| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO:
A…, LDª com sede na Rua …, Vila Real, inconformada com a decisão proferida no TAF de Mirandela em 01/09/2011 que julgou improcedente a presente providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho proferido pelo Director Nacional Adjunto da PSP que decidiu a “redução da lotação do seu paiol de explosivos (autorização provisória nº 324) de 10.000Kg para 4.120Kg (2060Kg por cada célula) de forma a diminuir a distância da zona de segurança aos limites da zona de segurança, correspondendo esta a 204m e coincidindo com os limites da sua propriedade”, interpôs o presente recurso que concluiu da seguinte forma:
1. «O presente recurso vem da douta sentença que indeferiu a providência cautelar requerida liminarmente.
2. O fundamento invocado pelo Meritíssimo Juiz a quo é o seguinte, quanto ao fumus boni juris: “No caso sub judice … não se pode retirar, sem margem para dúvida ou sem necessidade de um laborioso discurso coadjuvante que a pretensão principal seja julgada procedente em função de uma manifesta ilegalidade do acto.”
3. Fundamenta também a sua decisão dizendo que “o segundo critério invocado pela requerente, o do artigo 120º, nº 1, al. b) do CPTA também não se verifica”, ou seja que não se verificarão prejuízos de difícil reparação, porque os factos alegados pela requerente não são factos, são conclusões.
4. O Meritíssimo Juiz a quo, quanto ao primeiro critério, referiu-se ao critério previsto na alínea a), do nº 1 do artº 120º, que não é aplicável no caso sub judice, uma vez que se trata de uma providência conservatória.
5. Na alínea b), do nº 1 do artº 120º do CPTA apenas se requer que, quanto ao fumus boni juris, “que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal.”
6. A douta sentença merece ainda os seguintes reparos: começou por indeferir a inquirição das testemunhas arroladas, porque em seu entender o processo já continha todos os elementos necessários à decisão.
7. Não se pronunciou sobre a impugnação que a requerente fez dos documentos apresentados pela contra-interessada, pelos quais se verifica que ela não é proprietária, mas tão só comproprietária do terreno onde pretende construir uma habitação e confessa que não tem qualquer habitação nesse terreno.
8. Por outro lado não se pronunciou quanto à excepção de ilegitimidade da contra-interessada para agir sozinha em Tribunal quando é apenas comproprietária.
9. Não verificou, pelos documentos juntos pela contra-interessada, que a Câmara Municipal de Vila Real se recusou a passar o Alvará.
10. Não tirou as consequências do facto de a entidade recorrida não ter ouvido as testemunhas arroladas no requerimento apresentado pela requerente, nos termos dos artigos 100º e seguintes do CPA.
11. Não se pronunciou também quanto ao facto de em sede de audiência de interessados o requerido não ter junto aos autos e analisado o Plano Director Municipal de Vila Real publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 57 de 22 de Março de 2011, que expressamente estabelece uma zona non aedificandi no terreno de que a contra interessada é comproprietária.
12. Sendo esta área superior à zona de segurança prevista na lei, ou seja, é de 500 m.
13. É do conhecimento do órgão decisor que o PDM de Vila Real tem prevista a existência dos paióis dos autos e estabeleceu uma área “non aedificandi”, área em que não é possível construir, esta área é superior à da zona de segurança prevista na lei.
14. Como consta do processo, a requerente tem a posse de todos os terrenos abrangidos pela zona de segurança, que é exigida nos termos do artigo 12º do Regulamento de Segurança, mas essa posse é precária e especifica, só o sendo para os efeitos previstos no Plano Director Municipal na medida em que não é possível construir nessa área.
15. O PDM da CM de Vila Real foi publicado em 22-3-2011.
16. De acordo com este PDM, a zona de segurança dos paióis é de 500 metros.
17. Como consta dos autos, o elemento de separação das duas células (sacos de areia), no paiol de explosivos subiu um metro acima do seu beiral e sobressai um metro em relação às paredes frontais.
18. Quanto ao primeiro critério: não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada pela requerente, há que referir o seguinte:
19. A questão essencial que está em causa neste processo é saber se face aos factos alegados pela requerente se dá ou não cumprimento à legislação actual.
20. A requerente alegou na p.i. que à matéria em apreço aplica-se o artigo 6º do DL 87/05 de 23 de Maio, porquanto o mesmo se aplica aos Alvarás e licenças de fabrico e armazenagem de produtos exclusivos.
21. A requerente que é titular do estabelecimento em causa é também proprietária do terreno que integra a zona de segurança ou seu possuidor, nos termos do espírito e da letra da lei aplicável.
22. A lotação do seu paiol dos explosivos era de 10.000kg.
23. Pelo despacho, cuja eficácia se pretende suspender, a lotação é reduzida para 4.100kg.
24. E a zona de segurança passa para 204 metros coincidindo com os limites da sua propriedade.
25. Os paióis encontram-se num terreno com uma inclinação de 30%, protegidos com traveses naturais, nas traseiras e lateralmente, como aliás a entidade requerida confessa.
