a) Declarar a inadmissibilidade da aplicação de sanções contratuais poe parte do Réu, considerando nulos, ou caso assim se não entenda, anulando os acto s supra referidos (anterior artigo 1º);

b) Condenar o Réu a abster-se de efectuar a retenção do valor das referidas sanções contratuais e, caso o faça, condená-lo a fazer o respectivo pagamento à Autora.

Em alegações a recorrente concluiu assim:

A. O que está em causa é um acto de aplicação de sanções pecuniárias (vulgo, “multas” ou “penalidades”), pelo Recorrido (na qualidade de Dono de Obra) à Recorrente (na qualidade de empreiteira) no âmbito da execução de um contrato de empreitada.

B. Naturalmente, a Recorrente impugnou o acto que verdadeiramente consubstancia a aplicação das “multas contratuais” (deliberado em 21 de Agosto de 2012); no entanto o Tribunal a quo entendeu que tal acto é meramente confirmativo de uma deliberação que havia sido tomada em 24 de Julho de 2012.

C. Ora, é evidente que o ato impugnado não é um ato de mera execução de qualquer outro ato anterior.

D. É muito claro, mesmo numa análise sumária do texto da deliberação de 24 de Julho de 2012 que esta não constitui qualquer ato de aplicação de sanção contratual: “a obra deverá ficar concluída até ao dia um de Agosto e caso tal não se verifique a Câmara Municipal procederá à aplicação das multas contratuais no dia útil seguinte, nos termos e com os fundamentos da informação técnica de 16/07/2012” (destacado da ora Recorrente).

E. É também muito claro que o ato de aplicação de multas provém da deliberação 21 de Agosto de 2012, cujo texto consiste no seguinte: “a Câmara Municipal deliberou, por unanimidade dos cinco membros presentes, aplicar as sanções previstas na lei, correspondente a € 2.894,00 por dia de atraso, nos termos e com os fundamentos da informação técnica de 10/08/2012, devendo notificar-se o empreiteiro do mesmo” (destacado da ora Recorrente).

F. É óbvio, assim, que o ato impugnado (o praticado a 21 de Agosto) é que decretou as sanções pecuniárias e fixou o seu montante, tendo a deliberação de 24 de Julho apenas sido uma intimação para a Recorrente concluir a obra dentro do prazo perentório fixado pelo Recorrido, sob pena de lhe serem aplicadas multas.

G. Além da letra ou texto dos atos, todos os demais elementos hermenêuticos apontam nesse sentido.

H. A este respeito, considerando que (i) as deliberações em análise constituem de declarações de vontade da Administração, (ii) que tais deliberações consubstanciam atos discricionários e (iii) na falta de normas jurídicas que especificamente disponham sobre os termos a que deve obedecer a interpretação de um ato administrativo, devem aplicar-se as regras próprias da interpretação do negócio jurídico plasmadas nos artigos 9º e 236º a 238º do Código Civil.

I. Além disso, há também que levar em linha de conta a tutela da confiança, corolário do princípio da boa-fé consagrado no artigo 6º-A do Código de Procedimento Administrativo de 1991, na altura em vigor.

J. Ora, face ao que ficou exposto, é evidente que qualquer destinatário normal, colocado na posição da ora Recorrente, teria percebido exatamente o mesmo que esta percebeu: que o ato de 21 de Agosto de 2012 é que decretou as sanções pecuniárias e fixou o seu montante, tendo a deliberação de 24 de Julho de 2012 apenas sido uma intimação para a Recorrente concluir a obra dentro do prazo perentório fixado pelo Recorrido, sob pena de lhe serem aplicadas multas.

K. Recorrendo aos argumentos linguísticos da interpretação, é por demais evidente que o que foi decidido na deliberação de 24 de Julho de 2012 não foi a aplicação definitiva de multas contratuais: a finalidade de tal deliberação foi exclusivamente a de aprovar uma declaração a dirigir ao empreiteiro (o ora Recorrente), comunicando-lhe que lhe seriam aplicadas sanções pecuniárias, caso a obra não ficasse concluída até 1 de Agosto de 2012.

L. Já na deliberação de 21 de Agosto de 2012, aí sim, alude-se expressamente à aplicação imediata e efetiva de multas, sendo inclusivamente indicado o seu montante diário.

