| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
CÂMARA MUNICIPAL DE MARCO DE CANAVESES e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MARCO DE CANAVESES, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 03/12/2005, que julgou procedente o recurso contencioso instaurado pelo DIGNO MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO junto daquele TAF e consequentemente declarou nulos a deliberação daquela de 19/10/1992 e o despacho daquele de 18/03/1996 que, respectivamente, procederam à reclassificação do recorrido-particular C… de fiscal de obras, escalão 6, índice 205 em 3.º oficial do quadro, escalão 4, índice 215 e à nomeação daquele mesmo recorrido-particular 2.º oficial do quadro.
Formulam os recorrentes, nas respectivas alegações (cfr. fls. 211 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
1 - A sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia da questão suscitada nas contra-alegações dos ora R antes da sentença de que a posterior evolução do sistema legal da reclassificação dos funcionários implicou a convalidação do acto contenciosamente impugnado;
2 - A deliberação impugnada não violou o disposto no n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho, uma vez que a deliberação da Assembleia Municipal do Marco de Canaveses de 6.4.1990, publicada na II Série do DR n.º 117, de 22.05.1990, produziu uma alteração da estruturação orgânica dos serviços da Câmara Municipal do Marco de Canaveses, com alterações profundas do quadro de pessoal, sendo que tais alterações da estrutura orgânica e do quadro de pessoal se traduziram numa organização ou reestruturação parcial dos serviços;
3 - A reclassificação do Recorrido Particular foi operada na sequência da referida organização parcial dos serviços da CMMC, sendo irrelevante o lapso de tempo decorrido entre a publicação da deliberação da AMMC de 6.4.1990, que ocorreu em 22.05.1990, e a 1ª deliberação impugnada, uma vez que o n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87 não exige qualquer correspondência temporal entre a organização parcial dos serviços e a reclassificação;
4 - De resto, mesmo que se entendesse que essa deliberação as AMMC se limitou a produzir alterações no quadro de pessoal, nem por isso a reclassificação seria ilegal, sendo que a posterior evolução legislativa confirmou a correcção deste entendimento, porquanto o art. 4.º do DL n.º 497/99, de 19 de Novembro, diploma adaptado à administração local pelo DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, estabeleceu que podem dar lugar à reclassificação profissional o desajustamento funcional caracterizado pela não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas, ou seja, exactamente a situação que se verificou com o Recorrido Particular;
5 - Ora, tendo o novo regime legal passado a dispensar a exigência de que tenha ocorrido uma organização ou reestruturação parcial dos serviços, passando a contentar-se com o facto de se verificar um desajustamento funcional entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas, daí decorre que o novo regime legal não pode deixar de implicar a convalidação das reclassificações efectuadas ao abrigo do art. 51.º do DL n.º 247/87 com base em idêntico desajustamento funcional, para novos lugares criados por alterações do quadro, independentemente de essas alterações do quadro constituírem ou não reorganizações ou reestruturações parciais dos serviços;
6 - A não ser assim, entendendo-se que a reclassificação do Recorrido Particular continuaria ilegal em virtude de não se ter verificado uma organização ou reestruturação parcial dos serviços, seria violado o princípio constitucional da igualdade, uma vez que para a reclassificação dos funcionários a partir do DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, passaria a não ser necessária essa organização ou reestruturação parcial dos serviços;
7 - A 1ª deliberação impugnada também não violou o disposto no n.º 4 do citado art. 51.º, em face do preceituado no n.º 1 do art. 18.º do DL n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, na redacção resultante do art. 3º do DL n.º 420/91, de 29 de Outubro, nos termos do qual a integração na nova carreira faz-se em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório e, na falta de coincidência, o índice superior mais aproximado na estrutura da categoria;
8 - Também não foi violado o disposto no art. 21.º, n.º 3, do DL n.º 247/87, de 17 de Junho, uma vez que este preceito se refere às situações de concurso e não às de reclassificação de pessoal.
9 - Quando assim se não entenda, o Recorrido Particular adquiriu o direito ao lugar por usucapião, ao abrigo do disposto no artigo 1298.º do Código Civil, aplicável ex vi do n.º 3 do art. 134.º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que, após a deliberação impugnada, e desde a tomada de posse do lugar - em 15.06.1994 - desempenhou as funções respectivas, com a convicção de que a nomeação fora legalmente efectuada, até à presente data, com sujeição à disciplina, hierarquia e horários dos serviços, ininterruptamente, à vista de toda a gente e sem oposição de quem que fosse;
10 - Assim, a eventual declaração de nulidade da deliberação impugnada tornou-se inútil, por superveniência, já que nenhumas consequências jurídicas ou práticas decorreriam dessa declaração de nulidade, sendo que, além do mais, prescreveu a obrigação que decorreria da declaração de nulidade, de reposição de quantias recebidas a mais, ex vi do disposto no art. 40.º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 28 de Julho;
11 - Não existe qualquer obstáculo jurídico ao conhecimento da alegada aquisição do direito ao lugar, por usucapião, como suporte da declaração da inutilidade superveniente da lide no recurso contencioso de declaração de nulidade do acto impugnado, em virtude de o processo aplicável, regulado nos artigos 834.º e seguintes do Código Administrativo, por força do preceituado no art. 24.º, alínea a), da LPTA, o consentir, sendo que o § 3º do art. 835.º deste diploma permite, expressamente, a possibilidade de cumulação do pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de actos com outros pedidos compatíveis e com ele conexos ou dependentes, como o é o pedido de declaração de inutilidade superveniente da lide, como consequência da aquisição do direito ao lugar por usucapião;
12 - A tal não constitui obstáculo o disposto no art. visto que o princípio acolhido neste preceito, de que os recursos contenciosos, salvo disposição em contrário, são de mera legalidade, significa tão só que o tribunal, na apreciação e decisão sobre o pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência do acto administrativo, não tem poderes para definir a situação administrativa subjacente, condenar a administração à prática de qualquer acto ou dirigir-lhe quaisquer injunções, uma vez que não dispõe de poderes de jurisdição plena;
13 - Contudo, tal princípio não implica que o juiz, ao decidir outra ou outras questões que não a declaração de nulidade ou a anulação do acto, designadamente qualquer questão prévia, fique impedido de usar poderes de jurisdição plena, se a respectiva decisão o justificar ou impuser;
14 - De qualquer modo quanto ao sentido e alcance deste princípio, o regime processual regulado nos artigos 834.º e seguintes do Código Administrativo implica a “disposição em contrário” prevista no próprio art. 6.º do citado ETAF, tal como sucede, por exemplo, com o disposto nos artigos 69.º e 70.º da LPTA, para as acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, e nos artigos 71.º a 73.º do mesmo diploma, para outras acções;
15 - Com efeito, o regime processual previsto nos artigos 834.º e seguintes do Código Administrativo implica que o legislador pretendeu permitir que o juiz dos tribunais administrativos de círculo, em recurso contencioso de actos da administração local, possa decidir questões “conexas” ou “dependentes” do pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de actos, ao abrigo de poderes de jurisdição plena;
16 - Se ao Recorrido Particular ficasse vedado discutir no presente recurso contencioso a questão da aquisição do direito ao lugar por usucapião, ele ficaria confrontado com a possibilidade de o tribunal declarar nulos o acto impugnado e só depois poder intentar uma acção para o reconhecimento do direito ao lugar, por usucapião, suportando entretanto as consequências jurídicas e práticas decorrentes da declaração de nulidade, tais como a perda do direito ao exercício do lugar, perda de vencimentos, etc.;
17 - Tal implicaria que o recurso contencioso não lhe teria garantido a tutela jurisdicional efectiva do seu direito ao lugar que adquiriu por usucapião, o que violaria o princípio da tutela jurisdicional efectiva estabelecido no art. 268.º, n.º 4, da Constituição da República, após as revisões de 1989 e de 1997.
18 - Nesse caso, o art. 6.º do ETAF de 1984, eventualmente em conjugação com os artigos 842.º e 843.º do Código Administrativo e com o artigo 24.º, alínea a), da LPTA, entendidos como impondo que nos recursos contenciosos de actos da administração local só pode decidir-se pela validade ou invalidade dos actos jurídicos administrativos, não podendo neles ser discutida e decidida a aquisição do direito ao lugar, por usucapião, como suporte da verificação da existência de inutilidade superveniente da lide, viola o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva - art. 268.º, n.º 4, da Constituição.
Foram violadas as seguintes disposições legais:
- art. 668.º, n.º 1, alínea d), 1ª parte, do Código de Processo Civil;
- n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho;
- art. 4.º do DL n.º 497/99, de 19 de Novembro, diploma adaptado à administração local pelo DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro;
- n.º 4 do citado art. 51.º do DL n.º 247/87, em face do preceituado no n.º 1 do art. 18.º do DL n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, na redacção resultante do art. 3.º do DL n.º 420/91, de 29 de Outubro;
- art. 1298.º do Código Civil, aplicável ex vi do n.º 3 do art. 134.º do Código de Procedimento Administrativo;
- art. 40.º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 28 de Julho;
- § 3º do art. 835.º do Código Administrativo;
- art. 6.º do ETAF aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril,
- art. 268.º, n.º 4, da Constituição da República, após as revisões de 1989 e de 1997.. (…).”
Concluem no sentido de que deve declarar-se nula a sentença, e suprida aquela nulidade deve julgar-se procedente o recurso jurisdicional e improcedente o recurso contencioso, sendo que, caso assim se não entenda, então deve declarar-se a inutilidade superveniente da lide por efeito da usucapião.
O recorrido apresentou contra-alegações (cfr. fls. 316 e segs.) nas quais conclui pelo improvimento do recurso e confirmação da sentença recorrida.
O Mm.º Juiz “a quo” proferiu despacho pronunciando-se sobre a arguida nulidade da sentença (cfr. fls. 323).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à conferência. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre, para além das de conhecimento oficioso, apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar, por um lado, se a decisão judicial padece de nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1ª parte do CPC] e, por outro, se aquela decisão ao julgar procedente o recurso contencioso em presença incorreu ou não violação dos arts. 51.º, n.ºs 3 e 4 do DL n.º 247/87, 04.º do DL n.º 497/99 (com a adaptação do DL n.º 218/00), 18.º n.º 1 do DL n.º 353-A/89, de 16/10 (redacção dada pelo art. 03.º do DL n.º 420/91), 1298.º do CC aplicável “ex vi” art. 134.º, n.º 3 do CPA, 40.º, n.º 1 do DL n.º 155/92, 835.º § 3º do Cód. Administrativo, 06.º do ETAF/84 e 268.º, n.º 4 da CRP [cfr. conclusões do recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
1) Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Em 18 de Novembro de 1991, o recorrido particular C… tomou posse do cargo de fiscal de obras do Quadro do Município de Marco de Canaveses, para que fora nomeado por deliberação de 14 de Outubro de 1991 da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, publicada no D.R. III de 13 de Novembro de 1991 - Cfr. docs. de fls. 14 a 16;
II) Por deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 19 de Outubro de 1992, o Recorrido particular foi reclassificado em 3.º oficial do quadro, escalão 4, índice 215, tendo tomado posse desse cargo em 17 de Novembro de 1992, sem visto do Tribunal de Contas - Cfr. docs. de fls. 8 a 12 e 17; (1.º ACTO RECORRIDO);
III) Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 28 de Fevereiro de 1996 publicado no DR III série de 18 de Março de 1996 foi o Recorrido particular nomeado para 2.º oficial do quadro, tendo tomado posse a 19 de Março de 1996 – cfr. docs. de fls. 13 e 18 a 26; (2.º ACTO RECORRIDO).
2) Ao abrigo do disposto no art. 712.º do CPC e considerando as cópias extraídas do DR juntas aos autos aditam-se ainda os seguintes factos:
IV) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 11/02/1985 e publicada no DR II Série n.º 81 de 08/04/1985 aprovou a organização dos serviços e quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 338 a 342 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
V) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses nas suas reuniões realizadas em 29/04/1985, em 31/01/1986, em 27/06/1986, em 31/10/1986 e em 27/03/1987 e publicadas no DR II Série n.º 157 de 11/07/1987 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 343 e 344 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
VI) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 07/07/1989 e publicada no DR II Série n.º 181 de 08/08/1989 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 345 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
VII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 06/04/1990 e publicada no DR II Série n.º 117 de 22/05/1990 aprovou novo quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 346 a 349 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
VIII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 05/04/1991 e publicada no DR II Série n.º 127 de 04/06/1991 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 350 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
IX) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 05/07/1991 e publicada no DR II Série n.º 237 de 15/10/1991 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 351 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
X) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 18/10/1991 e publicada no DR II Série n.º 301 de 31/12/1991 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 352 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XI) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 06/12/1991 e publicada no DR II Série n.º 78 de 02/04/1992 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 353 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 28/02/1992 e publicada no DR II Série n.º 104 de 06/05/1992 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 354 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XIII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 24/04/1992 e publicada no DR II Série n.º 125 de 30/05/1992 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 355 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XIV) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 16/07/1992 e publicada no DR II Série n.º 219 de 22/09/1992 (rectificada no DR II Série, n.º 243, de 21/10/1992) aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 356/357 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XV) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 28/12/1992 e publicada no DR II Série n.º 38 de 15/02/1993 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 358 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XVI) Através de publicação no DR II Série n.º 175 de 30/07/1994 veio ainda a ser comunicada a aprovação de alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 359 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido. «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelos recorrentes no recurso jurisdicional “sub judice”. * 3.2.1. Da nulidade por infracção ao art. 668.º, n.º 1, al. d do CPC
Os recorrentes sustentam que a sentença lavrada nos autos enferma da nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC porquanto não se pronunciou sobre as questões suscitadas nas conclusões 03.ª, 04.ª e 05.ª (não consideração da evolução legislativa – art. 04.º do DL n.º 497/99, de 19/11 com a adaptação decorrente do DL n.º 218/00, de 09/09 - aponta no sentido da reclassificação e validade dos actos administrativos impugnados) das contra-alegações produzidas pelos mesmos no recurso contencioso de anulação na sequência do determinado no art. 848.º do Código Administrativo.
Vejamos.
Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540 in: “www.dgsi.pt/jstj”), comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. Acs. do STA de 17/03/1992 - Proc. n.º 26.955 in: Ap. DR de 30/9/94, págs. 215 e segs.; de 13/02/2002 - Proc. n.º 47.203, de 20/10/2004 - Proc. n.º 748/03, de 10/03/2005 - Proc. n.º 46.862 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
O tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. arts. 660.º, n.º 2 CPC), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Trata-se, nas palavras do Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lisboa 1997, págs. 220 e 221) do “(...) corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia.”
Questões para este efeito são “(...) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes” (cfr. Prof. A. Varela, in: RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “(...) as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão” (cfr. Prof. Alberto dos Reis, in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Como sustenta igualmente o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: ob. cit., págs. 220 e 221) “(...) O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder”.
A sentença é uma decisão jurisdicional proferida pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01.º e 04.º ambos do ETAF).
A mesma conhece do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668.º do CPC.
Ponderemos o caso em presença.
Da análise dos termos do processo e da sentença recorrida temos que o Mm.º Juiz “a quo” se limitou a afirmar que os actos nulos não produzem quaisquer efeitos desde o início, sendo insanáveis, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão.
Ora deste tipo de pronúncia não se pode concluir que tenha existido análise em detalhe da questão que lhe vinha colocada pelos aqui recorridos, enquanto matéria de excepção, e que consistia em saber das eventuais repercussões que poderão ter as alterações legislativas sobre os actos nulos. De facto, para ser afastada tal questão não basta dizer que os vícios geradores de nulidade são insanáveis, é preciso analisar em concreto a questão que vem posta para se poder concluir com segurança que as eventuais alterações legislativas posteriores à prática do acto nulo nenhuma repercussão têm sobre o mesmo.
Pode-se, assim, concluir com facilidade que a sentença enferma de vício de omissão de pronuncia nos termos do disposto no art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC.
Assim e pelo exposto julga-se procedente a arguida nulidade.∞ 3.2.2. Do mérito do recurso
Decidiu-se na sentença recorrida que no caso ocorriam os vícios de violação de lei assacados aos actos administrativos recorridos porquanto os mesmos foram proferidos em violação dos arts. 51.º, n.ºs 2, 3 e 4 e 63.º do DL n.º 247/87, de 17/06, e 88.º, n.º 1, al. f) do DL n.º 100/84, de 18/03.
Contra tal posicionamento se insurgem os recorrentes pugnando pela inverificação dos alegados vícios de violação de lei.
Vejamos.
A questão em presença não é nova neste Tribunal e já mereceu decisão do mesmo em douto acórdão de 29/06/2006 (Proc. n.º 1004/03 ainda inédito), jurisprudência esta que aqui se secunda e acolhe porquanto se subscreveu aquela decisão e a solução ali firmada assume total e plena valia na situação “sub judice”.
Argumentou-se e sustentou-se no citado acórdão, que com a devida vénia se reproduz na parte que aqui releva, que “(…) Dispunha à data o art. 51.º, n.º 3 do DL n.º 247/87 de 17/06, (já revogado pelo art. 7.º do DL n.º 218/2000 de 9/09) que, a reclassificação profissional só poderá ocorrer quando se verifiquem situações de organização total ou parcial dos serviços ou reestruturação dos mesmos, em ordem a facilitar a redistribuição de efectivos, devendo ser respeitada a adequação entre o conteúdo funcional dos postos de trabalho e as capacidades e aptidões dos funcionários e agentes.
A violação destas regras importava a nulidade dos actos que procedessem à reclassificação, nos termos do disposto no art. 63.º do mesmo DL.
Vejamos então se os serviços da Câmara Municipal do Marco de Canaveses, e em especial a carreira de oficial administrativo, foram ou não organizados e reorganizados por diversas vezes:
Em 11/02/1985 ocorreu uma organização de tais serviços em que se previu a existência da carreira de oficial administrativo, constituída pelas categorias de 1º, 2º e 3º oficial, sendo distribuídos a esta última categoria 6 lugares (…).
Em 6/4/1990 foi aprovado um novo quadro de pessoal em que, na parte que nos interessa, introduziu como alteração ao número de lugares de terceiro-oficial, aumentando-os de 3, passando assim para 9, (…).
Em 9/5/1994 a categoria de oficial administrativo principal foi acrescida de um lugar, (…).
Por deliberação da Câmara de 9/12/1994 publicada no DR, II Série n.º 26 em 31/01/1995 foi novamente definido todo o quadro de pessoal dos serviços municipais onde foi prevista a criação de mais um lugar de primeiro-oficial e 5 de terceiro-oficial, (…).
Em 7/8/1996 foi prevista a criação de mais 4 lugares de oficial administrativo principal, (…); e, por último
Em 6/7/1998 foi prevista a criação de mais 6 lugares de oficial administrativo principal, 7 de primeiro-oficial e 5 de segundo-oficial, cfr. DR II Série n.º 203, Apêndice n.º 114, de 3/9/1998.
Contabilizam-se, assim, várias alterações e modificações ao quadro de pessoal, nomeadamente no que toca à carreira de oficial administrativo, sempre efectuadas, à data, ao abrigo do disposto no DL n.º 116/84 de 6/04.
Este DL veio estabelecer os princípios gerais de organização e gestão que deverão orientar os órgãos autárquicos a definir a estrutura e funcionamento dos serviços que melhor se adeqúem à prossecução das suas atribuições, cfr. (…) preâmbulo do mesmo DL.
Na realidade este DL não faz qualquer distinção entre as alterações de fundo ao quadro de pessoal dos municípios, das alterações meramente pontuais, ou parciais, desses mesmos quadros, trata-as com igual dignidade e atribui-lhes idêntica relevância.
De facto, e no dizer de Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1º volume, 2.ª edição, págs. 81 e 82, as alterações ao quadro de pessoal podem passar por “…uma simples modificação das dotações fixadas por categoria ou carreira – aumentando-as ou diminuindo-as – ou pela alteração da própria estrutura e organização do quadro – o que implica a criação de grupos previstos na lei, mas ainda inexistentes no quadro, e o aditamento ou a eliminação das carreiras ou categorias.
Qualquer alteração há-de ser, no entanto, determinada pelas necessidades permanentes dos serviços, devendo efectuar-se, na Administração Local, sempre que o quadro aprovado se revele insuficiente para assegurar a satisfação daquelas necessidades.”
Da leitura atenta que se impõe dos factos carreados para os autos não se pode afirmar que a reclassificação do recorrido particular em (…)-oficial da carreira de oficial administrativo não ocorreu por razões de organização e reorganização total e parcial dos serviços administrativos da CMMC.
É que, tal reclassificação, enquanto operada em consequência da organização e reorganização total ou parcial dos serviços administrativos da CMMC, que como se vê foi ocorrendo ao longo de vários anos e com especial relevância as alterações aprovadas no ano de 1994 – (…) -, teve em vista a redistribuição dos efectivos que podiam ocupar os lugares entretanto criados, deixados vagos e que deixaram de ter lugar por ter sido extinta a sua carreira ou categoria e ainda por força das situações de desajuste funcional que vieram a ser posteriormente expressamente previstas pelo DL n.º 497/99, de 19/11, no art. 15º - prevê a reclassificação obrigatória dos funcionários que vêm exercendo funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estão integrados.
(…)
Daqui resulta, assim, que a organização ou reorganização total ou parcial dos serviços de uma Câmara Municipal não pode ser vista como um acto que é praticado num determinado momento, nada existindo nem antes, nem depois desse momento; trata-se de uma operação constante de adaptação à modernidade e aos anseios das populações, é um movimento evolutivo que exige a criação e a extinção de carreiras e categorias e aumento e diminuição de lugares conforme as solicitações dos serviços – dispunha à data o art. 2.º, n.º 2 do DL n.º 116/84 de 6/04 que a estrutura e funcionamento dos serviços municipais adequar-se-ão aos objectivos de carácter permanente do município, bem como, com a necessária flexibilidade, aos objectivos postos pelos desenvolvimento municipal e intermunicipal.
Na verdade, a reclassificação profissional, consiste, no dizer de Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1º volume, 2ª edição, pág. 431, “…numa mudança de carreira coactivamente imposta aos funcionários, na medida em que, por exclusivo interesse e conveniência dos serviços públicos, são aqueles obrigados a ingressar noutra carreira e a passar a exercer funções diferentes daquelas que até aí lhe competiam”.
No caso concreto, estamos perante um funcionário que se encontra provido no lugar de uma carreira que nenhuma ligação tinha com as funções que o mesmo já vinha desempenhando, funções essas de que a recorrente mais precisava.
Assim, pode-se e deve-se afirmar que a reclassificação do recorrido particular ocorreu por força de sucessivas organizações e reorganizações dos serviços e a necessidade de funcionários em lugares de …º oficial e ainda devido ao desajuste funcional que se verificava em concreto, tudo com vista à redistribuição racional dos efectivos.
Mas ainda que assim se não entendesse, parece que sempre seria de relevar a alteração legislativa entretanto ocorrida, mas em data anterior à da interposição deste recurso contencioso de anulação.
Efectivamente o DL n.º 497/99 de 19/11, que estabeleceu o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública e que foi adaptado à administração local pelo DL n.º 218/2000 de 9/09, veio impor expressamente a reclassificação dos funcionários que exercessem funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estavam integrados, cfr. art. 15.º.
Tal “…regime de reclassificação estabelecido pelo DL n.º 497/99 de 19/11 é de aplicação “ope legis”, tendo as deliberações da Administração, tomadas ao abrigo do art. 15.º daquele diploma…uma natureza meramente declarativa de direitos, limitando-se a verificar os pressupostos legais exigidos para a reclassificação” - cfr. Ac. do TCA Sul de 24/06/2004, Rec. n.º 06600/02.
Ou seja, contrariamente à legislação ao abrigo da qual o recorrente foi reclassificado, este novo diploma legal veio impor a reclassificação dos funcionários relativamente aos quais se verificava o desajuste funcional e consequentemente face a este novo diploma legal já a deliberação agora impugnada não seria nula porque respeitava os requisitos legalmente exigidos para o efeito.
Face a esta alteração legislativa, ao facto de o presente recurso contencioso de anulação só ter dado entrada em Tribunal no (…) do ano de 2003, ou seja, muito depois da entrada em vigor daqueles DLs., e de o recorrente ser o Ministério Público, parece-nos que se verificará no caso concreto uma excepção ao princípio geral da não atendibilidade das modificações do direito vigente, isto é, ao princípio de que a verificação da validade do acto se deve fazer em função das circunstâncias de facto e de direito existentes no momento da prolação do acto - princípio "tempus regit actum".
O presente recurso contencioso de anulação surge dentro das competências de actuação do Ministério Público constitucionalmente consagradas no art. 219.º, n.º 1 e consequentemente tem como único e exclusivo objectivo a defesa da legalidade e do interesse público – surpreende-se bem esta característica no caso concreto uma vez que as violações que são imputadas ao acto administrativo impugnado são de natureza objectiva, já que não contendem em concreto com uma qualquer situação individual e concreta de outrem que não o recorrido particular, e apoiam-se em normas que regulamentam de forma objectiva os actos administrativos de idêntica natureza.
De facto os recursos contenciosos de anulação promovidos pelo Ministério Público assumem uma característica tipicamente objectiva – por contraponto à defesa de direitos individuais e concretos de cidadãos perfeitamente individualizados que vêm a juízo defender os seus interesses, assumindo neste caso o recurso uma característica subjectivista face ao seu objecto concreto - porque “…o objecto do processo não é determinado em função dos direitos subjectivos lesados, mas concebido autonomamente de situações individuais, em função do direito objectivo violado; a sua função não é a protecção de uma situação jurídica subjectiva, mas a defesa da legalidade e do interesse público.”, cfr. Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, pág. 203.
Devendo, assim, este recurso contencioso de anulação ser considerado, face ao seu objecto concreto, como objectivo e sem qualquer carga de subjectividade, parece evidente que não se poderá deixar de aplicar aqui a regra processual segundo a qual “…o juiz deve atender, ao decidir, a todos os elementos disponíveis até ao momento do encerramento da discussão, procurando dar corpo à vontade da lei material, tal como ela se configura no momento mais próximo daquele em que a sentença vem a ser proferida.”, cfr. M. Aroso de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, pág. 698, Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, págs. 677 e ss. e ainda o art. 663.º do Código Processo Civil.
À data em que o presente recurso contencioso de anulação deu entrada em juízo - …- já se encontrava em vigor desde, pelo menos, 14 de Setembro de 2000 o disposto no art. 15.º do DL n.º 497/99 de 19/11, cfr. art. 6.º do DL n.º 218/2000 de 9/09 que procedeu à adaptação à administração local do DL n.º 497/99, que dispunha, sob a epígrafe “Situações funcionalmente desajustadas”:
“1- Os serviços e organismos abrangidos pelo presente diploma procederão, no prazo máximo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor do presente diploma, à reclassificação obrigatória dos funcionários que vêm exercendo funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estão integrados, desde que se verifiquem, cumulativamente as seguintes condições:
a) Exerçam essas funções há mais de um ano até ao final do prazo acima estabelecido;
b) Possuam os requisitos habilitacionais e profissionais exigidos para o provimento na nova carreira;
c) As funções que vêm assegurando correspondam a necessidades permanentes do serviço;
d) Exista disponibilidade orçamental.
2- A reclassificação prevista no número anterior determina a transição para a categoria de ingresso, em lugares vagos ou a aditar automaticamente ao quadro de pessoal, se necessário”.
Ou seja, face aos factos que temos por assentes facilmente podemos chegar à conclusão que o recorrente se enquadrava no âmbito de aplicação desta norma que como já vimos é de aplicação “ope legis” sendo a intervenção da administração meramente declarativa dos direitos reconhecidos aos interessados, ou seja, a administração face à verificação de tais requisitos está vinculada à prática do acto de reclassificação já que a isso tem direito o interessado por ser um direito que lhe é conferido por norma expressa.
De facto, prevendo-se nessa mesma norma que a situação irregular do funcionário se prolongue no tempo, o que de facto aconteceu, e sendo tal situação concreta abrangida pela nova legislação que atribui ao funcionário um direito a ser reclassificado na carreira e categoria que já ocupa e relativamente à qual sempre exerceu as suas funções impõe-se que se afira da legalidade do acto em crise por referência ao tempo de prolação da decisão final, nomeadamente deste acórdão, já que o mesmo acto, então praticado no dizer do Ministério Público com violação das normas legais vigentes, configura-se hoje como um acto vinculado devendo ser praticado num período delimitado no tempo e com o mesmo exacto sentido.
De facto, assim não sendo, nem sequer se percebe bem que consequências é que se poderá retirar da sentença ou acórdão que julgue o acto nulo já que, a situação do funcionário se encontra regularizada “ope legis”, pelo menos, desde 14/09/2000, sendo muito difícil que tal declaração de nulidade possa ter repercussões que revelem interesse em momento anterior àquele, ou seja, mais de 3 anos relativamente à data em que o recurso foi interposto.
Não se vislumbram, portanto, razões de monta que impeçam tal apreciação do acto em crise, muito pelo contrário, “…o recurso contencioso é apenas meio ou instrumento, cabendo-lhe tão-só uma “função servidora do direito material” – o tribunal, por isso, deve fazer corresponder a sua decisão às circunstâncias vigentes à data em que profere decisão, a fim de o juízo sobre a validade do acto administrativo condizer com o direito material aplicável; uma sentença desactualizada não poderia ser executada - ou só muito dificilmente o poderia ser - (visto a execução depender do direito material vigente na sua hora), tornando-se, assim, inútil na prática; para a protecção jurisdicional oferecida pelo recurso contencioso o que conta é a conformidade ou desconformidade com a ordem jurídica da regulamentação ou conteúdo normativo do acto administrativo recorrido – e não o facto material da emanação deste -, pelo que não faz sentido amarrar o tribunal às circunstâncias vigentes ao tempo da emanação…”, cfr. Prof. Barbosa de Melo, Direito Administrativo II, Lições policopiadas, Coimbra 1987, págs. 105 e 106. (…).”
Valendo aqui os considerandos supra reproduzidos e tendo presente a factualidade supra fixada temos, para nós, que se impunha oficiosamente e ora se impõe do mesmo modo julgar improcedente o recurso contencioso de anulação deduzido pelo aqui recorrido.
Na verdade e face ao exposto, importa concluir que os actos administrativos impugnados não enfermam do vício de violação de lei apontado e que a enfermar as posteriores alterações legislativas impedem que se extraiam as normais consequências de tal vício, conclusão esta que torna inútil o conhecimento das restantes questões que vinham colocadas no âmbito do presente recurso jurisdicional.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em:
A) Julgar nula, por omissão de pronúncia, a sentença recorrida;
B) Conceder provimento ao recurso jurisdicional;
C) Negar provimento ao recurso contencioso de anulação “sub judice” interposto pelo Ministério Público.
Sem custas, em ambas as instâncias, dada a isenção legal do aqui ora recorrido (art. 02.º da Tabela de Custas).
Notifique-se. D.N..Processado e revisto com recurso a meios informáticos (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º da LPTA).Porto, 03 de Outubro de 2006
Carlos Luís Medeiros de Carvalho
José Augusto Araújo Veloso
Ana Paula Portela (voto vencida com os fundamentos do voto de vencido do processo n.º 478/03) |
