Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00614/06.5BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/25/2008

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Drº Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Descritores:	ACTO IMPUGNÁVEL PROJECTO ARQUITECTURA

Sumário:	É imediatamente impugnável o acto administrativo de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pelo “vizinho” do interessado se for praticado no âmbito de um processo de legalização de uma obra levada a efeito em desconformidade com um licenciamento anterior, ou seja, quando o acto de aprovação de tal projecto de arquitectura se destina a “legalizar” uma obra já executada sem a indispensável licença camarária.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	03/11/2008
Recorrente:	M...
Recorrido 1:	Município da Figueira da Foz
Votação:	Maioria


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concede provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Conceder provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
M…, identificada nos autos, vem interpor recurso da decisão judicial proferida pelo TAF DE COIMBRA em 14/03/2007, que julgou procedente a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto administrativo posto em crise nestes autos e, consequentemente, absolveu da instância o MUNICÍPIO DA FIGUEIRA DA FOZ.
Para tanto alega, em conclusão:
1) A aprovação da arquitectura, não sendo ainda um acto de autorização do direito de construir e não permitindo ao interessado o que quer que seja em matéria construtiva, já vincula, contudo, a decisão final de licenciamento quanto a algumas das condições ou requisitos construtivos sobre que ela versa, por exemplo, no que respeita à localização, à volumetria e cérceas.
2) A aprovação do projecto de arquitectura é uma pré-decisão ou um acto prévio que decide já vinculativa e peremptoriamente sobre a existência ou requisitos de que depende a prática do acto final.
3) Logo, ao contrário do que em erro de julgamento foi defendido pelo digno Tribunal recorrido, o acto de aprovação de arquitectura é um acto impugnável contenciosamente nos termos do estatuído no art. 51.º do CPTA que, assim, foi erroneamente interpretado – cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, pág. 259; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Vol. I, pág. 344 e 345 e Vasco Pereira da Silva e Filipa Urbano Calvão, apud ult. A. citados, pág. 244 e 345.
4) O que foi julgado foi o que acto de aprovação da arquitectura não era impugnável por carecer de lesividade ou por, não tendo a virtualidade de alterar lesivamente o acto de licenciamento anterior, ser perfeitamente inútil a sua remoção da ordem jurídica para os interesses da impugnante.
5) Todavia, já demonstrámos que assim não é, porque este acto (como acto administrativo prévio que é, como acto que vincula e pré-determina peremptoriamente o seguinte) é um acto efectivamente lesivo e a sua remoção da ordem jurídica, bem como a do acto subsequente ou complementar de licenciamento (esta a ser feita se necessário for noutra sede) cumpre precisamente os interesses da impugnante.
6) É assim e pelo que se alegou que se reafirma que a questão com a coloração que a Meritíssima Juiz a quo lhe deu só aparentemente tem sentido, porque a questão radica, isso sim, na natureza do acto de aprovação da arquitectura e na sua franca e precisa impugnabilidade à luz do CPTA.
7) Deste modo, o que parece ter sucedido foi, como se disse, uma errónea avaliação da natureza do acto de aprovação da arquitectura proferido no âmbito de processo de licenciamento de obras particulares.
8) Mas... ainda que assim não entendêssemos, a verdade é que se alegaram outras razões pelas quais a impugnação do acto de aprovação da arquitectura era lesivo e deveria ter sido apreciado – razões essas elencadas também na sentença jurisdicionalmente impugnada.
9) No entanto, estas razões não foram objecto de apreciação, tendo-se a mesma centrado (digamos assim) na questão da substituição.
10) E... servindo-nos apenas de uma das razões invocadas – a de que o acto de aprovação da arquitectura é um novo acto e que está impregnado de vícios próprios e privativos atempadamente invocados – isso era quanto bastava para que a acção devesse ser julgada.
11) Não podendo entender-se que esta questão está prejudicada, expressa ou implicitamente, pelo julgamento feito relativamente à substituição e à pré-existência de um acto supostamente consolidado e não impugnado.
12) Não podendo também julgar-se, sem produção de prova, ainda que implicitamente, que os vícios agora invocados não são privativos deste acto, devendo considerar-se como encontrando a coberto do acto anterior.
13) Razão pela qual a sentença de que se recorre, se fosse de assumir a questão nos termos em que a vimos de colocar, é nula ou sofre de erro de julgamento.
14) Ainda numa terceira linha de abordagem, a verdade é ainda que mesmo que se considerasse que a questão era duvidosa, dever-se-ia ter optado pela continuação da acção para conhecimento do seu mérito.
15) Não se tendo feito tal:
a) sujeita-se quem por diversas vezes (talvez vezes demais) reclamou no processo confiando na justiça da administração, sem recorrer imediatamente aos Tribunais – cfr. pa. passim...
b) sujeita-se, por recusa em conhecimento do mérito, alguém a viver perenemente com dois compartimentos de habitação (o quarto no r/ch e a sala ampla na cave) a muito menos de dois metros da empena da habitação do contra-interessado, seu vizinho, sem arejamento, iluminação suficiente, piorando a salubridade da edificação da A. e, assim, sem condições mínimas de habitabilidade, como, gritantemente, as fotografias juntas ao processo manifestamente evidenciam – cfr. se alegou nos arts. 17.º a 27.º da pi. juntas ao processo a fls...
16) Ora, como vimos, nada disto foi, efectivamente, seguido no caso vertente, com violação manifesta, nesta perspectiva subsidiária de dúvida que a contra-gosto equacionamos, do estatuído nos arts. 7.º do CPTA e 20.º da CRP – cfr., por todos, Acórdão proferido pelo TCA-N no âmbito do processo n.º 1573/07 e, na doutrina, Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, op. cit. pág. 145 e ss.”
Termina pedindo provimento ao recurso.
A entidade recorrida apresentou contra-alegações, pugnando pela confirmação da decisão judicial recorrida, sem, contudo, formular conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se, sendo de parecer que o recurso jurisdicional deve proceder.
Colhidos que foram os vistos legais, cumpre decidir.

Apesar de na sentença recorrida não se ter dado como provada especificadamente qualquer factualidade concreta, dos autos podem-se identificar os seguintes factos com interesse para a decisão da excepção da inimpugnabilidade do acto posto em crise, tal como vêm alegados pela recorrente:
- O interessado particular levou a efeito uma construção num prédio contíguo ao da recorrente;
- Tal obra havia sido previamente legalizada pelos serviços do recorrido, sendo certo, no entanto, que a mesma foi executada em desconformidade com o que havia sido previamente aprovado;
- A recorrente apresentou queixa aos serviços do recorrido que no seu seguimento realizaram uma vistoria à obra e procederam ao seu embargo;
- Seguidamente o interessado particular apresentou novo projecto de arquitectura, tendente à legalização do que havia construído ilegalmente;
- Este projecto de arquitectura de alterações (legalização) foi aprovado por despacho do Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz em 25/11/2005;
- Nessa mesma data o interessado particular foi notificado para apresentar os projectos das especialidades no prazo de 6 meses, sob pena de, não o fazendo, caducar aquele acto administrativo que aprovou o projecto de arquitectura.
Nada mais há com interesse.

Há agora que conhecer do objecto deste recurso que nos vem dirigido.
A questão que é colocada neste recurso tem tido um tratamento uniforme na jurisprudência do STA no sentido de só ser admissível a impugnação do acto administrativo de aprovação do projecto de arquitectura no âmbito da realização de obras de edificação se tal acto for susceptível de produzir efeitos externos e que directa e imediatamente lesem os direitos do interessado.
Vejamos então quais os argumentos que o STA tem adiantado para a resolução de tal questão:
“Sobre a velha querela da lesividade directa e impugnabilidade contenciosa da aprovação do projecto de arquitectura, o Tribunal Constitucional – pronunciando-se pela constitucionalidade do art. 25º da LPTA, interpretada no sentido de não admitir recursos contenciosos de actos de aprovação do projecto de arquitectura – decidiu que “O acto administrativo de aprovação de um projecto de arquitectura, inserido num procedimento que conduz à emissão de outro acto administrativo final (o alvará de licenciamento de construção), enquanto acto funcionalmente não autónomo porque susceptível de ser alterado, não deve ser destacado do procedimento administrativo, pois não se reveste de autonomia quanto a eventuais efeitos lesivos, já que o acto administrativo em que culmina o procedimento administrativo é que lesa directamente o particular, consumindo, pela afirmação da legalidade das obras a efectuar, os efeitos produzidos pelo anterior acto” (Ac. TC nº 40/2001, Proc. 405/99, de 31.01.2001).
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo vem, de há muito, afirmando a regra da inimpugnabilidade contenciosa do acto de aprovação do projecto de arquitectura, considerando que essa aprovação constitui, em princípio, acto preparatório da decisão final de licenciamento, sem autonomia funcional para, por si só e desde logo, ter eficácia lesiva imediata e efectiva na esfera jurídica de terceiros.
Daí que, se as circunstâncias concretas da aprovação do projecto de arquitectura não desencadearem, desde logo, efeitos nefastos na esfera dos contra-interessados, tal acto não é, autonomamente recorrível (cfr., entre outros, os Acs. de 14.03.2006 – Rec. 01016/05; de 25.01.2006 – Rec. 01127/05; de 14.12.2005 – Rec. 1017/05; de 19.04.2005 – Rec. 1415/04; de 24.11.2004 – Rec. 1878/02; de 22.01.2004 – Rec. 1578/03, de 16.05.2002 – Rec. 47.070 (Ap. DR, 10 de Fevereiro de 2004, pág. 3507); de 05/04/2001 – Rec. 47.319 (Ap. DR, 8 de Agosto de 2003, pág. 2862); de 21.02.2001 – Rec. 45.789 (Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1513); de 08.02.2001 – Rec. 45490 (Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1057); de 28.11. 2000 – Rec. 46506 (Ap. DR, 12 de Fevereiro de 2003, pág. 8663); de 23.05.2000 – Rec. 45768 (Ap. DR, 9 de Dezembro de 2002, pág. 4587); de 05.05.98 – Rec. 43497 (Ap. DR, 26 de Abril de 2002, pág. 3027); de 10.04.97 – Rec. 39573 (Ap. DR, 23 de Março de 2001, pág. 2613).
As razões deste entendimento jurisprudencial são as que vêm sucintamente expostas no citado Ac. de 24.11.2004, recurso 1878/02:
“(…) é certo que a aprovação do projecto de arquitectura é o momento crítico da colisão de interesses de vizinhança urbanisticamente relevantes. Efectivamente a apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação de conformidade com o plano director municipal (…) do cumprimento de normas legais e regulamentares em vigor sobre o aspecto exterior dos edifícios. (…) Mas não é com essa aprovação que emergem ou se exteriorizam os efeitos lesivos para terceiros resultantes da aprovação do projecto em desconformidade com a lei e regulamentos disciplinadores (no domínio urbanístico) dessas relações de vizinhança. Esses efeitos estão em potência e só se tornam actuais ou definitivos com a decisão de deferimento do pedido de licenciamento. (…) O art. 268º, 4 da CRP não exige a accionabilidade deste tipo de actos de lesividade apenas potencial. Podendo os efeitos lesivos não chegar a verificar-se – por caducidade ou outra causa que obste ao deferimento do pedido de licenciamento – nenhuma razão há para a abertura imediata da via contenciosa, postergando as vantagens de economia de meios e de segurança jurídica que decorrem do princípio da impugnação unitária (…)”.
É pois consensual na jurisprudência deste STA que o acto de aprovação ou de alteração do projecto de arquitectura está inserido num procedimento em que terão de ser praticados outros actos antes de ser proferida a decisão final sobre o pedido de licenciamento de construção, razão pela qual ele não é, em princípio, acto horizontalmente definitivo, admitindo-se excepcionalmente a sua impugnabilidade imediata apenas em situações específicas em que essa aprovação possa, por si só, determinar efeitos lesivos na esfera jurídica de terceiros.
E, se assim é, há então que concluir que “a deliberação inicial, que se limita a aprovar o projecto de arquitectura e a legitimar a prossecução do procedimento, não se traduz num acto constitutivo de direitos, designadamente do direito a construir de acordo com o projecto de arquitectura aprovado e do direito de exigir a emissão do correspondente alvará e de iniciar as respectivas obras” (citado Ac. de 22.01.2004).
Ou seja, do acto de aprovação do projecto de arquitectura apenas decorre, para o requerente do licenciamento, que essa aprovação não possa já ser posta em causa à luz dos instrumentos de planeamento em vigor, mas não lhe confere o direito adquirido de construir pois que esse direito só emerge do acto final de licenciamento.”, cfr. ac. do STA de 12/03/2008, proc. n.º 0620/07.
Também de forma bastante esclarecedora se refere no acórdão de 25/01/2006, proc. n.º 1127/05:
“Na verdade, por força do disposto no art. 268.º, n.º 4, da C.R.P., tem de se reconhecer a impugnabilidade contenciosa imediata de todos os actos imediatamente lesivos, devendo entender-se que o são todos os actos administrativos que afectem a esfera jurídica dos particulares, quando a sua lesividade, não puder ser afastada por meios de impugnação administrativa. (Embora o recurso hierárquico necessário tenha, em regra, efeito suspensivo da eficácia do acto impugnado (art. 170.º, n.º 1, do C.P.A.), relativamente à maior parte dos actos de conteúdo negativo esse efeito suspensivo não difere a lesividade imediata do acto primário, pois mantém a situação existente que o particular pretende ver alterada).
Assim, não se pode excluir, em todos os casos, a impugnabilidade contenciosa imediata de actos de aprovação de projectos de arquitectura, pois há situações em que é manifesto que eles, só por si, são potencialmente lesivos (…).
Porém, nos casos em que não exista essa lesividade imediata ou ela seja afastada por meios de impugnação administrativa, é constitucionalmente admissível o condicionamento das possibilidades de impugnar contenciosamente actos inseridos em procedimentos administrativos, pois esse condicionamento, limitado aos casos em que o afastamento da possibilidade de acesso imediato aos tribunais é desnecessário para assegurar eficazmente a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos, para além de não ser incompatível com os arts. 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P., até se harmoniza com a finalidade visada por essas normas, pois, ao dispensar os tribunais de intervenção nos casos em que ela não é imprescindível, lhes permitem mais eficazmente dar satisfação aos pedidos de apreciação jurisdicional que lhe sejam apresentados pela generalidade dos cidadãos. Isto é, não sendo ilimitados os meios de que dispõem os tribunais para assegurar o direito à tutela jurisdicional efectiva de «todos», como impõe o n.º 1 do art. 20.º da C.R.P., não pode considerar-se materialmente inconstitucional o condicionamento do exercício de direitos, na medida em que ele não é imprescindível para assegurar essa tutela.”.
E finalmente, com interesse escreveu-se no acórdão de 5/04/2005, proc. n.º 0100/04:
“A única questão que se suscita no presente recurso jurisdicional é a de saber se o acto camarário de 08.02.2002, que aprovou o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrido particular, é um acto administrativo lesivo para efeitos do artº 268º, nº 4 da CRP e, portanto, recorrível contenciosamente.
O Mmo juiz “a quo” entendeu que tal acto não era recorrível, por se tratar de acto meramente preparatório da decisão final que consiste no deferimento do licenciamento pretendido, e, portanto, não tem autonomia funcional para, por si próprio e desde logo, ter eficácia lesiva imediata e efectiva da esfera jurídica dos recorrentes.
A recorrente não se conforma com tal decisão, por considerar, em síntese, que se não trata de um mero acto preparatório do acto de licenciamento, mas sim um acto administrativo funcionalmente autónomo e lesivo, já que possui conteúdo decisório, definindo imediatamente a implantação e configuração do prédio e com isso afectando os direitos subjectivos e simultaneamente da colectividade.
A natureza do acto de aprovação do projecto de arquitectura tem sido discutida na doutrina e na jurisprudência (Na doutrina, as opiniões divergem, nomeadamente, há quem considere que a aprovação de projecto de arquitectura é um acto prévio, que se pronuncia sobre um conjunto de condições de um modo final e vinculativo para a Administração, mas só produz efeitos jurídicos relativamente ao recorrente da licença de construção, pelo que tal acto não tem eficácia imediata e, por isso, lesiva da esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento (Fernanda Paula Oliveira, CJF, nº13, p.51-57), quem defenda que o acto de aprovação do projecto de arquitectura pode lesar os direitos desses contra-interessados, mas só é eficaz com a emissão da respectiva licença de construção, em virtude do nº3 do artº20º do DL 445/91 (João Gomes Alves, CJA, nº17, p.13-16) e ainda quem entenda que embora a recorribilidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura coloque certos problemas e possa ter efeitos perversos, deve ser admitida, embora facultativamente, ou seja, sem prejuízo da impugnação do acto de licenciamento, no recurso interposto do acto final de licenciamento (Cons. Mário Torres, CJA, nº27, p.41-45).
E como vem referido pelo MP, no seu douto parecer, constitui hoje jurisprudência sucessivamente reiterada deste Tribunal, que em face da disciplina jurídica constante do DL 445/91, de 20.11, na redacção do DL 250/94, de 15.10, designadamente o nº3 do seu artº19º, que dispõe que a deliberação da câmara municipal sobre o pedido de licenciamento «incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados», que o acto de aprovação do projecto de arquitectura é meramente instrumental e pré-ordenado à decisão final de licenciamento, destituído de autonomia funcional para por si próprio e desde logo ter eficácia lesiva, imediata e efectiva da esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento. (Vide, além dos acórdãos citados pelo MP, os Acs. STA de 05.05.98, rec. 43.497, de 30.09.99, rec. 44672, 08.02.01, rec. 45 490, 21.02.01, rec. 45.789, de 23.10.01, rec. 47714, de 16.05.2002, rec. 47.070, de 22.10.2003, rec. 660/02, de 22.01.2004, rec. 1578/03 e de 28.11.2004, rec. 1878/02)
O acto de licenciamento, em que culmina o procedimento administrativo é que lesa directamente o particular, consumindo, pela afirmação da legalidade das obras a efectuar, os efeitos produzidos pelo acto anterior.
E, assim sendo, o acto de aprovação do projecto de arquitectura impugnado, inserido no procedimento que culminou no licenciamento da construção, não revestiu, perante este acto final, autonomia funcional, nem teve, desde logo, eficácia lesiva imediata na esfera jurídica da recorrente. O acto que aprovou o projecto de arquitectura foi assim e apenas, um acto potencialmente lesivo dos interesses da recorrente, que só viu serem lesados efectiva e imediatamente os seus interesses com o licenciamento da obra.
Consequentemente, apenas cabia recurso contencioso do posterior acto final de licenciamento, que a recorrente poderia então atacar com fundamento, sendo caso, nos vícios dos actos instrumentais, designadamente do aqui impugnado acto de aprovação do projecto de arquitectura (princípio da impugnação unitária).
Não se verifica, pois, a pretendida violação, pela decisão recorrida, do artº25º da LPTA, interpretado em conformidade com o artº 268º, nº4 da CRP.
No sentido de que o entendimento atrás referido não viola aqueles preceitos legais já se pronunciou também este Tribunal (Vide o citado Ac. STA de 22.10.03, rec. 660/02 do Cons. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 4ª ed., p. 286 e 287) e o Tribunal Constitucional que no Acórdão nº 40/2001 (P.405/99, de 31.01.2001), decidiu «não declarar inconstitucional a norma do artº25º, nº1 da LPTA, interpretada no sentido de não admitir recurso contencioso contra o acto de aprovação do projecto de arquitectura».
Segundo este último Tribunal, o artº268, nº4 da CRP reconhece o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados, independentemente da sua forma. Contudo, tal não impõe a impugnabilidade contenciosa imediata de todos os actos ainda que mediata ou potencialmente lesivos, podendo o legislador estabelecer condicionamentos a essa impugnação, desde que não sejam intoleráveis.
Com efeito, a tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta inviabilizada – nem sequer ilegitimamente restringida - pela exigência legal que impõe que o acto administrativo impugnado defina, com carácter definitivo, a situação jurídica do interessado. Trata-se, é certo, de um condicionamento que o legislador pode impor, por não ser excessivo, do direito de recurso contencioso, sendo certo que, podendo recorrer-se contenciosamente desse acto definitivo, não se viola a garantia contenciosa dos actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrada no artº268º, nº4 da Lei Fundamental (Cf., entre outros, os Acs. TC nº 9/95 e 115/96, DR II Série, de 22.03.95 e de 06.05.96, respectivamente e Ac. 676/98)”.
Ou seja, o STA vem sempre acentuando que, só quando perante uma análise da situação concreta se possa concluir pela efectiva e imediata lesividade de tal acto administrativo é que deve ser consentida a sua impugnação judicial imediata, caso contrário deve o interessado aguardar pelo acto final do licenciamento e então impugnar esse acto que culmina todo o procedimento administrativo de licenciamento da obra de edificação.
Argumenta a recorrente em favor da posição que defende na presente acção que o art. 51º, n.º 1 do CPTA lhe concede a possibilidade de impugnar tal acto.
Dispõe esta norma legal que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
A propósito da definição de acto administrativo impugnável contida nesta norma escreve J. C. Vieira de Andrade, “in” Justiça Administrativa, (Lições), 7ª edição, págs. 207 a 209:
“No entanto, o conceito processual de acto administrativo impugnável é diferente do conceito de acto administrativo [cfr. art. 120º do CPA], sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito.
É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor: inclui, não só decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, como ainda actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública – artigo 51.°, n.º 2.
Parece ser mais restrito, porque só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) – devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta.
Incluem-se aqui seguramente, como aliás era tradicional, os actos destacáveis do procedimento, isto é, aqueles que, embora inseridos num procedimento, produzam efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal do procedimento.
Por outro lado, pretende-se excluir, pelo menos em princípio, os actos internos, isto é, aqueles que visem produzir efeitos nas relações intra-pessoais, atingindo apenas os aspectos orgânicos das relações especiais de poder ou as relações entre órgãos (não entre entes) administrativos – no entanto, com algumas excepções, já referidas, e de que voltaremos a falar a propósito da legitimidade do presidente do órgão colegial para impugnar os actos do colégio e da dos órgãos para a impugnação de actos de outros órgãos da mesma pessoa colectiva.
O problema está em saber se são impugnáveis as decisões administrativas preliminares (pré-decisões, pareceres vinculantes), que determinem peremptoriamente a decisão final de um procedimento com efeitos externos, mas que não tenham (ou na medida em que não tenham), elas próprias, capacidade para constituir tais efeitos externos, que só se produzam através dessa decisão final.
Nestes casos, embora, em rigor, os actos não visem directamente produzir o efeito lesivo, poderá sustentar-se e aceitar-se a impugnabilidade dessas “decisões”, como expressão de uma “defesa antecipada” ou “precoce” dos interessados, na medida em que, em regra ou com grande probabilidade, irão causar lesões em direitos dos particulares – parece, no entanto, que, não estando essa impugnabilidade determinada no artigo 51.° do CPTA (embora também não esteja aí explicitamente excluída) ela deve ou deveria decorrer expressamente ou inequivocamente de uma lei.”.
O mesmo autor, na obra citada a págs. 209 nota 421 refere: “Assim, por exemplo, a lei poderia e deveria prever a impugnabilidade das decisões sobre o projecto de arquitectura, tendo em conta o seu carácter “central” no procedimento (v. MÁRIO TORRES, CJA, 27, 2001, p. 41 e ss.) – embora nesse caso talvez se possa sustentar a respectiva produtividade externa, na medida em que constituem direitos (ainda que limitados) nas esferas dos particulares.”.
Também M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, no seu Comentário ao CPTA, 2ª edição revista – 2007, a págs. 309 e 310, em anotação a este art. 51º referem: “A solução adoptada no CPTA pretende atribuir uma maior relevância ao procedimento administrativo, admitindo que este possa ser controlado judicialmente, não apenas no momento da emissão do acto final, mas sempre que se produzam actuações procedimentais que o justifiquem. Acto contenciosamente impugnável não é, por conseguinte, apenas o acto conclusivo do procedimento administrativo ou de uma fase autónoma desse procedimento, mas também pode ser um acto propulsor do procedimento (como o acto de abertura de um concurso de provimento ou de um concurso para adjudicação de um contrato) ou uma decisão intermédia (como, a nosso ver, o acto de aprovação do projecto de arquitectura no âmbito do processo de licenciamento municipal).
(…) ponto é que, como resulta do preceito em análise, se trate de um acto administrativo com eficácia externa.
Assim, é, a nosso ver, o artigo 120.° do CPA que, desde logo, afasta a impugnabilidade dos pareceres não vinculativos, na medida em que tais actos, por se limitarem a exprimir juízos de valor, nem sequer são actos administrativos. Mas já poderão ser, em princípio, objecto de impugnação, por possuírem conteúdo decisório e serem, por isso, actos administrativos, os actos que, ao longo de procedimentos administrativos escalonados ou faseados, contenham verdadeiras pré-decisões, sejam elas decisões prévias (que decidem em termos definitivos questões prévias àquela que tem de ser decidida no termo do procedimento) ou decisões parcelares (que decidem em termos definitivos uma parte das questões a decidir no termo do procedimento).
É assim que, por exemplo, se justifica a imediata abertura da via contenciosa contra o acto de aprovação de projecto de arquitectura, relativamente ao vizinho que repute ilegal a implantação do prédio já efectivamente em construção, por não respeitar as distâncias mínimas, sem que se lhe deva exigir que aguarde pela aprovação dos projectos de especialidades.
(…)
Em ambos os casos estamos perante actos que, sem constituírem o acto final do procedimento, produzem efeitos externos e são, por isso, impugnáveis, podendo ser impugnados por quem tenha interesse na respectiva remoção da ordem jurídica.”.
Alinhadas que estão, no essencial, as posições da doutrina e da jurisprudência sobre esta questão há agora que dar uma solução à mesma.
Sabemos que o acto que aprovou o projecto de arquitectura apresentado pelo “vizinho” da recorrente foi praticado no âmbito de um processo de legalização de uma obra levada a efeito em desconformidade com um licenciamento anterior, ou seja, o projecto de arquitectura licenciado com o acto administrativo aqui impugnado destina-se a “legalizar” uma obra já executada sem a indispensável licença camarária.
Portanto, a lesão concreta dos direitos contidos na esfera jurídica da recorrente, no seu dizer, já existe, é actual e manter-se-á indefinidamente se a obra não vier a ser demolida.
Na verdade a lesão dos direitos e interesses da recorrente, tal como ela alega, ocorre pelo facto de a obra ter sido implantada no preciso local em que o foi, isto é, demasiado próximo da moradia da recorrente não permitindo um correcto arejamento, iluminação natural e exposição à luz solar, cfr. art. 58º do RGEU.
Ora, a legalidade de tal implantação veio a ser definida pelo acto administrativo que aqui foi impugnado; é o acto de aprovação do projecto de arquitectura que define se tais regras estão ou não respeitadas.
Acontece porém que tal matéria já não voltará a ser apreciada no âmbito do procedimento administrativo de licenciamento da obra do “vizinho” da recorrente, pelo que, trata-se de questão definitivamente resolvida para efeitos do próprio processo de licenciamento [excluem-se aqui as eventuais hipóteses de tal acto ser nulo ou anulável].
E estando esta questão resolvida para efeitos desse processo, então deve-se considerar que tal acto já produz efeitos externos que afectam de modo decisivo a esfera jurídica da recorrente, facultando-se-lhe o direito à impugnação imediata do mesmo sem necessidade de aguardar pelo acto final de licenciamento.
Na verdade este acto final de licenciamento já não traz qualquer “novidade” à “posição” que a recorrente pretende fazer valer com esta acção, uma vez que, o acto aferidor da legalidade da implantação lesiva do prédio do “vizinho” é este que aqui é impugnado.
Portanto, adoptando-se aqui a formulação definida por Mário Torres, “Ainda a (in)impugnabilidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura”, CJA, n.º 27, págs. 34 a 45, o acto administrativo que aqui vem impugnado surge como o acto central do procedimento, no qual radica a lesão de direitos ou interesses legítimos da recorrente, devendo por isso considerar-se como tendo efeitos externos que de imediato se repercutem de forma negativa na esfera jurídica da recorrente.
Daqui se pode, assim, concluir que o recurso merece provimento.

Por tudo o que fica exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em:
- Conceder provimento ao recurso que nos vinha dirigido;
- Julgar improcedente a excepção da inimpugnabilidade do acto administrativo posto em crise;
- Ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que aí prossigam a sua normal tramitação.
Custas pelo recorrido, fixando-se a t.j. em 4 Ucs.
D.N.
Porto, 25 de Setembro de 2008
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Luís Paulo Escudeiro:"Negava provimento ao recurso e mantinha a decisão recorrida, por perfilhar o entendimento do carácter de inimpugnabilidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura, ainda que tendente à legalização do construído ilegalmente, seguindo a jurisprudência do STA aplicável ao caso, porquanto o acto de aprovação do projecto de arquitectura, também neste caso, apenas define a implantação e a configuração do prédio mas não confere o direito a construir, de per si, apenas sendo eficaz com o deferimento do pedido de legalização, ou seja com a emissão da licença de construção, não sendo aquele, por isso, por si só, efectivamente e imediatamente lesivo.
No caso dos autos, a legalização da obra anteriormente efectuada e que se configurava como ilegal tem que ser licenciada não bastando a aprovação do projecto de arquitectura."