M. Aliás, se a aplicação das multas já tivesse sido decretada na deliberação de 24 de Julho de 2012, não teria certamente sido necessária uma segunda deliberação, em 21 de Agosto de 2012, com o mesmo objeto.

N. Acresce que, se essa segunda deliberação fosse uma mera execução da primeira deliberação, teria sido expectável que nessa segunda deliberação se dissesse que as sanções eram aplicadas nos termos e fundamentos da deliberação de 24 de Julho de 2012, em vez de se dizer que o eram “nos termos e com os fundamentos da informação técnica de 10/08/2012”.

O. Para se poder compreender a razão de ser e a finalidade da primeira deliberação camarária, importa recordar o disposto no artigo 325º nº 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP), que estabelece que “se o cocontratante não cumprir de forma exata e pontual as obrigações contratuais ou parte delas por facto que lhe seja imputável, deve o contraente público notificá-lo para cumprir dentro de um prazo razoável (…)”, acrescentando os nºs 2 e 4 do mesmo artigo que as sanções previstas na lei ou no contrato só poderão ser aplicadas pelo contraente público se se mantiver a situação de incumprimento após o decurso do prazo referido no nº 1.

P. Tendo em conta que o disposto nesse artigo 325º do CCP é também aplicável às sanções que, nos termos do artigo 403º do CCP, são aplicadas pelo dono da obra ao empreiteiro em caso de atraso na execução da obra, isso significa que para que a Câmara Municipal de Vale de Cambra pudesse aplicar multas à ora Recorrente, tinha que previamente fixar-lhe um prazo suplementar perentório para cumprir e intimá-la a fazê-lo sob a cominação de lhe aplicar as sanções pecuniárias previstas na lei.

Q. Acresce que, por força do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo de 1991, na altura em vigor, aplicável por força dos artigos 307º nº 2 alínea c) e 308º nº 2 do CCP, o dono da obra (o ora Recorrido) sempre estaria obrigado à audiência prévia do empreiteiro (a ora Recorrente), audiência essa que teve efectivamente lugar, tendo o procedimento culminado com a decisão efetiva de aplicação de multas, tomada a 21 de Agosto.

R. Mais acresce que, se nos reportarmos ao disposto no artigo 51º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e ao artigo 120º do CPA, ambos os preceitos com a redação na altura em vigor, verificamos que a deliberação de 21 de Agosto proveio de uma autoridade administrativa e gozava de eficácia externa, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – pelo que só a partir dessa decisão é que o empreiteiro ficou adstrito ao pagamento das multas, cujo montante, aliás, só foi fixado aquando dessa deliberação.

S. É, assim, claro que a deliberação de 24 de Julho ainda não tinha “capacidade” para produzir efeitos externos lesivos para o particular e que tal deliberação mais não é do que um ato preparatório que tinha que necessariamente anteceder a decisão de aplicação de multas tomada a 21 de Agosto de 2012 – circunstâncias que levam incontornavelmente à conclusão de que tal deliberação de 24 de Julho não seria suscetível de ser impugnada.

T. Acresce que, como é sabido, “o não exercício do direito de impugnar não poderia obstar à impugnação das decisões finais respetivas com fundamento na ilegalidade da pré-decisão ou do parecer vinculante, sob pena de, perversamente, se transformar numa desproteção efetiva o que pretendia ser uma garantia do particular”.

U. Mal andou, assim, o Tribunal a quo ao considerar que a deliberação camarária de 21 de Agosto de 2012 não era impugnável e que a deliberação de 24 de Julho de 2012 é que o era, tendo-se baseado a sentença recorrida numa errónea qualificação dos factos e numa incorreta interpretação e aplicação das normas legais.

O Recorrido, notificado para o efeito, contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:

a) É na deliberação da Câmara Municipal datada de 24.07.2012, que se define e decide a aplicação de multas contratuais à A./Recorrente nos termos contratualmente definidos;

b) O acto impugnado nos autos mais não é que um acto praticado para dar execução à deliberação da Câmara Municipal datada de 24.07.2012 e comunicada à A./Recorrente em 25.07.2012, tendo por base os pressupostos na mesma definidos,

c) não representando, ou trazendo, qualquer alteração na esfera jurídica da A./Recorrente, em relação ao acto anterior que constitui o seu objecto;

d) De facto, o acto impugnado foi praticado para dar concretização e desenvolvimento ao acto anteriormente praticado, não tendo quaisquer outros efeitos jurídicos para além dessa mesma concretização;

e) Resulta pois que, o acto impugnado é um acto de mera execução, e por isso mesmo inimpugnável – artigo 51º do CPTA -.

f) Pelo que, bem decidiu o Tribunal a quo na sentença recorrida;

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, emitiu parecer nos termos que aqui se dão por reproduzidos, pronunciou-se no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter decidido que ocorre inimpugnabilidade do acto impugnado.

