| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
Construções …, SA - com sede na rua …, Pombal – vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra – em 31.10.2011 – que absolveu da instância o Município de Condeixa-A-Nova [MCN] com fundamento na caducidade do seu direito de acção – esta decisão consubstancia saneador/sentença proferido no âmbito de uma acção administrativa especial em que a sociedade ora recorrente pede ao TAF que anule o acto que lhe foi notificado em 23.02.2011, que determinou que ela devolvesse ao réu MCN a quantia de 27.202,07€ acrescida de IVA, no âmbito da empreitada de obra pública designada de Funções Económicas – Transportes Rodoviários – Reabilitação da EN 1-7 [Condeixa – Alto da Serra], 1ª e 2ª Fases.
Conclui assim as suas alegações:
1- As acções relativas a contratos de empreitadas de obra públicas devem ser propostas “quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para a praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado”, nos termos do artigo 255º do RJEOP;
2- O prazo geral para a interposição de acções relativas a contratos de empreitada de obras públicas é de 132 dias, independentemente da forma sob a qual o processo venha a prosseguir;
3- Como prazo especial que é, o prazo previsto no artigo 255º do RJEOP prevalece sobre os prazos de caducidade previstos no CPTA, tanto para a acção administrativa comum como para a especial, isto é, prevalece sobre o artigo 58º, nº2 alíneas a) e b), e, bem assim, sobre a regra prevista no artigo 41º do CPTA, aplicável à acção administrativa comum;
4- A norma especial de caducidade prevista nesse artigo 255º do RJEOP, aplica-se a todas as acções que tenham por objecto a apreciação de questões relacionadas com empreitadas de obras públicas sujeitas à disciplina do RJEOP, seja uma impugnação de um acto, seja nulo ou anulável, ou de uma decisão do Dono de Obra, seja uma acção de condenação ou outra;
5- O CPTA apenas veio estabelecer prazos supletivos de caducidade do direito de acção, para a acção comum e para a acção especial, para os casos em que a lei substantiva não estabeleça tais prazos, o que não é o caso;
6- Ainda que assim não se entenda, o que se admite sem conceder, sempre se dirá o seguinte;
7- O CPTA, conforme já se referiu, estabelece que a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, nos termos do seu artigo 58º, nº2, alínea b);
8- No entanto, o nº4, alínea b), do artigo 58º, do CPTA, estabelece que a impugnação de actos anuláveis será admitida quando apresentada para além do prazo de 3 meses, mas antes de decorrido um ano, “caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestividade da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por […] o atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma”;
9- No caso dos autos, a recorrida emitiu uma série de actos de conteúdo diverso, ainda que idêntico;
10- Nessa sucessão de actos, fica evidente a confusão do seu conteúdo, o que dificulta, no caso concreto, a identificação do impugnável, pelo que deve a apresentação da petição inicial ser considerada tempestiva, nos termos e para os efeitos do artigo 58º, nº4, do CPTA;
11- Mas, caso assim não se entenda, sempre diremos o seguinte:
12- O prazo de caducidade do direito de acção, nas acções concernentes a empreitadas de obras públicas, conta-se "da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos", nos termos do artigo 255º do RJEOP;
13- Atento o valor da empreitada dos autos, a competência para autorizar a respectiva despesa é da Câmara Municipal, nos termos dos artigos 18º, nº1, alínea b) e 29º, nº2, do DL nº197/99, de 8 de Junho, aplicáveis às empreitadas de obras públicas ex vi do artigo 4º, nº1, alínea b) do mesmo diploma legal;
14- Logo a representação orgânica do recorrido [MCN], nos actos referentes à execução da empreitada dos autos, cabe à Câmara Municipal;
15- O acto impugnado vem assinado pelo Presidente da Câmara Municipal, não sendo feita referência a qualquer decisão/ deliberação do órgão competente, a Câmara Municipal;
16- Ainda que o Presidente tivesse competência delegada para o efeito, o que desconhecemos, sempre o acto teria que fazer referência à delegação de poderes, nos termos dos artigos 38º e 123º, nº1, alínea a), ambos do CPA, o que não se verifica;
17- Assim, o prazo de caducidade do direito de acção, no caso presente, nunca terá começado sequer a correr porque o acto recorrido não foi praticado pelo órgão competente para a prática do acto definitivo.
Termina pedindo a nulidade da sentença, por completa ausência de disposição legal que a fundamente, ou a sua revogação, por erro de direito.
O MCN contra-alegou, concluindo assim:
1- Vem o recurso interposto da sentença do TAF que julgou verificada a excepção da caducidade do direito de acção, absolvendo o réu da instância, nos termos da alínea h) do nº1 do artigo 89º do CPTA;
2- O recurso é destituído de fundamento legal, e do teor das conclusões nele formuladas, não consta a invocação, sequer, de uma só disposição legal que tenha sido violada pela sentença recorrida, conforme exigem o artigos 685-A nº2 alínea a) do CPC, aplicável ex vi do artigo 140º do CPTA, e o artigo 146º nº4 do CPTA;
3- Sem prejuízo, o recurso deve improceder por falta de fundamentação legal, doutrinal e jurisprudencial, a fundamentação invocada nos termos da qual o prazo de 132 dias previsto no artigo 255º do RJEOP é o prazo de caducidade aplicável aos presente autos, porquanto se trata, por um lado, do prazo geral aplicável a todas as acções que tenham por objecto a apreciação de questões relacionadas com empreitadas de obras públicas sujeitas à disciplina do RJEOP, independentemente da forma de processo, e por outro, de um prazo especial, que prevalece sobre os prazos de caducidade previstos no CPTA, tanto para acção administrativa comum, como para a acção administrativa especial;
4- O teor na norma contida no artigo 255º do RJEOP, à semelhança do que entendeu o TAF, não deixa dúvidas;
5- A distinção entre as acções especiais e as comuns, previstas no CPTA, reside no facto das primeiras terem como causa o exercício de poderes de autoridade em relação ao interessado, e as segundas visarem dirimir questões administrativas que não se reportam ao exercício de poderes de autoridade, e a autora, na petição inicial, confere-lhe as características de acção administrativa especial de impugnação de um acto, cuja anulação requer a final, no pedido nela formulado;
6- Por estar em causa a impugnação de um acto administrativo, a acção administrativa especial instaurada contra o réu não está abrangida pelos prazos especiais previstos no RJEOP, porque estes prazos apenas se aplicam às acções administrativas comuns;
7- Nos presentes autos também não está em causa a impugnação de um acto administrativo nulo, caso em que a impugnação poderia ter lugar a todo o tempo, estando, por isso, a impugnação do acto administrativo sujeita ao prazo de 3 meses previsto no artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA;
8- O artigo 255º dispõe que o prazo para a proposição das acções é de 132 dias, se outro prazo não resultar da lei. Ora, resultando da lei, concretamente do artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA, que a impugnação dos actos administrativos anuláveis está sujeita a um prazo de 3 meses, é este último que se aplica ao caso dos presentes autos;
9- Aplicando-se ao caso ora em apreço o prazo de 3 meses, que começa a contar após a notificação do acto ao interessado [artigo 59º nº1 do CPTA], tendo o acto administrativo sido notificado à autora em 23.02.2011, e cumprindo a regra da continuidade dos prazos do artigo 144º do CPC, o prazo para instaurar a acção terá terminado muito antes de 06.09.2011;
10- A acção administrativa especial foi apresentada extemporaneamente, tendo caducado o direito da autora, pelo que devem improceder as alegações da recorrente no que respeita à inexistência da excepção da caducidade do direito de acção, mantendo-se a decisão da sentença recorrida;
11- Também não assiste razão à recorrente, ao alegar agora, em sede de recurso, que o réu emitiu uma série de actos de conteúdo diverso, ainda que idêntico, o que terá, alegadamente, originado dificuldades quanto à identificação do acto impugnável;
12- Quando da apresentação da petição inicial, a autora manifestou a sua intenção de impugnar o acto, notificado à autora em 23.02.2011, que determinou que fossem devolvidos ao réu 27.202,07€, acrescidos de IVA, no âmbito da empreitada de obra pública em causa [artigo 1º da petição e documento 1 junto à mesma];
13- Em momento algum a recorrente hesitou na identificação do acto, ou faz referência à dificuldade em identificar o acto que teria produzido os efeitos lesivos na sua esfera jurídica. E nem do elenco dos factos enunciados na petição, ou dos documentos a ela juntos, consta a referência a qualquer das notificações a que a recorrente alude nas suas alegações de recurso. Só agora, já em sede de recurso, vem suscitar a questão da dificuldade na identificação do acto;
14- Ainda que se pudesse admitir a alegada dificuldade na identificação do acto impugnável, o que não se admite mas se equaciona para mera hipótese de trabalho, a mesma teria que ter sido abordada na petição inicial, e caso o tivesse sido, que não foi, sempre teria o réu que ter tido a oportunidade de se pronunciar sobre essa questão, com respeito pelo princípio do contraditório, tal como dispõe o artigo 58º do CPTA;
15- Na petição inicial não foi suscitada questão sequer semelhante à ora invocada, não houve lugar ao exercício do contraditório em relação à mesma, nem a questão foi objecto de decisão na sentença recorrida, pelo que a sua alegação em sede de recurso é manifestamente extemporânea, e não deve, por isso, ser apreciada por este tribunal, sob pena de o mesmo incorrer em excesso de pronúncia [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC];
16- O âmbito dos poderes cognitivos do tribunal ad quem é balizado pelo julgado na decisão proferida em 1ª instância, o que implica que não se conceda a possibilidade de alegação de factos novos, de questões novas e de novos meios de prova em sede de recurso, não se conhecendo de questões que não foram objecto de decisão na sentença recorrida. Interposto recurso sem que do mesmo se descortine a invocação de qualquer vício ou violação de norma legal ou princípio jurídico em que tenha incorrido a sentença recorrida, tal traduz que não foram alegados fundamentos e que o recurso carece de objecto;
17- Também não deverá ser apreciado o novo vício que a recorrente vem agora, em sede de recurso, tentar imputar ao acto administrativo: o vício da incompetência do Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de Condeixa-a-Nova para praticar o acto impugnado, que determina, a final, em seu entender, que o prazo de caducidade do direito de acção não tenha sequer começado a correr. O vício de incompetência não foi assacado ao acto na petição inicial, e não foi objecto de pronúncia pelo TAF, como também não poderia ser, uma vez que a sentença recorrida apenas se pronunciou relativamente a matéria de excepção. O TAF apenas poderia ter emitido pronúncia sobre o alegado vício, caso estivesse em causa um vício do acto impugnado motivador de nulidade, e que seria, por isso de conhecimento oficioso, o que não é o caso dos presentes autos;
18- O recurso de decisões jurisdicionais tem subjacente o ónus, a cargo do recorrente, de identificar na sua alegação de recurso contra sentença proferida em processo, as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido [ver artigo 146º nº4 do CPTA];
19- Nos termos do artigo 685º-A do CPC, aplicável ex vi do artigo 140º do CPTA, em sede de recurso impende sobre o recorrente o ónus de apresentar a sua alegação, na qual conclui pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão;
20- Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar as normas violadas, o sentido com que, no entender do recorrente as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas. E invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada;
21- Relativamente ao alegado vício de incompetência do Presidente da Câmara Municipal para praticar o acto impugnado, em nenhum segmento a sentença do TAF se debruça sobre o tratamento da questão que a recorrente vem agora levantar em sede de recurso. A recorrente não suscitou essa questão, nem na petição inicial, nem sequer aludiu à mesma nas suas alegações finais, pelo que a mesma não foi objecto de pronúncia pelo TAF, como também não tinha que ser, visto que em causa estaria um eventual vício gerador de mera anulabilidade, do qual não teria a obrigação de conhecer oficiosamente;
22- A invocação de novos vícios, em sede de recurso, não encontra abrigo legal na norma do artigo 685º-A do CPC, que apenas regula a obrigatoriedade de o recorrente, na sua alegação, imputar vícios à sentença recorrida, como fundamento da sua pretensão, que se prenderá com a consequente anulação ou declaração de nulidade da mesma;
23- O recorrente tem o ónus de assacar vícios à decisão recorrida, de justificar, fundamentando, as razões da sua discordância relativamente à decisão do tribunal a quo. O recurso não serve para invocar novos vícios, como se de uma petição inicial se tratasse, pelo que a invocação deste novo vício, agora, em sede de recurso, é manifestamente extemporânea;
24- A recorrente não só assacou novos vícios ao acto impugnado, o que não podia fazer, como não invocou nenhum vício ou violação de norma legal ou princípio jurídico que a sentença recorrida tenha violado. A recorrente fez uso do recurso para suscitar questões novas, que não foram objecto de decisão do TAF na sentença recorrida, e que por isso não devem ser apreciadas pelo tribunal ad quem.
Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
A esta pronúncia não houve qualquer reacção.
Cumpre apreciar e decidir.
De Facto
São os seguintes os factos que consideramos pertinentes para a apreciação deste recurso:
1- Em 06.09.2011 deu entrada no TAF de Coimbra a petição inicial de folhas 2 a 29 [dada aqui por reproduzida], instruída com os documentos de folhas 30 a 74, na qual a autora pede a anulação do acto que lhe foi notificado em 23.02.2011, que, no âmbito da empreitada de obra pública designada por Funções Económicas – Transportes Rodoviários – Reabilitação da EN 1-7 [Condeixa – Alto da Serra], 1ª e 2ª Fases determinou o seu incumprimento contratual e o pagamento da quantia de 27.202,07€, acrescida de IVA, ao réu MCN;
2- Em 11.10.2011 foi junta aos autos a contestação de folhas 83 a 96 [dada por reproduzida], na qual o réu MCN defende, além do mais, a caducidade do direito de impugnação exercido pela autora;
3- Em 28.10.2011 a autora respondeu a essa questão suscitada pelo MCN nos termos que constam de folhas 106 a 119 [dadas por reproduzidas];
4- Em 31.10.2011, e na sequência desses articulados, foi proferida pelo TAF de Coimbra a seguinte decisão:
“CONSTRUÇÃO …, SA […] veio instaurar esta acção contra o MUNICÍPIO DE CONDEIXA-A-NOVA, para impugnação do acto “notificado à autora em 23 de Fevereiro de 2011” que, no âmbito da execução da empreitada designada “Funções Económicas - Transportes Rodoviários - Reabilitação da EN 1-7 [Condeixa/Alto da Serra], 1ª e 2ª fases”, determinou que fosse devolvida ao réu a quantia de 27.202,07€.
Na sua contestação, o MUNICÍPIO DE CONDEIXA-A-NOVA invocou a caducidade do direito de acção, referindo a esse propósito que a autora confessa que o acto impugnado lhe foi notificado na data acima mencionada, estando ultrapassado o prazo previsto na alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA, referindo também que se verificou a aceitação do acto, e defendendo-se ainda por impugnação.
Respondendo, a autora referiu no essencial que a norma aplicável ao caso é o artigo 255º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas [RJEOP], que estabelece um prazo de 132 dias para impugnação do acto, referindo ainda que não se verificou qualquer aceitação do acto.
CUMPRE DECIDIR.
Importa em primeiro lugar determinar se o prazo previsto no artigo 255º do DL nº59/99, de 2 de Março [RJEOP], se aplica ao caso concreto, afastando a aplicação da norma constante da alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA.
Ora, esta questão está pacificamente resolvida quer a nível legal, quer a nível jurisprudencial.
Com efeito, o teor do artigo 255º do diploma citado não oferece dúvidas:
O prazo para a proposição das acções é de 132 dias se outro prazo não resultar da lei.
E, no caso concreto, resulta precisamente da alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA um prazo de 3 meses para a propositura da acção.
A norma em causa encontra o seu domínio de aplicação nas acções comuns que, em princípio, podem ser intentadas a todo o tempo – ver nº1 do artigo 41º do CPTA.
Aliás, a nossa jurisprudência tem-se pronunciado no mesmo sentido, dela se citando a título exemplificativo o acórdão do TCAN de 24.04.2008, onde se escreveu o seguinte:
I. Embora a acção administrativa comum possa ser, em princípio, proposta a todo o tempo, manda o RJEOP aqui aplicável [DL nº59/99 de 02.03] que as acções referentes a contratos de empreitadas de obras públicas deverão ser propostas, não estando outro prazo fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual tenha sido negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado
Neste pressuposto, resta apurar se o referido prazo se mostra ultrapassado.
Conforme disposto no artigo 144º do CPC, o prazo é contínuo e suspende-se durante as férias judiciais.
De acordo com o nº1 do artigo 59º do CPTA, o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado corre a partir da data da notificação.
Ora, tendo em conta que a autora foi notificada do acto impugnado em 23 de Fevereiro, e a acção foi proposta em 6 de Setembro de 2011, verifica-se que os 3 meses previstos na alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA há muito que estavam ultrapassados na data da propositura da acção.
Com efeito, mesmo descontando os períodos de férias judiciais, em 6 de Setembro de 2011 o prazo para a propositura da acção estava clara e largamente ultrapassado.
Pelo exposto, por força da verificação da excepção da caducidade do direito da acção, absolvo o réu da instância - alínea h) do nº1 do artigo 89º do CPTA”.
[…]
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora da acção administrativa especial pediu ao TAF de Coimbra a anulação da decisão que lhe foi notificada em 23.02.2011, e mediante a qual pelo facto de se considerar que a obra não foi por ela executada de acordo com o estipulado no contrato de empreitada adjudicado, se ordena a devolução de 27.202,07€ acrescida de IVA.
Está em causa, fundamentalmente, a espessura utilizada para o macadame betuminoso, que a dona da obra diz ter sido de 0,08m, de acordo com os ensaios feitos, quando deveria ter sido de 0,10m.
A autora, empreiteira, alega que essa decisão é extemporânea, que cumpriu integralmente o contrato, que o laboratório que procedeu aos ensaios carece de creditação, e que, mesmo a ter incumprido o contratado, o que não concede, o valor a devolver nunca poderia ser o exigido.
O TAF, na sequência de questão suscitada pela ré, sobre a qual se pronunciou a autora, considerou que ao caso era aplicável o prazo de caducidade do direito de impugnação previsto no artigo 58º nº2 b) do CPTA, ou seja, três meses, e não o prazo de 132 dias, previsto no artigo 255º do RJEOP [DL nº59/99 de 02.03].
A autora, ora como recorrente, diz que esta decisão de direito é errada, porque o prazo de 132 dias do artigo 255º do RJEOP se aplica, como especial que é, a todas as acções relacionadas com empreitadas de obras públicas, sejam comuns ou especiais. Para o caso de assim não ser entendido, invoca a seu favor o regime do artigo 58º nº4 do CPTA, devido à dificuldade na identificação do acto impugnável. Adita, ainda, que o acto impugnado não é definitivo, e que por isso mesmo o prazo de impugnação nem sequer se iniciou. Termina com o pedido de revogação da sentença, e com o pedido de declaração da sua nulidade atenta a completa ausência de disposição legal que a fundamente.
Limitar-nos-emos a apreciar e decidir se ocorre esta nulidade, e se verifica aquele erro de julgamento de direito, nomeadamente pelo recurso ao regime do artigo 58º nº4 do CPTA, sendo certo que a outra questão, que tem a ver com a definitividade do acto, é questão nova, que nem foi suscitada na acção nem apreciada pela sentença do TAF, não constituindo, por isso, objecto do recurso jurisdicional.
Efectivamente, como vem sendo entendido pela jurisprudência, desde há muito, os recursos jurisdicionais visam decisões judiciais, e devem, assim, consubstanciar pedidos de revisão da sua legalidade, com base em erros ou vícios das mesmas, erros ou vícios estes que devem afrontar, dizendo do que discordam e porque discordam [artigos 676º nº1 e 684º nº3 CPC; a propósito, AC STA/Pleno de 03.04.2001, Rº39531; AC STA de 09.05.2001, Rº47228; AC STA de 14.12.2005, Rº0550/05; AC STA/Pleno de 16.02.2012, Rº0304/09].
Ora, não tendo sido essa questão objecto da sentença recorrida, nem tendo sido imputada à mesma qualquer nulidade por omissão de pronúncia, não pode, nem deve, este tribunal superior pronunciar-se, em primeira instância, sobre a questão da impugnabilidade ou não do acto objecto da acção especial.
III. Da nulidade da sentença por falta de fundamentação.
Embora apenas no pedido, e não no corpo das suas conclusões, a recorrente requer a este tribunal superior a declaração da nulidade da sentença atenta a completa ausência de disposição legal que a fundamente.
Embora desta forma lacónica, certo é que foi invocada causa de nulidade da sentença recorrida, prevista na lei processual, e que, por isso, importa apreciar.
Nos termos do artigo 668º nº1 alínea b) do CPC a sentença será nula quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão [norma supletivamente aplicável ex vi 1º CPTA].
A jurisprudência dos tribunais superiores vem concluindo, e de modo praticamente uniforme, que a nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas ocorre quando se verifique uma completa ausência dessa fundamentação, e não quando esta seja incompleta ou deficiente, pois só no primeiro caso o destinatário da sentença fica na ignorância das razões, de facto ou de direito, pelas quais foi tomada tal decisão, e o tribunal superior fica impedido de sindicar a lógica inerente ao silogismo judiciário que a ela presidiu - ver, por todos, AC STJ 26.02.2004, Rº03B3798, e AC STA de 26.07.2000, Rº46382.
Ora, a verdade é que lida a sentença recorrida, reproduzida no ponto 4 do provado, é ostensivo que ela não carece dessa relevante falta de fundamentação de direito, resultando muito pouco reflectida a respectiva invocação de nulidade por parte da recorrente.
IV. Do erro de julgamento de direito.
Nos termos do RJEOP aplicável [DL nº59/99 de 02.03], revestirão a forma de acção as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato [254º nº1 do RJEOP], sendo que essas acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão ao empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado [artigo 255º].
Note-se, desde logo, que este RJEOP entrou em vigor em plena vigência da então LPTA [Lei de Processo nos Tribunais Administrativos] onde se fazia clara distinção entre as acções e o recurso contencioso de anulação. Assim, ao referir-se a acções, o RJEOP afasta claramente o meio processual do recurso contencioso, que tinha prazo próprio de caducidade.
As acções em causa, neste regime especial das empreitadas, são pois as relativas a questões acerca da interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada, questões, portanto, surgidas num âmbito em que impera, por regra, a vontade das partes contratantes e não o jus imperii da Administração Pública.
Trata-se de âmbito contratual, em que, por regra, as questões não são resolvidas por decisão administrativa, imperativamente e ao abrigo das normas de direito público, mas antes pela interpretação e aplicação que do convencionado no contrato fazem as partes. Assim, as próprias decisões da entidade pública dona da obra adquirem mais a natureza de actos opinativos, sobre a interpretação, validade e execução concreta do contrato de empreitada.
Essas decisões do dono da obra configuram, pois, e por regra, matéria integradora da causa de pedir de acção administrativa comum, e não acto a impugnar em acção administrativa especial.
Isto sem excluir que também neste âmbito contratual possam ter lugar verdadeiros actos destacáveis, contenciosamente impugnáveis.
O que nos parece ser certo, face ao teor dos referidos artigos do RJEOP, e compulsados os objectos destinados por lei à acção comum e à acção especial [37º e 46º do CPTA], é que o tipo de acção previsto nos artigos 254º e 255º do RJEOP é o da acção administrativa comum.
Assim, e apenas à acção administrativa prevista nessas normas, e que é a acção comum, se aplica o prazo de caducidade de 132 dias.
Sempre que, com acerto ou erro, seja intentada acção especial para impugnar acto proferido no âmbito de contrato de empreitada de obra pública, não poderá deixar de ser aplicado o prazo de caducidade que é previsto nos artigos 58º e 59º do CPTA, porquanto, neste caso, estamos fora do âmbito de previsão dos artigos 254º e 255º do RJEOP.
No presente caso, quiçá erradamente, a autora recorreu à acção administrativa especial, e não pode deixar de ser aferida a caducidade desse seu direito à luz das normas que regulam essa acção.
Foi o que fez o TAF de Coimbra, e bem.
Note-se, por fim, que não vem questionada a natureza da sanção jurídica pressuposta na sentença do TAF para a eventual procedência das ilegalidades imputadas pela autora à decisão administrativa que é posta em causa. E, sendo a anulabilidade, o prazo de caducidade é de três meses [58º nº2 alínea b) do CPTA]. Sendo certo, face à certeza com que a autora identifica o acto e a data da sua notificação, que não há razão para o considerar mal contado ou difícil de identificar.
Efectivamente, e embora falecesse, sempre, o cumprimento do contraditório necessário para o poder fazer, este tribunal superior não dispõe de elementos que lhe permitam sequer equacionar a hipótese de aplicação do artigo 58º nº4 do CPTA. Aliás, os elementos trazidos à petição inicial induzem, precisamente, uma convicção contrária.
Deverá, assim, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e ser mantida a decisão judicial recorrida.Decisão Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, e 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.Porto, 08.06.2012 Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
