| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
Freguesia de Vilarinho dos Freires (Lugar …, Peso da Régua), interpõe recurso jurisdicional na presente acção intentada contra Instituto do Emprego e Formação Profissional (Rua …, Vila Real), acção que o TAF de Mirandela julgou intempestiva, absolvendo o réu da instância.
Conclui:
1ª A recorrente não se conforma com a sentença proferida, porquanto o Tribunal recorrido fez errada decisão e incorreta interpretação e aplicação do direito ao caso concreto.
2ª O Tribunal recorrido julgou como provado o facto N.º 3, referenciado na Sentença recorrida, i.e. de que a recorrente foi notificada, por ofício datado de 14.10.2015, do indeferimento do recurso hierárquico por carta registada com aviso de receção.
3º Constando na fundamentação da Sentença o seguinte: “…tendo a Autora sido notificada da decisão do recurso hierárquico por ofício datado de 14.10.2015, assume-se que foi notificada no terceiro dia útil após o registo, ou seja, a 19.10.2015 (artigo 113º, n.º 1 do CPA vigente), pelo que teria até 19.01.2016 para intentar a acção. Tendo a mesma só dado entrada em 26.01.2016, é forçoso concluir que se verifica a intempestividade da prática de acto processual, o que impede a pronúncia do tribunal sobre o mérito da acção, nos termos do artigo 89º, n.º 4, al. k) do CPTA”.
4º Todavia, a recorrente considera que isto não está correto.
5º De facto a recorrente considera incorretamente julgado, atenta a prova produzida nos autos, o facto 3) da matéria de facto referenciada como Provada, na Sentença recorrida, pois a prova produzida nos autos, nomeadamente a documental, impunha decisão diversa da recorrida, pois o Documento N.º 9 junto com a p.i., com referência à carta registada com aviso de recepção, que consta do Processo Administrativo, e que se consubstancia no Comprovativo Documental de notificação, prova que a recorrente só recebeu a carta registada com aviso de recepção no dia 28/10/2015, tal como demonstra o carimbo aposto no AR.
6º Mas mais: Por regra os documentos devem ser apresentados com o articulado em que se aleguem os factos correspondentes, ou seja com a petição inicial, ou com a contestação.
7º Contudo, os documentos podem ser apresentados até ao encerramento da discussão em 1ª instância, ou, verificado o respetivo condicionalismo, na fase de recurso – Cfr. art.º 425º do C.P.C.
8º A junção de documentos admitida pelos artigos 651º, n.º 1 e 425º do C.P.C. abarca igualmente a junção de documentos que são suscetíveis de relevar para a decisão da causa, uma vez que serão um fulcral contributo para a convicção do Tribunal Central Administrativo na decisão a proferir quanto à matéria de facto impugnada.
9º In casu, só após a prolação da Sentença, conseguiu a recorrente verificar que a Exm.ª Sr.ª Juiz do Tribunal a quo não procedeu à análise e valoração do Comprovativo de Receção da carta registada com aviso de receção, que tem que estar necessariamente junto ao processo administrativo, e consubstanciada na notificação do indeferimento do recurso hierárquico Ofício datado de 14.10.2015, mas cuja carta foi rececionada a 28.10.2015.
10º Daí que, confrontada com tal situação, a A. peticione aos Venerandos Desembargadores a junção de um documento, que por si só, conduzirá à alteração da resposta dada ao Ponto de Facto 3 da Matéria de Facto Provada. (Cfr. Doc. 1)
11º Dos referidos documentos resulta que a recorrente só recepcionou a carta com a decisão do Recurso Hierárquico em 28-10-2015! (Cfr. Documento n.º 1, cuja junção se requer, e cujo teor se reproduz integralmente para os devidos e legais efeitos).
12º Nestes termos, admitida a junção documental requerida, consideramos que o documento ora junto, é congruente e suscetível de firmar que: “Por ofício datado de 14.10.2015, recebido pela A. em 28.10.2015, foi a A. notificada do indeferimento do recurso hierárquico constante do ponto anterior, por carta registada com aviso de receção”.
13º Pelo exposto, os factos supra expostos e o documento que ora se requer a junção parece suficiente para dar como provado, com a necessária alteração do texto, o ponto de facto n.º 3, e nos termos seguintes: “3. Por ofício datado de 14.10.2015, recebido pela A. em 28.10.2015, foi a A. notificada do indeferimento do recurso hierárquico constante do ponto anterior, por carta registada com aviso de receção”.
14º E, em conjunto com a demais prova produzida, estes documentos credibilizam a versão dos factos dada pela A. e a alteração da decisão da matéria de facto como pugnado neste recurso.
Sem prescindir,
15º A recorrente impugnou os seguintes actos administrativos: i) Decisões proferidas pelo Exmº. Senhor Director do Centro de Emprego e Formação Profissional de Vila Real, com data de 2015/07/31, Referência N-EFVR/15, Processos n.º 034/CEI+/12 e 046/CEI+/12, dirigida à A. (Docs. 1 e 2 juntos com a p.i.); ii) Decisão proferida pelo Exmº. Senhor Delegado Regional do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, com data de 2015/10/14, Referência 9834/N-PG/2015, Processos n.º 034/CEI+/12 e 046/CEI+/12, dirigida à A.(Docs. 3 e 4 juntos com a p.i.):
16º De facto, após o exercício do seu direito de audiência prévia, o Exmo. Sr. Director do Centro de Emprego e formação profissional de Vila Real, proferiu despacho de revogação da decisão de aprovação dos processos n.º 046/CEI+/12 e 034/CEI+/12, com data de 2015/07/31.
