| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
A., no âmbito da Ação Administrativa intentada contra o Ministério da Educação, tendente, designadamente à “anulação da decisão impugnada (...) e à “condenação do Réu à prática dos atos materiais devidos e conducentes à reposição da situação legalmente devida, mediante a integração da autora na lista graduada de docentes para o acesso ao 5º escalão com efeitos a janeiro de 2018”, inconformada com o Acórdão proferido em 16 de março de 2020, que julgou “procedentes as exceções dilatórias de inimpugnabilidade do ato e da intempestividade da prática do ato processual, absolvendo-se a ED da instância” veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.
Formula a aqui Recorrente/A. nas suas alegações de recurso, apresentadas em 3 de julho de 2020, as seguintes conclusões:
“1 – A Recorrente, intentou a presente ação na defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos no âmbito da relação de emprego público que vigora com o Réu Ministério da Educação.
3 – Ação que intentou para ver reconhecido o seu direito de ser integrada e aceder ao 5º escalão da carreira docente com efeitos reportados à data de verificação dos respetivos requisitos.
4 – Trata-se de uma ação destinada a reclamar e efetivar o pagamento dos créditos laborais existentes no âmbito da relação laboral existente entre a Recorrente e o Ministério da Educação.
5 – A Autora apresentou um requerimento junto da Administração no sentido de evitar o recurso à via judicial.
6 – Ora, entendeu o tribunal recorrido que se verificam as exceções dilatórias de inimpugnabilidade do ato e extemporaneidade da impugnação.
7 – Ao fazê-lo, conforme supra alegado, a decisão recorrida viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva.
8 – Estão em causa créditos laborais decorrentes do trabalho prestado por uma trabalhadora em funções públicas.
9 – Consequentemente, é aplicável o prazo especialmente previsto e constante do artigo 245º da Lei 59/2008, de 11/09, o qual é de um ano a contar do final da relação laboral, prazo que se mantém na vigência da LTFP por via da remissão operada pelo seu artigo 4º para o Código do Trabalho.
10 – Estando a Autora a prestar trabalho, está, naturalmente, em tempo para exigir o cumprimento dos créditos laborais em questão.
11 – Ainda que assim não fosse, a decisão que se impugnou nestes autos não é meramente confirmativa.
12 – Pelo contrário, trata-se de uma decisão que aprecia pela primeira vez o requerimento da docente e os seus fundamentos, tendo sido proferido um indeferimento que, por razão de cautela, a docente impugnou.
13 – Concluímos, por isso, que não assiste razão à douta sentença recorrida.
Nestes termos deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a douta sentença recorrida, cumprindo o Direito e fazendo a Justiça!”* O aqui Recorrido/Ministério veio apresentar as suas contra-alegações de recurso em 22 de setembro de 2020, nas quais concluiu:
“I. A decisão objeto de impugnação corresponde a um ato meramente confirmativo e, como tal, não impugnável.
II. O ato administrativo primordial, esse sim, impugnável por natureza, consolidou-se na ordem jurídica e face a ele, ao tempo da propositura da ação administrativa, verifica-se intempestividade da prática do ato processual.
III. O aresto recorrido interpretou e bem aplicou o direito ao caso sub judice, não padecendo do alegado vício de violação dos direitos à tutela jurisdicional efetiva consagrados nos arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.
IV. A Recorrente deixou cair, por razões que lhe são imputáveis o direito à tutela jurisdicional efetiva porquanto, teve os meios adequados para acionar os mecanismos legais e, oportunamente não fez uso deles.
V. Existe uma total relação de dependência entre o direito aos créditos laborais reportados pela Recorrente e o reconhecimento do direito à progressão nos termos do artigo 37.º do ECD, com referência a 1 de janeiro de 2018.
VI. Tendo-se consolidada a situação jurídica da Recorrente, falecem eventuais créditos dela dependentes.
VII. Bem andou o douto aresto recorrido ao considerar procedentes as exceções dilatórias de inimpugnabilidade do ato e da intempestividade da prática do ato processual, absolvendo a ED da instância.
VIII. A douta sentença acata integralmente a doutrina firmada no mui douto Acórdão do STA, proferido em 11-07-2019, no âmbito do Proc. 01403/18.0BELSB, afastando, destarte a violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
Termos em que deve improceder o presente recurso, mantendo-se a douta sentença recorrida, como é de Justiça.”* O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 28 de setembro de 2020.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 5 de novembro de 2020, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, verificando, designadamente, se se mostram preenchidos os pressupostos que determinaram a declarada inimpugnabilidade do ato e extemporaneidade da impugnação.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“A) A Autora é docente do Quadro do Agrupamento de Escolas (...), do grupo de recrutamento 910 – Ensino Especial e iniciou funções docentes em 1987 (fls.13 e 14 do PA);
B) Ingressou na carreira em 01-09-1995 (fls.13 e 14 do PA);
C) A Autora acedeu ao 6.º escalão da Estrutura da Carreira Docente prevista no DL n.º 312/99 de 10 de agosto, índice 205, no dia 1 de novembro de 2003, ao abrigo de reposicionamento previsto art.º 55.º do ECD, em virtude de ter concluído a Licenciatura em Educação Tecnológica em 31-07-2004 (fls.13 e 14 do PA);
D) Em 01-06-2018 foi publicitada na página eletrónica da DGAE no sítio https://www.dgae.mec.pt/?wpfb_dl=31171 a lista definitiva de graduação dos docentes candidatos às vagas para a progressão ao 5.º escalão, onde não consta o nome da Autora (facto considerado notório);
E) No seguimento da publicação da lista supra referida, a Autora apresentou reclamação na plataforma SIRGHE com o seguinte teor (fls.6 do PA):
“Considero que devo estar incluída nas listagens para transitar ao 5º escalão, uma vez que tenho tempo a recuperar. Segundo os elementos constantes no meu processo fui reposicionada na carreira, de acordo com o então artigo 55º do ECD em vigor, devido a ter concluído uma licenciatura em 1-11-03, passando nessa altura para o então 6º escalão, embora só precisasse de mais três meses para transitar ao próximo escalão, então 7º, estive por imposição da legislação em vigor 12 meses nesse 6º escalão, transitando para o 7º escalão em 1 de novembro de 2004. Considero que esses 9 meses que teria a recuperar não se encontram abrangidos pelo agora disposto na circular nº B10047674x de 29/10/2010 no seu ponto 2., uma vez que este tempo remanescente não se deveu ao reposicionamento nos novos escalões aquando da reformulação da carreira docente, mas foi uma situação especifica anterior, não revogada, solicito a sua recuperação o que me incluirá na lista para progredir ao 5º escalão.”;
F) A reclamação supra referida foi indeferida tendo por base os seguintes fundamentos (fls.6 do PA e cujo teor se dá por reproduzido):
“12. Analisada a referida reclamação, a mesma foi alvo de despacho de indeferimento da Senhora Diretora-Geral, em regime de suplência, em 21-05- 2018, o qual concordou com o parecer técnico seguinte:
“Propõe-se o indeferimento, considerando que a docente não se encontra abrangida pelo n.º 1 do artigo 5.º da Portaria n.º 29/2018, de 23 de janeiro, designadamente, por não reunir o requisito do tempo de serviço no ano civil anterior.”;
G) Em 07-06-2018 a Autora apresentou na plataforma SIRGHE Recurso hierárquico da decisão de indeferimento da reclamação referida supra com o seguinte teor (fls.5 do PA);
“N.º de Recurso:
Responsável:
Data de submissão do recurso: 07/06/2018 às 17h19m
Recurso de Progressão na Carreira 2018
Recurso Progressão na Carreira 2018 - Requisitos de acesso
Recurso Progressão na Carreira 2018 - Data Prevista para Subida de Escalão
Considero que devo estar incluída nas listagens para transitar ao 5º escalão, uma vez que tenho o tempo de serviço para o efeito completado a 27 de Setembro de 2010.
Segundo os elementos constantes no meu processo fui reposicionada na carreira, por aquisição da Licenciatura, de acordo com o então artigo 55º do ECD em vigor, em 01-11-2003, sendo integrada nessa altura para o então 6º escalão, ficando a 212 dias para transitar ao escalão seguinte, então 7º, ou seja em 30/05/2004. Porém, por imposição da legislação em vigor - art.º 55.º do ECD 312/99 -, permaneceu 12 meses nesse 6º escalão, transitando para o 7º escalão apenas em 1 de novembro de 2004, averbando, assim, mais 154 dias para a sua progressão futura.
Com efeito, veio a perfazer o tempo necessário a progredir ao atual 5.º escalão / índice 235 em 27 de Setembro de 2010, não se tendo essa progressão efetivado em virtude na norma estabelecida no novo ECD de 2010 (DL 75/2010), que estabeleceu a necessidade de obtenção de vaga para esse efeito.
Situação que origina o recurso:
Ora, como a requerente obteve o tempo necessário à progressão ao 5.º escalão / índice 235 em 27 de Setembro de 2010, pelas normas da contagem do tempo de serviço exigido pelos diplomas legais em vigor, vem por este meio requerer a sua admissão e integração à lista definitiva de graduação dos docentes candidatos às vagas ao 5.º escalão da carreira docente, nos termos do n.º 8 do artigo 5.º da Portaria n.º 29/2018, de 23 de janeiro. (…)”;
H) No seguimento do Recurso supra referido, foi proferida a seguinte informação pelos serviços da ED (fls.7/8 do PA):
“(…) III – Do Direito
17. O art.º 37 do Estatuto da Carreira Docente determina:
1 - A progressão na carreira docente consiste na alteração do índice remuneratório através da mudança de escalão.
2 - O reconhecimento do direito à progressão ao escalão seguinte depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
a) Da permanência de um período mínimo de serviço docente efetivo no escalão imediatamente anterior;
b) Da atribuição, na última avaliação do desempenho, de menção qualitativa não inferior a Bom;
c) Da frequência, com aproveitamento, de formação contínua ou de cursos de formação especializada, pelos docentes em exercício efetivo de funções em estabelecimentos de ensino não superior durante, pelo menos, metade do ciclo avaliativo, num total não inferior a:
i) 25 horas, no 5.º escalão da carreira docente;
ii) 50 horas, nos restantes escalões da carreira docente. .
3 - A progressão aos 3.º, 5.º e 7.º escalões depende, além dos requisitos previstos no número anterior, do seguinte:
a) Observação de aulas, no caso da progressão aos 3.º e 5.º escalões;
b) Obtenção de vaga, no caso da progressão aos 5.º e 7.º escalões.
(…)
5 - Os módulos de tempo de serviço docente nos escalões têm a duração de quatro anos, com exceção do tempo de serviço no 5.º escalão que tem a duração de dois anos.
(…)
7 - A progressão aos 5.º e 7.º escalões, nos termos referidos na alínea b) do n.º 3, processa-se anualmente e havendo lugar à adição de um fator de compensação por cada ano suplementar de permanência nos 4.º ou 6.º escalões aos docentes que não obtiverem vaga, em termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da educação.
(…)
8.
a)….
b) A progressão aos 5.º e 7.º escalões opera-se na data em que o docente obteve vaga para progressão, desde que tenha cumprido os requisitos de avaliação do desempenho, incluindo observação de aulas quando obrigatório e formação contínua previstos nos números anteriores, sendo devido o direito à remuneração correspondente ao novo escalão a partir do 1.º dia do mês subsequente a esse momento e reportado também a essa data.
18. A referida disposição legal veio a ser regulamentada pela Portaria n.º29/2018 de 23 de janeiro, a qual veio a definir as regras relativas ao preenchimento das vagas para progressão ao 5.º e 7.º escalões da carreira dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário.
19. Nos termos do art.º 3.º da supracitada Portaria o número de vagas para o 7.º escalão veio a ser fixado pelo Despacho n.º2145-C/2018, publicado no DR 2.ª série n.º42, de 28 de fevereiro, em número de 133.
20. O art.º 5.º, n.º2 da supramencionada Portaria determinou:
“Para o efeito do apuramento do cumprimento dos requisitos cumulativos previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 37.º do ECD, ou dos casos previstos no n.º 4 do mesmo artigo, os agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas informam a Direção-Geral da Administração Escolar (DGAE), entidade do Ministério da Educação responsável pela elaboração e gestão das listas de graduação da situação relativamente a cada docente.”.
21. Ora, o reposicionamento da recorrente com efeitos a 01.11.2003 foi efetuado à luz da vigência do DL n.º 312/99, de 10 de agosto, nos termos do estipulado no seu art.º 9.º.
22. Da interpretação daquele normativo e dos elementos compulsados na matéria factual resulta que, aquando do reposicionamento da recorrente, no 6.º escalão, índice 205, a mesma posicionou-se nesse escalão com dois anos de tempo de serviço.
23. Relembre-se que para completar o tempo de serviço daquele escalão um docente profissionalizado e licenciado necessitava de completar 15 anos de serviço e a recorrente foi posicionada com 14 anos, conforme despacho de reposicionamento, o qual nunca foi impugnado pela docente.
24. Nestes termos a recorrente teria ainda de prestar mais um ano de tempo de serviço, para que fosse posicionada no escalão seguinte e foi isso, exatamente, que aconteceu.
25. Consequentemente, à entrada do 7.º escalão, índice 218, da estrutura prevista no DL n.º 312/99, de 10 de agosto, a recorrente posicionou-se sem tempo de serviço.
26. Nos termos do previsto no n.º 14 do art.º 10.º do DL 15/2007, de 19 de janeiro, o tempo de serviço já prestado pelos docentes no escalão e índice da estrutura da carreira definida pelo DL 312/99, de 10 de agosto, à data da transição é contabilizado no escalão e no índice em que foram integrados.
27. A partir do DL 15/2017 estes docentes passaram para o 4.º escalão da categoria de professor mantendo o mesmo índice remuneratório, vide anexo I deste diploma legal.
28. Definia-se, no n.º 2 do seu artigo 34.º, que a carreira docente se desenvolvia pelas categorias hierarquizadas de Professor e Professor titular.
29. De acordo com o n.º 4 do artigo 34.º, cada categoria era integrada por escalões a que correspondiam índices remuneratórios diferenciados, de acordo com o anexo I do Estatuto, que dele fazia parte integrante.
30. Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 270/2009, de 30 de setembro, o Estatuto da Carreira Docente é alterado, nomeadamente ao nível dos módulos de tempo de permanência obrigatória nos escalões,
31. In casu, o tempo de permanência continuou a ser de quatro anos, uma vez que o índice 218 correspondia ao 4.º escalão da categoria de professor.
32 Por sua vez o n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de junho, estabelece que o tempo de serviço já prestado pelos docentes no escalão e índice da estrutura da carreira definida pelo Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de janeiro, e pelo Decreto-Lei n.º 270/2009, de 30 de Setembro, independentemente da categoria à data da transição, é contabilizado no escalão e índice de integração para efeitos de progressão na carreira.
33. Assim sendo, em 31-12-2010 a recorrente possuía 1398 dias de tempo de serviço prestado no 4.º escalão (contagem que se manteve até 1 de janeiro de 2018), tal como foi declarado na aplicação progressão na carreira pela Direção do supracitado Agrupamento de Escolas.
34. De salientar que, determinava o art.º 9.º, n.º1 das disposições transitórias do DL n.º75/2010, de 23 de junho, que “As condições exigidas para progressão aos 3.º, 5.º e 7.ºescalões no n.º 3 do artigo 37.º do Estatuto da Carreira Docente aplicam-se aos docentes que completem os requisitos gerais para progressão a partir do início do ano escolar 2010-2011.”.
35. Com a entrada em vigor da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2011 (art.º 187.º) e das leis do Orçamento do Estado subsequentes, Lei n.º64-B/2011 de 30 de dez, Lei n.º66-B/2012, de 31 de dez, Lei n.º83-C/2013, de 31 de dez, Lei n.º82-B/2014 de 31 de dez e Lei n.º 7-A/2016, de 30 de Março a progressão da recorrente ficou vedada.
36. Neste momento, com a entrada em vigor das Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, a publicação da Portaria n.º 29/2018, de 23 de janeiro e Despacho n.º2145-C/2018 publicado no DR 2.ª série n.º42, de 28 de fevereiro volta a poder equacionar-se a progressão ora peticionada.
37. No entanto, face ao exposto, não tendo a recorrente preenchido o requisito de tempo de serviço antes de janeiro de 2018, nos termos do previsto no n.º1 do art.º5.º da Portaria n.º 29/2018, de 23 de janeiro, não poderá o seu nome constar da referida lista como peticionado.
IV – Da Conclusão
Face ao exposto, propõe-se o indeferimento do presente recurso, confirmando-se o ato impugnado, de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 197.º do Código do Procedimento Administrativo.(…)”;
I) Em 27-07-2018 foi proferido despacho de concordância com a informação supra da Sr.ª Secretária de Estado Adjunta (fls.8 do PA);
J) A Autora foi notificada via SIRGHE da decisão de indeferimento do Recurso Hierárquico em 29-07-2018 (fls.9 do PA);
K) Em 04-12-2018 a Autora apresentou no Agrupamento de Escolas (...) requerimento com o seguinte teor (fls.10 do PA);
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
Conclui-se o referido requerimento nos seguintes termos:
“Nestes termos e nos demais de direito, requer a V. Exª se digne reposicionar a docente nº 5º escalão da atual carreira docente, com efeitos a 1 de janeiro de 2018”
L) Por ofício datado de 13-06-2019, a Autora foi notificada pela supra referido Agrupamento do seguinte (documento nº1 junto à PI):
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
Refere-se, designadamente na referida resposta que; “o docente só poderá progredir após o cumprimento de todos os requisitos previstos no artigo 37º do ECD”
M) Em 31-08-2019 a Autora deu entrada à presente ação (fls.1 do SITAF); * IV – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão Recorrida:
“Da inimpugnabilidade do ato impugnado
Na sua contestação veio a ED suscitar, além do mais, a exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato impugnado alegando, em síntese, que o mesmo configura um ato confirmativo da decisão do recurso hierárquico que indeferiu a pretensão da Autora.
Vejamos:
O conceito de ato administrativo impugnável encontra-se plasmado no artigo 51º do NCPTA, o qual prescreve que “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos. (…).”
No art. 148º do NCPA é referido que o conceito de ato administrativo que serão todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
Do exposto, resulta, em síntese, que o conceito de atos administrativos impugnáveis se reporta aos atos com efeitos externos designadamente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, nele cabendo de imediato a decisão final de um procedimento administrativo, por regular uma situação individual e concreta, declarando o direito a ela aplicável em termos imperativos.
Do referido conceito aqui excluem-se os chamados atos instrumentais - atos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios etc. – atos complementares (notificações, publicações, avisos) –, operações materiais ou jurídicas de execução de atos administrativos1, dos atos ineficazes – art. 54º do NCPTA – e, ainda os atos confirmativos – art. 53º do NCPTA –, os quais segundo o preceito legal referido retro são os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores.
Consideram-se "atos confirmativos" os atos administrativos que mantêm, por concordância, um ato administrativo anterior, tendo em vista a mesma situação nele regulada, recusando, por isso, a sua alteração ou revogação, destacando-se, nesta sede, os atos meramente confirmativos que se limitam a confirmar atos anteriores que “já eram contenciosamente impugnáveis – ou, sob outra perspetiva”, trata-se de atos “que provinham do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, e que se limitavam, perante a insistência do interessado a reafirmar o que já havia sido decidido antes”
Tais atos – os meramente confirmativos – nada inovam na esfera jurídica do interessado, limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada por outro ato, sem produzir qualquer efeito, verificando-se identidade nas partes, na pretensão e na causa de pedir
Neste seguimento, o legislador processual administrativo estabeleceu o princípio da inimpugnabilidade dos atos meramente confirmativos, cujos pressupostos se encontram no artigo 53.º do CPTA.
Sobre esta problemática, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte – Acórdão de 28-09-2006, proferido no proc. nº00014/04, cujo sumário se transcreve:
“I. Com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de ato administrativo quer da sua recorribilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do art. 120.º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do art. 268.º n,º 4 da CRP.
II. Assim, por um lado, consideram-se atos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade do ato administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.
III. Na dogmática jurídico-administrativa portuguesa, no âmbito da conceptualização do ato administrativo, consideram-se “atos confirmativos” os atos que mantêm um ato administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação.
IV. No âmbito dos atos confirmativos distinguem-se ainda os chamados "atos meramente confirmativos" como sendo aqueles que, de entre os atos confirmativos, tem por objeto atos definitivos anteriormente praticados.
V. Ainda no domínio da sistematização do ato administrativo, constituem requisitos dos chamados atos meramente confirmativos:
a) Que o ato confirmado se configure como lesivo;
b) Que o ato confirmado fosse do conhecimento do interessado, em ordem à sua recorribilidade; e
c) Que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão, havendo identidade entre as partes quando o autor e o destinatário dos atos, em questão, são os mesmos, sendo que, no que concerne à autoria do ato, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos atos em causa dado que o que releva para este efeito é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao praticar-se o ato administrativo; aferindo-se a identidade de pretensão perante as mesmas circunstâncias de facto e de direito, e a identidade de causa de pedir pela identidade nos fins a atingir com a prática dos atos confirmados e confirmativos; e entendendo-se como identidade de decisão a existência de identidade da resolução dada ao caso concreto, mas também identidade de fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão.
VI. Os atos meramente confirmativos nada acrescentando ou retirando aos atos administrativos que constituem o seu objeto, antes se limitando a confirmar um ato anterior, o qual contém a resolução da situação individual no caso concreto, não se configuram como um ato lesivo e, nessa medida, são contenciosamente inimpugnáveis.”
Revertendo ao caso sub juditio resulta do probatório que a Autora já após a publicação das listas definitivas de graduação dos candidatos às vagas para a progressão ao 5º escalão da carreira docente, publicitada na página eletrónica da DGAE em 01-06-2018 e do qual não fazia parte a Autora, apresentou reclamação junto da ED no sentido de ser admitida e integrada na lista definitiva de graduação dos docentes candidatos às vagas ao 5.º escalão da carreira docente, nos termos do n.º 8 do artigo 5.º da Portaria n.º 29/2018, de 23 de janeiro, a qual foi indeferida.
Posteriormente, a Autora apresentou recurso hierárquico da supra referida decisão de não admissão na lista definitiva de graduação dos docentes candidatos às vagas ao 5.º escalão da carreira docente, nos termos do n.º 8 do artigo 5.º da Portaria n.º 29/2018, de 23 de janeiro, peticionando a sua admissão e integração nas mesmas com a consequente mudança para o 5º escalão do ECD, o qual veio a ser indeferido por decisão de 27-07-2018 e notificado à Autora em 29-07-2018.
Ou seja, atento o supra exposto a pretensão formulada pela Autora no requerimento m.i. na alínea K) do probatório é a mesma que já fora indeferida em sede de reclamação da não integração na lista definitiva de vagas para progressão para o 5º escalão da carreira docente e posteriormente por indeferimento do recurso hierárquico apresentado e também indeferido (e com cujas decisões a Autora se conformou), pelo que entende o tribunal que o ato de indeferimento da reclamação apresentada no sentido da Autora ser integrada nas listas para progressão para o 5º escalão da carreira docente e/ou o consequente recurso hierárquico notificado à Autora em 29-07-2018, já eram contenciosamente impugnáveis por serem atos lesivos da pretensão ora formulada pela Autora, não resultando da lei que o recurso hierárquico fosse necessário, i.e., o ato ora identificado pela Autora como sendo o ato lesivo e impugnado – indeferimento do requerimento m.i. na alínea L) do probatório para progressão para o 5º escalão do ECD – mais não é que uma confirmação dos atos de indeferimento da mesma pretensão material da Autora aquando da apresentação da reclamação e do recurso hierárquico m.i nas alienas F) e I) do probatório, consubstanciando este último ato constante da alínea L) apenas uma confirmação de atos administrativos anteriores praticados ao abrigo de normas de direito público, que definiram a situação individual e concreta em causa, produzindo efeitos na esfera jurídica da Autora4, nada inovando mas sim confirmando o sentido dos atos de indeferimento anteriores.
Em síntese, o ato constante da alínea L) do probatório, configura um ato meramente confirmativo de anteriores atos contenciosamente impugnáveis mas com os quais a Autora se conformou (nada inovando na esfera jurídica da Autora em relação aos mesmos), versando sobre questão já decidida pela administração no sentido do indeferimento do seu pedido de progressão para o 5º escalão do ECD nos termos da Portaria n.º 29/2018, de 23 de janeiro sendo, por isso, inimpugnável nos termos do disposto no artigo 53º nº1 do NCPTA, pois que a Autora tomara conhecimento da decisão de indeferimento da sua pretensão de progredir para o 5º escalão na pior das hipóteses em 01-06-2018 e, na melhor das hipóteses, em 29-07-2018, aquando do indeferimento do recurso hierárquico, atos estes praticados no exercício de poderes jurídico-administrativos que produziram efeitos na situação concreta da Autora.
Termos em que, sem necessidade de ulteriores considerações, procede a suscitada exceção dilatória de inimpugnabilidade da decisão de indeferimento m.i. na alínea L) do probatório, a qual, nos termos do disposto no art. 89º nº4 al. i) do NCPTA, conduz á absolvição do Réu da instância.
Da exceção da intempestividade da prática de ato processual
Invoca, ainda, a ED a exceção da intempestividade da prática de ato processual por decurso do prazo de 3 meses previsto no art. 58º nº2 al. b) do NCPTA por entender que não tendo a Autora impugnado o indeferimento da sua admissão e integração na lista definitiva graduação dos docentes candidatos às vagas para a progressão ao 5.º escalão, publicada em 01-06--2018 e o subsequente indeferimento do recurso hierárquico, notificado em 29-07-2018, caducou o seu direito de ação na medida em que com o requerimento m.i., na alínea L) do probatório a Autora pretende contornar o prazo previsto no art. 58º nº1 b) do NCPTA.
Vejamos.
Cremos que assiste razão, em parte, à ED por várias ordens de razões.
Em primeiro lugar, porque partindo da premissa a que o tribunal chegou supra de que o ato m.i. na alínea L) do probatório é um ato confirmativo e inimpugnável, a questão da intempestividade da prática do ato processual coloca-se em relação ao ato administrativo impugnável e assim sendo, como é, quer se considere que o ato administrativo que definiu a situação individual e concreta da Autora foi o do indeferimento da reclamação de não integração da Autora na lista definitiva de graduação dos docentes candidatos às vagas para a progressão ao 5.º escalão, publicada em 01-06-2018 e que remonta necessariamente a momento anterior a 07-06-2018 (data de apresentação do recurso hierárquico), quer se considere (o que não se concede) a decisão de indeferimento de recurso hierárquico notificado à Autora em 29-07-2018, atenta a data de apresentação da presente ação em juízo – 31-08-2019 -, já há muito que se mostrava ultrapassado em relação a qualquer deles o prazo de 3 meses previsto no art. 58º nº1 b) do NCPTA aquando da data de instauração da presente ação, quer aplicável diretamente (se configurarmos a ação apenas com o pedido anulatório), quer se aplicável ex vi do art. 69º nº2 do NCPTA.
Em segundo lugar, e atento o facto de que não foi impugnado qualquer dos atos administrativos que no caso em apreço produziram efeitos jurídicos lesivos e externos na situação individual e concreta da Autora indeferindo o seu pedido de progressão para o 5º escalão do ECD e sendo os mesmos desde logo impugnáveis, a Autora jamais poderia obter tutela para o seu pedido pela presente via de impugnação do ato m.i. na alínea L) do probatório na medida em que nos termos do art. 38º nº2 do NCPTA não tendo a Autora em tempo impugnado o ato de indeferimento (nem a decisão de indeferimento da reclamação e do recurso hierárquico) da sua não admissão na lista definitiva de graduação dos docentes candidatos às vagas para a progressão ao 5.º escalão por decurso do prazo, não poderá agora com respaldo num novo alegado novo ato de indeferimento que confirma o anteriormente decidido pela administração, obter a anulação da decisão da administração da sua não inclusão na lista definitiva de graduação dos docentes candidatos às vagas para a progressão ao 5.º escalão (que implicaria necessariamente a impugnação da lista o que, como vimos já não pode suceder por decurso do prazo) e, dessa forma, obter a condenação da ED na progressão da Autora para o 5º escalão do ECD uma vez que, como refere o art. 38º nº2 do NCPTA, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável, o que, como vimos, sucede no caso em apreço.
Assim sendo, como é, conclui-se que no caso em apreço se verifica a exceção dilatória, insuprível, da intempestividade da prática do ato processual prevista no art. 89º nº4 al. k) do NCPTA, o que constitui motivo de absolvição da instância da ED.
Em suma, no caso em apreço verificam-se as exceções dilatórias da inimpugnabilidade do ato e da intempestividade da prática do ato processual prevista no art. 89º nº4 als. i) e k) do NCPTA, o que constitui motivo de absolvição da instância da ED. nos termos do disposto no art. 89º nº 2 do NCPTA, o que se determina.
Fica prejudicada a apreciação do mérito da ação.”
Analisemos então o suscitado.
A Autora, aqui Recorrente peticionou na presente Ação “anulação da decisão impugnada (...) e a “condenação do Réu à prática dos atos materiais devidos e conducentes à reposição da situação legalmente devida, mediante a integração da autora na lista graduada de docentes para o acesso ao 5º escalão com efeitos a janeiro de 2018”,
Decidiu o tribunal a quo, julgar “procedentes as exceções dilatórias de inimpugnabilidade do ato e da intempestividade da prática do ato processual, absolvendo-se a ED da instância”
Importa, atenta a matéria de facto dada como provada, e por forma a permitir uma mais eficaz visualização do que aqui está em causa, evidenciar os seguintes factos:
a) Em 13-04-2018 foi publicitada a lista provisória de graduação dos candidatos às vagas para a progressão ao 5.º escalão da carreira docente, onde não consta o nome da recorrente.
b) A Autora apresentou Reclamação
c) A Reclamação foi indeferida por Despacho de 21-05-2018,
d) A lista definitiva de graduação dos candidatos às vagas para a progressão ao 5º escalão da carreira docente foram publicadas em 01-06-2018
e) A Autora apresentou recurso hierárquico da supra referida decisão de não admissão na lista definitiva de graduação em 07-06-2018;
f) O Recurso Hierárquico foi indeferido por despacho de 27.07.2018 e notificado à Autora em 29-07-2018.
g) Em 04-12-2018 a Autora apresentou no Agrupamento de Escolas (...) requerimento no sentido de ser reposicionada no 5º escalão da carreira docente, com efeitos a 1 de janeiro de 2018”
h) Por ofício datado de 13-06-2019, a Autora foi notificada da resposta ao seu requerimento, constando da mesma, designadamente, que “O docente só poderá progredir após o cumprimento de todos os requisitos previstos no artigo 37º do ECD”
i) A presente Ação foi intentada em 31-08-2019
O presente Recurso foi interposto pela Autora, aqui Recorrente, em virtude do Acórdão proferido pelo TAF de Penafiel ter julgado verificadas as exceções de inimpugnabilidade do ato e caducidade do direito de agir.
Com efeito, por Sentença de 16 de março de 2020, foi decidido julgar procedentes as exceções dilatórias de inimpugnabilidade do ato e da intempestividade da prática do ato processual, absolvendo-se a ED da instância.
Entende a Recorrente que a decisão judicialmente adotada “viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva”.
Para enquadramento, desde logo desta questão, referencia-se o sumariado no Acórdão do STA nº 1403/18.0BELSB, de 11-07-2019, no qual se refere que “Os direitos à tutela jurisdicional efetiva e a um processo justo, imparcial e equitativo não impedem a definição pelo legislador dos meios de tutela jurisdicional, daquilo que são as suas regras em termos de tramitação, dos poderes e dos ónus que recaem sobre as partes e dos poderes e deveres do julgador, não resultando dos direitos em referência a atribuição aos sujeitos processuais de um direito a poderem, livremente e de modo irrestrito, socorrer-se de todo e qualquer meio processual que considerem adequado para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nem que estejam desonerados do respeito pelas regras que, sendo equilibradas e proporcionais, contenham deveres e ónus processuais e/ou que estejam isentos das consequências que derivem do seu incumprimento.”
Já no discurso fundamentador do referido Acórdão do STA, discorre-se, no que aqui releva, o seguinte:
“Com efeito, importa ter presente, como primeira nota, que se é certo que a CRP consagra nos seus arts. 20.º e 268.º, n.º 4, os direitos à tutela jurisdicional efetiva e a um processo justo, imparcial e equitativo, o qual postula, designadamente, que «[a] todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos», temos que a definição dos meios de tutela jurisdicional desses direitos e interesses, daquilo que são as suas regras de tramitação, os poderes e os ónus que recaem sobre as partes e poderes do julgador, carecem de consagração e concretização legal, não resultando dos direitos em referência a atribuição aos cidadãos de um direito a livremente poderem socorrer-se de todo e qualquer meio processual que considerem adequado para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nem que estejam isentos ou desonerados do respeito de regras contendo deveres e ónus/faculdades processuais e/ou das consequências que derivem do seu incumprimento ou da sujeição às decorrências resultantes dos comportamentos desenvolvidos no ou fazendo uso de ónus/faculdades.
Na verdade, o legislador, atendendo a outros bens e valores jurídicos que importa que sejam igualmente considerados, procede à definição dos meios ao dispor dos cidadãos para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, disciplina as suas regras e pressupostos, institui deveres, poderes e ónus para as partes, cientes de que o direito a um processo equitativo só se considera violado quando for impossível o estabelecimento de uma relação mínima de equilíbrio ou proporção entre a justificação da exigência processual em causa e a gravidade das consequências ligadas ao incumprimento de tal exigência.
No caso vertente inexiste uma qualquer ofensa aos comandos constitucionais em crise e aos direitos/princípio convocados nele insertos, porquanto aos AA. se mostrou e mostra assegurada em pleno, com a dedução da ação e exercício na mesma dos seus direitos e faculdades, do seu direito à tutela jurisdicional efetiva, na certeza de que tal conclusão não é infirmada, minimamente, pelas consequências que derivaram do facto de os mesmos não haverem feito uso, em sede e momento próprios, dos seus poderes e faculdades processuais em sede de recurso, ao não terem impugnado o juízo realizado pelo «TAC/L» no segmento em que tinham ficado vencidos, consequências essas que também não atentam, nem colidem, com o direito a um processo equitativo dado se mostrar equilibrada ou proporcional a exigência/ónus processual em causa e a gravidade das consequências ligadas ao incumprimento de tal exigência/ónus.”
Aqui chegados, a Recorrente pugna por uma decisão judicial que a faça progredir para o 5.º escalão da carreira, só que, em bom rigor, não agiu contenciosamente em tempo quando a sua pretensão foi originariamente indeferida, tendo vindo a impugnar um ulterior ato, que nada inova relativamente ao precedente indeferimento, em face do que a decisão administrativa se havia já consolidado na ordem jurídica.
Se é certo que a relação laboral entre a ora Recorrente e o Recorrido se mantém ativa, em qualquer caso, o direito aos créditos laborais reclamados sempre estaria dependente da sua confirmação e, sendo caso disso, da tempestiva impugnação judicial do originário ato que negou o ingresso da Recorrente na mencionada lista de progressão, do qual resultariam os referidos créditos.
Com efeito, de acordo com a grelha cronológica supra transcrita, é patente que a Recorrente não impugnou judicialmente e em tempo o indeferimento da sua pretensão de progressão na carreira.
Com efeito, já ignorando factos acessórios, refira-se que a lista definitiva de graduação que a Recorrente contesta foi publicada em 01-06-2018, tendo-se a aqui Recorrente limitado a apresentar Recurso Hierárquico face à mesma em 07-06-2018, o qual foi indeferido por despacho de 27.07.2018.
Assim, não tendo a Recorrente recorrido contenciosamente do referido indeferimento, quando veio a retomar a sua pretensão, desta feita junto do Agrupamento de Escolas (...), em 04-12-2018, já o ato se havia consolidado na ordem jurídica, pela singela razão de se ter já esgotado o prazo de impugnação - 3 meses - n.º 1 do artigo 58.º do CPTA.
Em face do que precede, ratifica-se o entendimento adotado em 1ª instância, de acordo com o qual o ato objeto de impugnação ser já inimpugnável, por se não mostrar inovador relativamente ao ato anteriormente não impugnado em tempo, tendo-se correspondentemente verificado a caducidade do direito de Ação, por ter sido já ultrapassado o prazo de impugnação do originário ato - 3 meses, previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Em face de tudo quanto precedentemente ficou expendido, não merece censura a decisão recorrida, o que determinará que se negue provimento ao Recurso.* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se a Sentença Recorrida.* Custas pela Recorrente.* Porto, 9 de abril de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
