| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: * RELATÓRIO
M... SGPS SA, veio interpor recurso da sentença do TAF de COIMBRA que, na presente acção administrativa comum, no âmbito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, contra o Estado, Ministério das Finanças, JMD e CA, julgou a acção improcedente e absolveu os Réu do pedido.* Conclusões da Recorrente:
a) A valer como boa a interpretação/aplicação sustentada pela sentença recorrida relativa aos art.ºs 9.º e 10.º do RRCE, bem podem os pobres cidadãos deste País ser “esmifrados” ilegalmente pela tirania do Estado, através dos seus órgãos, sem quaisquer outras consequências para o “tirano” que não sejam, apenas, as do insucesso prático da sua pretensão anulada do ataque aos direitos dos cidadãos.
b) Encontra-se definido, com trânsito em julgado do acórdão do STA proferido no Proc. n.º 135/11.4BECBR, que o acto de liquidação em causa no processo é um acto ilícito, por violar o disposto nos artigos 46.º, n.ºs 2 e 3 do Código do IRC e 32.º, n.ºs 2 e 3 do Estatuto dos Benefícios Fiscais e art.º 11.º da Lei Geral Tributária.
c) A ilicitude relevante para efeitos da constituição da responsabilidade extracontratual do Estado encontra-se construída, no art.º 9.º, n.º 1, do RRCE, em torno de dois vectores: por um lado, exige-se que a acção ou omissão concretamente praticadas pelos titulares de órgãos, funcionários e agentes do Estado violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou que infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado; por outro lado, é necessário, concorrentemente, que dessa concreta violação ou infracção de normas ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou de regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado advenha adequadamente a ofensa de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos.
d) Esses dois vectores de ilicitude verificam-se no caso concreto: a violação de normas legais do acto praticado pelo R. Estado, através dos seus órgãos, resulta, com trânsito em julgado, do referido acórdão do STA.
e) Por outro lado, o facto praticado pelo mesmo R. ofende o direito fundamental subjectivo de propriedade da A., consagrado no art.º 62.º da CRP, ao privá-la dos meios financeiros que seriam necessários para o pagamento do montante de imposto da liquidação.
f) Segundo o disposto no art.º 10.º do RRCE, a culpa, em concreto, deve ser apreciada não segundo a diligência habitual do autor do dano mas em abstracto, tendo, porém, por referente não um “cidadão médio, razoavelmente cuidadoso, atento, empenhado e hábil” que constitui o arquétipo de um bom pai de família, pressuposto no regime geral de responsabilidade civil do art.º 487.º do Código Civil, mas a diligência e aptidão exigível, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor”.
g) Estando em causa um facto praticado não como simples pessoa ou simples cidadão mas no exercício de funções de titular de órgão, funcionário ou agente por conta do Estado e por causa desse exercício, o referente axiológico só poderá ser o de um agente medianamente competente, zeloso ou diligente no exercício das suas funções legais já que é esse arquétipo aquele que é tido pelo legislador quando atribui competências.
h) O funcionário não age no exercício de um direito pessoal de autonomia ou liberdade de expressão e de pensamento enquanto pessoa mas no exercício de um estatuto legal que o obriga a agir com total subordinação da lei e dos princípios da justiça, imparcialidade e boa-fé, nos termos do art.º 266.º, n.º 2, da CRP.
i) No exercício desse estatuto, o funcionário não podia desconhecer a posição da DGI firmada no Despacho, P 2799/2009, de 19/11/2009 do Director-Geral dos Impostos, para fazer prevalecer a sua posição interpretativa.
j) Nos termos do o n.º 2 do art.º 10.º do RRCE – completamente ignorado pela decisão recorrida – presume-se a existência de culpa leve na prática, pelo funcionário, de actos ilícitos quando se não demonstre a existência de dolo ou de culpa grave.
l) Deste modo, mesmo a considerar-se que a A. não tivesse provado o dolo ou culpa grave dos RR,. a sentença recorrida teria de concluir, no menos, pela culpa leve do Estado na prática do acto ilícito, tanto mais que o Estado não demonstrou ter agido sem culpa e a ele incumbia esse ónus de demonstração de inexistência de culpa leve (art.º 344.º do CC).
k) Afrontando o facto ilícito praticado pelos RR disposições legais expressas e a posição interpretativa anterior tomada pelo órgão administrativo de cúpula da administração tributária (a DGI), nunca se poderá concluir que o funcionário não agiu, pelo menos, com culpa leve.
l) Tendo a R. C... sido alertada, a quando do exercício do direito de audição da Recorrente sobre o projecto de relatório de inspecção elaborado pela mesma, da ilegalidade da prática do facto e não tendo procedido, sequer, conforme consta do projecto de relatório cuja existência se dá como assente no probatório da sentença, a qualquer concreta ponderação e confrontação entre os argumentos apresentados pela Recorrente e os argumentos aduzidos no seu relatório, a conclusão a tirar só pode ser, segundo as regras de experiência comum, a da total indiferença sua sobre a conformidade com a lei do resultado da sua acção.
m) Com essa atitude a R. C... agiu, pelo menos, com dolo eventual: o agente representou o facto e a possibilidade de o mesmo violar os direitos de terceiro, mas não obstante isso não se demitiu de o praticar e conformar-se com a sua realização (art.º 14.º, n.º 3, do Código Penal).
n) A exigência de causalidade adequada entre o facto e o dano encontra-se consagrada no art.º 563.º do Código Civil, ao dispor-se que “a obrigação de indemnizar só existe em relação a danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão”.
o) Se não fosse a lesão dos direitos da Recorrente por força da prática do facto ilícito, a Recorrente não teria de ter recorrido aos serviços de advogado para anular os efeitos desse facto ilícito na sua esfera patrimonial e, decorrente e necessariamente, de suportar o custo dos respectivos honorários.
Termos em que deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por douto acórdão que julgue procedente por provada a acção, ou, no mínimo, que ordene o prosseguimento dos autos, assim se fazendo Justiça.* Conclusões do Réu Estado Português:
1ª - A Autora M... SGPS vem insurgir-se contra a sentença proferida na acção administrativa comum, no âmbito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, que intentou contra o Estado Português e, JMD e CA, pois que negou o seu pedido de condenação dos RR ao pagamento de indemnização pelos honorários que teve que suportar com o patrocínio decorrente da acção de impugnação n°135/11.4BECBR que correu termos neste tribunal.
2ª - Para tanto, a Autora alega que os RR actuaram ilicitamente no âmbito de uma acção inspectiva levada a cabo pelo Administração Tributária que correu quanto ao cumprimento dos deveres tributários da Autora, referente ao período de tributação de 2006.
3ª - A Autora não se conformou com o resultado da acção inspectiva e recorreu ao tribunal para fazer valer os seus direitos, tendo obtido ganho de causa, em primeira instância. Interposto recurso pela AT, veio o mesmo a ser julgado improcedente.
4ª - No caso em análise releva o disposto nos artigos 7.°, 9.° e 10.° da Lei n°67/2007, de 31 de Dezembro, que apresentam como pressupostos, em geral, os estatuídos na lei civil, ou seja, no art. 483.° e ss. do Código Civil, onde se dispõe que só há responsabilidade civil se se verificarem os seguintes requisitos, a saber, o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade adequada, entre a conduta e o dano.
5ª - Disposições essas que não foram violadas, como quer fazer crer a Autora, uma vez que o facto danoso imputados aos RR têm a ver com uma suposta errada interpretação que fizeram das normas aplicadas á situação dos autos, designadamente na aplicação do n°3 do art. 32° do EBF, que foi analisada e acolhida pelos superiores hierárquicos dos RR particulares, tendo em atenção os ofícios e despachos carreados aos autos.
6ª - Ora, de acordo com o art. 9°, n° l da lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro, (RRCEE e demais Entidades, como o próprio recorrente o afirma nas suas alegações "…para haver ilicitude é necessário que as acções ou omissões praticadas pelos titulares de órgãos, funcionários e agentes do Estado violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou que infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado, e conjuntamente que advenha adequadamente a ofensa de direitos subjectivas ou interesses legalmente protegidos."
7ª - O que não aconteceu no caso em análise.
8ª - Entendeu-se, e bem, na sentença recorrida que seria de afastar, ao caso em análise, qualquer facto, que se traduz num comportamento activo ou omissivo de natureza voluntária, donde resulta ofensa de direitos ou interesses de terceiros ou de disposições legais destinadas a protegê-los, passando, por isso a ser ilícito.
9ª - Por outro lado a nível de culpa, a sentença foi bem explicita e clara quando, de igual modo a afastou, já que não vislumbrou "...qualquer tipo de censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência e aptidão que teria o homem normal perante as circunstâncias do caso concreto ou no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto ilícito, daquela que teria um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, sendo a culpa dos órgãos e agentes da Administração apreciada abstractamente."
10ª - Nem se diga, como quer fazer crer a Autora/recorrente que a simples sentença recorrida contrária à pretensão da Autora colocou o Estado na obrigação de responder por facto ilícito culposo (responsabilidade extracontratual do Estado), pelo que não havendo facto ilícito culposo, inexiste dano a ressarcir.
11ª - Acolhemos, sem margem para dúvidas a decisão proferida pelo Mmo Juiz "a quo", pois que é de afastar em primeiro lugar qualquer violação, seja por erro de interpretação ou aplicação dos arts. 9° e 10° do RRCE, pela simples razão de que não houve violação de regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado, ou que a Administração tenha actuado, na pessoa da R CA e do Réu M… com intenção de prejudicar terceiros ou ao arrepio de disposições ou princípios constitucionais, como bem se expôs na sentença recorrida, que concluiu que não foi praticado pelos RRs qualquer facto ilícito.
12ª - Com efeito, o que aconteceu foi que na conclusão da operação inspectiva foi tomada uma determinada posição/decisão fundamentada relacionada com uma tributação adicional de IRC, que posteriormente foi impugnada pela Autora, (direito que lhe assiste), dando azo ao processo de Impugnação n°135/11.4BECBR, que correu termos neste Tribunal, e que naturalmente teve como consequência os gastos inerentes a tal acto processual (honorários do mandatário e despesas por este efectuadas - cfr. Art.533° do CPC).
13ª - Coisa diferente é dizer que os RR, como quer fazer crer a Autora/Recorrente, actuaram com dolo, ou que agiram com negligência. Pois que, conforme é dito na sentença, "a Autora vem conclusivamente sustentar que a actuação dos RR particulares foi dolosa, ou então praticada com negligência grosseira, mas não apresenta factos de onde se possa tirar essa conclusão."
14ª - Nem mesmo culpa leve se verifica que a tenha havido, atento o art. 7°, n°1 do art. 7° do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades Públicas.
15ª - Diga-se, ainda, que nunca a decisão de se interpor recurso (no caso, recurso interposto pela Fazenda Pública da sentença proferida no TAF de Coimbra) pode conduzir a prática de um acto ilícito, só por si, já que no Direito haverá sempre interpretações diferentes de norma legais, sendo até benéfico para os visados que surja jurisprudência vasta, em que as situações sejam analisadas por várias perspectivas conduzindo, posteriormente a um entendimento uniforme, a esse nível.
Conforme se refere o Mm° Juiz "a quo" "O direito ao recurso é intocável".
16ª - Deverá, pois concluir-se que a interpretação feita aos arts. 32°, n°2 e 3 do EBF, pela R/funcionária da Fazenda Pública era uma das interpretações plausíveis, ainda que diferente da tomada pelo Tribunal, não podendo daí retirar-se que actuou dolosamente ou com negligência grosseira, ou mesmo leve.
16ª - Também andou bem, o Mm° Juiz "a quo" ao arrepio das teorias que tangem o limite da conspiração adoptadas pela Autora, quando regista que os superiores hierárquicos da segunda Ré ao acolherem o relatório de inspecção assumiram também a responsabilidade do seu teor, "(...) não fazendo sentido a invocação da Autora quando refere que a sua actuação foi de tal forma assertiva que afrouxou a intensidade da atenção e vigilância à detecção do erro cometido por parte dos seus superiores hierárquicos."
18ª - Pois que, da prova carreada nos autos, designadamente, os vários ofícios e despachos proferidos sobre a matéria conduzem a diferente conclusão, no sentido de que os superiores hierárquicos conheciam o relatório, e concordaram com o mesmo, razão pela qual, mais uma vez, será de afastar qualquer possibilidade de actuação dolosa ou negligente da Ré, que a haver implicaria também os seus superiores hierárquicos, o que a Autora nunca pôs em causa.
19ª - Por outro lado, a interpretação dada pela segunda Ré/CA sempre poderia ser uma interpretação dada ao caso dos autos, a qual foi acolhida em parecer proferido pelo Ministério Público, favorável à posição da Administração Tributaria, o qual se encontra junto aos autos, o que indica afastamento de actuação dolosa ou negligente, com intuito de ofender direitos da Autora.
20ª - Ainda, e analisando o douto acórdão do Venerando STA a sentença recorrida registou sabiamente (sublinhado nosso) "que a questão em apreço não é, por si só, de fácil interpretação. A Mma Juíza Conselheira relatora discorreu longamente sobre a interpretação das leis, (ver especialmente fls. 11 e sgs do douto acórdão), recorrendo ao elemento literal e ao racional ou teleológico, para aplicar as normas em causa. Ora, se teve de haver recurso a formas tão estritamente jurídicas e de não fácil apreensão pelo cidadão comum para se poder concluir como concluiu, não podemos sustentar que a interpretação feita pela segunda Ré não fosse uma das possíveis."
Assim sendo, é nossa convicção que a sentença apreciou o cerne da questão, analisando todos os factos trazidos aos autos e a sua implicação a nível de direito, o que levou à decisão certa e adequada ao caso.
21ª - Ou seja, não considerou que a actuação dos RR. JMD e CA e consequentemente da Administração Tributária tenha sido dolosa ou mesmo negligentemente grosseira, afastando desde logo a verificação do facto ilícito, pressuposto este necessário para que se possam condenar os RR. no âmbito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado.
22ª - Como já referimos e assim foi concluído, para que haja o dever de indemnizar têm que estar preenchidos cumulativamente todos os requisitos em que este dever assenta; o facto, o dano, a culpa, a ilicitude e o nexo de causalidade.
23ª - Ora, na falta ou inexistência de um destes requisitos não haverá lugar a responsabilidade civil extracontratual do Estado.
24ª - Eis a razão do teor da sentença, agora em crise, quando decidiu pela improcedência da acção, conduzindo à absolvição dos RR/particulares e Estado Português, do pedido, a qual deverá ser mantida porque clara, bem fundamentada e conforme à legislação aplicável (arts. 7°, 9° e 10° da Lei n°67/2007, de 31 de Dezembro), e consequentemente julgado improcedente o presente recurso, por não provado.* FACTOS
Consta na sentença:
2.1 Matéria de facto dada como provada
1. A Autora é uma Sociedade Anónima de Gestão de Participações Sociais, constituída por escritura pública de 4/11/1999, com capital social de € 500.000,00, integralmente subscrito e realizado e dividido em 100.000 acções ao portador, cada uma com o valor nominal de € 5,00, sendo que os cinco accionistas dispõem cada um, respectivamente: 36%, 29,20%, 24,50%, 10% e 0,30% (por acordo);
2. O seu objecto social é a gestão de participações sociais em outras sociedades como forma indirecta de exercício da actividade económica, de forma duradoura, sendo juridicamente independentes, configurando a forma de SGPS, ao abrigo do D.L. 495/88 de 30/12, com as alterações introduzidas pela declaração D.R. nº 49/89, I-A, 1° Suplemento, de 28/2, D.L. n° 318/94 de 24/12, D.L. n° 378/98, de 27/11 e Lei n° 109-B/2001 de 27/12 (por acordo);
3. A Autora foi objecto de acção inspectiva pela AF ao exercício de 2006, em matéria do imposto sobre o rendimento, com inicio em 19/7/2010 que terminou em 21/12/2010, em cumprimento da ordem de serviço nº 01201001052;
4. No projecto de relatório da Inspecção fez-se constar que: “…Em reunião do Conselho de Administração da M... SGPS SA, com a presença de todos os seus Administradores…em 01 de Setembro de 2006, da qual foi elaborada a Acta nº 41, a qual teve como ponto único da ordem de trabalhos, deliberar sobre a alienação da totalidade da participação social, 10.000 acções com o valor nominal de € 5,00 cada, representativas do capital social ….Neste contexto a M... SGPS SA, é titular de 9.996 acções por constituição com o valor de € 49.980,00 e titular de 4 acções por aquisição com o valor de € 20,00. Nestas circunstâncias, e conforme já foi explanado às 9996 acções não se aplica o n.º 3 do artigo 32º do EBF, porquanto a titularidade originária dessas acções agora alienadas resulta de uma subscrição de capital em virtude de constituição, termos em que, não cumpre com a tipificação do normativo legal do n.º 3 do EBF… (fls. 227 e sgs);
5. No Projecto de relatório referido anteriormente foi prolatado parecer do Chefe de equipa concordando com o mesmo e do chefe de Divisão que mandou proceder à audição prévia (fls. 227);
6. A Autora respondeu à audiência prévia como consta a fls. 67 e sgs;
7. Foi elaborado relatório de inspecção Tributária, após audiência prévia de fls. 130 e sgs;
8. No relatório referido anteriormente foi emitido parecer do Coordenador de equipa e despacho pelo Chefe de Divisão, CACM, em regime de substituição do Director de Finanças, referindo que:” Concordo com os pressupostos e fundamentos que determinaram a correcção aritmética…” (fls. 307);
9. No âmbito do processo de impugnação n.º 135/11.4 BECBR foi prolatada decisão de fls. 73 e sgs, onde se concluiu “ …o tribunal decide julgar a impugnação procedente por provada, e, em consequência anula o acto de liquidação impugnado. Custas a cargo da Fazenda Pública porque decaiu na totalidade”;
10. Por decisão do Processo n.º 314/12-30. No âmbito do recurso interposto da decisão referida em 1. O Venerando STA, por douta decisão de fls. 99e sgs., veio “…negar provimento ao recurso e, nesta sequência, manter a decisão recorrida. Custas pela recorrente”;
11. Com data de 27 de Março de 2013 a Autora foi notificada para proceder a pagamento da conta do processo no montante de € 27 285,00 (fls. 118);
12. A fls. 495 encontra-se junto aos autos parecer emitido pelo Ministério Público no âmbito do processo de Impugnação n.º 135/11.4BECBR.* DIREITO
Lê-se na sentença:
«Analisando agora os pressupostos no que se refere à Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, e no refere à culpa e à ilicitude, esta tem de se fazer em conjunto dado que a fronteira entre ambos é muito ténue, tendo em atenção que não raras vezes sucede que a culpa se dilui na ilicitude assumindo-se como seu elemento subjectivo, traduzido na censurabilidade do facto ao agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha a obrigação de conhecer (ver neste sentido acórdão do STA. Proc. n.º 0969, de 27-02-2007).
Assim, de acordo com o art. 9º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, “Consideram-se ilícitas as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Ora, analisando a situação dos autos, não se pode concluir que com a sua actuação tenha ocorrido a prática de qualquer acto ilícito por parte de qualquer dos RR.
Em primeiro lugar é de referir que a Autora vem conclusivamente sustentar que a actuação dos RR particulares foi dolosa, ou então praticada com negligência grosseira, mas não apresenta factos de onde se possa tirar essa conclusão.
No que se refere ao segundo Réu, o Sr. Director de Finanças de Coimbra, não se vê que actos praticou que possam ser considerados ilegais e que levaram a que fosse demandado para a presente acção.
Não teve qualquer intervenção no presente processo. O relatório da inspecção foi despachado por um Chefe de Divisão que tinha delegação de poderes. Ora, por ter delegação de poderes qualquer acto por si praticado, se ilícito, não pode ser assacado ao delegante. Considera-se que há delegação de poderes quando um órgão transfere para outro o poder de exercício normal de uma competência cuja titularidade lhe pertence (ver Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, Código do Procedimento Administrativo, comentado, pág. 210). Se há uma transferência de um poder, e se o exercício desse poder for ilícito, é a quem pratica o acto que tem que ser assacada a eventual actuação ilícita e não ao delegante, caso, obviamente, a ilicitude não parta da delegação de poderes, o que não está aqui em causa.
Por outro lado, não é pelo facto de poder ter mandado interpor recurso que se pode considerar estarmos perante a prática de um acto ilícito. Não se compreende, aliás, esta alegação. O direito ao recurso é intocável. De notar ainda que não se encontra provado que tenha sido o segundo Réu a mandar interpor recurso, nem dos autos decorre tal facto.
Quanto à segunda Ré, conclui-se que a interpretação que fez dadas normas em causa, especialmente dos artigos 32º n.º 2 e 3 do EBF, era um interpretação possível, apesar de não ter sido aquela que o Tribunal adoptou. Mas daí a concluir-se que a sua actuação foi dolosa ou negligentemente grosseira, é uma conclusão que não se pode retirar dos factos invocados.
Em primeiro lugar é de referir que quer o projecto de relatório, quer o relatório de inspecção tiveram o aval, quer do coordenador de equipa, quer do Chefe de Divisão. Os superiores hierárquicos da segunda Ré ao despacharem favoravelmente o relatório de inspecção assumiram também a responsabilidade pelo mesmo, não fazendo sentido a invocação da Autora quando refere que a sua actuação foi de tal forma assertiva que afrouxou a intensidade da atenção e vigilância à detecção do erro cometido por parte dos seus superiores hierárquicos. Esta conclusão não se retira de qualquer facto e exime de responsabilidade os superiores hierárquicos, conclusão que não se pode acolher. A concluir-se como conclui a Autora, era sustentar que os chefes hierárquicos da Ré tomaram posição sobre o relatório em causa sem o terem analisado, situação que não pode ser sustentada pelos despachos de que o mesmo foi alvo. Se concordaram com ele não se pode concluir que esta Ré tenha agido com dolo ou com negligência grave de tal forma que pretendia prejudicar a Autora. A ser assim também teriam que ser responsabilizados os superiores hierárquicos que despacharam o relatório, situação que a Autora não vem por em crise.
Por outro lado, a interpretação dada pela segunda Ré sempre poderia ser uma interpretação dada ao caso dos autos. Tanto é assim que a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer favorável à posição da Administração Tributária.
Não vemos como se possa concluir que estejamos perante uma intervenção dolosa ou mesmo negligente.
Ainda, e analisando o douto acórdão do Venerando STA tem de se concluir que a questão em apreço não é, por si só, de fácil interpretação. A M.ma Juíza Conselheira relatora discorreu longamente sobre a interpretação das leis, (ver especialmente fls. 11 e sgs do douto acórdão), recorrendo ao elemento literal e ao racional ou teleológico, para aplicar as normas em causa. Ora, se teve de haver recurso a formas tão estritamente jurídicas e de não fácil apreensão pelo cidadão comum para se poder concluir como concluiu, não podemos sustentar que a interpretação feita pela segunda Ré não fosse uma das possíveis. Pelo exposto se conclui que a actuação dos RR. JMD e CA e consequentemente da Administração Tributária tenha sido dolosa ou mesmo negligentemente grosseira, pelo que não se verifica este pressuposto para que se possam condenar os RR. no âmbito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado.
Como referimos anteriormente, para que haja o dever de indemnizar têm que estar preenchidos cumulativamente todos os requisitos em que este dever assenta; o facto, o dano, a culpa, a ilicitude e o nexo de causalidade. Faltando um destes requisitos não haverá lugar a responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Assim sendo, e não havendo facto ilícito, não pode a presente acção proceder.»* Apreciando.
Não se acompanha a sentença no sentido de que não há, no caso, acto ilícito.
Segue-se a jurisprudência firmada no Proc. 01353/07.5BEVIS, acórdão de 20-03-2015, que versou também sobre questão responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito de índole tributária.
Apesar de a questão ter sido aí apreciada no âmbito de aplicação do artigo 6º do DL 48051 de 21-11-1967 a ponderação mantém-se actual em face da regra correspondente do artigo 9º da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro. Neste sentido, cfr Ac. do STA, 2 Secção, de 09-06-2010, Rec. 0618/09, onde se lê que “No domínio da responsabilidade extracontratual por actos de gestão pública há coincidência entre ilegalidade e ilicitude (art. 6.º, n.º 1, do DL n.º 48051, de 21-11-1967 e art. 9.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro)”.
É verdade que não é automaticamente assim, surgindo situações em que a “ilicitude” deve ser arredada, mormente quando a anulação dos actos administrativos (ou tributários) se baseia em vícios de forma. Neste sentido, Ac. do STA, 1ª Secção, de 07-06-2016, Rec. 01005/13, onde se refere:
«Como se viu, o vício de que enfermava o acto impugnado era um vício de natureza formal devido à constatada falta de fundamentação de facto e de direito do mesmo acto. Ora, sendo este o caso, tem razão o recorrente MC quando sustenta que o vício formal per se, não é, em regra, idóneo para fundar um pedido indemnizatório. E isto, pela simples razão de que as normas jurídicas que impõem uma tal obrigação de fundamentação, pelo menos de forma directa e imediata, não visam proteger direitos ou interesses substantivos, antes pretendem possibilitar a reconstituição do iter cognoscitivo e valorativo percorrido por quem decide, e, desta forma, permitir avaliar da legalidade da decisão. É este, justamente, o entendimento que tem sido seguido por este STA.»
E mais adiante:
«Ou seja, se o dano se produziu numa zona de interesses situada para além do “horizonte de responsabilização da norma”, falharia a “conexão de ilicitude”, que seria em todo o caso neutra em relação a esse evento. O problema da exclusão da responsabilidade deve então colocar-se, não em sede de ilicitude, mas sim em sede de dano (falta de dano juridicamente relevante)”».
De resto, em boa verdade, o Tribunal “a quo” não elaborou critérios de decisão consistentes para exclusão da ilicitude daquele acto anulado por violação de norma tributária de índole ablativa e, portanto, numa zona de interesses em que não falha a conexão de ilicitude.
Deste modo procedem na generalidade as conclusões a) a e) da Recorrente.
Quanto à culpa há que distinguir desde logo a actuação dos Réus JD e CA.
Quanto ao 1º, Director de Finanças de Coimbra, o tribunal “a quo” exclui a sua responsabilidade porque “não se vê que actos praticou que possam ser considerados ilegais” e porque “não teve qualquer intervenção no presente processo”, tendo-se limitado a delegar poderes num Chefe de Divisão. Refere o TAF que a ilegalidade cometida pelo delegado não pode ser assacada ao delegante. E entende-se que tem razão neste ponto.
De resto, depreende-se que a Recorrente admite essa decisão, uma vez que se limita nas suas conclusões a nomear e a censurar a conduta da Ré C....
Focando a atenção nessa funcionária, entende a Recorrente ser forçoso concluir que a mesma agiu, pelo menos, com “culpa leve”, nos termos da presunção do artigo 10º/2 do RRCE, ou seja, a Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
No entanto, entende-se que, contrariamente ao sustentado pela Recorrente, os factos apurados demonstram que essa funcionária actuou, no caso, em conformidade com os padrões normais de um funcionário zeloso e cumpridor.
Na verdade a interpretação da norma feita pela Ré, não sendo inquestionável era plausível e isso é comprovado pela adesão convicta da Administração Tributária, que levou essa tese até ao STA, onde defendeu com assertividade “que a douta sentença ora recorrida não poderá manter-se, sendo imperioso que se conclua pela improcedência da impugnação judicial, por não estar a liquidação ora em apreço ferida de ilegalidade, sendo que esta por ser legal, deverá manter-se na ordem jurídica”.
Tese da Administração Tributária que, por outro lado, segundo a sentença, igualmente mereceu o apoio da Magistrada do Ministério Público.
E lidas as alegações de recurso da Administração Tributária nesse recurso para o STA, constata-se que a questão era efectivamente controversa, embora obviamente tenha deixado de o ser, necessariamente, por força do julgado do STA.
Quanto ao Despacho P 2799/2009, de 19/11/2009, do Director-Geral dos Impostos, que se terá orientado por interpretação normativa adversa à posição assumida pela AT no caso destes autos, trata-se certamente de um argumento importante, no sentido de que nem sequer a própria Administração Tributária tinha uma orientação monolítica, mas também um argumento reversível, pois a falta de um consenso dentro da própria Administração demonstra a dificuldade da questão. De todo o modo, trata-se de uma Informação vinculativa proferida no Proc. 2799/2009 e apenas vinculativa quanto ao seu específico objecto (cf. artigo 68º da Lei Geral Tributária, DL 398/98 de 17 de Dezembro) que não é o destes autos, pelo que não pode apontar-se à Fazenda Pública rebeldia relativamente a uma orientação de serviço.
Quanto ao tema da “culpa” apela-se de novo à jurisprudência deste TCAN, no Ac. de 31/05/2013, Proc. 00189/08.0 BEPNF, onde se ponderou:
«A culpa, na forma de negligência, define-se em concreto mas por referência a um critério abstracto como a não aplicação do grau de diligência de um homem normal, medianamente sagaz, prudente, avisado, cuidadoso, bonus pater famílias, ou seja, o tipo de homem-médio, normal porque não seria justo que fosse o lesado a arcar com as consequências da usual imprevidência, desleixo ou falta de zelo do autor do facto – artigo 487º do Código Civil.
Dúvidas levanta também a interpretação do nº 2 do artigo 487º quanto ao âmbito da negligência. Pergunta-se se nele entra apenas a falta de cuidado, de zelo ou de aplicação (a incúria, o desleixo, a precipitação, a leviandade ou ligeireza) ou também cabe a falta de senso, de perícia ou de aptidão (a incompetência, a incapacidade natural, a inaptidão, a inabilidade).
Na primeira hipótese exige-se que o homem, tal como é, se esforce por cumprir; na segunda, que ele corrija as suas deficiências naturais ou impreparação técnica e que em último termo, evite a prática dos actos para que carece de aptidão.
A lei não exclui nenhuma das interpretações feitas, sendo certo que, acompanhando a posição do Antunes Varela, “Das Obrigações em Geral”, I vol. 4ª edição – pág. 480 a 496, se entende que a opção da lei pelo critério da culpa em abstracto, é a mais correctamente concretizável dando à diligência exigível do homem o conteúdo mais amplo, que define a mera culpa como uma conduta deficiente e a não restringe à definição de uma simples deficiência de vontade no acto.
Este é de resto o conceito compatível e que em parte se confunde com o conceito de ilicitude na conduta da Administração: a violação não apenas dos princípios gerais aplicáveis, mas ainda das regras de ordem técnica que devam ser tidas em consideração.
Ora a um Chefe de Repartição de Finanças exige-se que conheça de Direito Tributário e Fiscal mas já não se pode exigir, designadamente, o conhecimento profundo de todas as regras que regem a prescrição das dívidas fiscais, das causas da sua interrupção ou suspensão e, menos ainda, as complexas regras de sucessão de leis no tempo.
Na situação presente apresentava-se uma situação jurídica extremamente complexa, como a própria decisão que declarou a prescrição deixa perceber: existe uma sucessão de leis no tempo aplicáveis ao caso, o Código de Processo das Contribuições e Impostos, a consagrar um prazo de prescrição de 20 anos, o Código de Processo Tributário, a consagrar um prazo de prescrição de 10 anos, e, finalmente a Lei Geral Tributária, a fixar um prazo de prescrição de 8 anos, e a sua conjugação com o disposto no artigo 297º do Código Civil.
Os conhecimentos de direito de quem exerce tal cargo podem ser, normalmente são, bastante básicos, já que para o desempenho de tal cargo a lei não exige a licenciatura em Direito, pelo que não é exigível do titular desse cargo os conhecimentos necessários para tomar posição perante uma questão tão controversa e pouco evidente, diremos mesmo pouca líquida, susceptível de gerar diferentes interpretações e aplicações das leis, segundo o intérprete das mesmas, como é a da prescrição das dívidas fiscais objeto do despacho da reversão.
Por outro lado, o Chefe de Repartição de Finanças, como qualquer funcionário público, tem, em primeira linha, de zelar pelos interesses do Estado, pois a isso está vinculado pelos deveres funcionais.
No caso concreto, sendo a situação de complexa indagação, muito para além daquilo que tecnicamente lhe é exigível, corria o risco de decidir erradamente contra o Estado, não podendo exigir-se-lhe por isso que tomasse a iniciativa de declarar prescritas as dívidas fiscais, contra o seu objectivo primordial, que é o da prossecução do interesse público como seja o da arrecadação de impostos previstos na lei, podendo incorrer em responsabilidade disciplinar.
A sua opção, de reverter as dívidas contra o primitivo autor numa situação em que, não fora a prescrição e seria a solução legalmente imposta, foi aquela que um funcionário medianamente prudente colocado no seu lugar teria feito, pelo que o contrário não se lhe podia exigir.
Em suma, a sua conduta não pode ser censurada ou reprovada pelo direito, porque não se lhe podia, face à sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, exigir que ele pudesse e devesse ter agido de outro modo, sob pena de, declarando a prescrição e não sendo esta reconhecida pela sua entidade disciplinar, poder incorrer em responsabilidade disciplinar por violação do interesse público que de forma principal subjaz ao exercício da sua função.»
Numa ordem jurídica viva e dinâmica concorrem inúmeros valores e interesses divergentes. Quantas contradições doutrinárias são publicadas, quantas sentenças revogadas, quantos votos de vencido, quanta jurisprudência contraditória. Nesse ambiente normativo, dir-se-ia Darwiniano, a diversidade de opinião dentro dos limites da racionalidade não é um erro, é criatividade e adaptação a novas circunstâncias.
Sustentar uma opinião jurídica que não logra êxito nos tribunais não é, só por si, censurável. De contrário veríamos proliferar acções de responsabilidade civil contra os próprios advogados, pois em cada causa um, ou ambos parcialmente, teriam incorrido nesse “pecado”,
Todas as considerações da jurisprudência deste TCAN supra transcritas podem ser utilmente transpostas para o caso destes autos. E portanto, afastado o requisito culpa, não se gera a responsabilidade civil extracontratual invocada, nem da Ré C... nem do Estado Português, pelo que o recurso não merece provimento, mantendo-se consequentemente, com fundamentos parcialmente diversos, o sentido da decisão recorrida. *** DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 15 de Junho de 2018
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins |
