| Decisão Texto Integral: |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
SINDICATO …, identificado devidamente nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto – 1º Juízo, datada de 28/01/2004, que, com fundamento na ilegitimidade activa do recorrente rejeitou o recurso contencioso instaurado pelo mesmo com o qual pretendia a anulação do indeferimento tácito do Sr. PRESIDENTE DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO “INSTITUTO DE ONCOLOGIA FRANCISCO GENTIL MARTINS – CENTRO REGIONAL NORTE, S.A.” firmado sobre pedido dos seus associados P…, J… e M…, quanto ao pagamento do trabalho suplementar pelos mesmos prestado.
Formula, nas respectivas alegações, conclusões das quais, em suma, resulta que o recorrente goza de legitimidade processual activa para formular o recurso contencioso “sub judice” nos termos em que o deduziu, legitimidade essa que deriva do art. 04º, n.º 3 do D.L. n.º 84/99, de 19/03, pelo que a decisão recorrida ao rejeitar o recurso contencioso com aquele fundamento violou o citado dispositivo legal (cfr. fls. 131 e ss.).
Conclui no sentido da revogação da decisão recorrida.
O ente recorrido veio apresentar contra-alegações, insertas a fls. 140 e ss. dos autos, onde, em suma, pugnou pela manutenção da decisão recorrida, porquanto sustenta a ilegitimidade activa do recorrente para a dedução do recurso contencioso em presença.
Recebidos os autos neste Tribunal, em 01/06/2004, foi dada vista ao Digno Magistrado do Ministério Público junto do mesmo tendo aquele emitido parecer no sentido do provimento do recurso (cfr. fls. 154 a 156).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, cumpre apreciar e decidir. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102º da LPTA.
A questão suscitada reconduz-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não violação dos normativos legais invocados pelo recorrente por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta decidiu rejeitar o recurso contencioso deduzido com fundamento na ilegitimidade activa do recorrente. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida e considerando os documentos juntos aos autos têm-se como provados com interesse para a decisão os seguintes factos:
I) O Sindicato …, em representação e substituição dos seus associados P…, J… e M…, veio interpor o presente recurso;
II) Os representados formularam e dirigiram ao Presidente do Conselho de Administração do IPO, em 08/03/2000, pedido de instrução de processo tendente ao pagamento das importâncias correspondentes ao trabalho suplementar prestado;
III) O Presidente do Conselho de Administração não proferiu qualquer decisão sobre o mesmo;
IV) Os representados em 16/05/2002 e 16/09/2002 solicitaram informação sobre o pedido formulado;
V) Atento o silêncio do Presidente do Conselho de Administração do IPO, em 16/10/2002 requereram a intimação da autoridade recorrida junto do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto;
VI) Em 30/12/2002 foram os representados notificados da certidão de pronúncia negativa. «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão suscitada para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
O recorrente insurge-se contra a decisão impugnada, que rejeitou o recurso contencioso por manifestamente ilegal (ilegitimidade activa), nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA, invocando, no essencial, que o mesmo nos termos do art. 04º, n.º 3 do D.L. n.º 84/99 de 19 de Março, goza de legitimidade processual enquanto associação sindical para exercer a tutela jurisdicional da defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representa.
Ora o que se discute no presente recurso jurisdicional é tão só e apenas a legitimidade do recorrente – Sindicato … - para impugnar o acto tácito de indeferimento do pedido de pagamento do trabalho suplementar prestado pelos associados do recorrente P…, J… e M…, em representação e a pedido dos quais interpôs o recurso contencioso. Por outras palavras importa decidir se as associações sindicais têm legitimidade para interpor recursos contenciosos de anulação de actos administrativos lesivos para associados seus quando estão em causa directamente apenas os seus interesses individuais.
Esta questão não é nova e tem sido colocada por várias vezes aos tribunais, não tendo merecido solução uniforme por parte da jurisprudência produzida nesta matéria.
Assim, no sentido da falta de legitimidade dos sindicatos decidiram, entre outros, os acórdãos do STA de 18/12/1991 (Pleno) - Proc. n.º 22.009, de 27/09/1994 - Proc. n.º 33.056, de 02/02/1995 - Proc. 33.054, de 04/05/1995 - Proc. n.º 33.057, de 17/06/1998 - Proc. n.º 23.359, de 04/03/2004 - Proc. n.º 1.945/03; e do TCA de 13/03/2003 - Proc. n.º 1.888/03. No sentido da legitimidade decidiram, entre outros, os acórdãos do STA de 26/04/2001 - Proc. n.º 44.665, de 06/02/2003 - Proc. n.º 1.785, de 22/10/2003 – Proc. n.º 655/03, de 06/05/2004 (Pleno) – Proc. n.º 1.888/03, de 25/05/2004 – Proc. n.º 61/04, de 21/09/2004 - Proc. n.º 1970/03, de 07/10/2004 - Proc. n.º 47/04 todos in: “www.dgsi.pt/jsta”; o acórdão do TCA Norte de 06/05/2004 – Proc. n.º 14/04; e os Acs do Tribunal Constitucional n.º 118/97 - de 19/02/1997, in: D.R. I Série, de 24/04/1997, n.º 160/99, de 10/03/1999 - n.º 197/98 in: BMJ n.º 485, pág. 74, n.º 103/2001 - 14/03/2001 in: D.R. II Série de 06/06/2001.
Vejamos.
O art. 04º do Dec. Lei n.º 84/99, de 19/03 (Lei Sindical), sob a epígrafe de direitos fundamentais, estatui:
“1 - É assegurada aos trabalhadores da Administração Pública a liberdade sindical, nos termos constitucionalmente reconhecidos.
2 - São assegurados, ainda, os direitos de exercício colectivo, nos termos constitucionalmente consagrados e legalmente concretizados.
3 - É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas.
4 - A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores.”
A solução alcançada nos acórdãos que negam legitimidade aos sindicatos e nos que lha concedem para interporem recursos de actos em que estejam em causa interesses individuais de um único sócio destes assenta na interpretação da expressão "defesa colectiva dos direitos e interesses individuais".
Temos, para nós, que a interpretação mais adequada, lógica e coerente com o estatuído na CRP é a que confere legitimidade aos sindicatos naquelas situações.
Como foi expendido no Ac. do STA de 22/10/2003 (Proc. n.º 655/03) e seguindo aqui a sua argumentação: “(…) O Tribunal Constitucional, no Acórdão 103/2001, proferido no proc. n.º 421/00, justificou a opção do legislador pela consagração expressa da legitimidade activa na defesa de “interesses individuais dos trabalhadores”, pelos termos amplos com que o art. 56º, 1 da Constituição estava redigido:
“(...) Efectivamente, excluir a possibilidade das associações sindicais promoverem o início do procedimento administrativo ou de nele intervirem e, depois, de poderem iniciar o recurso contencioso administrativo para defesa colectiva dos interesses individuais dos seus associados significaria uma amputação dos poderes que necessariamente decorrem das finalidades que a Constituição lhes reconhece e lhes são garantidas pelo n.º 1 do artigo 56º. Com efeito, este preceito, ao estabelecer que "compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam", não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos interesses colectivos, através das associações sindicais, como lhes garante - ao não exclui-la - a possibilidade de intervenção das mesmas associações sindicais na defesa colectiva dos seus interesses individuais.
Acresce que, o artigo 268º da Constituição estabelece o princípio da participação dos interessados na Administração. E, como é referido no Acórdão que acompanhamos, "este é inequivocamente um imperativo constitucional que há-de encontrar no Código de Procedimento Administrativo a sua forma de concretização por excelência e impede, portanto, qualquer interpretação restritiva como aquela a que acima se referiu".
Por outro lado, o entendimento de que às associações sindicais é vedada, em virtude do seu carácter sindical, a defesa colectiva de interesses individuais no âmbito do procedimento administrativo, afigura-se como uma restrição clara e injustificada dos direitos dos sindicatos, tendo em consideração os fins que lhes são constitucionalmente cometidos (...).”
Na verdade, "a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos, mal se entendendo que seja retirada no âmbito do desencadeamento e intervenção no procedimento administrativo"(...)." Quando a Constituição, no n.º1 do seu artigo 57º (actual artigo 56º) reconhece a estas associações competência para defenderem os direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais." O entendimento do Tribunal Constitucional assenta, como se viu, no facto de caber na capacidade jurídica das associações sindicais não apenas a defesa de interesses colectivos dos trabalhadores, mas também dos interesses individuais dos seus representados – art. 56º, 1 da Constituição.
Julgamos que houve efectivamente uma evolução legislativa no sentido de tornar clara a legitimidade dos sindicatos para a defesa de interesses individuais dos seus representados. Nem o Dec. Lei 215-B/75 de 30 de Abril, nem o art. 53º, 3 do Cód. Proc. Adm. conferiam legitimidade para defesa de direitos individuais. Porém, com a revisão de 1989 da Constituição, o art. 56º, 1 passou a atribuir às Associações sindicais a defesa e a promoção dos “direitos e interesses dos trabalhadores que representem”, sem distinguir entre interesses colectivos e individuais dos trabalhadores. Perante este quadro legal houve alguma resistência à tese da ampla legitimidade activa dos sindicatos, que veio a ser definitivamente afastada pelo Tribunal Constitucional. Na verdade e como se diz num Acórdão deste Supremo Tribunal – Ac. de 5-2-2003, rec. 1785/02:
“(...) Rompendo com a jurisprudência tradicional, que apontava para uma limitação da legitimidade activa das organizações sindicais, restringindo tal legitimidade à defesa dos interesses colectivos sócio-laborais dos seus associados, e não à dos seus interesses meramente individuais, o Tribunal Constitucional veio entretanto a firmar jurisprudência no sentido de uma mais ampla legitimidade activa das associações sindicais, expressa nos Acs. nºs 75/85 de 6 de Maio, 118/97 de 19 de Fevereiro e 160/99 de 10 de Março.
(…) O DL n.º 84/99, de 19 de Março (publicado alguns dias após aquele acórdão do TC) deve pois ser interpretado no sentido de acolher no seu art. 4º uma legitimidade ampla das associações sindicais para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados, de molde a reconhecê-la sem necessidade de expressos poderes de representação forense, e mesmo de prova de filiação dos trabalhadores em causa (...)”.
A evolução legislativa culminou com a publicação da lei 84/99, de 19/3 que, expressamente consagra a legitimidade das Associações Sindicais para a defesa de interesses individuais dos seus representados.
Desta evolução histórica parece decorrer que não há que recorrer ao critério da repercussão do ganho de causa apenas na esfera jurídica do associado. A ideia do legislador foi, efectivamente, a de alargar o âmbito da legitimidade, ao sentido amplo do texto Constitucional: “compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos trabalhadores que representem” (art. 56º, 1 da CRP). Impedir a legitimidade activa nos casos em que existe um interesse de um trabalhador representado pelo sindicato, só porque, esse interesse é apenas desse trabalhador, seria excluir do âmbito do art. 56º, 1 da CRP e da lei ordinária, todos os casos das pequenas empresas com apenas um trabalhador.
É certo que a expressão “defesa colectiva” de interesses individuais deve ter sentido útil, e que um sentido meramente literal não é unívoco: defesa colectiva pode referir-se ao número de interessados defendidos - foi a tese do Acórdão recorrido - como pode referir-se a uma defesa feita por uma entidade representativa (todos por um). Parece-nos mais adequado este último sentido, uma vez que, na base da atribuição da legitimidade activa aos Sindicatos, está implícita a ideia da própria classe assumir como sua a ofensa feita ao direito de um. Por outro lado, o entendimento do Acórdão recorrido ao só considerar defesa colectiva quando a defesa englobasse um feixe de direitos individuais, está ao fim e ao cabo, a ser contraditória. É que como se disse no Acórdão deste Tribunal (no domínio de vigência da Lei 215-B/75, de 30/4) “há um interesse colectivo sempre que uma pluralidade de interessados, reunidos na mesma organização, sejam titulares de interesses idênticos”. Portanto, na tese seguido pela decisão recorrida, a defesa colectiva pressupunha um interesse colectivo, o que é contraditório com o seu ponto de partida, ou seja, que o interesse a prosseguir com essa defesa colectiva era um “interesse individual”. Esta contradição só deixa de existir se a expressão colectiva se referir não ao interesse (que é por força da lei “individual”), mas à forma da defesa.
Parece-nos assim, reunindo agora o argumento histórico e o argumento lógico, que defesa colectiva quer dizer defesa através de um organismo colectivo (a qualidade “colectiva” é um atributo da defesa a prosseguir – todos por um - e não do direito a defender). Assim sendo, é o sindicato respectivo que tem o poder de decidir se assume, ou não, essa defesa e, aceitando-a, ela passa a ser, por via dessa aceitação, uma defesa colectiva de um interesse individual. (…).”
No mesmo sentido pode ainda ler-se no Ac. do STA (Pleno) de 06/05/2004 (Proc. n.º 188/03 in: “dgsi.pt/jtsa”) o seguinte:
“(…) Em sintonia com (…) jurisprudência do Tribunal Constitucional, que antecedeu o Decreto-Lei n.º 84/99, o n.º 3 do art. 4.º deste diploma ao atribuir às associações sindicais legitimidade para «defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem» deve ser interpretado como permitindo aos sindicatos a defesa colectiva de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados.
É essa, aliás, a interpretação que decorre linearmente do texto desta norma, pelo que é ela que deve ser adoptada, na ausência de elementos interpretativos que imponham solução diferente. Com efeito, na falta de outros elementos que induzam à eleição de um sentido menos imediato do texto, o intérprete deve optar em princípio por aquele sentido que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas, na pressuposição (imposta pelo n.º 3 do artigo 9º do Código Civil, que vale até que se demonstre que não é correcta) de que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados. (Neste sentido, pode ver-se BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 182.).”
E no acórdão do STA de 25/05/2004 (Proc. n.º 61/04 in: “dgsi.pt/jtsa”), sustentou-se, em critica, que aqui de igual modo se acompanha, à jurisprudência divergente, o seguinte:
“(…) Salvo o devido respeito, o entendimento vertido no (…) acórdão de 4/MAR/04 não merece a nossa adesão, basicamente porque, independentemente de deixar, prima facie, sem resposta o que deve entender-se por pluralidade (dois, três trabalhadores?), não é o que melhor se harmoniza com o vertido na CRP, e evolução legislativa verificada, e vem sendo expresso na jurisprudência do TC que se deixou registada. Por outro lado, afigura-se-nos que a consagração do reconhecimento às associações sindicais legitimidade processual para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores, face ao culminar da aludida evolução doutrinária e legislativa que representa, não deve compadecer-se com a circunstância contingente de estar em causa a falada pluralidade.
Assim, e em resumo, (…), defesa colectiva, apenas pode significar que é aquela que é levada a cabo por uma pessoa colectiva de tipo associativo, de base e fundamento constitucionais, e que nada tem a ver com o perfil concreto dessa defesa, que visa sempre os tais direitos e interesses e individuais, de um só ou de vários trabalhadores. (…).”
De igual modo já este Tribunal no seu acórdão de 06/05/2004 (Proc. n.º 14/04) sustentou o entendimento que vimos defendendo nele se podendo ler a dado passo que “(…)A conclusão que se extrai das orientações do TC e do STA sobre a legitimidade activa das associações sindicais, na interpretação que têm feito do artigo 4º do DL nº 84/99, de 18/11 e do artigo 56º da CRP, é que «às associações sindicais tem de reconhecer-se sempre legitimidade processual para fazerem valer o direito à tutela jurisdicional efectiva, com vista à defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores – um só ou mais – que representam, podendo accionar todos os meios processuais disponíveis e próprios de cada jurisdição» (cfr. Guilherme da Fonseca. Legitimidade processual singular, contencioso administrativo e associações sindicais, in CJA, n.º 43, pág. 31).
Mesmo que se considere excessiva algumas das posições assumidas nesta matéria, como seja a atribuição de legitimidade para defesa de trabalhadores não filiados, a verdade é que o nº 3 do artigo 4º do DL 84/99 de 19/3, confere expressamente às associações sindicais «legitimidade processual para a defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam». Ora, como a LPTA não tem a exclusividade na definição das condições de acesso à justiça administrativa nem existe qualquer desconformidade entre aquele artigo 4º e o referido nº 4 do artigo 268º da CRP, até porque a lei fundamental, desde que não se limite ou restrinja intoleravelmente o direito à tutela jurisdicional efectiva, deixa ao legislador a liberdade de conformar as condições de procedibilidade, tem que se aceitar a legitimidade dos sindicatos para agir em defesa dos interesses individuais dos seus associados. Não é preciso sequer ajuizar da conformidade do artigo 46º do RSTA ou de outras normas processuais com o artigo 56º nº 1 da CRP, considerando inconstitucional aquele artigo quando interpretado no sentido de excluir a legitimidade activa dos sindicatos para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa de interesses individuais, pois tal legitimidade advém directamente do DL nº 84/99. (…).”
Também a jurisprudência do Tribunal Constitucional vem sustentando a legitimidade dos sindicatos na tutela de situações similares à dos autos.
Com efeito, logo o Ac. daquele Tribunal n.º 75/85 de 06/05/1985 (Proc. n.º 8.584) assegurou que o n.º 1 do art. 57º da CRP (actualmente, art. 56º) não restringia a representação dos trabalhadores pelo Sindicato apenas à defesa dos seus direitos e interesses colectivos, “(…) antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais (…)” (in: D.R. I Série, de 23/05/1985, pág. 1416).
Tal entendimento foi posteriormente reafirmado, porventura com mais ênfase ainda, nos seguintes acórdãos daquele mesmo Tribunal:
Ø N.º 118/97, de 19/02 (in: D.R. I Série, de 24/04/1997) que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do art. 53º, n.º 1, do CPA, na parte em que nega às associações sindicais legitimidade para iniciar e intervir no procedimento administrativo;
Ø N.º 160/99, de 10/03 (in: BMJ n.º 485, pág. 74) que julgou inconstitucional, por violação do art. 56º, n.º 1 da CRP, a norma que, na interpretação da decisão ali recorrida, se extrai dos arts. 77º, n.º 2 da LPTA, 46º, n.º 1 do RSTA e 821º, n.º 2 do C.A., segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam;
Ø N.º 103/2001, de 14/03 (in: D.R. II Série, de 06/06/2001) que julgou inconstitucional, por violação do art. 56º, n.º1, da CRP, a norma que se extrai do n.º 1, do art. 46º do RSTA, conjugado com a do n.º 2 do art. 821º do C.A., segundo a qual os sindicatos não gozam de legitimidade activa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representam sem outorga de poderes de representação e sem prova da filiação dos trabalhadores lesados.
De toda esta jurisprudência pode, pois, extrair-se a conclusão de que a expressão «defesa colectiva de direitos e interesses individuais» contida no art. 04º, n.º 3, do citado D.L. n.º 84/89 não pode significar apenas a defesa de “um por todos”, isto é, a defesa plural, por intermédio de um trabalhador, dos direitos e interesses comuns à generalidade dos restantes (portanto, “colectivos”), se não também a defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador, logo, independentes dos demais.
Na verdade, não está em jogo simplesmente a expressão numérica dos interesses envolvidos, porquanto na perspectiva defendida “defesa colectiva” tem ainda um conteúdo qualificativo da própria “defesa”, significando que esta é desenvolvida por um órgão representativo de toda uma classe.
No condicionalismo presente e de harmonia com o entendimento jurisprudencial que aqui se acolheu outra conclusão não pode retirar-se que não seja a de que assiste legitimidade activa ao recorrente para a dedução do presente recurso contencioso.
Desta maneira, procede o recurso jurisdicional deduzido contra a decisão de rejeitar o recurso contencioso com fundamento em ilegitimidade activa do Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Norte, pelo que os autos deverão baixar ao tribunal “a quo”, a fim de que ali prosseguirem os seus termos se outro motivo a tal não obstar. * 4. DECISÃO
Nestes termos e com os fundamentos expostos, e em provimento do presente recurso jurisdicional, acordam os juízes deste TCA Norte em:
- Revogar a decisão recorrida que rejeitou o recurso contencioso, e
- Ordenar que os autos sejam remetidos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – 1º Juízo a fim de ali prosseguirem seus termos se outro motivo (que não o de rejeição do recurso contencioso pelo motivo antes analisado) a tal não obstar.
Sem custas. *** Porto, 2004/10/28
Carlos Carvalho
Maria Isabel S. Pedro Soeiro
Jorge Miguel B. Aragão Seia |