26. Situam-se numa quinta propriedade da requerente que tem a área de 7,5ha.
27. A própria natureza do terreno, inclinação de 30%, tem relevância quanto às distâncias de segurança.
28. À excepção da contra-interessada todos os proprietários dos terrenos limítrofes deram a sua autorização que se encontra junto ao processo administrativo.
29. E como se alegou, fora do terreno da requerente não há qualquer habitação pelo que observa só por isso a área relativa à zona de segurança (artº 12º do DL 87/2005).
30. E nem pode haver, como consta do Plano Director Municipal, quanto a esses terrenos previstos na REN.
31. O número 4 do artº 6º do DL 87/2005 de 23 de Maio estabelece que, quando a zona de segurança está prevista no PDM, são admissíveis, para efeitos do presente diploma, todas as figuras e regimes jurídicos que facultem ao titular o exercício da posse sobre o terreno que integra a zona de segurança. E assim,
32. Poder-se-á considerar a requerente que é “titular do estabelecimento em causa como proprietária do terreno que integra a zona de segurança ou como sua possuidora”?
33. E não havendo qualquer construção, dentro da zona de protecção, nem na mesma poder ser feita qualquer construção, numa área de cerca de 500m circundante ao estabelecimento de armazenagem, nos termos do PDM de Vila Real, a sociedade A…, Ldª obedece aos requisitos suplementares do artº 6º do DL nº 87/2001 de 23/5? A requerente entende que sim.
34. A zona de segurança indica uma distância que deve mediar entre o estabelecimento e as habitações que existam. Ora não existindo, nem podendo existir habitações não temos termo ad quem, a requerente obedece à lei e ao espírito da mesma, não prejudica nem pode prejudicar ninguém.
35. A ratio legis é a seguinte: tem que haver uma zona de segurança para evitar que as habitações sejam atingidas em caso de explosão. Por isso fala de habitações e da distância até estas. Verifica-se assim que a requerente tem razão.
36. Ora se a propriedade da requerente tem 7,5 hectares, se a distância do paiol em causa até ao limite da propriedade é de 204m como refere o requerido, se a seguir ao limite não há nem pode haver qualquer construção não há necessidade de se reduzir a lotação do paiol, porquanto há segurança total.
37. Aliás o funcionamento deste paiol há mais de 100 anos, com Alvará há mais de 50, sem nunca ter ocorrido qualquer acidente, sem nunca ter havido qualquer oposição é prova provada de que há segurança e não há necessidade de reduzir a capacidade deste paiol para menos de metade.
38. Quanto ao fundado receio de uma situação de facto consumado, este encontra-se provado pelo próprio teor do despacho recorrido que dá um prazo de 10 dias para o cumprir.
39. Quanto ao fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses da requerente, os mesmos foram alegados nos artigos 73º a 80º da p.i.. Na verdade,
40. A empresa torna-se inviável, se a lotação do seu paiol for reduzido para 4.120kg, porque deixa de poder dar resposta aos seus clientes que por isso procurarão outra empresa.
41. E assim terá que fechar e consequentemente os empregados que trabalham para esta empresa perderão o seu posto de trabalho.
42. E as Câmaras Municipais, suas clientes e outros clientes terão que procurar outros fornecedores que não lhes darão as garantias da requerente.
43. A requerente tem como empregados 4 pessoas, trabalhando também para esta firma mais outras 4 pessoas, ou seja, os sócios da empresa e mais outras duas pessoas que são seus familiares.
44. Está assim dependente desta empresa a subsistência de várias famílias.
45. Estas pessoas irão para o desemprego, mais uma empresa fechará as suas portas.
46. E tudo isto por causa duma decisão ilegal que viola as disposições legais já referidas.
47. O requerido não apresentou alternativas à requerente como lhe competia e existem, as quais tornam viável a manutenção desta empresa e desta actividade no local.
48. E é obrigação da Administração indicar as alternativas previstas na lei e nos regulamentos.
49. Os factos acima referidos e alegados pela requerente não são conclusões, como resulta da leitura dos mesmos, são factos a provar em audiência.
50. Para se ajuizar da veracidade desses factos haverá que proceder à inquirição das testemunhas e análise dos documentos, que são muitos, que constam do processo administrativo e do processo principal.
Do Direito
51. A intervenção liminar do Juiz é hoje excepcional (artºs 234º e 235º do CPC).
52. Um dos fundamentos do indeferimento liminar é a manifesta improcedência do pedido.
53. Trata-se, neste caso, de um julgamento antecipado do mérito da causa.
54. Conforme se sustenta, entre outros, no Ac. RE, de 02.10.86, CJ, T4, 283, «o indeferimento liminar por manifesta improcedência só será de proferir se não houver interpretação possível ou desenvolvimento possível da factualidade articulada que viabilize ou possa viabilizar o pedido» (no mesmo sentido, entre muitos outros, Ac. RP de 15/10/81, BMJ 301: 3366; Ac. Relação Évora, 24/10/85, CJ, T4: 302; Ac. STJ de 05/03/87, BMJ 365: 562 e Ac. RC de 31/03/87, BMJ 415: 736).
55. Quanto ao indeferimento liminar nos presentes autos, há que lembrar que, nos termos do artº 112º do CPTA nºs 1 e 2, al. a), a requerente tem legitimidade para requerer a suspensão da eficácia do acto administrativo em causa. Na verdade,
56. Nos termos do artº 120º do CPTA, as providências cautelares são adoptadas, quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem e o seu conhecimento de mérito.
57. Ao caso sub judice aplica-se o artº 120º, nº 1, al. b do CPTA.
58. A zona de segurança vem definida no artº 12 do DL nº87/2005: “A zona de segurança de um estabelecimento fabril ou de armazenagem é a área de terreno exterior aos edifícios que o constituem, delimitada por uma linha que dista de cada edifício pelo valor das respectivas distâncias de segurança para edifícios habitados, determinada nos termos do disposto nos artigos seguintes:
59. A existência destes paióis está prevista no Plano Director Municipal de Vila Real que, por isso mesmo, estabelece que numa área de cerca de 500m não é permitido construir ou seja estabelece uma área de 500m como zona non aedificandi.
60. E fê-lo pelo facto de já existirem estes paióis, de haver necessidade de estabelecer uma zona de segurança e porque os terrenos limítrofes encontram-se inseridos na REN.
61. E em tais terrenos não existe qualquer edifício.
62. E não pode neles ser edificado qualquer edifício, pois constituem uma área “non aedificandi” por efeito da REN e do Plano Director Municipal.
63. Por estas razões, tomando em consideração a letra e o espírito da lei, nomeadamente o nº 4 do artº 6º do DL nº 87/2005, de 23 de Maio, para efeitos do diploma aplicável, o DL nº 87/2005 de 23 de Maio, todas as figuras e regimes jurídicos que facultem ao titular o exercício da posse sobre o terreno que integra a zona de segurança, são admissíveis.
64. Acresce que a requerente exerce a sua actividade no local, há cerca de 100 anos, pelo que tal “posse especial” ou servidão se encontra constituída por efeito da usucapião.
65. Como consta dos autos, a requerente tem dois paióis com capacidade para 5.000 kg cada e distam entre si 3 m, sendo esta distância preenchida com big-bags de areia.
66. Os paióis encontram-se num terreno com uma inclinação de 30%, protegidos com traveses naturais, nas traseiras e lateralmente, como aliás a entidade requerida confessa.
67. Situam-se numa quinta propriedade da requerente que tem a área de 7,5 ha.
68. A própria natureza do terreno, inclinação de 30%, tem relevância quanto ás distâncias de segurança.
69. Todos os proprietários dos terrenos limítrofes deram a sua autorização que se encontra junto ao processo administrativo.
70. A contra-interessada não fez prova de ser proprietária, é apenas comproprietária, confessa que não tem qualquer edifício construído em terreno limítrofe, nem que esteja autorizada a nele construir qualquer edifico, não tendo por isso legitimidade para se opor à continuação de uma actividade titulada por Alvará e que vem sendo exercida há mais de 100 anos.
71. E numa interpretação correcta da lei, a requerente pelos factos alegados dá perfeito cumprimento aos artigos 12º e 6º do DL nº 87/2005 que regulam a matéria, como aliás já se alegou.
72. Deste modo, a decisão recorrida é ilegal porque não podem ser considerados provados os factos acima já referidos e, além disso, porque faz incorrecta aplicação da lei aos factos.
73. Deste modo, a decisão recorrida viola as seguintes disposições legais: artº 13º da Constituição; artºs 101º e 104º, al. d) do nº 1 do artº 124º e nº 2 do artº 125º do CPA; artº 6º, nomeadamente nº 4 deste artigo, 12º do DL nº 87/2005 de 23 de Maio, Plano Director Municipal de Vila Real e REN (artº 7º, nº 3) in Diário da República – 2ª Série, nº 57 de 22 de Março de 2011 e o Princípio da Cooperação da Administração com os Administrados que, ao pretender indeferir, deverá apresentar novas soluções possíveis, o que não faz».* O recorrido MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA apresentou contra-alegações concluindo do seguinte modo:
«1.ª O presente recurso jurisdicional deve ser rejeitado por falta de objecto.
2.ª A recorrente não assaca qualquer vício à sentença recorrida.
3.ª A recorrente limita-se a esgrimir os seus argumentos da mesma forma que o fez na 1ª instância.
4.ª A douta sentença recorrida fez um adequado enquadramento e julgamento da questão.
5.ª Não é manifesta a procedência da pretensão formulada pela recorrente.
6.ª Aliás, o despacho que determinou a redução da lotação do paiol titulado pela autorização provisória nº 324 e a diminuição da zona de segurança é legal.
7.ª Com a entrada em vigor do novo Regulamento de Segurança dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, os seus titulares tiveram de se sujeitar a novas regras e imposições de vária ordem, designadamente em termos de segurança.
