O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.

Na matéria de facto dada como provada na decisão recorrida importa explicitar o conteúdo relevante da petição inicial - alínea G).

Importa ainda aditar, porque documentado e relevante para apreciação e decisão consciente do pleito, o conteúdo relevante da oposição à execução.

Devemos assim dar como provados os seguintes factos:

A) Por sentença proferida na acção de contencioso pré-contratual nº 371/11.3BEBRG – que aqui se dá por reproduzida - foi esta acção julgada parcialmente procedente.

B) Esta sentença julgou verificada a ilegalidade das normas constantes dos artigos 7º, nº 1-c), 7º, nº 2-g) e 12º, nº 4, do Programa do Concurso;

C) A exequente interpôs recurso jurisdicional desta mesma sentença.

D) Por acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 12.10.2012, foram julgadas ilegais as normas do artigo 12º, nº1-d) e nº5 do Programa do Procedimento e manteve no demais o decidido na sentença recorrida.

E) Este acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte transitou em julgado.

F) A exequente não foi notificada da decisão final do concurso para “Adjudicação da Concessão do Serviço Público de Transportes Urbanos de VNF”.

G) Em 11 de Setembro de 2013, a exequente deu entrada à petição inicial da presente execução que aqui se dá por reproduzida e da qual se extrai o seguinte:

“(…)
4 – Até à presente data, a Exequente não foi notificada da decisão final do concurso para “Adjudicação da Concessão do Serviço Público de Transportes Urbanos de VNF”.
(…)

8 - No caso em apreço, terão de ser eliminados dos termos das peças concursais do procedimento as normas consideradas ilegais, com a consequente necessidade de reformulação.

9 – Também é necessária a eliminação dos actos consequentes do acto ilegal.

10. Assim, reformulando-se as peças concursais do procedimento, deverão os concorrentes poder apresentar novas propostas, de forma a adaptar a sua oferta às novas exigência concursais.

Nestes termos, deverá a presente petição de execução ser julgada provada e procedente, devendo os executados serem condenados a praticar os actos e operações a adoptar para dar execução ao Acórdão executado, no prazo de 30 dias.
(…)”

H) O executado Município de VNF veio deduzir oposição á execução que aqui se dá por reproduzida e da qual se extrai o seguinte, de relevante:

“(…)

7. As decisões proferidas traduziram-se na declaração de ilegalidade de normas que constavam do programa do concurso.

8. Deste modo, e ressalvado o devido respeito por melhor opinião, esse facto implica que as decisões do júri do concurso e da entidade adjudicante que posteriormente à decisão tenham ou venham a ser proferidas, têm que obedecer ao judicialmente decidido.

9. O que a exequente alega é que ainda não foi notificada da decisão final do concurso em causa, e, pressupondo-se que pretende que essa decisão seja proferida.

10. Porém, a decisão em que se fundamenta a execução deduzida nada dispõe sobre tal questão, sendo certo que tal não lhe foi pedido.

11. Por conseguinte, salvo o devido respeito por melhor opinião, o meio utilizado não é o próprio.

12. Assim sendo, porque a decisão em causa não foi violada, sendo seguro que a Exequente não alegou qualquer facto ou acto praticado pelo Executado que consubstancie tal desiderato, ou seja, uma violação da decisão, deve a presente execução ser julgada improcedente e indeferida, com as legais consequências.

Termos em que a presente oposição deve ser julgada provada e procedente e, consequentemente, deve a execução deduzida ser indeferida, e declarada extinta.

(…)”.

Determina o art. 173º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.”

Já no domínio do anterior recurso contencioso de anulação, se entendia que o caso julgado é constituído pela decisão de anulação do acto recorrido e pelo vício que fundamenta a decisão pelo que a eficácia do caso julgado se circunscreve ao vício que determinou a sentença, estando a Administração Pública impedida de, em sede de execução, renovar o acto anulado com reiteração dos vícios que motivaram a decisão de anulação.

Consistindo a execução da decisão judicial anulatória na reconstituição da situação hipotética em que se encontraria o exequente não fora a prática do acto anulado, ou seja, na prática de novo acto, de sentido idêntico ou de sentido contrário, mas isento do vício que o inquinava.

Neste sentido vejam-se os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 12.12.2001, recurso 43741-A (Pleno), de 02.10.2001, recurso 34044-A e de 14.02.2002, recurso 48079.

No domínio da acção administrativa especial, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 30.01.2007, no processo 040201-A, decidiu (sumário):

I - A sentença anulatória de um acto administrativo tem um efeito constitutivo, que, em regra, consiste na invalidação do acto impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento. Tem, também, um outro efeito, próprio de toda e qualquer sentença de um tribunal, seja qual for a natureza deste, que advém da força do caso julgado, apelidado de efeito conformativo (também designado de preclusivo ou inibitório), que exclui, no mínimo, a possibilidade de a Administração reproduzir o acto com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo. Ainda, um outro efeito, existe que é o da reconstituição da situação hipotética actual (também chamado efeito repristinatório, efeito reconstitutivo ou reconstrutivo da sentença). Segundo este princípio, a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se o acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade. Finalmente, por a Administração não querer, não saber ou não poder, proceder à reconstituição da situação que era definida pelo julgado anulatório, nada mais restando ao administrado, ao abrigo do quadro normativo definido (art°173° n°1 do CPTA), do que ir novamente ao tribunal solicitar a execução do julgado. São os designados efeitos ultraconstitutivos da sentença de anulação, que se manifestam hoje no processo de execução de julgados, pelo qual os interessados podem obter a especificação do conteúdo dos actos e operações a adoptar pela Administração e o prazo para a sua prática (art°179° n°1 do CPTA), a declaração de nulidade dos actos desconformes com a sentença e a anulação dos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.

(…)

X - A obrigatoriedade reconhecida ao caso julgado material reside essencialmente na necessidade de assegurar estabilidade às relações jurídicas, não permitindo que litígios, com o mesmo objecto e entre as mesmas partes, se repitam indefinidamente, em prejuízo da paz jurídica imposta pelo interesse público. “

A este propósito ensina Freitas do Amaral, em “A execução das sentenças dos tribunais administrativos”, 2ª edição, Almedina, 1997, páginas 91 a 93:

“(…)

Uma vez que o acto ilegal foi anulado, parece que num ponto todos estarão de acordo quanto à definição do que deve ser o conteúdo da execução de sentença que o anulou: a Administração não pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo acto ilegal (…).

Este acto é, decerto, um acto renovável e isso quer dizer que a autoridade que o praticou pode legalmente praticá-lo de novo, definindo a sua situação jurídica ou a do particular interessado nos mesmos termos em que ela foi definida no acto anterior, desde que não repita o vício que determinou a anulação.

Daqui não é legítimo extrair, porém, a ilação de que à autoridade administrativa seja permitido manter-se na inércia, a pretexto de a situação jurídica decorrente do acto ilegal poder permanecer tal e qual, idêntica a si própria, após a renovação do acto anulado.

A verdade é, antes, que enquanto o acto ilegal não for renovado, a sua anulação obriga a considera-lo como nunca tendo existido.

A passividade da Administração constituiria aqui uma autêntica inexecução de sentença, pois a ordem jurídica violada não seria reintegrada: o funcionário demitido continuaria afastado do serviço por força de uma punição ilegal, o prédio demolido continuaria destruído por virtude de uma deliberação ilegal, a licença recusada continuaria por outorgar mercê de um despacho ilegal.

Ora é patente que isto não poder consentir-se: a fim de que seja reintegrada a ordem jurídica, a Administração tem de fazer alguma coisa de positivo – tem de praticar um novo acto administrativo, com efeitos retroactivos que substitua o acto ilegal.

(…)

O que se pretende sublinha é, tão-somente, que a Administração tem o dever de, em execução de sentença, definir de novo a situação jurídica ou a do particular interessado, mas agora de harmonia com a lei.”

E, na mesma linha, Vieira de Andrade, em “A Justiça Administrativa (Lições) ”, 7ª edição, Almedina, 2005, página 223 (com sublinhado nosso):

“As sentenças de provimento, para além dos seus efeitos directos – constitutivos, na anulação ou meramente declarativos (de apreciação), na declaração de nulidade ou de inexistência – geram, em regra, por força da retroactividade dos seus efeitos, a obrigação para a Administração de reconstruir a situação de facto de acordo com o julgado, além de ter de actuar no respeito pelo decidido (diz-se, por isso, que produzem “ efeitos ultra-constitutivos”. Efeitos que não deixam de produzir-se quando o pedido tenha sido de estrita anulação (…), embora, como vimos, seja admissível e provável que o restabelecimento da situação constitua objecto de pedido cumulado com o pedido anulatório.”.

O que aqui se afirma para a anulação de um acto administrativo, vale para a declaração de ilegalidade de normas, como aqui sucede, dado o tratamento igual que o legislador dá a ambos os casos. Vejam-se, entre outros, os artigos 46º, n.º1, e artigos 100º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Também no caso de declaração de ilegalidade de normas concursais a execução do julgado anulatório não é compatível com a inércia da Administração. No caso de um concurso se, perante a declaração de ilegalidade das normas concursais fosse permitido à Administração nada fazer, seria admitir a inexecução do julgado sem causa legítima.

No caso em apreço o acórdão Tribunal Central Administrativo Norte, de 12.10.2012, dado à execução, declarou a ilegalidade das seguintes normas do Programa do Procedimento Concursal:

Artigo 7º, nº 1:

“A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo, devendo ser constituída pelos seguintes documentos:

c) Documento que contenha os atributos da proposta, com os quais o concorrente se dispõe a contratar, relativo aos seguintes aspectos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos:

c.1) Preço das tarifas

c.2) Interoperabilidade entre todas as operadoras de transporte público de passageiros a actuarem em VNF.”

Artigo 7º, nº 2:

“ A proposta deverá conter concretamente os seguintes elementos:

g) Uma declaração emitida por cada uma das operadoras do serviço de transportes públicos rodoviários de passageiros, a operar na área do Município, permitindo a interoperabilidade, isto é, a possibilidade de utilização dos títulos de transporte (TUF) pelos utentes, aquando da sua utilização das respectivas carreiras.

Para cumprimento do julgado impunha-se, desde logo, a eliminação de tais normas do programa do concurso.

Mas isto, ao contrário do que se pode deduzir da posição do executado Município, não bastava para se ter o julgado anulatório por executado.

Os efeitos ultra-constitutivos do julgado anulatório, neste caso de declaração de ilegalidade de normas, hoje pacificamente aceites na doutrina e na jurisprudência, e expressamente consignados no artigo 173º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, acima citado, impunham um comportamento positivo, por parte do Município ora executado.

No caso concreto, o retomar do concurso.

Desde logo, com a elaboração de um novo programa de concurso (expurgado das normas ilegais) e a sua publicação.

Depois, a abertura do concurso à apresentação de propostas pelos concorrentes, face às novas regras concursais.

E todos os demais actos do concurso até à homologação da classificação final.

Isto apesar de o acórdão anulatório nada ter definido quando aos actos a praticar face à declaração de ilegalidade das referidas normas do concurso.

A exequente fez aquilo que a lei lhe impõe, sem prejuízo dos poderes oficiosos do tribunal.

Na verdade, dispõe o artigo 164.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe “Petição de execução”:

“1 - Quando a Administração não dê execução espontânea à sentença no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo 162.º, pode o interessado pedir a respectiva execução ao tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição.

(…)

4 - Na petição, o exequente deve especificar os actos e operações em que entende que a execução deve consistir, podendo requerer, para além da indemnização moratória a que tenha direito:

(…)”

O que a exequente fez, não se tendo limitado a pedir “informações relativas ao procedimento concursal”, ao contrário do decidido.

Em bom rigor não pediu qualquer informação.

Especificou que deviam ser eliminadas as peças concursais as normas consideradas ilegais (ponto 8 da petição de execução).

Que deviam ser reformuladas estas peças para os concorrentes poderem apresentar novas propostas, de forma a adaptar a sua oferta às novas exigência concursais (ponto 10 da petição de execução).

E pediu que a fixação do prazo de 30 dias para praticar estes actos de execução (parte final).

Pedidos que são os próprios da acção executiva (artigo 164.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) e não da intimação para prestação de informações, ao contrário do decidido.

A exequente, por outro lado, não estava obrigada a invocar e provar que não foi praticado qualquer acto. Invocou aquilo que podia ter invocado, dado a prática de actos por parte da Administração não ser, naturalmente, um acto pessoal da exequente: articulou que não foi notificada de qualquer acto final do concurso, depois do trânsito em julgado do acórdão em apreço.

A entidade executada, esta sim, deveria ter invocado e provado que cumpriu o julgado ou que se tornou impossível cumpri-lo, enquanto factos extintivos ou modificativos do direito da exequente a ver o julgado executado quer nos seus efeitos direitos quer nos chamados efeitos ultra-constituivos - artigo 342º, n.º2, do Código Civil, e artigos 5º, n.º1, 414º e 571º, estes do Código de Processo Civil de 2013 (artigos 264º, 487º e 516º, do Código de Processo Civil 1995).

E, também ao contrário do decidido, não tem correspondência com o documentado no processo e o teor da oposição do município executado que este veio “dizer que praticou estes actos, pelo que executou as decisões judiciais supra referidas.”.

Na oposição apresentada pelo Município apenas consta, de relevante o seguinte:

“8. Deste modo, e ressalvado o devido respeito por melhor opinião, esse facto implica que as decisões do júri do concurso e da entidade adjudicante que posteriormente à decisão tenham ou venham a ser proferidas, têm que obedecer ao judicialmente decidido.

9. O que a exequente alega é que ainda não foi notificada da decisão final do concurso em causa, e, pressupondo-se que pretende que essa decisão seja proferida.

10. Porém, a decisão em que se fundamenta a execução deduzida nada dispõe sobre tal questão, sendo certo que tal não lhe foi pedido.”

Ou seja, não invoca - como era seu ónus - que não se limitou a uma atitude de inércia e que praticou os actos devidos em resultado do julgado que serve de fundamento à presente execução, em concreto, que deu andamento ao concurso, nos termos acima expostos.

Tanto basta para se concluir que, ao contrário do decidido, não há fundamento para declarar o erro na forma do processo e absolver qualquer dos executados da instância. Pelo contrário, deve a execução prosseguir os seus normais termos, previstos nos artigos 173º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A) Revogam a sentença recorrida.

B) Julgam o processo executivo próprio.

C) Determinam a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que a execução prossiga aí os seus legais termos.

Custas pelo município recorrido.