2– FUNDAMENTAÇÃO

2.1 – DE FACTO

Na decisão sob recurso ficou assente, e permanece não impugnado, o seguinte quadro factual:

A) Por deliberação da Câmara Municipal de Vale de Cambra de 18.05.2010, e após concurso limitado por prévia qualificação, foi adjudicada à Autora a empreitada “Parque Urbano/Valorização Ambiental na Envolvente do Rio Vigues – 2ª Fase”, pelo valor de € 2.894.000,00 excluído de IVA, pelo prazo de 730 dias (cfr. fls. 645 da Pasta I do Processo Administrativo apenso aos autos, doravante designado por PA);

B) Em 28.05.2010, foi celebrado entre a Autora e o Réu o contrato relativo à empreitada referida na alínea A) (cfr. fls. 629 a 634 da Pasta I do PA e doc. n.º 3 junto com a petição inicial – fls. 62 a 66 dos autos - processo físico);

C) Em 31.05.2010, foi elaborado o auto de consignação relativo à empreitada referida na alínea A) (cfr. fls. 635 da Pasta I do PA);

D) Em 18.07.2012, foi proferida uma informação técnica (comunicação interna n.º 28/2012 – VS), onde, entre o mais, consta o seguinte:
«(…)

4 – Conclusão

Devido à falta de apresentação do Plano de Trabalhos, do Plano de Equipamentos, do Plano de mão de obra e dos incumprimentos dos trabalhos que a ACA se propôs a executar, a Câmara Municipal deverá ponderar a aplicação de multas contratuais.

Todos os trabalhos contratuais terão que ser concluídos no mais curto espaço de tempo, com limite máximo até ao dia 1 de Agosto de 2012, dado que o prazo da conclusão da obra já expirou.

Entendemos ainda que não se consideram trabalhos dependentes de outras empreitadas, assim como não se considera a prorrogação do prazo de execução da obra.»
(cfr. fls. 296 e 297 da Pasta I do PA);

E) Em 24.07.2012, a Câmara Municipal de Vale de Cambra deliberou o seguinte:
«
[imagem omissa]
»
(cfr. fls. 294 e 295 da Pasta I do PA);
F) Por ofício n.º 2998/DOMM, datado de 25.07.2012, foi enviada à Autora a deliberação referida na alínea E) (cfr. fls. 293 a 295 da Pasta I do PA e doc. n.º 9 junto com a petição inicial – fls. 135 a 137 dos autos - processo físico);

G) Com referência ao ofício referido na alínea F), a Autora enviou ao Réu uma carta datada de 10.08.2012, a qual tem o seguinte teor:
«
[imagem omissa]
»
(cfr. doc. n.º 10 junto com a petição inicial – fls. 138 a 163 dos autos - processo físico);

H) Em 10.08.2012, foi proferida uma informação técnica (comunicação interna n.º 34/2012 – VS), com o seguinte teor:
«A Câmara Municipal notificou a ACA através do ofício 2998 GAV de 25/7/2012 da deliberação tomada em reunião de Câmara de 24/7/2012 do seguinte:

A obra deverá ficar concluída até ao dia um de Agosto e caso tal não se verifique a Câmara Municipal procederá à aplicação de multas contratuais no dia útil seguinte.

Como os trabalhos contratuais ainda estão a decorrer e dado que a ACA não cumpriu o estipulado da deliberação tomada em reunião de Câmara em 24/7/2012, a Câmara Municipal deverá aplicar as sanções previstas no ponto 1 do artigo 403º do Código da Contratação Pública (CCP), que refere o seguinte:

“Em caso de atraso no inicio ou na conclusão da execução dos trabalhos imputável ao empreiteiro, o Dono da Obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1º/00 do preço contratual, sem prejuízo do contrato pode prever um valor mais elevado, até ao dobro daquele valor.”