8.ª Impôs aquele regulamento que os titulares dos alvarás e licenças dispunham de um prazo de 3 anos para proceder à renovação das mesmas, adequando-se às novas regras, findo o qual as mesmas caducariam.
9.ª Findo o prazo de 3 anos sem que a recorrente tivesse procedido à renovação dos seus alvarás, a Direcção Nacional da PSP, em cumprimento do disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 87/2005 de 23 de Maio, iniciou o procedimento administrativo tendo em vista a regularização do estabelecimento e renovação dos alvarás da recorrente.
10.ª Pese embora tenham sido concedidos sucessivos prazos para o efeito, a recorrente nunca procedeu à prova de que é proprietária ou possuidora da totalidade dos terrenos que integram a zona de segurança do seu estabelecimento, conforme impõe o artigo 6º do Decreto-Lei nº 87/2005.
11.ª Mais, no âmbito desse procedimento veio a contra-interessada, proprietária de um dos terrenos que integram a zona de segurança opor-se à sua constituição.
12.ª Na sequência, foi elaborada vistoria ao estabelecimento da recorrente e tendo sido consideradas várias condicionalismos designadamente o facto de a mesma não ser proprietária ou titular de todos os terrenos que integram a zona de segurança, a contra-interessada se opor à sua constituição, as distâncias de segurança, as condições do terreno e dos paióis, a existência de habitações, linhas de comunicação, capacidade de armazenamento e local, foi proferido o despacho em crise.
13.ª O mesmo é válido e encontra-se em conformidade com as disposições legais aplicáveis à situação, designadamente o disposto no artigo 3º do Decreto-Lei nº 139/2002, de 17 de Maio, artigos 1º, 12º e 13º do Regulamento anexo e artigos 1º e 6º do Decreto-Lei nº 87/2005, de 23 de Maio.
14.ª O artigo 1º, nº 5 do Decreto-Lei nº 87/2005, de 23 de Maio, permite que a Direcção Nacional da PSP, até ser proferido despacho final sobre os alvarás, possa determinar a adopção das medidas cautelares de limitação de capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como a proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos fabris.
15.ª A adopção destas medidas cautelares tem em vista a eliminação ou redução dos riscos com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens.
16.ª O despacho em crise consistiu numa medida cautelar com suporte no artigo 1º, nº 5 do Decreto-Lei nº 87/2005.
17.ª A adopção desta medida teve em vista a segurança da integridade física das pessoas que trabalham naquele estabelecimento e das que vivem nas suas imediações bem como a salvaguarda e protecção dos seus bens.
18.ª Com a adopção daquela medida não se impôs qualquer encerramento das instalações da recorrente.
19.ª Não se verifica violação do direito de audiência prévia pois o recorrido entendeu que, face a todos os elementos constantes no processo, se tornavam desnecessárias as diligências requeridas, tendo sido indicados e justificados os motivos da sua dispensa.
20.ª Não se verificou violação do princípio da igualdade, nem tão-pouco a recorrente comprovou com a indicação de outros casos em que perante situações de facto semelhantes à sua, o recorrido terá actuado e decidido de modo diferente.
21.ª Não se verifica fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a recorrente visa assegurar no processo principal.
22ª Nem tão-pouco a recorrente concretizou ou fundamentou a alegada situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação.
23.ª Aliás, a decisão em crise não determinou o encerramento das instalações da recorrente.
24.ª Apenas foi determinada a diminuição da lotação do paiol titulado com a autorização provisória nº 324.
25.ª O titular possui ainda outro paiol, titulado com a autorização provisória nº 440, que não foi objecto de qualquer medida cautelar e de uma licença de estanqueiro nº 718, que lhe permite o comércio de produtos explosivos, que também não foi objecto de qualquer medida, podendo assim continuar o exercício da sua actividade.
26.ª A sentença recorrida não violou qualquer disposição legal, tendo sido feita uma correcta interpretação dos factos à lei».* Igualmente a contra interessada M… contra alegou concluindo do seguinte modo:
A. «É destituído de qualquer fundamento o presente recurso apresentado pela recorrente.
B. A sentença recorrida, não ofendeu qualquer disposição legal, tendo procedido de forma adequada ao enquadramento dos factos em apreciação, às respectivas normas legais, e ao julgamento da questão.
C. A recorrente limita-se a apresentar argumentos aptos apenas a questionar a legalidade do despacho proferido pelo recorrido, em vez de indicar uma eventual violação, da decisão proferida em sede de Primeira Instância, de qualquer norma legal.
D. Sendo manifesto que, as normas legais indicadas pela recorrente, como tendo sido violadas pela decisão recorrida são exactamente as mesmas que a recorrente indicou na sua PI.
E. Devendo por conseguinte o presente recurso ser rejeitado!
F. A adopção das providências cautelares implica a verificação dos critérios previstos no artigo 120º do CPTA.
G. Ora, não conseguiu a recorrente evidenciar na sua PI, que estão verificados os pressupostos previstos e exigidos para o deferimento da providência requerida.
H. Não ficou demonstrado, antes pelo contrário, que tenha existido qualquer vício na produção do acto cuja eficácia pretende a recorrente suspender.
