| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte
1. M…, e outros, devidamente identificados nos autos, interpuseram no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, pedido de declaração de causa legítima de inexecução da sentença de 15/12/1999 que condenou o Município de Santo Tirso a repor o seu prédio no estado em que se encontrava anteriormente à demolição do muro de vedação e invasão do perímetro para efeito alargamento de duas ruas.
O executado Município de Santo Tirso, invocando a criação do novo Município da Trofa e passagem do freguesia onde se localização do prédio para a sua área de jurisdição, deduziu a habilitação deste à execução, o que foi admitido pelo despacho de fls. 22 dos autos.
Por decisão de 28/11/03 foi o pedido rejeitado liminarmente pelo facto dos exequentes não terem solicitado ao Município da Trofa a execução espontânea.
Não se conformando com essa decisão, os recorrentes interpuseram recuso jurisdicional em cujas alegações concluem o seguinte:
a) O pressuposto processual consignado nos artigos 5.° e 6.° do decreto-lei n.° 256-A/77, de 17 de Junho foi plenamente cumprido pelos exequentes, em relação ao primitivo executado, Município de Santo Tirso, a quem a execução do julgado foi há muito requerida;
b) Julgado habilitado o Município da Trofa, ingressou este na posição precisa do seu antecessor e aceitou a causa nos precisos termos em que esta se encontra, o mesmo é dizer, já tendo sido requerida, previamente, a execução do julgado;
c) A transmissão de bens, direitos e obrigações para o Município criado efectua-se por força da lei (cfr. artigo 4.°/3 da Lei n.° 83/98, de 14 de Dezembro e artigo 11.°/6 da Lei n.° 48/99, de 16 de Junho);
d) O prazo consignado pela lei para a elaboração do relatório destinado a sustentar a transmissão de direitos, bens e obrigações a elaborar pelas câmaras municipais e pela comissão instaladora é de três meses e já há muito decorreu (cfr. artigo 11.°/1 da Lei n.° 48/99, de 16 de Junho).
e) O pressuposto processual em causa nos presentes autos foi erigido pelo legislador em beneficio dos administrados, pelo que a interpretação e aplicação dos artigos 5.° e 6.° do Decreto-lei n.° 256-A/77, de 17 de Junho, sufragada pelo Tribunal a quo fere gravemente o direito fundamental à tutela judicial efectiva consignado no artigo 20.° da Constituição da República Portuguesa;
f) Mesmo entendendo em falta o requerimento prévio, como condição de admissibilidade da acção, o que não se aceita a não ser para efeito de raciocínio, sempre deveria o M.° Juiz providenciar pela sua sanação nos termos dos artigos 265.°/2 e 288.°/3 do C.P.C.. sendo manifesto que o legislador o estatuiu em beneficio exclusivo dos administrados, como decorre do próprio pórtico do DL n.° 256-A/77, de 17 de Junho: Reforça as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais perante a administração pública.
g) A decisão recorrida interpretou erroneamente os artigos 5º e 6º do decreto-lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, subvertendo a sua teleologia, e ferindo o alcance do artigo 20º da CRP, consignadora do direito à tutela judicial efectiva e violou os artigos 3º, 265º e 288/3 do CPC, aplicáveis a título subsidiário, em homenagem ao artigo 1º da LPTA.
O Ministério Público junto deste tribunal emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.
2. Dos autos mostram-se assentes os seguintes factos:
a) Por sentença de 15/11/99, transitada em julgado, proferida no processo nº 617/97 que os exequentes moveram contra o Município de Santo Tirso, foi este condenado na reposição do prédio dos AA “no estado em que se encontrava anteriormente à demolição do seu muro de vedação e da invasão do seu perímetro pelo norte e poente entre 1,5 e 2 metros, para alargamento das Ruas de Lousado e de Paredes” (cfr. fls. 76 a 84 do processo apenso);
b) Em 5/6/2002, os exequentes dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Santo Tirso um requerimento a solicita a execução dessa sentença (cfr. doc. de fls. 6 dos autos);
c) Em 14/11/1998, pelo Lei nº 83/98, de 14/12, foi criado o Município da Trofa, que passou a abranger a freguesia de Sãos Romão do Coronado onde se situa o prédio das exequentes e que antes pertencia a Santo Tirso;
d) Em 8/1072003, o Presidente da Câmara Municipal da Trofa, emitiu a declaração de que o processo de transmissão de bens, direitos e obrigações entre os dois municípios, a que se refere o artigo 11º da Lei nº 48/99, de 16/6, ainda não se mostrava concluído (cfr. fls. 44 dos autos).
3. A questão jurídica que vem em recurso consiste em saber se está ou não verificado o pressuposto processual da pronúncia administrativa prévia ao processo de execução da sentença administrativa.
Na decisão impugnada entendeu-se que, sendo parte executada o Município da Trofa, o qual interveio no processo por habilitação incidental, só era possível comover execução contra ele se os exequentes previamente lhe tivessem requerido a execução.
Contra essa posição argumentam os agravantes que tal exigência foi cumprida relativamente ao Município de Santo Tirso, parte condenada na sentença exequenda, que a habilitação do Município da Trofa fê-lo ingressar na posição do antecessor e que a rejeição liminar após esse momento representa uma restrição inadmissível ao direito à tutela judicial efectiva, impondo-se antes que o juiz convidasse os exequentes a suprir a falta do requerimento prévio.
Antes de mais impõe-se determinar se a forma processual seguida tem como pressuposto o requerimento prévio dos exequentes a solicitar a execução da sentença. O problema coloca-se porque a sentença que se pretende executar é uma sentença condenatória à prestação de facto material fungível e as regras dos artigos 96º e 97º da LPTA e dos artigos 5º a 10º do DL nº 256-A/77 estão pensadas sobretudo para a execução de sentenças anulatórias, que são de natureza constitutiva. E por isso mesmo há quem defenda que para essa espécie de títulos executivos existe uma lacuna no direito processual administrativo que tem que ser preenchida pelo recurso subsidiário às regras do processo civil, que no caso concreto, por se tratar de uma execução de prestação de facto, são as dos artigos 933º a 942º (cfr. José Robin de Andrade, anotação ao Ac. do STA nº 37427, de 14/11/96, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 5, pág. 24, Mário Aroso de Almeida, Seminário permanente de direito constitucional e administrativo, Vol. I, pág. 95 e Ac do STA rec nº 44893 de 23/6/99).
Seja como for, a verdade é que há regras da “execução de julgados” previstas no DL nº 256-A/77 que valem relativamente a todas as execuções contra a Administração, em especial as dos artigos 11º e 12º que estabelecem algumas garantias para o cumprimento da sentença. Se assim é, não deixa de se perguntar se a pronúncia administrativa prévia como condição de acesso ao tribunal de execução vale igualmente para todas as execuções, seja para o meio processual de “execução de julgados” regulado naquele diploma seja para acção executiva do CPC.
E a resposta à questão tem que ser afirmativa, porquanto prevista expressamente no nº 1 do artigo 5º do DL nº 256-A/77: «a execução de sentença proferida em contenciosa administrativo, quando não seja efectuada espontaneamente pela Administração, no prazo de trinta dias, a contar do trânsito em julgado, pode ser requerida pelo interessado ao órgão que tiver praticado o acto recorrido, ou, tratando-se de acção, ao competente órgãos da pessoa colectiva nela demandada». Ou seja, no âmbito desta norma cabem não só as sentenças anulatórias (de tipo constitutivo) como também as sentenças condenatórias, que estabelecem o dever de prestação de uma quantia, de uma coisa ou de um facto, pressupondo o respectivo direito do demandante (cfr. art. 4º. nº 2, al. b) do CPC). Parece, pois, que o pedido de “execução” de sentenças administrativas, quaisquer que elas sejam, depende de um requerimento prévio de execução dirigido à Administração, pressuposto que tem por finalidade evitar intervenções desnecessárias dos tribunais, na medida em que dá nova oportunidade de cumprimento integral da sentença antes do recurso a tribunal e possibilita que os interessados tenham conhecimento sobre a existência de causas legítimas de inexecução, para optarem entre o pedido de fixação de indemnização e o pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução.
O requerimento prévio, qualificado como pressuposto da acção executiva e não como acto integrativa da eficácia da sentença, constitui um acto inicial e propulsivo do processo executivo. Mas, por decorrer no seio da Administração, não é ainda um processo judicial. Pela relação de pressuposição que tem com a acção executiva propriamente dita, podemos chamar-lhe fase administrativa ou pré-judicial do processo executivo. E por ter essa natureza, os actos que a compõem são actos procedimentais regulados pelo CPA. Desde logo, o prazo de sessenta dias para cumprimento integral da sentença após o requerimento, que é um prazo procedimental regulado pelo art. 72º do CPA e a notificação sobre a existência de causa legítima de inexecução, que deve obedecer ao disposto nos artigos 66º e ss. do CPA, assim como todos os demais que seja necessário praticar nessa fase.
Apesar de se tratar de um requerimento de execução, a natureza administrativa desta fase, com a consequente aplicação das regras do CPA, permite alguns desvios relativamente às regras próprias do processo executivo. Assim acontece com a legitimidade passiva para intervir nessa fase, nas situações em que houve modificação de competência para executar as determinações contidas na sentença.
Numa acção executiva normal, tem legitimidade passiva “a pessoa que no título tenha a posição de dever», a pessoa contra quem deve se movida a acção (cfr. 55º do CPC). Mas, se data da instauração da acção tiver havido sucessão na obrigação, a execução deve correr contra o sucessor da pessoa que no título figure como devedor, caso em que o exequente deve no requerimento deduzir “factos constitutivos” da sucessão (art. 56º do CPC), os quais poderão de ser objecto de apreciação e julgamento em embargos à execução quando o réu pretenda contestá-los. Verificando-se que à data da interposição da acção executiva a entidade demandada já perdeu a competência, por força da lei ou por extinção do órgão, o exequente deve imputar o dever de executar àquela entidade e deduzir logo a habilitação-legitimidade do sucessor, referindo os factos e as normas tendentes a demonstrar que ao demandado sucedeu outro órgão, para assim, este último ser notificado, sob pena de ilegitimidade passiva. Se a sucessão na obrigação se operou depois de instaurada a acção executiva, haverá lugar à habilitação-incidente do sucessor da parte extinta.
Ora, na fase administrativa do processo de execução duma sentença administrativa há desvios quanto ao ónus de delimitação subjectiva da instância.
Em princípio, tem legitimidade passiva, a contraparte que na relação processual se opõe ao interessado, o exequente da fase judicial propriamente dita, e que é o «órgão que tiver praticado o acto recorrido», «a autoridade competente para a execução», «o órgão a quem caiba a execução», ou ainda «o competente órgão da pessoa colectiva nela demandada», tal-qualmente expressam os artigos 5º, nº 1, 9º, nº 4 e 10º nº 3 do DL nº 256-A/77, muito embora o legislador tenha genericamente preferido utilizar a expressão «Administração» (cfr. arts. 7º, 8º e 9º). É, pois, a tal órgão ou a tal autoridade que impende, numa fase administrativa, o dever de execução, correspondendo a um verdadeiro direito à execução, dever que tem um conteúdo bem preciso: reintegração da ordem jurídica violada e reconstituição da situação actual hipotética, através da prática de actos e operações que suprimam e eliminem os efeitos produzidos e reconstituam a situação anteriormente existente.
Mas, tendo havido modificações de direito em matéria de competência para executar a sentença, por extinção do órgão, perda de competência (cessação de habilitação legal) ou atribuição de competência de que se carecia inicialmente, o originário obrigado tem o ónus de fazer intervir a entidade competente para a execução. Nesse caso, requerida a execução contra o primitivo devedor, aquele que foi demandado na acção, incumbe a este remeter oficiosamente o pedido ao órgão sucessor. É o que resulta, de forma clara e inequívoca, do nº 3 do artigo 30º do CPA, segundo o qual «quando o órgão territorialmente competente passar a ser outro, deve o processo ser-lhe remetido oficiosamente» e do nº 2 do artigo 5º do DL nº 256-A/77, que estabelece que «se a execução competir, cumulativamente ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos, deverá o órgãos referido no número anterior enviar-lhes os elementos necessários para o efeito, no prazo de dez dias, a contra da apresentação do requerimento de execução».
Como se vê, o órgão administrativo demandado na acção intervêm na fase inicial da execução, fazendo as diligências necessárias para que o órgão competente para a execução intervenha no cumprimento voluntário da sentença. Significa isto que, o órgão ou autoridade que figurou inicialmente no processo declarativo assegura a legitimidade passiva na fase pré-judicial do processo executivo, não podendo eximir-se de diligenciar para que a sentença seja integralmente cumprida, ainda que por outras entidades competentes.
Para assegurar a legitimidade passiva da entidade pública obrigada, ao exequente basta-lhe dirigir o requerimento de execução contra a entidade que foi demandada e condenada na acção. Havendo modificação e sucessões de competências, incumbe ao entidade demandada na acção principal diligenciar no sentido de que a sentença administrativa seja acatada, de forma espontânea ou provocada, pelo sucessor. Já na fase do processo executivo propriamente dito, pode o exequente dirigir a execução contra o sucessor, aquele a quem foi transmitida a obrigação de executar a sentença, ou, não o fazendo, e verificando-se a excepção dilatória de ilegitimidade, suprir tal irregularidade através do incidente de habilitação, o que deve promovido oficiosamente (nº 2 do art. 265º, nº 1 do 271º e 376º do CPC, ex vi. art. 1º da LPTA). De qualquer modo, por projecção do princípio do favorecimento do processo (ou pro actione), não é de excluir a possibilidade de também o juiz administrativo, além do dever de providenciar pelo suprimento dos pressupostos susceptíveis de sanação, determinar que não há lugar à absolvição da instância quando o pressuposto se destine a tutelar o interesses de uma das partes e a decisão de fundo deva ser integralmente favorável a essa parte» (nº 3 do art. 288º do CPC).
No caso dos autos, está demonstrado que os exequentes requereram a execução ao Presidente do Município de Santo Tirso, que a pessoa colectiva demandada e condenada no acção de responsabilidade civil extra-contratual. Com esse requerimento ficou a Administração, incluindo o órgão que sucedeu na competência, em condições de se pronunciar nos 60 dias seguintes sobre se iria executar integralmente a sentença ou se existia alguma causa legítima de inexecução, bastando para tal que o demandado remetesse ao órgão competente para a execução – o Município da Trofa – todos os elementos necessário para que fosse tomada essa decisão. Existindo o dever de executar as decisões dos tribunais, que são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas (art. 208º da CRP), não podem os exequentes ficar à mercê das disputas entre entidades públicas que lhe devem dar execução, nem de modo algum podem ser penalizados pela indefinição dentro da Administração do órgão que deve tomar a iniciativa de executar voluntariamente a execução. Não é por acaso que a lei utiliza genericamente a expressão «Administração» para se referir ao executado, pois, por vicissitudes várias, como aconteceu no caso concreto, o cumprimento da sentença pode pertencer a entidades que se sucedem no tempo. É, pois, de censurar a decisão agravada que decidiu indeferir liminarmente o pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução com fundamento na falta de um pressuposto que já estava observado.
Se o requerimento prévio dirigido ao Município de Santo Tirso era suficiente para se dar por verificado o pressuposto processual da pronúncia administrativa prévia, pois com ele a Administração teve oportunidade de se pronunciar sobre a execução imediata da sentença ou sobre a existência de causa legítima de inexecução, e assim foram conseguidos os objectivos da formalidade, a verdade é que a habilitação do Município da Trofa, por decisão já transitada em julgado, marcou o início da sua intervenção precisamente na posição da parte que substituiu, aceitando a causa no estado em que ela se encontrava. Até à notificação da sentença de habilitação, e não importa agora saber se o incidente foi ou mal julgado, a legitimidade passiva, que no processo declarativo, quer em ambas as fases do processo executivo, foi assegurada pelo Município de Santo Tirso, a autora do facto ilícito culposo que originou a sentença de condenação na prestação do facto exequendo. Trata-se de uma solução aceite pelo nº 1 do artigo 271º do CPC, facilmente aplicável à transmissão ex legis de “coisa ou direito litigioso”. Significa isto que até à modificação subjectiva da instância operada com o chamamento do habilitado, o cedente ou transmitente ex legis da obrigação é parte legítima para a execução, e portanto, era a ele que o exequente devia provocar a execução voluntária. Por isso, não deixa de ser contraditório, julgar habilitado o Município da Trofa, como meio de assegurar a legitimidade passiva da execução, e ao mesmo tempo indeferir liminarmente o pedido de execução com fundamento em que o requerimento prévio foi apresentado ao habilitante Município de Santo Tirso. Se houve habilitação incidental (e não habilitação-legitimidade – art. 56º do CPC), é porque se considerou que até esse momento o Município de Santo Tirso assegurou na instância todos os poderes e deveres de uma parte processualmente legítima, incluindo o de se pronunciar previamente sobre a execução voluntária ou sobre a existência de causas legítimas de inexecução.
Por fim, não pode deixar de se dar razão aos agravantes quando consideram que a interpretação que a decisão impugnada faz do artigo 5º do DL nº 256-A/77 é susceptível de constituir uma restrição inadmissível ao imperativo constitucional da tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 20º da CRP. A exigência de requerimento prévio a quem tem a obrigação de cumprir espontaneamente uma decisão judicial, e que por isso não deveria necessitar que o exequente lhe lembrasse de a cumprir, se não afronta a tutela jurisdicional, porque, apesar disso, o acesso aos juízes não está vedado, a verdade é que a tal formalidade não se pode dar o valor que a decisão impugnada lhe deu, sob pena de se restringir o acesso ao processo executivo, como efectivamente aconteceu. No caso de sucessão na competência para a execução da sentença, o exequente pode não estar em condições, e em geral não está, de conhecer quem foi a entidade que se sucedeu ao primitivo obrigado. Munido de um sentença, título executivo que é condição necessária e suficiente para a acção executiva (art. 45º do CPC), apenas se exige que conheça o devedor que figura no título, a parte demandada e condenada na processo principal, e não quem eventualmente lhe sucedeu ou venha a suceder. Assim, desde que se mostre provado que apresentou o requerimento de execução ao «órgão competente da pessoa colectiva demandada», como expressamente refere a norma daquele artigo, está preenchido o pressuposto processual que lhe dá legitimidade para pedir a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução ou de fixação de indemnização pelo prejuízo resultantes da inexecução por causa legítima. A repercussão que nesses pedidos tem a existência de sucessão da obrigação exequenda é um problema que o primitivo obrigado resolverá, num primeiro momento, através do expediente do nº 2 daquele art. 5º, e posteriormente, na fase judicial, através do incidente de habilitação.
4. Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso jurisdicional e anula-se a decisão agravada, com a consequente baixa do processo para apreciação do pedido.
Sem custas, neste tribunal e na 1ª instância.
Porto, 18-11-2004
Ass. Lino José B. R. Ribeiro
Ass. João Beato O. Sousa
Ass. Maria Isabel S. Pedro Soeiro |