Assim de acordo com o contrato da empreitada e de acordo com o valor da adjudicação de 2.894.000,00 euros, a sanção a aplicar é de 1º/00 do valor adjudicado, o que corresponde o valor de 2,894,00 euros por dia de atraso.
Nota:
Mais informamos e relembramos que esta é uma obra financiada pelo QREN, com prazos rigorosos a cumprir. O não cumprimento dos prazos previstos na adjudicação poderão por em perigo a candidatura, com implicações na devolução das verbas financiadas. Caso esta situação se venha a verificar a C.M. apurará as responsabilidades, com as respectivas consequências.»
(cfr. fls. 227 e 228 da Pasta I do PA);

I) Em 21.08.2012, a Câmara Municipal de Vale de Cambra deliberou o seguinte:
«
[imagem omissa]
»
(cfr. fls. 225 e 226 da Pasta I do PA);
J) Por ofício n.º 3490/DOMM, datado de 27.08.2012, foi enviada à Autora a deliberação referida na alínea I) (cfr. fls. 224 a 226 da Pasta I do PA e doc. n.º 1 junto com a petição inicial – fls. 51 a 53 dos autos - processo físico);

K) Com referência ao ofício referido na alínea J), a Autora enviou ao Réu uma carta datada de 07.09.2012, a qual tem o seguinte teor:
«
[imagem omissa]
»
(cfr. doc. n.º 1-A junto com a petição inicial – fls. 54 a 56 dos autos - processo físico);
L) Em reunião de 30.10.2012, a Câmara Municipal de Vale de Câmara deliberou aprovar o auto de sanções por incumprimento do prazo contratual da empreitada “Parque Urbano/Valorização Ambiental na Envolvente do Rio Vigues – 2ª Fase”, no valor de € 147.594,00 (cfr. fls. 92 da Pasta I do PA);

M) Por ofício datado de 06.11.2012, foi enviado à Autora o auto referido na alínea L), o qual tem o seguinte teor:
«
[imagem omissa]
»
(cfr. fls. 91 da Pasta I do PA e doc. n.º 2 junto com a petição inicial – fls. 57 e 58 dos autos - processo físico);

N) A petição inicial relativa à presente acção administrativa especial foi remetida a Tribunal em 30.11.2012 (cfr. fls 34 dos autos - processo físico);

2.2 De Direito
Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.

A decisão recorrida refere, no essencial, o seguinte:

Neste sentido, os actos impugnáveis correspondem às decisões materialmente administrativas de autoridade, com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento administrativo, mormente lesiva da esfera jurídica do administrado.
Por seu lado, os actos de execução correspondem àqueles que “no âmbito do mesmo procedimento têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto definitivo” – Sérvulo Correia in Noções de Direito Administrativo, Lisboa, 1981, pág. 282 – sendo, por isso, insusceptíveis de impugnação contenciosa, a não ser que contenham invalidades próprias.
Tais actos põem em prática um acto administrativo anterior lesivo e dotado de eficácia externa, susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada retirando ou acrescentando a esse acto.
Com efeito, estes actos não são impugnáveis, na medida em que não são verdadeiros actos administrativos, pois apenas dão execução ao acto anterior, não inovam ou alteram o statu quo ante.
Isto posto, cumpre observar que o acto impugnado – deliberação da Câmara Municipal de Vale de Cambra de 21.08.2012 [cfr. alínea I) do probatório], notificado à Autora através de ofício datado de 27.08.2012 [cfr. alínea J) do probatório], que aplicou à Autora sanções pelo atraso na execução dos trabalhos contratuais, conforme decidido em deliberação tomada pela Câmara Municipal de Vale de Cambra de 24.07.2012, constitui um acto de mera execução de tal deliberação, notificada à Autora através de ofício datado de 25.07.2012 [cfr. alínea F) do probatório], que determinou que a obra deveria ficar concluída até ao dia 01.08.2012, e aprovou a aplicação de multas contratuais no dia útil seguinte, caso tal conclusão não ocorresse naquela data [cfr. alínea E) do probatório].
De facto, é a deliberação da Câmara Municipal de Vale de Cambra de 24.07.2012 que define a aplicação de sanções contratuais à Autora, não tendo o acto impugnado, consubstanciado na deliberação da Câmara Municipal de Vale de Cambra de 21.08.2012, tido qualquer intervenção na definição e concretização do acto que aprovou tais sanções, limitando-se a dar execução àquela deliberação de 24.07.2012.