I. Antes, ficou patente que todo o procedimento decorreu dentro da mais perfeita legalidade, tendo dado cumprimento a todas as imposições legais a que estava obrigado.
J. Não sendo manifesta, nem evidente a procedência da pretensão formulada, ou a formular na acção principal, por parte da recorrente, não se verificando portanto o critério previsto na alínea a), do nº 1 do artº 120º do CPTA.
K. Não está igualmente preenchido o critério previsto na alínea b), do nº 1 do artº 120º do CPTA!
L. A recorrente invoca prejuízos irreparáveis, mas não os quantifica, ou concretiza.
M. Não demonstra sequer de que modo, da improcedência da providência requerida resulta a insustentabilidade do seu estabelecimento.
N. Não apresentou a recorrente tão-pouco um facto que permita concluir da inviabilidade da empresa, mesmo tendo em conta a manutenção dos dois paióis e da carta de estanqueiro.
O. Não está pois igualmente preenchido o critério previsto na alínea b), do nº 1 do artº 120º do CPTA!
P. Não se verificam por conseguinte nenhum dos critérios estabelecidos pelo artigo 120º do CPTA, implicando necessariamente o indeferimento da pretensão formulada pela recorrente na sua PI.
Q. E a inexistência de violação daquela norma legal, bem como de qualquer outra, é condição bastante para a improcedência do presente recurso.
R. Mesmo analisando os demais protestos da recorrente, constata-se que não deriva qualquer vício, o facto do tribunal “a quo” ter indeferido a inquirição de testemunhas, já que não está aquele obrigado, nem condicionado aos meios de prova indicados pela recorrente, quanto é seu entendimento que tem já na sua posse toda a informação necessária e relevante para a decisão da causa.
S. Não colhe igualmente a questão levantada quanto à legitimidade da contra-interessada.
T. Acresce que, salvo melhor opinião, a questão da legitimidade da contra-interessada, suscitada pela recorrente não afecta a eficácia e legalidade da sentença recorrida.
U. A contra-interessada é Cabeça de Casal da herança aberta por óbito de seu marido, competindo-lhe a administração do respectivo acervo hereditário, do qual faz parte o terreno de que a recorrente parece querer apropriar-se.
V. O mencionado imóvel encontra-se registado em comum e sem determinação de parte ou direito, conforme resultam dos documentos juntos aos autos.
W. Encontrando-se o mesmo numa situação de comunhão hereditária e não de compropriedade.
X. Ora, no que se refere à herança indivisa, a Cabeça de Casal tem legitimidade para intervir na presente demanda, no âmbito dos poderes normais de administração, nomeadamente quando se trata de conservar e preservar o respectivo património hereditário.
Y. Da análise global, quer de todos os articulados, quer da decisão recorrida indubitavelmente se constata que não existiu por parte do tribunal “a quo” a violação de qualquer normativo legal ou constitucional.
Z. Pelo que bem andou o tribunal “a quo” em julgar improcedente a pretensão da recorrente!».* O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no artº 146º do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.* Nos termos do disposto no artº 36º, nºs 1 e 2 do CPTA, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.* 2 - FUNDAMENTOS
2.1.MATÉRIA DE FACTO
Da decisão recorrida resultam assentes os seguintes factos:
«1. A requerente “A…, Lda”, é uma sociedade comercial, com sede na Rua…, 5000-597 Vila Real, possuindo um estabelecimento de armazenagem e comércio de produtos explosivos situado na Quinta …, freguesia de Ermida, em Vila Real.
2. A requerente possui um estabelecimento de armazenagem e comércio de produtos explosivos que engloba dois paióis de armazenamento, um, ao qual foi emitido, em 21/06/1935, o alvará nº 324 (cf. fls. 1 a 5 do P.A.), que é formada por duas câmaras de armazenagem com a lotação máxima de 10.000Kg, conforme averbamento de 07/08/1953 (cf. fls. 4/verso do P.A.), com a zona de segurança de 431 metros, contados a partir deste paiol (cf. fls. 5 do PA).
3. E outro paiol, ao qual foi conferido o alvará nº 440, emitido em 20/06/1951, referente a um paiol de pólvora com a lotação de 4.000Kg, com a zona de segurança de 80 metros, contados a partir deste paiol (cf. fls. 5 A a 5 C do P.A.), que não foi objecto de qualquer medida restritiva, ou outra, por parte do despacho impugnado.
4. Para além destes dois alvarás que permitem à requerente o exercício da actividade de armazenamento de produtos explosivos, a mesma é, ainda, titular da carta de estanqueiro, nº 718, emitida em 10/05/1985 (cf. fls. 5 D do PA), que lhe permite o comércio de produtos explosivos e que também não foi objecto de qualquer medida no mencionado despacho.
5. A Direcção Nacional da PSP, em cumprimento do disposto no artigo 1º, nº 2 do Decreto-Lei nº 87/2005, iniciou o procedimento administrativo referente aos títulos caducados da requerente e, no que diz respeito ao alvará nº 324, então convertido em autorização provisória com o mesmo número, notificou-a, através de 25/07/2005 (cfr. fls. 6 a 10 do PA) para, no prazo de 45 dias, proceder à remessa dos documentos mencionados no artigo 6º daquele diploma legal (demonstração por parte do titular do estabelecimento de que é proprietário ou possuidor dos terrenos que integram a zona de segurança, mediante contrato escrito ou autorização escrita) e, após esse envio, dar cumprimento aos requisitos enumerados nas alíneas a) a g), do nº 2 do mesmo ofício.
6. A aqui requerente apresentou vários documentos relativos à renovação do seu alvará, designadamente, entre outras, as plantas de segurança, planta de ordenamento, planta de condicionantes, termo de responsabilidade do autor do projecto de segurança contra risco de incêndio, bem como várias declarações de alguns dos proprietários de terrenos inseridas na zona de segurança do estabelecimento, declarando ter conhecimento das restrições de segurança e não se opondo ao funcionamento daquele estabelecimento – cfr. fls. 11 e ss P.A..
7. Contudo, não procedeu à prova de que é proprietário da totalidade dos terrenos que integram a zona de segurança do seu estabelecimento, apesar de várias vezes instado a fazê-lo, não só através do já citado ofício de 25/07/2005, mas também pelos ofícios de 13/09/2005 (cfr. fls. 19 do PA), ofício nº 007795, de 07/05/2007 (cfr. fls. 73 a 75 do PA), 016092, de 08/10/2007 (cfr. fls. 100 a 102 do PA), 0009079, de 08/07/2008 (cfr. fls. 141 a 143 do PA), 0012945, de 07/10/2008 (cfr. fls. 148 a 150 do PA).
8. Em 11/3/2009 foi deferido pela Câmara Municipal de Vila Real o projecto de arquitectura apresentado pela contra interessada referente à construção de uma habitação e arrecadação para apoio de exploração agrícola, no local que se identifica no nº 10 (Proc. nº 322/08) - fls. 170 e 176 do PA.
9. Através de requerimento datado de 11/01/2011 (cfr. fls. 154 a 167 do PA) a proprietária do terreno denominado Barcelo Vermelho, no lugar de Penelas, freguesia de Ermida, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Real sob o nº 1484/20041210 e inscrito na respectiva matriz sob os artigos 1929/rústico e 1556/urbano, inserido na zona de segurança do estabelecimento da requerente, ora contra-interessada, veio solicitar esclarecimentos quanto à legalidade do eventual perímetro de segurança do estabelecimento da requerente e manifestar a sua oposição ao funcionamento do mesmo - cfr. também fls. 170 do PA.
10. Em 17/2/2011 a PSP efectuou “vistoria técnica” ao local (paióis da requerente), da qual resultou o relatório que consta de fls. 179 a 180/verso e que aqui se dá por reproduzido, onde se propôs a redução da lotação de 10.000Kg do paiol titulado pelo alvará nº 324 convertido em autorização provisória com o mesmo número, para 4120Kg, “ou seja, de 5000 1Kg para 2060 1KG por célula”.
11. Em 21/3/ 2011 a requerente foi notificada para efeito de audiência prévia “(...) relativamente ao processo que aponta a redução da lotação do seu estabelecimento de armazenagem de produtos explosivos (…), conforme fls. 181 a 182 do PA, que aqui se dá por reproduzido.
12. Exerceu aquele seu direito em 6/4/2011, alegando, aqui sucintamente que “para reforço das condições de segurança do paiol desta firma, foram colocados sacos de terra entre as duas células do paiol de explosivos, subindo os mesmos 1 (um) metro acima do seu beiral e sobressaindo 1 (um) metro em relação às paredes frontais, como comprova fotografias, em anexo” - cfr. fls. 184 do PA que aqui se dá por reproduzida.
13. Em 20/05/2011 foi proferido o despacho que a ora requerente pretende suspender, no qual foi determinada a redução do seu paiol de 10.000Kg para 4120Kg (2160Kg por cada célula), de forma a diminuir a distância de segurança aos limites do terreno do estabelecimento, para 204m, bem como ordenada a remoção e/ou alienação dos produtos explosivos em existência nesse paiol de forma a cumprir com a referida lotação de 4120Kg. (cf. fls. 199 a 205 do PA que aqui se dão por integralmente reproduzidas).* 2.2 - O DIREITO:
O recurso jurisdicional interposto pela recorrente será apreciado à luz dos parâmetros estabelecidos nos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nºs. 3 e 4, e 685º-Aº todos do C.P.C. aplicáveis ex-vi do artº 140º do CPTA.* QUESTÕES A DECIDIR:
Em sede de contra alegações, quer o recorrido, quer a contra interessada manifestam-se no sentido do não conhecimento/rejeição do recurso, por não terem sido apontados pela recorrente vícios à decisão recorrida.
Não cremos, porém, que a deficiência e o menos cuidado posto na elaboração das extensas alegações, coloque em causa o conhecimento do presente recurso, dado que, pese embora, a falta de clareza constante das alegações/conclusões de recurso, resulta da leitura do seu conjunto que se mostra minimamente cumprido o disposto nos nº 1 e alíneas a) a c) do nº 2 do artº 685º-A do CPC aplicável ex vi do artºs 1º, 140º e 149º todos do CPTA, impondo-se deste modo, o conhecimento do mérito do recurso.
1). DAS “NULIDADES” ASSACADAS À DECISÃO RECORRIDA:
E antes de mais, importa desde já esclarecer que, contrariamente, ao referido [certamente por lapso] pela recorrente, a decisão recorrida não indeferiu liminarmente a providência cautelar; ao invés, conheceu do mérito da mesma tendo-a indeferido por não verificação dos pressupostos previstos nas als. a) e b) do nº 2 do artº 120º do CPTA.
Quanto às alegadas “nulidades”, mais uma vez a recorrente confunde noções e conceitos jurídicos, pois, o juiz não está obrigado a pronunciar-se sobre todos os argumentos suscitados pelas partes, mas apenas a resolver todas as questões que tenham sido submetidas à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras – cfr. artº 660º e al. d) do artº 668, ambos do CPC, designadamente, aquelas matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se torne inútil pelo sentido de decisão por que se optou.
Daí que para este efeito, se entenda que questões são … “todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. A. Varela in: RLJ, Ano 122.º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Ou seja, as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pela análise conjunta da causa de pedir e do pedido.
Assim sendo e, porque as alegadas omissões a que a recorrente se refere, se concretizam no conhecimento do mérito quanto às ilegalidades por si assacadas com vista à suspensão do despacho em causa, teremos de concluir pela inexistência desta nulidade, uma vez que, basta atentar na decisão recorrida para se verificar que o juiz a quo afastou o conhecimento de questões relacionadas com a decisão do processo principal cujo conhecimento apenas lhe era exigível, se se tratasse do processo principal e nunca na análise que lhe é imposta em sede cautelar, em que apenas se exige uma abordagem perfunctória das ilegalidades assacadas ao acto suspendendo.
E quanto à não inquirição de testemunhas, o juiz a quo socorrendo-se dos elementos probatórios constantes dos autos e do PA [documentais] e, fazendo alusão ao nº 3, do artº 118º do CPTA entendeu que para a decisão cautelar que ia proferir, não necessitava de produzir qualquer outra prova, fixando de imediato os factos que julgava indiciariamente provados, subsumindo-os depois ao direito aplicável.
Esta opção, apenas poderá ser sindicada em sede de erro de julgamento, mas nunca enquanto nulidade processual que manifestamente não existe.* 2). QUANTO AO MÉRITO:
Vejamos, agora, então do eventual erro de julgamento.
Está por demais assente que a al. a), do nº 1, do artº 120º do CPTA só deve funcionar perante situações de manifesta evidência, notórias e patentes, ou seja, em que não é necessário proceder a quaisquer indagações ou lucubrações de exegese dogmática ou de raciocínio.
Assim sendo, não compete ao julgador cautelar estar a analisar e apurar com exaustão se as ilegalidades imputadas ao acto impugnado ocorrem ou não.
O que há a fazer é apreciar se elas são flagrantes, ostensivas, evidentes, sem necessidade de quaisquer indagações, sendo que nesta situação, o decretamento da providência é quase automático na medida em que assenta em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência, que incorpora, em simultâneo, a salvaguarda do interesse público (sob a forma do princípio da legalidade – a Administração não deve praticar tais actos) e a tutela dos interesses privados (o particular tem direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada).
Estamos, pois, perante a situação de máxima intensidade do fumus boni iuris, que, em situações de manifesta procedência da pretensão material do requerente, vale por si só.
Ou seja, a ilegalidade ostensiva justifica, a decisão de que o juízo de proporcionalidade quanto à decisão de emissão da medida cautelar se constranja perante a exigência da célere reposição da legalidade.
Daí que, não basta que tenha sido cometida uma ilegalidade. É ainda necessário que essa ilegalidade, evidencie de forma palmar e ostensiva a procedência da acção principal.
Não restam, pois, dúvidas de que esta evidência tem de resultar evidente, “a olho nu” sem necessidade de demonstração e tem de conduzir a um juízo de procedência da acção principal.
Ora, não é esta evidência palmar que conduz à procedência da acção principal que resulta destes autos cautelares.
Na verdade, a recorrente não logrou fazer a prova, como lhe competia desta ilegalidade manifesta, visando, ao invés, transformar estes autos cautelares em processo principal, ao pretender produzir a prova que não logrou fazer, sendo que, não foi este o propósito do legislador ao elaborar esta norma.
Daí que, conjugando os argumentos constantes do acto suspendendo e dos factos alegados pela recorrente, quer na p.i., quer em sede de recurso, verificamos de imediato que os diferendos existentes respeitam à interpretação a fazer de normas do PDM de Vila Real, da Reserva Ecológica Nacional referente ao local da localização do paiol de explosivos, das restrições na zona de segurança previstos no DL nº 87/2005 de 23 de Maio [artº 6º], dos requisitos previstos no DL nº 139/2002 de 17/05 [existência de edificações e autorizações escritas emitidas pelos respectivos proprietários do terreno em causa] e verificação dos requisitos necessários para a emissão de alvará a favor da contra interessada, na qualidade de cabeça de casal de herança indivisa.
Porém, estas questões e ilegalidades apontadas estão longe de ser evidentes ou palmares, necessitando de indagação e estudo aprofundado, que só na acção principal poderá ser desenvolvido, pelo que, se mostra efectivamente afastado o requisito previsto na al. a), do nº 1, do artº 120º do CPTA.* Ultrapassada esta questão, analisemos agora os pressupostos do periculum in mora, uma vez que a recorrente se insurge ainda quanto à análise que foi feita na decisão recorrida no que respeita à não verificação de prejuízos de difícil reparação, enquanto requisito previsto na al. b) da referida norma legal.
Neste âmbito, permite-se que a providência cautelar conservatória seja concedida caso “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora) e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito (fumus non malus juris)”.
Nesta análise, o requisito do fumus non malus juris [alínea b)] não é tão exigente, não impondo um juízo de certeza sobre o bom ou mau direito, sendo suficiente a formulação de um juízo negativo sobre a aparência de mau direito.
Por outro lado, através do requisito do periculum in mora, pretendeu-se impedir que durante a pendência da acção principal a situação de facto se altere e se consolide de forma a que a sentença nela proferida, sendo favorável, se esvazie de eficácia prática.
Ou seja, se se verificarem os demais requisitos para a concessão da providência cautelar, a mesma terá de ser concedida, como refere o Prof. Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª edição, págs. 299 e 300 “desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade - é este o sentido a atribuir à expressão facto consumado”.
Igualmente deverá ser concedida sempre que, não se preveja que esta impossibilidade de reintegração devido à demora do processo principal, quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação no caso da providência ser recusada e isto, quer porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar, total ou parcialmente – cfr. neste sentido a obra supra citada do Prof. Aroso de Almeida.
Daí que, como refere Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, 8ª edição, pág. 348 “o julgador deverá fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dele deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
A prova, ainda que sumária, quer do fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, pertencem ao requerente da providência - cfr. artº 342º, nº 1, do Código Civil – sendo, pois, inequívoco que a procedência dos interesses que a requerente cautelar visa assegurar no processo principal têm de resultar de factos concretos alegados pelo requerente da mesma, por forma a que o julgador possa concluir que, caso seja negada a pretensão, exista um fundado receio de difícil reparação dos prejuízos causados pelo acto suspendendo no caso de vir a ser julgada procedente a acção principal.
Ora, no caso presente a requerente/recorrente não cumpriu o ónus que se lhe exigia, pois não logrou alegar e demonstrar que o acto suspendendo lhe cause prejuízos daquela natureza.
Com efeito, os factos elencados em “V” da p.i. a que a recorrente alude mais não são do que meras conclusões e conceitos jurídicos, faltando concretizar quais os prejuízos que efectivamente teria, de que forma a sua actividade ficaria comprometida, quais os fornecedores que poderiam ser afectados, qual o volume de negócio que sofreria restrições e, de que forma os seus poucos trabalhadores poderiam ver os seus empregos em causa.
Porém, tais factos não se mostram concretizados, nem sequer minimamente indiciado que com a redução de capacidade de armazenamento operada relativamente [apenas] a um dos paióis, a recorrente deixe de funcionar ou venha sequer a perder clientela.
E, assim sendo, não se mostra cumprido o ónus de alegação e prova sumária de factos concretos que permitam ao julgador fazer um juízo de prognose sobre o nexo de causalidade entre a factualidade alegada [que repete-se, ou é conclusiva ou é preenchida com conceitos jurídicos] e os eventuais danos que pudessem ocorrer e que justificassem a conclusão de existência de prejuízos de difícil reparação.
Neste sentido, veja-se entre muitos outros os Acs deste TCAN de 12/03/2006, in rec. nº 222/08, 26/06/2008, in rec. nº 2878/06, 13/06/2008 in rec. nº 1146/07 e 00816/10.0BEPRT.
Por outro lado, também não foram alegados factos que permitam ao julgador concluir pelo fundado receio de que se for recusada a providência, se tornará depois impossível, no caso do processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade [até porque em caso de procedência da pretensão de ilegalidade e invalidade do acto que determinou a redução da capacidade de armazenamento, esta redução deixará de existir, regressando-se à capacidade anteriormente permitida, repondo-se inteiramente a situação da requerente], inexistindo assim facto consumado.
Faltando este requisito do periculum in mora, improcede na sua totalidade o recurso jurisdicional interposto pela recorrente e, consequente a providência cautelar intentada, mantendo-se a decisão recorrida, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes pressupostos processuais.* 3 - DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Custas a cargo da recorrente.
Notifique.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 138º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).
Porto, 09 de Dezembro de 2011
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso |
