| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
JNFM (devidamente identificados nos autos) autor na ação administrativa que instaurou em 01/03/2017 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra o Município G… – na qual impugnou o ato do Vereador do Ambiente da Câmara Municipal G… vertido no ofício datado de 17/11/2016, que determinou que o seu estabelecimento comercial denominado “CG” encerrasse todos os dias da semana às 20:00h – inconformado com a decisão de 30/06/2017 do Mmº Juiz do Tribunal a quo que absolveu o réu absolvido da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela sua revogação com prosseguimento dos autos, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. Vem o presente RECURSO interposto da douta sentença proferida, no âmbito do Processo n.º 465/17.1BEPRT, que correu termos na Unidade Orgânica 2 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
2. Neste processo, o Tribunal a quo absolveu o Réu da instância, por julgar da ocorrência da caducidade do direito de acção do Autor, que é fundamento que obsta ao conhecimento do mérito dos autos.
3. Porquanto, entende o Tribunal a quo que o Autor apresentou a Petição Inicial que motiva os presentes autos, no primeiro dia após o decurso do prazo substantivo a que se reporta o artigo 58º n.º 1 al. b) do CPTA.
4. Não se conforma o aqui recorrente com o entendimento do tribunal a quo, não concordando com o aqui plasmado.
5. O Autor impugna nos presentes autos a decisão contida no ofício datado de 17 de Novembro de 2016, da autoria de JFM, Vereador do Ambiente da Câmara Municipal G….
6. O Acto foi notificado ao Requerente no dia 30 de Novembro de 2016.
7. O Autor invoca a anulabilidade do acto, dispondo para o efeito do prazo de três meses previsto no Artigo 58º n.º1 al. b) do CPTA.
8. O prazo de três meses, de que o Autor dispunha para propor a ação para impugnar o ato administrativo (que lhe foi notificado a 30 de Novembro de 2016), começou a contar no dia 01 de Dezembro de 2016.
9. Este prazo processual, estabelecido no Artigo 58º do CPTA, para impugnação judicial, é um prazo de natureza substantiva, de caducidade e peremptório.
10. Nos termos do artigo 144.° do anterior CPC, o prazo “é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processos que a lei considere urgentes”.
11. O referido prazo de três meses, contemplado no artigo 58.° do CPTA, deverá ser convertido num prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.°, al. a), do Código Civil, perante a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais, como é aqui o caso.
12. Pelo que o prazo se suspendeu durante as férias judiciais do Natal, ou seja, de 22 de Dezembro de 2016 a 3 de Janeiro de 2017 – Cfr. Art.º 58.º, n.º 2.
13. Motivo pelo qual o prazo para propor a ação de impugnação do acto administrativo terminava a 13 de Março de 2017, descontada a suspensão durante as férias de Natal.
14. A acção deu entrada a 01 de Março de 2017 e nessa data não tinha ainda caducado o direito do Autor.
15. Motivo pelo qual resulta demonstrado que, ao contrário do entendimento do Tribunal a quo, o ato administrativo era ainda suscetível de impugnação, existindo assim uma incorreta interpretação dos factos e do direito.
16. A regra geral é a da anulabilidade dos actos inválidos e que a nulidade assume carácter excecional, como resulta da conjugação dos artigos 133.º e 135.º, do CPA então vigente.
17. O regime dos prazos para a impugnação contenciosa dos atos administrativos, contemplado no artigo 58.º do CPTA, é o seguinte:
(i) No tocante ao Ministério Público - o prazo de um ano;
(ii) Três meses, nos restantes casos.
18. Assim e no que aqui releva, resulta do referido artigo 58.º nº 1 al. b) do CPTA que os actos administrativos que enfermam de mera anulabilidade podem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.
19. Nos termos do artigo 144.° do anterior CPC, o prazo “é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processos que a lei considere urgentes”.
20. Por outro lado, o referido prazo de três meses, contemplado no artigo 58.° do CPTA, deverá ser convertido num prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.°, al. a), do Código Civil, perante a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais, como é aqui o caso.
21. Neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA que entendem que “(...) Deve, entretanto, entender-se que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias para o efeito de nele serem descontados os dias de férias judiciais que eventualmente fiquem abrangidos (...).” (in «Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos», 3.ª edição revista, Almedina, 2010, pág. 388).
22. No mesmo sentido, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, que referem que “(...) É evidente, por último, que a conversão de meses em dias só vale para contagem daqueles prazos que devam suspender-se por força do início de férias judiciais, não para qualquer outro que corra ininterruptamente (...).”(in «Código de Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, 2004, Volume I, pág. 382).
23. Também neste sentido, o Acórdão do Colendo STA, de 22/03/2007, no Recurso n.º 0848/06, onde expressamente se refere que “(...) Como estamos a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (30 dias), ter-se-á de transformar o de meses em dias (90 dias) para que tudo se possa compatibilizar”.
24. Igualmente, em idêntico sentido, alude-se ao Acórdão do Colendo STA, de 08/11/2007, no Recurso n.º 0703/07, onde se referiu que “(...) A questão jurídica essencial a decidir consiste em saber como deve efetuar-se a contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais. Assim, conforme o regime legal exposto, o referido prazo de três meses, para o exercício do direito de ação, é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais. Todavia, as férias judiciais correspondem a dias e não a meses. Pois que, nos termos do art. 12.º, da Lei 3/99, de 13.1 (red. Lei 42/2005, de 29.8), «decorrem de 22 de Dezembro a 3 de Janeiro, de domingo de Ramos à segunda-feira de Páscoa e de 1 a 31 de Agosto». “Daí a dificuldade, suscitada pela questão a decidir, decorrente da impossibilidade de se subtraírem dias a meses (a prazos de meses). “(...) Cabe notar, por fim, que esta solução, de converter em dias o referenciado prazo de impugnação, de 3 meses, quando abranja período de férias judiciais, é a que permite viabilizar a imposição legal de suspensão daquele prazo não só nas férias judiciais de Verão como também nas de Natal e de Páscoa. O que assegura, como é desejável, o estabelecimento de um critério de interpretação idêntico, para qualquer das situações em que se suscita idêntica dificuldade de compatibilização daquele prazo, fixado em meses, com os prazos fixados em dias”.
25. Também no Acórdão deste TCAN, de 29/11/2007, no Processo n.º 00760/06BEPNF, se refere que “Quando abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 144.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
26. Em face do precedentemente expendido, e em função da factualidade dada agora como provada, resulta que o acto objecto de impugnação datado de 17 de Novembro de 2016, e notificado ao Autor a 30 de Novembro de 2016, em face do que, quando a acção principal foi apresentada no TAF do Porto, em 01 de Março de 2017, estava ainda em tempo, só se podendo entender que o tribunal a quo tenha entendido que o direito do Autor caducou, por manifesto lapso.
27. Sendo que os vícios imputados ao ato objeto de impugnação se reconduzem à anulabilidade, e considerando que o Autor foi notificado, em 30/11/2016, do acto objecto de impugnação, e que o prazo legal para a impugnação do mesmo acto teve início em 01/12/2016, se suspendeu nas férias judiciais de Natal, entre 22/12/2016 e 03/01/2017, tal determina que os 90 dias para a apresentação da Ação só expirariam em 13/03/2017.
28. Tendo a Petição Inicial sido apresentada no TAF do Porto em 01/03/2017, mostra-se manifesto ser a presente Ação tempestiva, atentas as disposições conjugadas dos art.ºs 58.º do CPTA, 144.º, n.º 1, do CPC e 279.º, al. b), do Código Civil, impondo-se pois a revogação da decisão recorrida.
29. Não tendo caducado o direito do Autor.* O recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, formulando a final o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
1. O CPTA estabelece no seu artigo 58º um pressuposto processual para a impugnação de atos administrativos relativo à tempestividade.
2. O prazo para a impugnabilidade deste ato é de três meses, conforme resulta do artigo 58º n.º 1 alínea b) do CPTA, cuja contagem, por força do disposto no n.º 2 do mesmo artigo, obedece ao disposto no artigo 279º do Código Civil (CC).
3. Tudo nos termos da “Na nova redacção dada pela revisão de 2015, o n.º 2 [do artigo 58º do CPTA que] manda contar o prazo de impugnação nos termos do artigo 279º do Código Civil, substituindo o critério que provinha da versão primitiva do Código que remetia para o «regime aplicável aos prazos para propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil». A remissão para o CPC era entendida como sendo feita para o artigo 144º n.º 4 do CPC (…) e dela resultava a sujeição à regra da continuidade dos prazos e à sua suspensão em férias judicias. (…) No novo n.º 2, ambos os prazos se contam de forma contínua, sem suspensão em férias judiciais.” (Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, 2017, 4ª edição, pág. 397).
4. Tendo inclusivamente o ato administrativo sido praticado já na vigência das alterações ao CPTA introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, é ao abrigo das disposições daí resultantes que se terá que proceder à contagem dos prazos de impugnação de atos administrativos, ou seja, de forma contínua e sem suspensão nas férias judiciais.
5. Finalmente, resta dizer, para que não hajam dúvidas que atualmente, o prazo de impugnação de três meses (e um ano para o M.P.), apenas pode ser ultrapassado em caso de justo impedimento, ou em caso de erro (Cfr. artigo 58 n.º 3 alíneas a) e b) do CPTA), o que nunca foi alegado pelo recorrente, pelo que se encontra fora do objeto do recurso nos termos do disposto nos artigos 635º n.º 3 a n.º 5 e 639 n.º 1, ambos do CPC ex vi artigo 140º n.º 3 do CPTA.
6. De tudo o exposto, pode-se então concluir para o caso concreto que, sendo o vício apontado pelo recorrente ao ato que colocou em crise a falta de fundamentação, o mesmo apenas poderá ser anulável (Cfr. artigo 163º n.º 1 do CPTA).
7. Tendo o recorrente sido notificado do ato no dia 30 de novembro de 2016, nos termos do artigo 279º alínea b) do CC, a contagem do prazo para a respetiva impugnação começou a correr no dia 1 de dezembro de 2016, terminando no dia 28 de fevereiro de 2017, por força da regra prevista na alínea c) do mesmo artigo 279º do CC.
8. E nem a providência cautelar objeto do presente recurso é capaz de interromper ou suspender aquele prazo, o que se torna claro com a leitura do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido em 17/06/2016 e consultado em linha no dia 6 de abril de 2017 em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/a8ba4fb1dfbb86be80257ffe004ad770?OpenDocument, no qual se refere que: “As providências cautelares têm como finalidade regular de forma provisória um determinado litígio de forma a evitar o denominado periculum in mora. Ou seja, pretende-se evitar o risco de que quando o processo principal, do qual dependem, chegue ao fim, a decisão tomada ainda venha a tempo de dar resposta adequada às situações em confronto. No entanto, não estamos perante a impugnação de um qualquer acto. Estamos perante a regulação provisória de uma determinada situação. Ou seja, a interposição de uma providência cautelar não é meio idóneo a suspender ou interromper o prazo de impugnação de um determinado acto administrativo.”
9. Assim, verificada a caducidade da ação principal, a consequência para a providência que dela depende é também a caducidade.
10. Portanto, tendo a ação principal da qual depende a providência cautelar dado entrada no Tribunal no dia 1 de março de 2017, ultrapassado o prazo de três meses para a impugnação do ato administrativo aqui em crise, caducou o direito à ação.
11. Prazos estes que são rigorosos em nome da segurança e certeza jurídica. * Remetidos os autos a este Tribunal em recurso, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu Parecer. * Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelos recorrentes as conclusões de recurso, a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo ao absolver o réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação incorreu em erro de julgamento, com violação das disposições conjugadas dos artigos 58º do CPTA, 144º nº 1, do CPC e 279º alínea b) do Código Civil.* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Mmº Juiz do Tribunal a quo fixou no despacho-saneador objeto do presente recurso como factualidade relevante para o conhecimento da exceção o seguinte, assim ali vertido:
1 - O Autor impugna nos presentes autos, a decisão contida no ofício datado de 17 de novembro de 2016, da autoria de JFM, Vereador do Ambiente da Câmara Municipal G… – Cfr. ponto 13 da Petição inicial; Cfr. fls. 57 dos autos em suporte físico;
2 - Esse ofício, onde está corporizado o ato impugnado, foi notificado ao Autor no dia 30 de novembro de 2016 – Cfr. ponto 13 da Petição inicial; Cfr. fls. 57 dos autos em suporte físico;
3 – A Petição inicial que motiva os presentes autos, foi remetida a este Tribunal [ao site SITAF], em 01 de março de 2017 - Cfr. fls. 2 dos autos em suporte físico.* B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo, julgando verificada, em sede de despacho-saneador, a exceção dilatória que nominou de caducidade do direito de ação, absolveu em consequência o réu da instância.
Decisão que tendo por base a factualidade que ali foi considerada, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«Atentas as posições adversariais assumidas nos autos pelas partes, e face ao que resultou provado, cumpre então conhecer da invocada caducidade do direito de ação.
Conforme sustentou o Autor [como assim já debatido e enfatizado no âmbito do processo cautelar n.º 3065/16.9BEPRT, intentado como preliminar destes autos], o objecto da presente ação é a decisão contida no ofício datado de 17 de novembro de 2016, da autoria de JFM, Vereador do Ambiente da Câmara Municipal G…, pela qual, em suma, o Autor foi notificado, no dia 30 de novembro de 2016, para encerrar o seu estabelecimento comercial às 20,00 horas, durante todos os dias da semana.
Sustenta o Réu que tendo a referida decisão sido notificada ao Autor no dia 30 de novembro de 2016, e tendo a Petição inicial sido entregue neste Tribunal no dia 01 de março de 2017, que decorreram mais de 3 meses e desta feita, porque está em causa a impugnação de ato anulável, que à data da apresentação da Petição inicial, estava já caduco o seu direito de acção.
Vejamos.
Nos termos do artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo [CPA] “… consideram-se actos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
A decisão consubstanciada no ofício do Réu, Ref.ª 25016, de 17 de novembro de 2017, de cujo teor, como resultou provado, o Autor tomou conhecimento no dia 30 de novembro de 2016 – Cfr. pontos 1 e 2 da matéria de facto assente -, é lesiva da sua esfera de direitos e interesses.
Com efeito, à luz do que dispõe o artigo 51.º, n.º 1 do CPTA, aquela decisão [provindas do Réu, e que o Autor conheceu tempestivamente], não pode deixar de ter-se por um ato administrativo com eficácia externa, e cujo conteúdo era susceptível [em concreto], de lesar os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Tendo o Autor sido notificado/tomado conhecimento do ato sob impugnação em 30 de novembro de 2016, e estando em causa ato passível de mera anulabilidade, e não tendo então, em face do disposto no artigo 58.º, n.º 1 alínea b) do CPTA, peticionado a sua sindicância judicial, no prazo de 3 meses [Cfr. artigo 163.º do CPA], está precludido o seu direito de “querer reabrir esse processo”, dada a consolidação dessa matéria, no âmbito do que é a relação jurídico administrativa, controvertida, que nesse domínio tem como o Réu.
Efetivamente, na medida em que o Autor assaca ao ato sindicado, invalidade passível de mera anulação [cfr. artigo 163.º n.ºs 1 e 3 do CPA], o prazo de natureza substantiva que estava na sua esfera jurídica, é o prazo de 3 meses a que se reporta o artigo 58.º n.º 1 alínea b) do CPTA, sendo que, para efeitos da sua sindicância judicial, e face ao disposto no artigo 279.º do Código Civil, esse prazo teve o seu início no dia 01 de dezembro de 2016, sendo que, face ao que resultou provado, tendo o Autor remetido a este Tribunal, em 01 de março de 2017, a Petição inicial que motiva os presentes autos, nessa data estava já cumprido aquele prazo de 3 meses, porquanto o seu termo inicial ocorreu em 01 de dezembro de 2016, e o seu termo final ocorreu em 28 de fevereiro de 2017, já que se trata de um prazo contínuo que não se suspende aos sábados, domingos e feriados, nem sequer em férias judiciais.
Ou seja, o Autor apresentou a Petição inicial que motiva os presentes autos, no primeiro dia após o decurso do prazo substantivo a que se reporta o artigo 58.º n.º 1 alínea b) do CPTA.
De maneira que, tendo a Petição inicial que motiva os presentes autos dado entrada neste Tribunal em 01 de março de 2017, para lá do referido prazo de 3 meses, é assim manifesto que ocorre a caducidade do direito de acção.»
2. Da tese do recorrente
Defende o recorrente, que ao contrário do que foi decidido pelo Tribunal a quo a ação é tempestiva nos termos das disposições conjugadas dos artigos 58º do CPTA, 144º nº 1, do CPC e 279º alínea b) do Código Civil.
Sustenta para o efeito, em suma, que impugnando na ação a decisão contida no ofício datado de 17/11/2016 que lhe foi notificado em 30/11/2016, e o prazo de três meses previsto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA, começou a contar no dia 01/12/2016; que se nos termos do artigo 144.° do anterior CPC o prazo é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processos que a lei considere urgentes, o prazo de três meses previsto no artigo 58° do CPTA deverá ser convertido num prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.° alínea a) do Código Civil, perante a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais; que no caso o prazo de impugnação se suspendeu durante as férias judiciais do Natal, isto é, de 22/12/2016 a 03/01/2017; e que, assim, a ação, que deu entrada a 01/03/2017, é tempestiva uma vez que o prazo para a sua propositura terminava a 13/03/2017.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Cumpre primeiramente começar por contextualizar que tendo a ação sido instaurada em 01/03/2017, por conseguinte, no âmbito da vigência do CPTA na versão decorrente da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, como resulta do seu artigo 15º nºs 1 e 2.
O que, aliás, foi atendido pelo Mmº Juiz a quo.
Pelo que devem, também, considerar-se feitas na decisão recorrida para os normativos resultantes das alterações introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015, todas as referências feitas aos normativos daquele Código.
3.2 A respeito dos prazos de impugnação de atos administrativos dispõe o artigo 58º do CPTA (na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, aqui temporalmente aplicável) o seguinte:
“Artigo 58º
Prazos
1 - Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
2 - Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil.
3 - A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do n.º 1:
a) Nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil;
b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; ou
c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma.
4 - [Revogado].”
3.3 Só os atos nulos não estão, assim, sujeitos a prazo de impugnação, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado e podendo ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal (cfr. artigo 162º nº 2 do CPA novo – DL. nº 4/2015).
3.4 O Tribunal a quo considerou que não foram invocados na sua petição inicial da ação quaisquer vícios que determinassem a nulidade do ato, mas apenas vícios geradores da anulabilidade do ato.
O recorrente não põe em causa que assim seja, expressamente aceitando e reconhecendo que tendo invocado a anulabilidade do ato dispunha do prazo de três meses previsto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA para instaurar a ação.
E assim é. Significando que a instauração da ação visando a impugnação do identificado ato, datado de 17/11/2016, que determinou que o estabelecimento comercial do autor encerrasse todos os dias da semana às 20h00m, se encontrava sujeita ao prazo de três meses previsto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA.
3.5 A respeito do início dos prazos de impugnação de atos administrativos dispõe o nº 2 do artigo 59º do CPTA (na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, aqui temporalmente aplicável, como já se viu) que “…o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória”.
3.6 No caso presente resulta que o autor foi notificado do ato impugnado em 30/11/2016. E foi por referência a tal data, em que ocorreu a notificação do autor, que o Tribunal a quo procedeu à contagem do prazo de 3 meses para a instauração da ação.
3.7 E não se incluindo na contagem de tal prazo o dia em que se operou a notificação, em conformidade com o artigo 279º alínea b) do Código Civil, de acordo com o qual “…na contagem de qualquer prazo não se inclui o dia, nem a hora, se o prazo for de horas, em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr”, o prazo de três meses para a impugnação do ato iniciou-se no dia seguinte àquele em que foi notificado ao autor, por conseguinte, em 01/12/2016, como refere o recorrente. E foi também assim que o Tribunal a quo procedeu.
Pelo que não há, também, neste aspeto, qualquer dissídio.
3.8 A questão está em que o recorrente entende que a contagem do prazo de três meses para a impugnação do ato, previsto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA, deve ser suspensa durante o período de férias judiciais de Natal nos termos do artigo 144° do anterior CPC, suspensão que conduziria a que tal prazo só terminaria em 13/01/2017, conduzindo à tempestividade da ação, que foi instaurada em 01/03/2017.
Mas esse seu entendimento resulta de um equívoco.
3.9 Na sua versão original o artigo 58º do CPTA dispunha no seu nº 3 o seguinte: “A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil”.
A remissão para o CPC era entendida como sendo feita para o artigo 144º nº 4 do CPC antigo e, depois, com a entrada em vigor do novo CPC aprovado pela Lei nº 41/2013, para o artigo 138º nº 4, e dela resultava a sujeição à regra da continuidade dos prazos e à sua suspensão em férias judiciais, a que o recorrente alude e propugna. A suspensão do prazo nas férias judiciais era, assim, aplicável ao prazo geral de impugnação, de três meses, e só o prazo mais longo, de um ano, se contava continuamente.
E era nesse quadro normativo que MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA referiam, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, Almedina, 2010, pág. 388, que “(...) Deve, entretanto, entender-se que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias para o efeito de nele serem descontados os dias de férias judiciais que eventualmente fiquem abrangidos (...).” e que MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, diziam, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2004, Volume I, pág. 382 que “(...) a conversão de meses em dias só vale para contagem daqueles prazos que devam suspender-se por força do início de férias judiciais, não para qualquer outro que corra ininterruptamente (...).”
Pelo que estas afirmações doutrinais, citadas pelo recorrente no recurso, devem ser lidas à luz do quadro normativo que lhe era contemporâneo, que era o então vigente, ali considerada.
O que também sucede com a jurisprudência convocada, mormente a vertida nos Acórdãos do STA, de 22/03/2007, Proc. n.º 0848/06 e de 08/11/2007, Proc. n.º 0703/07 e no acórdão deste TCA Norte de 29/11/2007, Proc. n.º 00760/06BEPNF, todos proferidos em processos abrangidos pela vigência da versão do CPTA anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015.
3.10 Mas na nova redação dada ao artigo 58º do CPTA pelo DL. n.º 214-G/2015, dispõe o seu nº 2 o seguinte: “Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil”. E é esta, como já se viu, a aplicável à situação dos autos.
3.11 Ora, com a revisão do CPTA operada pelo DL. nº 214-G/2015, foi substituído o critério que provinha da versão primitiva do Código, que remetia para o regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil (cfr. nº 3 do artigo 58º do CPTA na versão original do Código), passando agora o prazo para a impugnação de atos administrativos a contar-se nos termos do artigo 279º do Código Civil (cfr. nº 2 do artigo 58º do CPTA na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015). Significando que tal prazo não se suspende em férias judiciais.
Assim, por efeito do atualmente disposto no artigo 58º nº 2 do CPTA, resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de acordo com o qual os prazos de impugnação estabelecidos no nº 1 daquele artigo 58º se contam “…nos termos do artigo 279º do Código Civil” (substituindo, assim, a regra que anteriormente constava do nº 3 daquele artigo 58º do CPTA, na sua versão original, de acordo com a qual a contagem de tais prazos obedecia “…ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil”), os prazos de impugnação previstos no artigo 58º nº 1 contam-se de modo contínuo, sem suspensão durante os períodos de férias judiciais.
O legislador retomou, deste modo, o regime vigente na antiga LPTA, visando, como é referido no preâmbulo do DL. n.º 214-G/2015, assegurar “…maior segurança e certeza num domínio tão importante como é o da contagem do prazo de impugnação dos atos administrativos, eliminando uma solução que não tinha racionalidade que a justificasse”.
3.12 A este respeito se referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª Edição, 2017, pág. 397, dizendo, em anotação ao artigo 58º do CPTA, o seguinte: “Na nova redação dada pela revisão de 2015, o n.º 2 manda contar o prazo de impugnação nos termos do artigo 279º do Código Civil, substituindo o critério que provinha da versão primitiva do Código, que remetia para o "regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil". A remissão para o CPC era entendida como sendo feira para o artigo 144.º, n.º 4, do CPC, a que corresponde o atual artigo 138º n.º 4, e dela resultava a sujeição à regra da continuidade dos prazos e à sua suspensão em férias judiciais, "salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processo que a lei considere urgentes." A suspensão do prazo nas férias judiciais era, assim, aplicável ao prazo geral de impugnação, de três meses, e só o prazo mais longo, de um ano, se contava continuamente. No novo regime do n.º 2, ambos os prazos se contam de forma contínua, sem suspensão em férias judiciais.”
E neste mesmo sentido já se pronunciaram, entre outros, os acórdãos do TCA Sul de 01/06/2017, Proc. nº 1642/16.8BELSB; de 19/04/2018, Proc. nº 1549/17.1BELSB; de 05/04/2018, Proc. nº 1114/16.0BELSB e de 04/10/2018, Proc. nº 239/18.2BESNT, disponíveis, in, www.dgsi.pt/jtca e os acórdãos deste TCA Norte de 06/04/2018, Proc. nº 00125/16.0BEMDL; de 09/06/2017, Proc. nº 00936/16.7BEPRT, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtcn.
3.13 O Tribunal a quo ao contar de forma contínua o prazo de impugnação, sem o suspender, portanto, no período de férias judiciais de Natal, fez, pois, correta aplicação e interpretação dos citados normativos do CPTA, decorrentes da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015.
3.14 Mas será que em 01/03/2017, data em que a ação foi instaurada, já se encontrava esgotado o prazo legal de três meses a que se encontrava submetida?
3.14 Em conformidade com o artigo 279º alínea c) do Código Civil “…o prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data”.
Tendo o ato impugnado sido notificado ao autor em 30/11/2016, iniciando-se o prazo de três meses previsto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA para a sua impugnação em 01/12/2016, o mesmo terminou em 28/02/2017.
Isso mesmo foi considerado, corretamente, pelo Tribunal a quo.
3.15 Simultaneamente, e tal como já sucedia no quadro normativo decorrente da versão inicial no CPTA e continua a suceder na versão resultante da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, o prazo de impugnação de atos administrativos é um prazo de propositura de ação e, como tal, é um prazo substantivo. No que aliás, assente também o recorrente. Pelo que está afastada a possibilidade de aplicação do regime especial de prática de ato num dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, a que se refere o artigo 139º nº 5 do CPC novo. Isto porque está em causa um prazo de caducidade regulado pelo Código Civil, que não se suspende nem interrompe senão nos casos em que a lei substantiva o determine.
Isto mesmo afirmam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª Edição, 2017, pág. 397-398 e nota de rodapé 482: “(…) Uma coisa se afigura indiscutível: tal como sucedia antes do CPTA e continuou a suceder após a sua entrada em vigor, mesmo na versão anterior à revisão de 2015, o prazo de impugnação de atos administrativos é um prazo de propositura de ação e, como tal, é um prazo substantivo. Sobre a natureza do prazo de impugnação, antes da vigência do CPTA, cfr. por todos, os acórdãos do STA (Pleno) de 23 de junho de 1992, processo n.º 27094 e do STA de 22 de março de 1994, processo n.º 33401, in AD n.º 394, p. 1090. Mas também na versão primitiva do CPTA, o prazo de impugnação era um prazo substantivo, que, como tal, embora fosse submetido ao regime dos prazos de propositura de ações (e, portanto, prazos substantivos) previstos no CPC, que resulta dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 144.º não estava submetido ao regime dos prazos processuais do artigo 145.º do mesmo Código (no mesmo sentido, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, pág. 381), concluindo, a final, que “está, assim, afastada a possibilidade de aplicação do regime especial de prática de ato num dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, a que se refere o artigo 139.º, n.º 5, do CPC. Isto porque está em causa um prazo de caducidade regulado pelo Código Civil, que não se suspende nem interrompe senão nos casos em que a lei substantiva o determine (…)”.
E tem, também, sido entendido pela jurisprudência, devendo referir-se, a título exemplificativo, entre outros, os acórdãos deste TCA Norte, de 29/11/2007, Proc. n.º 00760/06.5BEPNF; de 09/12/2011, Proc. n.º 01300/11.0BEPRT; de 23/06/2017, Proc. n.º 00284/14.7BEBRG, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtcn e os acórdãos do TCA Sul, de 01/10/2015, Proc. n.º 12447/15 e de 16/06/2016, Proc. nº 13349/16, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtca.
3.16 Sucede, porém, que o dia 28/02/2017, dia em que terminava o prazo para a instauração da ação administrativa tendente à impugnação do ato em causa nos autos, correspondeu, no calendário daquele ano de 2017, à terça-feira de Carnaval. Dia em que os serviços judiciais se encontraram encerrados devido à tolerância de ponto decretada pelo Despacho n.º 1669/2017, de 17/02/2017, do Primeiro-Ministro, publicado no DR. n.º 38/2017, IIª Série II, de 22/02/2017.
3.17 O artigo 138º nº 2 do CPC novo (Lei nº 41/2013), dispõe que “…quando o prazo para a prática do ato processual terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados, transfere-se o seu termo para o 1.º dia útil seguinte”.
Estatuindo o nº 3 do mesmo artigo 138º que “…para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se encerrados os tribunais quando for concedida tolerância de ponto”.
Normas que correspondem às que já constavam do artigo 144º nºs 2 e 3 do CPC antigo, na redação dada pelo DL n.º 329-A/95, de 12 de dezembro.
3.18 Equiparando o nº 3 do artigo 138º do CPC novo (Lei nº 41/2013), aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, os dias de tolerância de ponto ao encerramento dos tribunais, para efeitos do disposto no nº 2 daquele mesmo artigo 138º, então, recaindo o último dia do prazo para a instauração da ação em dia de Carnaval para o qual foi concedida tolerância de ponto, estando por conseguinte os tribunais encerrados, o termo do prazo transferiu-se para o 1º dia útil seguinte (em sentido convergente, vide, designadamente, o acórdão do STJ de 26/11/2002, Proc. nº 02B3983, in, www.,dgi.pt/jstj ou o acórdão do TRP de 09/01/2008, Proc. nº 0716685, in, www.dgsi.pt/jtrp).
3.19 No caso presente, seguro que o prazo de três meses para a instauração da ação administrativa tendente à impugnação do ato terminava em 28/02/2017, e tendo correspondido esse dia, no calendário daquele ano de 2017, à terça-feira de Carnaval, para a qual foi decretada tolerância de ponto, o último dia do prazo transferiu-se para o dia útil seguinte, nos termos das disposições conjugadas dos nºs 2 e 3 do artigo 138º do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA. E esse dia útil seguinte foi a quarta-feira, dia 01/03/2017. Dia em que a ação foi instaurada em juízo. Pelo que o foi tempestivamente.
3.20 Concluindo-se pela tempestividade da ação, não pode, pois, manter-se a decisão do Tribunal a quo que com tal fundamento absolveu o réu da instância.
Deve, assim, pelos fundamentos vertidos supra, revogar-se a decisão recorrida, baixando os autos à 1ª instância para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada mais obstar. O que se decide. *** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, e ordenando a baixa dos autos à 1ª instância para aí prosseguirem os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
Custas nesta instância pelo recorrido - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.
Notifique.
D.N.
Porto, 12 de abril de 2019
Ass. Helena Canelas
Ass. Isabel Costa
Ass. João Beato |