Na verdade, o acto impugnado foi praticado em consequência necessária da definição da situação jurídica constante de acto administrativo anterior – deliberação da Câmara Municipal de Vale de Cambra de 24.07.2012, não contendo outros efeitos jurídicos que não sejam a concretização ou desenvolvimento da decisão nele contida.
Deste modo, o acto impugnado é um acto de mera execução e, nessa medida, não é contenciosamente recorrível.
Efectivamente, o acto em crise nada acrescenta ou retira ao acto administrativo que constitui o seu objecto.
Acresce que, o acto em apreço não padece de qualquer ilegalidade específica que não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo (artigo 151º, n.º 4 do antigo CPA).
Pelo que, o acto impugnado é um acto de mera execução e, portanto, inimpugnável (artigo 51º do CPTA).
Assim, julga-se verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto impugnado, absolvendo-se o Réu da instância, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 89º do CPTA e do n.º 2, do artigo 576º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.

Diga-se, desde já, que a presente decisão não pode proceder.
A questão está em saber se o acto impugnado, o acto datado de 21 de Agosto de 2008 e notificado à recorrente em 27 do mesmo mês e ano, é um acto de execução da deliberação de 24 de Julho de 2008.
Nesta data a entidade recorrida decidiu que : “ … a obra deverá ficar concluída até ao dia 1 de Agosto e caso tal não se verifique a Câmara Municipal procederá à aplicação das multas contratuais no dia útil seguinte, nos termos e com os fundamentos, da informação técnica de 16/07/2012.”
No dia 21 de Agosto de 2008 a entidade recorrida deliberou: “…por unanimidade dos cinco membros presentes, aplicar as sanções previstas na lei, correspondente a 2 894,00 € por dia de atraso, nos termos e fundamentos da informação técnica de 10-08-2012, devendo notificar-se o empreiteiro do mesmo”.
Por actos de execução entendem-se os actos administrativos que na sequência de acto anterior, definidor da situação jurídico-administrativa, têm como finalidade executá-los, ou seja, pô-los em prática. São actos que decorrem de actos anteriores mas que, em princípio, nada traz de inovador, ou seja, nada acrescentam ou tiram aos actos de que dependem.
Como se refere no acórdão deste Tribunal, proc. n.º 02603/11.9BEPRT de 19-04-2013: ”os chamados actos de execução, consideram-se como sendo os actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse acto, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse acto.
Trata-se de actos que nada inovam, limitam-se a dar execução confirmar o acto anterior. Tais actos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito. Daí que estes actos sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros actos administrativos. Ora, como vem sendo uniformemente decidido pela nossa jurisprudência, os actos de execução de actos anteriores não são impugnáveis, não contendo o despacho em crise aptidão para ser judicialmente sindicado, carecendo o mesmo, ademais, de eficácia externa própria, sendo, por isso, contenciosamente inimpugnável. É o que resulta do art° 51º do CPTA, nos termos do qual os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.
De notar que com a recente alteração do CPA, veio a ser regulada, no artigo 182º, de forma autónoma as garantias dos executados, no termos do qual “1. Os executados podem impugnar administrativa e contenciosamente o ato exequendo e, por vícios próprios, a decisão de proceder à execução administrativa ou outros atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de execução, assim como requerer a suspensão contenciosa dos respectivos efeitos”.
Como refere Mário Aroso de Almeida no comentário a este artigo, in, Comentários à revisão do Código de Procedimento Administrativo, Fausto de Quadros e outros, Almedina, 2016, pág. 392: “ No que diz respeito à impugnação da decisão de proceder à execução administrativa e dos demais atos administrativos que sejam praticados no âmbito do procedimento de execução, ela, por regra, só pode ter lugar como refere o preceito, por vícios próprios…”
Ainda neste âmbito refere Mário aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, mas agora no Comentário ao Código de processo nos Tribunais administrativos, anotação 4 ao artigo 53º (pág. 273), que “ Questão diversa da regulada neste preceito é colocada pelos actos de execução. Estes poderão consistir em meras operações materiais, que concretizam no plano dos factos a definição da situação jurídica contida no acto executado, ou poderão traduzir-se ainda em actos jurídicos de execução, os quais, se produzirem efeitos inovatórios, no desenvolvimento da situação jurídica definida pelo acto anterior, e na medida da inovação, são susceptíveis de impugnação contenciosa autónoma (por exemplo, o acto que, na sequência da deliberação camarária que determina a realização de obras de conservação em certo prédio, ordena o despejo sumário dos inquilinos para que as obras possam ter lugar, ou impõe a posse administrativa do prédio para efeito da sua execução coerciva: arts. 89°, 91.° e 92.G do DL n.° 555/99, de 16 de Dezembro (67).
Os actos e operações materiais de execução, ainda que sem efeitos inovatórios, poderão ser objecto de reacção contenciosa por motivos de ilegalidade que se prendam com o próprio regime da execução e, em especial, por força da violação das regras constantes do art. 151º do CPA, através de acção administrativa comum (68).”

Vemos assim que os actos de execução são actos administrativos praticados na sequência de acto anterior, este sim definidor da situação jurídico-administrativa em causa.
Nos termos do artigo 148º do CPA por acto administrativo entendem- se “as decisões administrativas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
Por seu lado, nos termos do artigo 51º do anterior CPTA (em vigor à data dos factos), “ ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Ou seja, para que estejamos perante um acto administrativo impugnável temos de estar perante um acto que encerre em si uma definição de uma determinada situação jurídica. Temos de estar perante uma decisão, mas decisão esta que vise produzir efeitos externos (artigo 148º do CPA e 51º do CPTA). De realçar, neste âmbito, que o acento tónico na caracterização do acto administrativo impugnável não se basta com a existência de uma decisão, mas passa essencialmente pela capacidade da sua eficácia externa, ou seja, que afecte uma determinada situação jurídica. São externos, como referem os AA. anteriormente referidos, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, os actos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectem a situação jurídico-administrativa de uma coisa.
Como se refere no Acórdão STA proc. n.º 0140/09, de 16-12-2009:
I - Hoje, face ao artº 51º, nº 1 do CPTA, a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere.
II - Assim, torna-se irrelevante, para aferir da impugnabilidade do acto, que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento (início, meio ou termo).
III - Assim, qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, i.e tenha eficácia externa.
No caso dos autos verifica-se que a entidade demandada, em 24 de Julho de 2012, decidiu que a obra em causa nos autos deveria ficar concluída até ao dia 1 de Agosto. Se tal não se verificasse procederia à aplicação de multas.
Esta decisão não é susceptível de produzir qualquer efeito externo. Não é lesiva para os interesses do recorrente. Além de não aplicar qualquer multa, não se projecta na esfera jurídica do recorrente. Trata-se de uma mera intenção.
Quando se refere que procederá à aplicação de multas, está a projectar a decisão para momento posterior. Procederá, quer dizer, irá proceder, no futuro. Mas não decide nada, por agora, quanto a multas.
Se não tivesse ocorrido outra decisão estávamos perante uma estatuição que nada definia, uma decisão que não lesava em nada a situação jurídica do recorrente.
Por seu lado, em 21 de Agosto de 2012, quando a entidade demandada decidiu aplicar ao recorrente por unanimidade dos cinco membros presentes, as sanções previstas na lei, correspondente a 2 894,00 € por dia de atraso, nos termos e fundamentos da informação técnica de 10-08-2012, aqui sim, proferiu decisão que, na óptica do recorrente lesa os seus direitos. Estamos perante uma decisão que tem efeitos externos uma vez que se projecta na sua situação jurídica.
De notar que como refere o recorrente, esta segunda decisão foi precedida de audiência prévia, razão pela qual estamos perante mais um argumento no sentido de que decisivo será o acto de 21 Agosto de 2012.
De todo o exposto se conclui que o acto praticado no dia 21 de Agosto de 2012 é o acto impugnável, pelo que têm de proceder as conclusões do recorrente, devendo assim ser revogada a decisão recorrida.

3. DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, e ordenar a baixa do processo ao TAF de Aveiro para que aí prossiga a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
Custas pela entidade recorrida.
Notifique

Porto, 4 de Novembro de 2016
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco