR pelo que o prazo a observar seria o de 15 dias, não podendo o Tribunal sufragar a posição do R. que sustenta que a emissão de tal parecer não estaria sujeita a prazo, dado que, embora a Lei 107/2001, de 8 de Setembro não preveja qualquer prazo para a emissão do mesmo, o certo é sempre valeria o prazo supletivo de 30 dias previsto no art. 99.º do CPA …”. Improcede, por tudo o atrás exposto, a presente impugnação inserta no recurso jurisdicional em análise, não envolvendo a decisão judicial qualquer infracção aos normativos tidos por violados. Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, em consequência, manter o acórdão recorrido. Custas em nesta instância a cargo do R., aqui recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade nos termos legais [arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-D, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA]. Notifique-se. D.N.. Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho Ass. Antero Pires Salvador Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |