| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
JMLP (R… .), interpõe recurso jurisdicional na presente acção administrativa especial intentada no TAF de Braga contra o Instituto da Segurança Social, I.P. (R. …), onde este último foi absolvido da instância, julgando-se como inimpugnável, por confirmativo, despacho datado de 07.05.2009, de indeferimento do recurso hierárquico apresentado contra o acto de indeferimento do subsídio de paternidade.
Conclui:
1- O despacho impugnado é um acto administrativo nos termos do disposto no art. 46º do CPTA.
2- Além disso, o mesmo despacho, e para efeito do disposto no art. 51º do CPTA, é uma acto lesivo dos interesses do recorrente, porque produz efeitos externos que colidem frontalmente com os direitos deste, sendo por isso, um acto impugnável.
3- A interposição do recurso hierárquico não obsta a que posteriormente o Autor/recorrente deduza impugnação contenciosa. O art. 1679 do CPA não impõe essa restrição.
4- O despacho impugnado não é meramente confirmativo da decisão anterior de indeferimento, porque 'é proferido após o exercício do contraditório por parte do recorrente.
5- O despacho é ainda impugnável porque, apesar do exercício do contraditório, o mesmo não está devidamente fundamentado nem faz qualquer apreciação crítica dos argumentos e dos documentos juntos pelo recorrente, como devia.
6- Na altura em que o despacho foi proferido, os autos continham outros elementos que inexistiam antes, nomeadamente respostas escritas e documentos juntos pelo recorrente, pelo que, essa decisão assentou em pressupostos totalmente diferentes dos que terão sido ponderados aquando do mero indeferimento de atribuição do subsídio de paternidade, pelo que, e também por aqui, a decisão não é meramente confirmativa.
7- O tribunal interpretou incorretamente o disposto nos arts. 46º e 51º do CPTA e no art. 167º do CPA.
O recorrido, por sua vez, conclui:
1. Por douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, a presente ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo foi julgad improcedente por se verificar a exceção de inimpugnabilidade contenciosa do referido ato.
2. Notificado desta sentença, o ora recorrente veio apresentar reclamação, alegando, em suma, que a referida decisão deveria ter sido proferida por tribunal coletivo e não por juiz singular como aconteceu.
3. Em resposta à reclamação, o referido tribunal a quo decidiu por acórdão negar provimento à reclamação apresentada e manter a decisão anteriormente preferida.
4. Inconformado, o recorrente vem agora recorrer da douta decisão por considerar que o ato administrativo impugnado é um ato impugnável, não está devidamente fundamentado, não faz a apreciação crítica dos argumentos e dos documentos junto pelo recorrente em sede de impugnação graciosa e, por essa razão, conclui que recurso ora interposto merece provimento.
5. Salvo melhor opinião, os argumentos deduzidos pelo recorrente não têm qualquer fundamento.
6. Primeiramente, o recorrido aqui questiona da tempestividade da recurso interposto.
7. Salvo o devido respeito, com a reforma processual civil operada pelo Decreto-Lei nº 303/2007, de 24-03, foi revogado o artigo 686.°, que estabelecia cue o prazo para o recurso só começava a correr depois de notificado da decisão proferida sobre a reclamação.
5. Ora, quando o recorrente apresentou a referida reclamação vigorava já o artigo 669.0 n.°s 1 e 3 do CPC, o qual disponha que, cabendo recurso da decisão, o requerimento de retificação, esclarecimento ou reforma é sempre feito na respetiva alegação.
9. Sabendo que o prazo para interpor recurso é de 30 dias (artigo 144. n.° 1 do CPTA), ao qual pode acrescer os 3 (três) dias previstos no artigo 145.° n.° 5 do CPC, não tendo o recorrente outra possibilidade de interpor recurso para além dos prazos definidos, significa que, quando o recorrente interpôs o presente recurso, o respetivo prazo há muito se encontrava esgotado.
10. Não estando o tribunal ad quem vinculado à decisão de admissão do recurso proferida pelo tribunal a quo, deverão Vossa Excelências concluir pela não dmissibilidade do mesmo.
11. Ainda que assim se não entenda, sempre se dirá que o recorrenteaceitou tacitamente a decisão proferida em 30-10-2013, quando ao reclamar da mesma nada veio alegar quanto aos respetivos fundamentos de facto e de direito (artigo 681.º n.°s 2 e 3 do CPC).
12. Quanto à alegada irnpugnabilidade e falta de fundamentação do ato ora posto em crise, dos autos claramente flúi que o despacho proferido pelo Conselho Diretivo do recorrido é um ato confirmativo, porque mantém o ato administrativo anteriormente praticado pelo Centro Distrital de Braga, concordando com o mesmo, nada acrescentando ou retirando.
13. Pelo que, considerando os requisitos dos atos confirmativos, que têm sido apontados pela doutrina e jurisprudência (o conhecimento do interessado do ao confirmado e da sua recorribilidade, identidade de sujeitos, existência da mesma situação fáctica, identidade do objeto, o mesmo regime jurídico e a mesma decisâo, quer no ato confirmado, quer no ato confirmativo e a lesividade do ato confirmado), o ato ora posto em crise é inimpugnavel contenciosamente, tal como doutamente decidiu o tribunal a quo.
14. O argumento de que o ato impugnado objeto da presente ação, não está devidamente fundamentado, também não deverá ser acolhido, por enunciar a razões de facto e de direito aptas e bastantes para permitir ao recorrente apreender o itinerário çognoscitivo e valorativo da decisão impugnada. * O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, não tendo emitido parecer.* Cumpre decidir, dispensando vistos.* Duas questões se colocam para pronúncia:
- determinar se o recurso é, ou não, (in)admissível;
- aquilatar de eventual erro de julgamento quanto à afirmada inimpugnabilidade do acto, por confirmativo.* I) - Da (in)admissibilidade do recurso
O recorrido sustenta que o recurso não deve ser conhecido, por razões perfeitamente captáveis nas contra-alegações apresentadas.
Não se acompanha tal linha argumentativa.
Convirá desfilar as sucessivas ocorrências processuais:
- por saneador-sentença de 30/10/2013, o tribunal “a quo”, pela mão do relator, e julgando procedente excepção de inimpugnabilidade do acto, absolveu o réu da instância, nos seguintes termos (fls. 117 e ss. do processo físico):
«(…)
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 89.º do CPTA e dos artigos 278.º, n.º 1, alínea e), e 576.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, a inimpugnabilidade do acto obsta ao prosseguimento do processo, conduzindo à absolvição da instância.
Conforme resulta do disposto no artigo 51.º do CPTA, o conceito de acto contenciosamente impugnável pressupõe, para além da existência de um acto
administrativo – ou seja, uma decisão de órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (artigo 120.º do Código do Procedimento Administrativo) -, a produção de efeitos externos, independentemente de se tratar de um acto propulsor do procedimento, uma decisão intermédia ou o acto final do procedimento, eficácia essa que é aferida em função do caso concreto.
Quanto à utilização de mecanismos de impugnação administrativa, quando os mesmos tenham carácter facultativo, o interessado pode, desde logo, impugnar contenciosamente o acto – cfr. artigo 167.º , n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo.
Porém, o indeferimento expresso desse recurso, desde que nada acrescente ao acto recorrido, é inimpugnável porque meramente confirmativo do acto que foi hierarquicamente impugnado. A este propósito, escreve-se nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 22-02-2006, proc. N.º 430/05, e de 12-04-2007, proc. N.º 392/06, que a decisão tomada em apreciação de recurso hierárquico facultativo é irrecorrível contenciosamente.
No caso em apreço, sendo o despacho datado de 18.06.2007 de indeferimento do subsídio de paternidade requerido pelo autor o acto que afectou a sua esfera jurídica, o acto lesivo, e não havendo obstáculo à sua impugnabilidade contenciosa, o acto de decisão do recurso hierárquico é de qualificar como meramente confirmativo, não tendo potencialidade lesiva, pois a lesão que para o autor derivou daquele indeferimento do seu pedido, concretizando-se com o mesmo.
Ora, o autor centra o objecto da presente acção na decisão do recurso hierárquico por si interposto da decisão que indeferiu o seu pedido de subsídio de paternidade.
Não sendo lesivo o acto de decisão do recurso hierárquico, o mesmo não é contenciosamente recorrível – neste sentido, cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 08.10.2003, processo n.º 01494/03.
Atento o exposto, procede a excepção invocada.
(…)».
- o que foi levado ao conhecimento do autor por ofício de notificação de 31-10-2013 (fls. 122 do processo físico):
- ao que o autor, dando-se por notificado da sentença (fls. 126 do processo físico):
«Vem apresentar RECLAMAÇÃO
Atento o valor atribuído à presente acção, a decisão proferida deveria ter sido proferida por Tribunal Colectivo e não por Juiz Singular – cfr. art. 92º nº 1 do CPTA.
Assim sendo, e antes de mais, pelo presente, pretende o impugnante apresentar reclamação para a Conferência (art. 27º nº 2 do CPTA), de modo a ser apreciada a decisão proferida e decidido o peticionado em Colectivo, tal como vem sendo entendimento da Jurisprudência mais recente do STA – cfr. Acórdão do STA de 10.10.2013, tirado no processo 01064/13».
- sobre esta “Reclamação” foi proferido Acórdão, de 04-02-2014, nos seguintes termos (fls. 141 e ss. do processo físico):
«(…)
I – RELATÓRIO
JMLP, residente na Rua …, Braga, autor nos presentes autos, apresentou reclamação para a conferência da decisão proferida nos mesmos, a qual julgou procedente a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto - despacho, datado de 07.05.2009, de indeferimento do recurso hierárquico por si apresentado contra o acto de indeferimento do subsídio de paternidade, mantendo a decisão recorrida - e, em consequência, absolveu o réu da instância.
Para o efeito, alega, apenas que “Atento o valor atribuído à presente acção, a decisão proferida deveria ter sido proferida por Tribunal Colectivo e não por juiz singular – cfr. art. 92.º, n.º 1, do CPTA.”
Notificada a entidade demandada do teor da reclamação apresentada, a mesma remeteu-se ao silêncio.
A questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a decisão reclamada deveria ter sido proferida por tribunal colectivo.
II – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Dão-se por reproduzidos os factos constantes da decisão “reclamada”.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Considerou a decisão reclamada, em suma, que o “despacho” impugnado, por se limitar a confirmar o acto anterior que indeferiu o subsídio de paternidade requerido pelo autor, não é susceptível de produzir quaisquer efeitos inovatórios na esfera jurídica do autora tendo um carácter meramente informativo, assim concluindo pela inimpugnabilidade do acto.
O reclamante nada alega para pôr em causa do teor da decisão proferida.
Assim, importa apenas aferir se, como pretende o reclamante, a decisão reclamada deveria ter sido proferida por tribunal colectivo.
É certo que, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada – como é o caso da presente -, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito – cfr. n.º 3 do artigo 40.º do ETAF. Porém, quando haja lugar a despacho saneador, o mesmo é proferido pelo relator – cfr. n.º 1 do artigo 87.º do CPTA.
No caso em apreço, a decisão reclamada foi proferida em sede de despacho saneador, pelo que, ao contrário do que defende o reclamante, não se impunha a intervenção do colectivo de juízes, devendo a mesma ser proferida – como o foi – pelo relator.
Assim, apreciando em conferência a questão suscitada, acordam os juízes que integram o tribunal colectivo, em indeferir a presente reclamação.* Vencido, é o reclamante responsável pelo pagamento das custas, que se ficam um uma Unidade de Conta, nos termos do artigo 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, atento o disposto no n.º 4 do artigo 7.º e na Tabela II do Regulamento das Custas Processuais.
IV – DECISÃO
Pelo exposto, decide-se negar provimento à reclamação apresentada e, em consequência, manter a decisão reclamada.
Custas pelo reclamante.
Registe e notifique.
Braga, 04.02.2014
(…)».
- o que foi levado ao conhecimento do autor por ofício de notificação de 06-02-2014 (fls. 146 do processo físico);
- sendo o recurso interposto em 12/03/2014 (fls. 148 e ss. do processo físico).
Como se alinha no elencado circunstancialismo, perante a decisão proferida pelo relator, o agora recorrente apresentou requerimento onde, dando-se por notificado da sentença e apresentando «RECLAMAÇÃO» como supra consta.
Efectivamente, cabia reclamação para a conferência, como profusamente assentou já a jurisprudência dos tribunais superiores, a respeito do regime de impugnação das decisões do juiz de tribunal administrativo de círculo em acções administrativas especiais de valor superior à alçada do respectivo tribunal.
«A reclamação para a conferência, prevista no nº 2 do artº 27º do CPTA, consiste na possibilidade de as partes reclamarem para a formação de três juízes, com vista à reapreciação da decisão reclamada, que se pode traduzir na sua revogação ou substituição.» – Ac. do TCAS, de 22-05-2014, proc. nº 10496/13.
A concentração dos meios de reação à decisão proferida pelo relator, através da reclamação para a conferência, é a opção que melhor se compatibiliza com a função atribuída a tal peça processual, que se traduz na sindicância colegial da decisão tomada pelo relator, correspondendo igualmente, à concretização dos princípios da economia, da celeridade e da preclusão processual, nos termos do artigo 20.º, da Constituição da República Portuguesa.
«Trata-se, simplesmente, de a parte requerer na reclamação que, sobre o litígio, seja emitido acórdão em vez de sentença. Tal como no regime em vigor há muito tempo nos tribunais superiores». – Ac. do TCAS, de 07-03-2013, proc. nº 09393/12.
Nada se confunde com uma rectificação, aclaração ou reforma de sentença.
Como se escreveu no Ac. do Trib. Const., 846/2013 (proc. nº 576/13), «a parte vencida não pode interpor recurso da decisão singular do relator, mas pode reclamar dela para a conferência, o que lhe assegura uma segunda apreciação da questão por uma formação do mesmo tribunal com uma composição alargada e não lhe elimina o direito de posteriormente interpor recurso para um tribunal superior desta segunda apreciação.».
No caso em mãos a reclamação não avançou razões de discordância para com a decisão do relator.
A Conferência disso deu nota, expressando que «O reclamante nada alega para pôr em causa do teor da decisão proferida», interpretando o alegado no requerimento de reclamação como se de uma arguição de incompetência do relator se tratasse.
Ora, independentemente do acerto desta última assunção, e também da pecha de que sofreu a reclamação, ao não avançar concretos fundamentos de discordância, certo é que se decidiu «negar provimento à reclamação apresentada e, em consequência, manter a decisão reclamada».
Reclamação claramente incompatível com qualquer “aceitação tácita”, mesmo que se lhe assinale falta de fundamentos, mesmo que pudesse ela tomar-se como arguição de incompetência.
Quem reclama não se conforma.
O recurso é interposto perfeitamente a tempo, contado da decisão tomada em Conferência - como haveria de ser interposto (e não da inicial decisão pelo relator) -, e que manteve a decisão reclamada, desse modo reeditando suas razões e estatuição sujeitas à interposição do recurso.
Improcede, pois, a questão de inadmissibilidade suscitada pelo recorrido.
II) - Do mérito do recurso
A decisão proferida pela Conferência manteve a decisão reclamada, em que o relator(a) havia julgado procedente excepção de inimpugnabilidade do acto suscitada pelo réu, a saber, despacho, datado de 07.05.2009, de indeferimento do recurso hierárquico por si apresentado contra o acto de indeferimento do subsídio de paternidade, mantendo a decisão recorrida.
O discurso fundamentador da decisão reclamada já foi supra transcrito supra.
Reavivando, o tribunal alinhou que:
«(…)
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 89.º do CPTA e dos artigos 278.º, n.º 1, alínea e), e 576.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, a inimpugnabilidade do acto obsta ao prosseguimento do processo, conduzindo à absolvição da instância.
Conforme resulta do disposto no artigo 51.º do CPTA, o conceito de acto contenciosamente impugnável pressupõe, para além da existência de um acto
administrativo – ou seja, uma decisão de órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (artigo 120.º do Código do Procedimento Administrativo) -, a produção de efeitos externos, independentemente de se tratar de um acto propulsor do procedimento, uma decisão intermédia ou o acto final do procedimento, eficácia essa que é aferida em função do caso concreto.
Quanto à utilização de mecanismos de impugnação administrativa, quando os mesmos tenham carácter facultativo, o interessado pode, desde logo, impugnar contenciosamente o acto – cfr. artigo 167.º , n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo.
Porém, o indeferimento expresso desse recurso, desde que nada acrescente ao acto recorrido, é inimpugnável porque meramente confirmativo do acto que foi hierarquicamente impugnado. A este propósito, escreve-se nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 22-02-2006, proc. N.º 430/05, e de 12-04-2007, proc. N.º 392/06, que a decisão tomada em apreciação de recurso hierárquico facultativo é irrecorrível contenciosamente.
No caso em apreço, sendo o despacho datado de 18.06.2007 de indeferimento do subsídio de paternidade requerido pelo autor o acto que afectou a sua esfera jurídica, o acto lesivo, e não havendo obstáculo à sua impugnabilidade contenciosa, o acto de decisão do recurso hierárquico é de qualificar como meramente confirmativo, não tendo potencialidade lesiva, pois a lesão que para o autor derivou daquele indeferimento do seu pedido, concretizando-se com o mesmo.
Ora, o autor centra o objecto da presente acção na decisão do recurso hierárquico por si interposto da decisão que indeferiu o seu pedido de subsídio de paternidade.
Não sendo lesivo o acto de decisão do recurso hierárquico, o mesmo não é contenciosamente recorrível – neste sentido, cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 08.10.2003, processo n.º 01494/03.
Atento o exposto, procede a excepção invocada.
(…)».
O tribunal teve, pois, em conta que se tratou de decisão de recurso hierárquico, facultativo.
Interposto em reacção a anterior acto de indeferimento, despacho datado de 18/06/2007.
Donde, por aí, e na medida em que foi confirmado, a inimpugnabilidade.
Efectivamente, encontra respaldo no suporte documental que (cfr. proc. adm.):
- foi indeferido ao autor (depois de audiência prévia concedida por despacho de 24/04/2007) requerido subsídio de paternidade, por despacho de 18/06/2007 da Directora do Núcleo de Prestações Familiares e Doença do Centro Distrital de Segurança Social de Braga, lavrado nos seguintes termos (fls. 18);
«Face ao informado e averiguado pelos S. Fiscalização confirmo o despacho de 2007.04.24, indeferindo o Req.tº de subs. De Paternidade
dê-se conhecimento ao benef nos termos propostos»…
… lavrado em informação, onde consta:
«Ao NISS 102… JMSP foi comunicada, em 04/05/2007, a intenção de indeferimento do subsídio de paternidade, no período de 17/03/2007 a 14/07/2007, pelo facto de existirem remunerações e equivalências por licença parental no mês 03/2007 (28 dias),e ainda, porque o cônjuge só gozou 30 dias de licença de maternidade.
Em 21/05/2007 entregou novos requerimentos dos subsídios de paternidade e maternidade, com datas diferentes dos primeiros, e carta onde afirma que a esposa só gozou 30 dias da licença de maternidade porque foi mal informada na Loja do Cidadão.
Entretanto, foi solicitada uma fiscalização urgente ao benef., no local de trabalho, por existirem suspeitas de que o mesmo estaria a exercer a sua actividade profissional, o que veio a confirmar-se em 30/05/2007, conforme informação da fiscalização, anexa.
Face ao exposto parece-me de concretizar o indeferimento do requerimento, informando o benef, da decisão, seus fundamentos e prazos de recurso.».
- ao que o autor – após notificado por ofício com a referência nº 143530 – apresentou requerimento, onde “Em resposta ao V/ ofício Refª 143530, de 2007-06-21, venho por este meio apresentar recurso do despacho (…)” (fls. 26);
- vindo o despacho agora impugnado, datado de 07/05/2009, de Vice-Presidente do CD, a indeferir o interposto recurso, nos seguintes termos comunicados ao autor (fls. não numerada; doc. 1 da p. i.):
«No uso dos poderes delegados pelo n.° 4.4 da Deliberação do Conselho Directivo do ISS, l.P., n.º 1984/2008, de 5 de Março, publicada no D.R., 2ª série, nº 142, de 24-07-2008, é negado provimento ao recurso hierárquico acima referido com base nos seguintes fundamentos:
1. O recurso hierárquico visa a revogação do acto de indeferimento do subsídio de paternidade por decisão conjunta, datado de 18-06-2007 por parte da Senhora Directora de Núcleo de Prestações Familiares e Doença do Centro Distrital de Braga, com fundamento na existência de registo de remunerações no período relativo à licença de paternidade;
2. Alega o beneficiário em sede de recurso hierárquico que procedeu à entrega de novos requerimentos junto da Segurança Social e ainda que procedeu à regularização dos períodos de impedimento do próprio e da esposa, a fim de viabilizar o requerimento de subsídio de paternidade por decisão conjunta;
3. Nos termos da lei aplicável à data dos factos (Código do Trabalho, aprovado pela Lei nº 99/2003, de 27 de Agosto) o pai tem direito a uma licença por paternidade de 5 dias úteis, seguidos ou interpolados, que são obrigatoriamente gozados no 1º mês a seguir ao nascimento do filho (n°1 do artigo 36º);
4. Por sua vez, o n°4 do artigo 35º do citado diploma legal refere que é obrigatório o gozo, por parte-de-mãe, de pelo menos seis semanas de licença por maternidade a seguir ao parto (42 dias);
5. Nos termos do n02 do artigo 36º, o pai tem ainda direito a licença, por período de duração igual àquele a que a mãe teria direito, ou ao remanescente daquele período caso a mãe já tenha gozado alguns dias, nos casos de incapacidade física ou psíquica da mãe, morte da mãe ou por decisão coniunta dos pais;
6. Resulta, igualmente, da lei que o pai tem direito a 3 meses de licença parental (artigo 430), estabelecendo o artigo 103º da Lei nº 35/2004, de 29 de Julho, que o pai tem direito a um subsídio, nos termos da legislação da segurança social, durante as licenças de maternidade e paternidade, e que tal regime é ainda aplicável aos primeiros 15 dias, ou período equivalente, da licença parental gozada pelo pai, desde que sejam imediatamente subsequentes à licença por maternidade ou por paternidade;
7. O subsídio de paternidade depende de os beneficiários, à data do facto determinante da protecção, terem cumprido um prazo de garantia de seis meses civis com registo de remunerações (artigo 60 do Dec.-Lei nº 154/88, de 29 de Abril, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n°s 333/95, de 23 de Dezembro, 347/98, de 9 de Novembro, 77/2000, de 9 de Maio, e 77/2005, de 13 de Abril), sendo que as prestações devem ser requeridas dentro do prazo de seis meses a contar do facto determinante da protecção (artigo 19°);
8. Resulta do processo administrativo que o facto determinante da protecção ocorreu a 15-02-2007, sendo que o primeiro requerimento de subsídio de paternidade apresentado a 01-03-2007 (na mesma data do subsídio de maternidade). O subsídio de maternidade foi deferido pelo Centro Distrital por 30 dias de acordo com o requerimento de licença de maternidade;
9. Resulta também do processo que, em sede de audiência prévia, foi o beneficiário notificado do projecto de indeferimento do requerimento, com fundamento na existência de registo de remunerações no período relativo à licença e ainda por a mãe não ter gozado os 42 dias, conforme o legalmente exigido;
10. Em resposta à audiência prévia, o beneficiário apresentou em 21-05-2007 novos requerimentos com as datas das licenças corrigidas. Para a maternidade o período de impedimento foi corrigido para 15-02-2007 a 28-03-2007 (período anterior: 15-02-2007 a 16-03-2007), e para a paternidade o período de impedimento foi corrigido para 29-03-2007 a 14-07-2007 (período anterior: 17-03-2007 a 14-07-2007). O Centro Distrital indeferiu o subsídio de paternidade, com fundamento na existência de registo de remunerações no período relativo à licença;
11. Alegou o beneficiário, em sede de audiência prévia, que a sua mulher-foi informada na Loja do Cidadão que o período mínimo de licença de maternidade era de 30 dias, motivo que a-levou a colocar tal período no requerimento de licença de maternidade e, acto contínuo, induziu o beneficiário a requerer a licença de paternidade subsequentemente aos 30 dias e não aos 42 dias de licença obrigatória por parte da mãe. Todavia, o ora recorrente não fez prova do alegado, embora tal ónus sobre si impenda, conforme o estabelecido no artigo 88º do Código do Procedimento Administrativo;
12. Não obstante o recorrente ter apresentado elementos probatórios no processo, no sentido de contrariar o apurado pelos Serviços de Fiscalização (de que se encontrava a exercer actividade profissional) entende-se que a prova produzida por aquele não é suficiente para demonstrar o contrário.
13. Dos elementos constantes no processo administrativo resulta que o recorrente apresenta registo de remunerações no período de Março de 2007 (mês que iniciou a licença), tendo, igualmente, sido surpreendido a trabalhar pelos Serviços de Fiscalização durante uma visita à sua entidade empregadora no dia 30 de Maio de 2007 (também durante o período de licença);
14. Pelo exposto, mantém-se a decisão do Centro Distrital de Braga, negando-se provimento ao recurso.
Vistos os termos que levaram ao indeferimento, tanto no despacho de 18/06/2007, como no despacho de 07/05/2009, as razões do indeferimento são as mesmas: i) registo de remunerações à data do período para gozo da licença de paternidade, ii) falta de gozo pela mãe do período obrigatório de licença de maternidade a seguir ao parto, iii) acrescendo que em acção de fiscalização o requerente foi surpreendido no exercício da actividade profissional durante o período para gozo da licença de paternidade.
Esta sucessão de indeferimentos sobre o requerido subsídio de paternidade, e a identidade de razões que lhes preside, não é questionada pelo recorrente.
A 1ª instância afirmou o acto impugnado como confirmativo.
Entendimento que encontra respaldo na jurisprudência citada.
E que temos como pacífico em demais doutrina e jurisprudência.
Sobre a questão da autonomia estrutural e funcional da decisão sobre um recurso hierárquico facultativo relativamente ao acto recorrido, já antes do CPTA referiam Mário esteves de Oliveira et alli, que: «Se se trata de uma decisão expressa de improcedência ou indeferimento da reclamação ou recurso, parece-nos que deve distinguir-se: na decisão sobre a reclamação, subsiste sempre o acto reclamado (não a decisão que o mantém); no caso da decisão do indeferimento do recurso, a solução pode variar consoante a natureza e o fundamento da competência de revisão do acto pelo órgão ad quem, ou seja, consoante ele disponha em relação ao acto recorrido de uma competência dispositiva igual à do subalterno (e o recurso é necessário) ou apenas de poderes de superintendência sobre as suas decisões (e o recurso é facultativo) – reconhecendo-se a autonomia da decisão naquele caso, negando-se-lha neste.» - in Código de Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, 2007, 2ª ed.ª (7ª Reimpressão da edição de 1997), pág. 749.
Conforme Acórdão do STA, tirado no Proc. 0430/05, em 22/0/2006 «A generalidade da jurisprudência administrativa sempre entendeu – orientação que se tem por correcta – que, sendo o recurso hierárquico facultativo, o acto administrativo graciosamente impugnado em tal recurso é, desde logo, recorrível para os tribunais; e, a decisão que vier a ser tomada sobre o aludido recurso hierárquico, se nada inovar em relação à decisão administrativa que aí é objecto de impugnação, é contenciosamente irrecorrível.
Com efeito, tal decisão não é, ao contrário do que pressupõe a argumentação da Recorrente, autonomamente lesiva, visto que a lesividade radica no acto administrativo facultativamente impugnado.
Esta orientação está também consagrada no Código do Procedimento Administrativo, como claramente se infere do disposto no art.º 176.º, n.º 1 do CPA, aplicável aos recursos hierárquicos impróprios, por força do art.º 176.º, n.º 1 do C.P.C. que dispõe: “O recurso hierárquico é necessário ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou não insusceptível de recurso contencioso”
O texto do preceito é tão claro, que não deixa margem para qualquer dúvida legítima.».
«Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (art. 167° do CPA). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso - cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18.12.03, recurso 1652/02; 22.1.92, recurso 13062 e de 8.10.03, recurso 1494/03: "O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º n.º 1, do C.P.A.). 0 acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente".(acd. STA de 6.7.04, no r. 517/04)» - Ac. do STA, de 17-03-2005, proc. nº 01347/04.
Como escreve Mário Aroso de Almeida, “in” Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Ed., pág. 139, “Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, deve entender-se que os actos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa”.
Podemos afirmar que «o CPTA veio consagrar, como regra geral, a extinção da necessidade do recurso hierárquico face ao que se mostra definido conjugadamente nos arts. 51.º, n.º 1 e 59.º, n.º 5 daquele Código.
Com efeito, afigura-se-nos que com o CPTA deixou ser exigido, em termos gerais e como condicionante da própria sindicabilidade contenciosa, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa, afirmando-se, ao invés, a regra geral da desnecessidade da utilização da via de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa (cfr. M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., pág. 347 e segs., nota X; J. C. Vieira Andrade in: ob. cit., pág. 314; Mário Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 313 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. e loc. cit., respectivamente, págs. 146 e segs. e págs. 71 a 74).
Refere a este propósito M. Aroso de Almeida (em loc. cit., pág. 71) que “… o CPTA não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa e, portanto, consagra a regra geral da desnecessidade da utilização de vias de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa …”.
Também J.M. Sérvulo Correia (em loc. cit., págs. 16/17) defende que o “… CPTA não a proclama expressamente, mas o n.º 5 do art. 59.º estabelece em termos genéricos a admissibilidade de impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa. Este novo princípio geral é obviamente incompatível com a necessidade de esgotamento da via hierárquica, pelo que neste contexto impõe que o n.º 1 do art. 51.º - que proclama a impugnabilidade de todos os actos administrativos com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento administrativo – seja lido na acepção de abranger os actos proferidos abaixo do escalão máximo da pirâmide hierárquica.
…, agora, todos os actos passíveis de recurso administrativo (do qual o recurso hierárquico é a principal modalidade) se tornaram em princípio susceptíveis de impugnação contenciosa ...”.» - in Ac. deste TCAN, de 18-10-2007, proc. nº 00032/05.2BECBR.
Refere nesta sede J.M. Sérvulo Correia (O incumprimento do dever de decidir” in: CJA n.º 54, págs. 06 e segs.,), no que tange às impugnações administrativas facultativas, que “… importa proceder a uma exame disjunto das situações em que elas incidam sobre uma acto primário ou sobre uma situação de inércia primária da Administração.
O afastamento do pressuposto processual da definitividade vertical do acto significa que, embora o acto primário seja susceptível de impugnação administrativa, ele é o acto que abre a via contenciosa, ou sob a forma de acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo (quando se trata de acto positivo), ou de acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo (se se tratar de um acto de indeferimento de uma pretensão da prática de acto administrativo ou de recusa de apreciação de requerimento dirigido à prática de tal acto).
O n.º 4 do art. 59.º do CPTA - … - é muito claro quanto à intenção legislativa.
O acto passível de acção de impugnação, ou que constitui pressuposto da acção de condenação, é o acto primário. A sujeição deste a impugnação administrativa apenas significa que os prazos de impugnação contenciosa ou de caducidade da acção de condenação desencadeados pelo acto primário se suspendem em consequência da utilização de um meio de impugnação administrativa (seja este o recurso administrativo ou a reclamação). O decurso do prazo legal para a tomada pelo órgão ad quem de uma decisão sobre a impugnação administrativa (…), sem que aquela haja sido proferida faz com que retome o seu curso o prazo para a propositura do meio contencioso que tenha por objecto ou por pressuposto o acto primário …” (in: loc. cit., págs. 17/18).
O acto impugnado, trata-se, efectivamente, de um acto confirmativo, o tipo de actos «que se limitam a confirmar actos anteriores que “já eram contenciosamente impugnáveis – ou, sob outra perspectiva”, trata-se de actos que provêm do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, limitados a, perante insistência do interessado, reafirmar o que já havia sido decidido antes – cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado, VI, Almedina, p. 357 – ou a descrever uma situação anteriormente criada por outro acto, sem produzir qualquer efeito, nada inovando ou acrescentando na esfera jurídica do interessado ou adicionando, quando muito, uma nova autoria nos casos de recurso hierárquico facultativo. Verificando-se identidade nas partes, na pretensão e na causa de pedir – entre outros, JOSÉ M. BOTELHO/ AMÉRICO P. ESTEVES / J. CÂNDIDO PINHO, 5.ª edição, p. 560, CPA anotado. (…) Do que se retira que o acto impugnado consubstancia a decisão de um recurso hierárquico (facultativo) de anterior acto administrativo proferido por órgão legalmente competente ao abrigo de normas de direito público definidor da situação individual e concreta em causa, produzindo efeitos jurídicos na esfera jurídica da Autora já consolidados (por falta de atempada impugnação jurisdicional) em prol da segurança da ordem jurídica. Constituindo assim um acto meramente confirmativo de acto administrativo anterior, contenciosamente impugnável (…)» (cfr. Ac. deste TCAN, de 22-05-2015, proc. nº 00470/13.7BECBR).
Em síntese, o acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado" - cfr. M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. I, 10ª edição, pág. 452 e Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pág. 230 e segs.
«O acto meramente confirmativo é, pois, proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado. Configura, pois, acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos» - Ac. deste TCAN, de 08-03-2012, proc. nº 01172/09.4BEPRT.
A CRP não impõe que tais actos confirmativos possam ser impugnados contenciosamente (essencialmente, neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15/3/95, proferido no processo n.º 783/93, in BMJ n.º 446-Suplemento, página 574).
«Sérvulo Correia (Noções, I/346), considera que o regime de irrecorribilidade destes actos decorre da necessidade de garantir o objectivo da sanação dos actos anuláveis, pelo decurso do prazo do recurso sem que o mesmo haja sido interposto. E é a consideração do interesse público de segurança e estabilidade das decisões administrativas que determina aquele regime e permite compreender a irrecorribilidade dos actos confirmativos» - Ac. do STA, de 03-12-2008, proc. nº 0654/08.
[Daí, como se observa no Ac. do TCAS, de 01-03-2007, proc. nº 06416/07, recordando que «no Acórdão de 15-2-2005, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 420/04, escreveu-se a dado passo o seguinte:
Contudo, a questão da irrecorribilidade dos actos confirmativos ganha contornos diferentes, em caso de nulidade do acto confirmado. A confirmatividade dos actos é geradora da irrecorribilidade face à consolidação dos actos administrativos, de que se não recorreu tempestivamente. É o “caso decidido” e a estabilização da ordem jurídica administrativa que justificam estruturalmente que um acto posterior, de idêntico conteúdo e com a mesma fundamentação seja irrecorrível. Porém se o acto confirmado é nulo, o mesmo não merece qualquer protecção. Ele não faz caso decidido. Daí que, não haja – para efeitos de irrecorribilidade – confirmatividade de actos nulos. Tal decorre do regime da nulidade dos actos, que não produzem quaisquer efeitos, independentemente da declaração da sua nulidade, a qual pode ser invocada a todo o tempo e não é susceptível de ratificação, reforma ou conversão – artigos 134º e 137º do CPA – cfr., neste sentido, os Acórdãos deste Supremo Tribunal de 16-5-91 e 3-6-97, proferidos nos recursos 16.393 e 41.587.»].
Estes os cânones de decisão, que as restantes razões trazidas a recurso (viu-se já questão da inimpugnabilidade por atenção à interferência da interposição do recurso hierárquico facultativo) – de o acto não estar fundamentado, de ter sido proferido após contraditório, e de não ter exercido ponderação sobre novos elementos probatórios – também não contrariam com êxito.
O acto está, efectivamente, fundamentado (até bem mais exaustivamente que o acto primário, e/mas sem qualquer novidade de fundamentos); tanto, e por isso, que é possível afirmar a coincidência de razões.
Poder ser um acto proferido após contraditório, em nada, só por si, esclarece da sua confirmatividade, ou não, que antes se há-de depreender do seu “dictum”.
Sobre a falta de ponderação dos elementos probatórios carreados como justificativo da impugnabilidade, é confundir o resultado com a premissa, pois o conhecimento de tal vício imputado só faz sentido se o acto for recorrível (cfr. Ac. do STA, de 08-11-2007, proc. nº 0330/07); de qualquer forma, sempre se observa - apenas em constatação objectiva - que não é verdade que não se tenha ponderado sobre os elementos probatórios carreados (o que se entendeu é que, não obstante, tal apresentação a prova produzida “não é suficiente para demonstrar o contrário”); tivesse ou não ponderado, verdade é que os pressupostos de prova em que o acto se ancora, não são confundíveis com os pressupostos de facto ou de direito por ele afirmados, sendo que é por estes últimos que a natureza confirmativa, ou não, do acto se recolhe, não pelo que respeita à aquisição probatória. * Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 19 de Fevereiro de 2016.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins |
