| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
M..., residente na Rua ..., inconformada com a decisão do TAF do Porto, datada de 19.JAN.07, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, oportunamente, por si instaurada contra o MUNICÍPIO DE GONDOMAR, que absolveu o R. da instância quanto a uns pedidos, por incompetência material, e do pedido quanto a outro, por prescrição, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1º- O Tribunal recorrido é materialmente competente para conhecer de todos os pedidos.
2º- De acordo com o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado nos artigos 268º nº 4 da CRP e 2º CPTA a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde uma adequada tutela junto dos tribunais administrativos.
3º- O caso dos autos funda-se na violação do direito de propriedade da autora decorrente da actuação de um Município ao abrigo de normas jurídico-administrativas.
4º- O Município actuou munido do seu jus imperium quando decidiu executar a estrada, quando escolheu a sua localização e quando a construiu.
5º- E o que determina a competência do Tribunal não é apenas a natureza do direito violado e aqui estamos perante violação de direito constitucionalmente protegido, mas o facto de a entidade pública que o viola o fazer munida do seu jus imperium.
6º- O que interessa é que de um acto de gestão pública consumou-se um facto lesivo na esfera da recorrente.
7º- E pela lesão do seu direito de propriedade tem a recorrente o direito à restituição da sua propriedade (que mais não é do que uma indemnização por restauração natural) e a ser indemnizada por todos os danos causados.
8º- Não faz sentido que os tribunais administrativos possam apenas ter competência para conhecer do pedido indemnizatório.
9º- Até porque só há direito a indemnização porque há violação do direito de propriedade.
10º- De acordo com o disposto nos artigos 2º e 37º do CPTA também não há dúvidas de que todos os pedidos cabem na competência dos Tribunais Administrativos.
11º- A sentença recorrida não podia ter conhecido da questão da excepção do pedido indemnizatório.
12º- Como bem referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha “a atribuição de prioridade absoluta ao conhecimento da questão da competência justifica-se pela consideração de que a única questão para que um tribunal incompetente é competente é para apreciar a sua competência.
13º- Verificada essa incompetência, ele fica naturalmente impedido de entrar na apreciação quer dos restantes pressupostos processuais quer, obviamente, do mérito da causa.”
14º- Não houve prescrição do pedido indemnizatório.
15º- Estamos perante ofensa permanente; os danos estão continuamente a verificar-se.
16º- E ainda que assim se não entenda, nunca se verificará prescrição em relação aos danos ocorridos nos três anos imediatamente anteriores à propositura da acção.
17º- A sentença recorrida violou, entre outros, o artigo 268º da CRP, os artigos 2º, 13º e 37º do CPTA e o artigo 498º do CC.
O Recorrido contra-alegou tendo apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:
1 – Não se conformando a aqui Recorrente, com a douta sentença em crise, pelas razões expostas ao longo das suas alegações de recurso, conclui a mesma, pugnando pelo provimento do presente recurso, com a consequente revogação da decisão recorrida e declaração do Tribunal Administrativo como competente, conhecendo-se o pedido indemnizatório.
2 – Em primeiro lugar, e no que se refere à alegada competência material do tribunal recorrido, desde logo discorda a Recorrente do entendimento do Tribunal a quo, ao arredar o primeiro pedido formulado pela Autora da jurisdição administrativa, dado ter considerado tratar-se “de uma questão de direito privado – reivindicação da propriedade, com aplicação das normas, princípios e critérios respectivos e, em consequência, arredada da jurisdição administrativa.”
3 – Sucede que, não obstante a plenitude da garantia contenciosa, aberta com a recente reforma do contencioso administrativo, baseado num princípio de tutela jurisdicional efectiva, torna-se necessário que, a situação jurídica subjectiva se inscreva no âmbito de uma relação jurídico – administrativa.
4 – Pelo que, tendo em conta que a competência de tribunal se fixa pelo pedido do Autor na sua petição, certo é que, analisado o petitório, constata-se que, a Autora/Recorrente, não invocou a existência de qualquer relação jurídico – administrativa.
5 – Por conseguinte, pretendendo a Recorrente o reconhecimento do seu direito de propriedade, alegadamente, violado, e a sua consequente restituição, estamos perante uma situação jurídica subjectiva que se encontra excluída da jurisdição administrativa, tal como decorre do artigo 1º do ETAF.
6 – Sendo certo que, “A actuação pública de uma entidade não ocorre apenas porque se trate de uma actuação levada a cabo por um ente público. Quer o Estado quer as Autarquias dispõem de um domínio privado e podem, de facto, praticar actos que sejam exclusivamente regulados pelo direito privado.” – cfr. Acórdão da Relação do Porto, de 18.01.2007, in www.dgsi.pt.
7 – Tudo sob pena de, a definição da competência material dos tribunais se deslocar, com completo alheamento dos ensinamentos doutrinais e jurisprudenciais, para a qualidade das partes que titulam a relação material controvertida.
8 – Logo, bem andou a douta sentença em crise quando, em relação ao pedido de reconhecimento do direito de propriedade e a sua devolução formulado contra o aqui Recorrido, concluiu pela incompetência do tribunal em razão da matéria.
9 – Doutro passo, igualmente não foi mais certeira a Recorrente, ao considerar que a sentença não podia ter conhecido da questão do pedido indemnizatório.
10 – É que, dado estarmos perante pedidos distintos, um de reconhecimento do direito de propriedade e outro de indemnização pelos prejuízos sofridos, nada impede, que o Tribunal a quo, considere o Tribunal Cível como competente para o conhecimento de algum desses pedidos, com excepção de outros que, por caberem no âmbito da sua jurisdição, cabe efectivamente apreciar.
11 – Aliás, tal entendimento resulta claramente do vertido no artigo 5º, nº 2 do CPTA, a respeito do Regime de Admissibilidade da Cumulação de Pedidos
12 – Por último, carece ainda a Recorrente de razão, ao considerar que, em todo o caso, não ocorreu prescrição do pedido indemnizatório.
13 – Isto porque, apesar da alegada ofensa permanente, facilmente se constata que, entra a mesma em contradição, com o alegado ao longo do petitório.
14 – Mais concretamente, de que tudo tem feito ao longo destes anos para que o Município regularize a situação, bem como, o facto da alegada ocupação ilícita ter ocorrido há 14 anos, aquando da construção da “Estrada de D. Miguel.”
15 – Valendo tal argumentação, por maioria de razão, quanto à alegada não verificação da prescrição, em relação aos danos ocorridos nos três anos imediatamente anteriores à propositura da acção.
16 – Por todo o acima exposto, somos a concluir que, não violou a douta sentença recorrida o disposto nos artigos 268º da CRP, os artigos 2º, 13º e 37º do CPTA e o artigo 498º do CC.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
São em número de três as questões objecto do presente recurso jurisdicional, a saber:
a) A incompetência material do tribunal;
b) A apreciação da excepção peremptória da prescrição posteriormente à absolvição da instância decorrente da procedência da excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria; e
c) A prescrição do direito de indemnização.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
Compulsados os autos, dão-se por assentes os seguintes factos:
a) Pela presente acção a A. peticiona a condenação do R. no reconhecimento da A. como dona e legítima proprietária dos prédios identificados nos autos; na sua devolução, livres e desimpedidos, à A. no estado em que se encontravam antes da construção da “Estada de D. Miguel”; e no pagamento de uma indemnização pelos prejuízos sofridos com a apropriação de parcelas daqueles prédios em virtude da construção da estrada, a liquidar em execução da sentença.
b) Fundamenta os pedidos formulados na titularidade do direito de propriedade sobre os referenciados prédios e na ocupação e apropriação, por parte do R., há cerca de 14 anos, de parcelas dos mesmos, para efeitos de execução da mencionada via rodoviária;
c) Esta acção foi interposta em 19.JUN.06, tendo o R. sido citado em 27.JUL.06;
d) No despacho saneador-sentença, objecto do presente recurso jurisdicional, o juiz a quo, julgou procedentes quer a excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, quanto aos primeiros dois pedidos, tendo absolvido o R. da instância, nessa medida, quer a excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização, tendo, absolvido o R. do pedido, nessa parte.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, são três as questões que constituem objecto do presente recurso jurisdicional:
a) A incompetência material do tribunal;
b) A apreciação da excepção peremptória da prescrição posteriormente à absolvição da instância decorrente da procedência da excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria; e
c) A prescrição do direito de indemnização.
Tendo sido peticionado nesta acção a condenação do R. no reconhecimento da A. como dona e legítima proprietária dos prédios naquela identificados; na sua devolução, livres e desimpedidos, à A. no estado em que se encontravam antes da construção da “Estada de D. Miguel”; e no pagamento de uma indemnização pelos prejuízos sofridos com a ocupação e apropriação de parcelas dos referenciados prédios decorrentes da construção da estrada, a liquidar em execução da sentença, com fundamento na titularidade do direito de propriedade sobre os referenciados prédios, por parte da A., e na sua ocupação e apropriação parcial, por parte do R., há cerca de 14 anos, para efeitos de execução da mencionada via rodoviária, a decisão recorrida julgou procedentes quer a excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, quanto aos primeiros dois pedidos, tendo absolvido o R. da instância, nessa medida, quer a excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização, tendo, absolvido o R. do pedido, nessa parte.
III-2-1. Da incompetência material do tribunal
Sustenta a Recorrente ser o tribunal recorrido materialmente competente para conhecer de todos os pedidos, uma vez que, de acordo com o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado nos artigos 268º nº 4 da CRP e 2º CPTA a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde uma adequada tutela junto dos tribunais administrativos, fundando-se o caso dos autos na violação do direito de propriedade da A. decorrente da actuação de um Município ao abrigo de normas jurídico-administrativas, munido do seu jus imperium quando decidiu executar a estrada, quando escolheu a sua localização e quando a construiu.
Por outro lado, o que determina a competência do Tribunal não é apenas a natureza do direito violado e aqui estamos perante violação de direito constitucionalmente protegido, mas o facto de a entidade pública que o viola o fazer munida do seu jus imperium, tendo-se consumado um facto lesivo na esfera da recorrente, resultante de um acto de gestão pública, sendo que, pela lesão do seu direito de propriedade tem a recorrente o direito à restituição da sua propriedade (que mais não é do que uma indemnização por restauração natural) e a ser indemnizada por todos os danos causados.
Finalmente, alega não fazer sentido que os tribunais administrativos possam apenas ter competência para conhecer do pedido indemnizatório, até porque só há direito a indemnização porque há violação do direito de propriedade.
Deste modo, é do entendimento que, de acordo com o disposto nos artigos 2º e 37º do CPTA, todos os pedidos deduzidos cabem na competência dos Tribunais Administrativos.
Vejamos.
Como supra se deixou referenciado, a decisão recorrida julgou procedentes, por um lado, a excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, quanto aos primeiros dois pedidos formulados, tendo absolvido o R. da instância, nessa medida; e, por outro lado, a excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização, tendo, absolvido o R. do pedido, nessa parte.
Compulsadas as normas jurídicas constantes quer da CRP quer do ETAF, aprovado pela Lei 13/02, de 19.FEV, maxime os seus artºs 212º e 1º e 4º, respectivamente, quer o pedido de condenação do R. no reconhecimento da A. como dona e legítima proprietária dos prédios identificados nos autos quer o pedido consistente na restituição dos prédios, livres e desimpedidos, à A. no estado em que se encontravam antes da construção da “Estrada de D. Miguel”, estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa por força do disposto nos artºs 4º do ETAF e 212º-3 da CRP.
Com efeito, nenhum destes pedidos surge incluído nas alíneas a) a n) do n.º 1 do art. 4º do ETAF uma vez que se tratam de matérias que não emergem de relações jurídicas administrativas - Cfr. artº 1º-1 do ETAF.
Nessa medida, a apreciação desses pedidos está excluída do âmbito da pronúncia dos Tribunais Administrativos por se tratarem de matérias cujo conhecimento está reservado aos Tribunais Comuns – Cfr. artºs 212º da CRP, 1º e 4º do ETAF e 66º do CPC.
Deste modo, os Tribunais Administrativos e Fiscais configuram-se como materialmente incompetentes para o conhecimento dos pedidos formulados na presente acção, atrás identificados.
A infracção das regras designadamente de competência em função da matéria, determina a incompetência absoluta do tribunal - Cfr. artºs 101º do CPC e 1º e 4º do ETAF.
Por seu lado, a incompetência absoluta do tribunal constitui uma excepção dilatória, que como tal obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância - Cfr. artºs 494º-a) e 493º-2 do CPC.
Nestes termos improcedem as alegações de recurso quanto ao primeiro fundamento de recurso.
II-2.2. Da apreciação da excepção peremptória da prescrição posteriormente à absolvição da instância decorrente da procedência da excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria.
Alega a Recorrente que a sentença recorrida não podia ter conhecido da questão da excepção do pedido indemnizatório.
Com efeito e citando Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha referem que “a atribuição de prioridade absoluta ao conhecimento da questão da competência justifica-se pela consideração de que a única questão para que um tribunal incompetente é competente é para apreciar a sua competência”, pelo que “verificada essa incompetência, ele fica naturalmente impedido de entrar na apreciação quer dos restantes pressupostos processuais quer, obviamente, do mérito da causa.”
Vejamos se lhe assiste razão.
Como atrás se deixou dito, a infracção das regras designadamente de competência em função da matéria, determina a incompetência absoluta do tribunal - Cfr. artºs 101º do CPC e 1º do CPTA.
E, por seu lado, a incompetência absoluta do tribunal constitui uma excepção dilatória, que como tal obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância - Cfr. artºs 494º-a) e 493º-2 do CPC.
Tal seria assim se no caso dos autos perante um pedido ou uma pluralidade de pedidos o tribunal se tivesse julgado incompetente para a apreciação deles ou de todos eles.
Nesse caso, julgada procedente a excepção dilatória da incompetência absoluta, em razão da matéria quanto ao pedido ou a todos os pedidos formulados, tal obstaria a que o Tribunal conhecesse do mérito da causa e daria lugar à absolvição da instância.
Acontece que, no caso dos autos, são formulados diversos pedidos sendo que apenas quanto a alguns deles o tribunal se considerou materialmente incompetente.
Assim, quanto aos pedidos formulados, com relação aos quais o tribunal não se tenha considerado incompetente, em razão da matéria, não se coloca a questão da procedência dessa excepção dilatória e das suas consequências processuais, não impedindo a dedução e a procedência dessa excepção referente a alguns dos pedidos, o prosseguimento dos autos quanto aos demais.
Termos em que improcedem as alegações de recurso quanto ao segundo fundamento de recurso.
II-2.3. Da prescrição do direito de indemnização.
Finalmente, alega a Recorrente que não houve prescrição do pedido indemnizatório, porquanto estamos perante uma ofensa permanente, isto é os danos estão continuamente a verificar-se.
E ainda que assim se não entenda, nunca se verificará prescrição em relação aos danos ocorridos nos três anos imediatamente anteriores à propositura da acção.
Cumpre decidir.
Pela presente acção, a A., ora Recorrente, peticiona, entre outros pedidos, a condenação do R., ora Recorrido, no pagamento de uma indemnização pelos prejuízos sofridos com a apropriação ilícita de parcelas de prédios de que é proprietária, em virtude da construção da estrada, por parte do R., a liquidar em execução da sentença.
Fundamenta a sua pretensão em responsabilidade civil, por actos ilícitos, no âmbito de actos de gestão pública, decorrentes da efectuação de obra levada a cabo pelo R. – construção da “Estrada de D. Miguel – sobre parcelas de prédios de que a A. é proprietária e de que o R. se apropriou indevidamente.
Ora, perante aquele pedido e esta causa de pedir, tal como se faz referência na sentença recorrida, somos, igualmente, de concluir, que a A. faz ancorar o seu pedido no domínio da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos por actos de gestão pública, por actos ilícitos, previsto no art. 2º do DL 48051, de 21.NOV.67.
Acontece que, em sede de responsabilidade civil extracontratual, o direito de indemnização prescreve no prazo de 3 anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete.
É a doutrina que se contém no artº 498º do C.C..
Ou seja, estando em causa a efectivação de responsabilidade civil extracontratual do R., por acto lícito, de acordo com o enunciado no art. 498º do CC, a A. tinha 3 anos, a contar da data do conhecimento do direito, para exercer o seu direito de indemnização.
Acontece, porém, que, de acordo com a matéria de facto assente e decorrente de alegação feita pela própria A., na petição inicial, a actuação ilícita do R. ocorreu há cerca de 14 anos, anteriormente à propositura da acção.
Assim, aquando da propositura da acção, perante a data do conhecimento do direito invocado, havia decorrido o respectivo prazo de prescrição.
Contra o entendimento que se deixa sufragado, invoca a Recorrente a índole continuada da produção dos danos sofridos, pelo que, pelo menos em relação aos danos ocorridos nos três anos imediatamente anteriores à propositura da acção, não se encontrarão prescritos.
Acontece que, tal como se faz referência no Ac. do STA de 01.JUN.06, in Rec. nº 0257/06, na sequência da doutrina que se contém nos Acs. do STJ de 06.OUT.83, in Rec. nº 071037 e de 15.NOV.83, in Rec. nº 071111, “(...) o prazo de prescrição a que alude o art. 498º do Código Civil é um só, e dentro dele há-de exercer-se o direito de indemnização relativamente à «extensão integral dos danos» (...) Por outro lado, importa reter que o instituto da prescrição serve o propósito de que não haja, entre os factos litigiosos e a instauração dos litígios, uma excessiva distância temporal. Sendo assim, percebe- -se que a natureza continuada da conduta lesiva não afecte o «dies a quo» do prazo prescricional – fosse de modo a diferir o seu início para o momento em que cessasse a acção danosa, fosse por forma a gerar o aparecimento contínuo de novos prazos de prescrição, relacionados com cada prejuízo instantâneo. O preceito acima referido mostra bem que, nas hipóteses de acções lesivas que se prolongam no tempo, o início do prazo prescricional coincide, por via de regra, com o início do conhecimento da acção; e que o acento tónico da continuação é posto, não na conduta lesiva, mas nos seus efeitos danosos. Precisamente por isso é que o início do prazo de prescrição não depende do conhecimento da «extensão integral dos danos», podendo a prescrição ocorrer mesmo que, por a conduta lesiva ser duradoura, a amplitude dos prejuízos vá continuamente aumentando e, por isso mesmo, ela não fosse determinável pelo lesado no início do prazo prescricional.
(...) E o prazo de prescrição é também um só, como acima dissemos. Portanto, a natureza continuada da omissão imputada aos réus não contendeu com o início do prazo em que prescreveria o direito da recorrente a reclamar uma indemnização. “
Assim sendo, sem necessidade de mais considerandos, improcedem também as alegações de recurso quanto ao invocado erro de julgamento, sobre a prescrição do direito de indemnização.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção do despacho saneador-sentença recorrido.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em julgar improcedente o recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 13 de Dezembro de 2007
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
