| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
H… – na qualidade de Presidente da Junta de Freguesia de São Tomé de Negrelos – veio interpor recurso jurisdicional do saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que – no âmbito de acção administrativa comum ordinária – decidiu absolver da instância a Empresa Pública Rede Ferroviária Nacional – REFER – com fundamento em ineptidão da petição inicial e erro na forma do processo.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
A) A omissão de razões de direito que fundamentam a acção levaria ao convite da parte a corrigir a irregularidade, mas não à ineptidão da petição inicial, pois causa de pedir e pedido são inteligíveis e não há contradição entre eles;
B) Não há erro na forma de processo, pois não estamos perante uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, não havendo acto administrativo a dizer que não deveria constar o nome Negrelos, mas perante uma situação concreta, “via de facto”, sem o necessário fundamento num acto jurídico que a legitimasse.
Termina pedindo a revogação da decisão recorrida.
A REFER veio apenas advogar a improcedência do recurso jurisdicional.
O Ministério Público – notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º nº1 do CPTA – não se pronunciou.
A instância continua válida e regular.
De Direito
I. Cumpre apreciar agora as questões colocadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 6ª edição, páginas 420 e seguintes.
II. O autor da acção administrativa comum pretende que a REFER seja condenada a retirar o nome de “Vila das Aves” da actual estação ferroviária de Vila das Aves, e a recolocar-lhe o nome que tinha antes das obras de melhoramento, ou seja, Vila das Aves/Negrelos.
Articula que a referida estação foi denominada de estação de caminhos de ferro de Negrelos entre 1883 e 1963, e de estação de caminhos de ferro de Vila das Aves /Negrelos desde 1963 até às obras de melhoramento que levaram à sua inauguração como estação ferroviária de Vila das Aves, sendo que esta alteração de denominação ofende interesses económicos, culturais e históricos, da freguesia a cuja junta preside, e “viola valores e bens constitucionalmente protegidos, nomeadamente o património cultural da freguesia de Negrelos”.
Na sua contestação a REFER suscitou – além do mais – a questão da ineptidão da petição inicial, por considerar que o autor não invoca qualquer direito, nem qualquer razão de direito, em apoio da sua pretensão.
Em sede de saneador, o julgador a quo considerou procedente a “ineptidão da petição inicial” porque o autor articulou conclusões e juízos de valor de forma vaga e genérica, não concretizando quais os vícios ou normas violadas que defendem e alicerçam o seu direito, e - conhecendo dela oficiosamente - julgou procedente a questão do “erro na forma do processo” porque o meio utilizado deveria ter sido a acção administrativa especial, na qual deveria o autor não só impugnar o acto que determinou a alteração do nome da estação, mas também peticionar a prática do acto devido.
O actual recorrente, entende que os fundamentos da decisão sobre a ineptidão deveriam antes levar ao convite a corrigir a petição inicial, e que não ocorre erro na forma do processo já que não há acto administrativo a decidir a alteração do nome da estação ferroviária.
É esta a contenda, e é este o objecto do recurso jurisdicional.
III. Na petição inicial da sua acção administrativa comum, o recorrente não refere uma única norma que permita enquadrar, de forma explícita, o instituto jurídico em que baseia a sua pretensão condenatória.
Da análise da petição inicial é possível reter, no entanto, o seguinte: o pedido consiste na condenação da ré a retirar o nome de Vila das Aves e a recolocar como nome da estação ferroviária o de Vila das Aves/Negrelos; e a causa de pedir consiste na alteração ilícita do nome da estação, na medida em que essa alteração ofende interesses legalmente protegidos da freguesia de Negrelos no âmbito económico, cultural e histórico.
Como vemos, com base nesta causa de pedir, o autor da acção apenas pretende a condenação da ré a repor o statu quo ante.
Este tipo de acção cabe por inteiro na previsão da alínea d) do nº2 do artigo 37º do CPTA – segundo o qual seguem a forma de acção administrativa comum os processos que tenham por objecto “a condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados”.
Note-se que o recorrente, na sua petição inicial, não ataca qualquer decisão administrativa, mas sim conduta concreta que imputa à REFER, e que se consubstancia na alteração do nome da estação ferroviária.
Não está em causa, por conseguinte, uma pretensão de anulação ou declaração de invalidade de um acto administrativo e condenação à prática de acto devido, que teria de ser vertida – obviamente - numa acção administrativa especial e não comum – ver artigo 46º nº2 alíneas a) e b) do CPTA.
Daqui resulta, desde logo, que não ocorre erro na forma do processo, uma vez que se verifica rigorosa correspondência entre a pretensão do autor e o modelo processual abstractamente previsto.
Concluindo: nesta parte, e na medida em que assim não decidiu, a decisão judicial recorrida deve ser revogada.
É sabido que a causa de pedir de uma acção judicial consiste no facto jurídico – simples ou complexo – do qual procede a pretensão do autor – ver artigos 193º nº1 e nº2 alínea a), e 498º nº4, do CPC; Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, Coimbra Editora, volume 2º, página 369; Carlos Alberto da Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra Editora, 3ª edição, página 182.
Na petição inicial deve o autor expor, também, os factos e as razões de direito que servem de fundamento à sua pretensão – ver artigo 467º nº1 alínea d) do CPC, aplicável à acção administrativa comum por força do artigo 35º nº1 do CPTA.
Da falta ou ininteligibilidade da causa de pedir deve distinguir-se a mera insuficiência da mesma. As primeiras levam à ineptidão da petição inicial - e consequente nulidade do processo – a segunda ao convite a suprir a insuficiência, deficiência ou imprecisão – ver artigos 266º nº2 e 508º nº3, do CPC, aplicáveis por força do artigo 35º do CPTA.
E a causa de pedir não se confunde com as razões de direito cuja exposição se exige ao autor na petição inicial. Elas estão para além do facto jurídico que suporta o pedido, e a elas não está adstrito o julgador – ver artigo 664º do CPC, aplicável por força do artigo 35º do CPTA.
Por isso mesmo, a falta ou deficiência das razões de direito em que o autor apoia a sua conclusão, ou as suas conclusões, não compromete a aptidão da petição inicial, não invalida esta, antes constitui uma irregularidade susceptível de sanação mediante convite endereçado à parte pelo julgador - ver artigos 266º nº2 e 508º nº2, do CPC, aplicáveis por força do artigo 35º do CPTA; Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, Coimbra Editora, volume 2º, página 369 e 370.
Isto não significa que a articulação das razões de direito na petição inicial seja pouco importante.
A exigência da articulação das razões de direito é imposta, desde logo, pelo princípio do contraditório – artigo 3º do CPC – pois que o réu só pode verdadeiramente contradizer se for confrontado com “uma pretensão cujos contornos e alcance resultem com imediatividade da petição inicial, sem necessidade de conjecturar acerca da verdadeira intenção do autor quando resolve solicitar a intervenção judicial” – António Santos Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, Almedina, 1997, página 111.
Tendencialmente, a petição inicial - assim como a sentença final - deve apresentar-se, pelo menos de forma implícita, sob a forma silogística, em que a premissa maior é constituída pelas razões de direito invocadas, a premissa menor pelas razões de facto, e constituindo o pedido a conclusão – Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 121º e 122º.
A este pedido, fundado assim na causa de pedir, dá o tribunal resposta quando profere sentença de mérito, precedida precisamente – e normalmente - por alegações sobre os factos e alegações sobre o direito – ver artigos 652º nº3 alínea e) e 657º do CPC, aplicáveis à acção administrativa comum por força do artigo 35º nº1 do CPTA.
Mas apesar de serem importantes, as razões de direito não se confundem com a causa de pedir, embora possam esclarecê-la, e a sua falta ou insuficiência não acarreta a ineptidão da petição inicial, antes constitui irregularidade sanável mediante convite formulado pelo julgador.
Este convite dirigido pelo julgador ao autor para aperfeiçoar o seu articulado, colmatando insuficiências da causa de pedir – existente e inteligível – ou concretizando as razões de direito que entende justificarem o seu pedido, é imposto pelos princípios antiformalista, pro actione e in dubio pro habilitate instantiae – que enformam o artigo 508º do CPC, aplicável in casu por força do artigo 35º nº1 do CPTA, e o artigo 7º do CPTA – os quais postulam que se privilegie a interpretação mais favorável ao acesso à justiça e à emissão de pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas, de tal forma que a possibilidade de convidar à correcção da petição não constitui uma mera faculdade atribuída ao julgador, mas sim um poder-dever que lhe é conferido - como já foi dito por este tribunal central, embora a propósito do artigo 40º da LPTA, “a solução contrária constituiria uma restrição excessiva e desproporcional do princípio da plenitude da garantia judiciária” – ver AC. TCA/Norte de 20.01.05, in Rº98/04.
No nosso caso, a petição inicial foi considerada inepta pelo julgador a quo por causa do autor não ter concretizado “quais os vícios ou normas violadas que defendem e alicerçam o seu direito”.
Como deixamos dito, a causa de pedir da presente acção administrativa comum consiste na alteração ilícita do nome da estação ferroviária, por se entender que ela ofende interesses legalmente protegidos da freguesia de Negrelos no âmbito económico, cultural e histórico.
Sendo esta a causa de pedir, o fundamento da ineptidão invocado pelo julgador a quo não tem a ver directamente com ela, antes se reportando a uma falta de concretização de razões de direito que, como vimos, não leva à ineptidão da petição, mas consubstancia, isso sim, uma irregularidade sanável a convite do tribunal.
Importa, de facto, que o autor concretize quais “os valores e bens constitucionalmente protegidos”, mediante referência às respectivas normas constitucionais e legais - por exigência da alínea d) do nº1 do artigo 467º do CPC – para suprir essa irregularidade, e lhe seja dada oportunidade de o fazer através de convite – artigo 508º nº2 do CPC.
Como importa, ainda, que o autor concretize quais os interesses económicos, culturais e históricos que entende ser ofendidos pela alteração da denominação da estação, pois que essa falta de concretização se traduz, agora sim, numa insuficiência da causa de pedir, já que a ilicitude da alteração resulta, precisamente, da ofensa a concretos interesses legalmente protegidos.
Estas concretizações devem ser objecto de convite dirigido pelo tribunal ao autor em ordem a aperfeiçoar o seu articulado.
Concluindo: também nesta parte, e na medida em que assim não decidiu, a decisão judicial recorrida deve ser revogada.
Por fim.
A procedência do recurso jurisdicional importará que a tramitação dos autos continue no tribunal de primeira instância, nomeadamente com prolação de um despacho-convite, nos termos que deixamos referidos, se outra razão a tanto não obstar. Esta ressalva tem a ver com o facto de estarem alegadas, e por conhecer, as excepções da ilegitimidade activa e passiva, sobre as quais não nos compete pronúncia, e poder ocorrer um eventual conflito entre o pedido da acção e hipotético caso decidido, se houver decisão administrativa a determinar a alteração de nomes da estação ferroviária.
DECISÃO
Nestes termos acordam, em conferência, os juízes deste tribunal:
Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
Ordenar que os autos baixem à 1ª instância a fim de aí prosseguirem a sua tramitação, se outra razão a tanto não obstar.
Custas pela recorrida, com redução da taxa de justiça a metade - artigos 73-A nº1 e nº3, 73º-E nº1 alíneas a), do CCJ, e 446º nº1 e nº2, do CPC.
D.N.
Porto, 6 de Abril de 2006 |