17º Inconformada, a recorrente, em 18 de Agosto de 2015, deduziu recurso hierárquico.
18º Foi emitido o Parecer – Inf. 2027/N-PG/2015 de 2015-10-14.
19º A recorrente não foi notificada da remessa do processo para o Exmº. Senhor Delegado Regional do Instituto do Emprego e Formação Profissional, nos termos do artigo 195º, n.º 2 do CPA, pelo que não se possibilitou à recorrente contar o prazo concedido por lei ao órgão para decidir do recurso hierárquico. (Cfr. Acórdão do TCA Norte de 13-09-2013).
20º Foi a A. notificada do não provimento do recurso em 28-10-2015 (Cfr. Doc. 1 e fls. do processo administrativo).
21º Pelo que, atenta a prova documental da recepção da decisão do recurso hierárquico, se encontra ilidida a presunção do artigo 113º, n.º 1 do CPA vigente.
22º A A. deu entrada da p.i. no dia 26-01-2016.
23º Face aos factos, verifica-se que a A. interpôs, tempestivamente, a presente acção administrativa, respeitando assim o prazo de 3 meses para interposição da ação administrativa, tal como previa o artigo 58º, n.º 2, al. b) do CPTA, e prevê o artigo 58º, n.º 1 do novo CPTA, pois o prazo para a impugnação contenciosa conta-se a partir da Decisão Final notificada em 28/10/2015. (Cfr. Doc. 1)
Mais:
24º O prazo de impugnação contenciosa suspende-se com a dedução de impugnação graciosa na data de entrada desta nos serviços da Administração e retoma o seu curso “(..) com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.” – artº 59º nº 4 CPTA.
25º E também suspende em férias judiciais – Artigo 138º, n.º 1 do CPC, ex vi 1º CPTA.
26º A decisão de indeferimento do recurso hierárquico foi notificada à A. ainda vigorava o anterior CPTA, pois o novo CPTA só entrou em vigor 60 dias após a sua publicação.
27º Ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destinava regular – Art. 12º do CC.
28º A circunstância do nº 4 do artº 59º CPTA dispor que a “utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal” não significa, salvo o devido respeito por opinião contrária, a revogação dos regimes especiais que consagrem a impugnação administrativa necessária, seja qual for a tipologia - reclamação, recurso hierárquico ou recurso tutelar necessários.
29º Deste modo, na hipótese de imposição legal de recurso hierárquico necessário sobre acto praticado no domínio de um específico regime procedimental, tal implica que a notificação do acto, posto que não ponha a correr nenhum prazo de recurso contencioso, todavia, desencadeia o decurso do prazo geral ou específico de impugnação graciosa, constitui a Administração no dever legal de decidir o recurso hierárquico interposto pelo interessado, e torna operativa a suspensão do prazo para o recurso contencioso, nos termos do citado art.º 59º nº 4 CPTA aplicável.
30º Na circunstância de impugnação graciosa facultativa o efeito é o mesmo no tocante à aplicação do regime estatuído no citado art.º 59º nº 4 CPTA aplicável.
31º No domínio contencioso e para efeitos de tutela judicial efectiva, consagrada no artº 268º nº 4 CRP, a tónica reside na eficácia externa dos actos desde que lesiva dos particulares – cfr. artºs. 2º nº 2 e 51º nº 1 CPTA.
32º Tal significa que nada impede que a impugnação graciosa, ainda que facultativa, tenha exactamente o mesmo efeito que a impugnação graciosa necessária, efeito este que é previsto no artigo 59º, n.º 4 do CPTA, ou seja o da suspensão do prazo da impugnação contenciosa do acto administrativo, suspensão esta que, in casu só caducou com a notificação da decisão proferida e notificada em 28/10/2015.
33º Ademais, tendo havido impugnação administrativa e não tendo sido notificada a A. da remessa do processo ao órgão competente para dela conhecer (artigo 193.º/2, do CPA), o efeito suspensivo do prazo de caducidade da acção, associado à interposição da impugnação administrativa, previsto no artigo 59.º/4, do CPTA, apenas se esgotava com a notificação à recorrente da decisão proferida na mencionada impugnação administrativa, ainda que o respectivo prazo legal de decisão tenha sido consumido em momento anterior.
34º Neste conspecto, procedeu o Tribunal a quo a uma incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 2º, n.º 2, 51º, n.º 1, 58º, n.º 2, al. b) e 59, números 4 e 5, todos do CPTA, 193º, n.º 2 do CPA, e 268º, n.º 4 da C.R.P., e ainda do artigo 113º, n.º 1 do CPA vigente.
Sem prescindir,
35º Tal como a recorrente alegou na sua p.i. o ato é inválido quer por via da anulabilidade, quer por via da nulidade, pois face aos vícios do ato administrativo que foram enunciados na p.i. e da errada interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, pretende a A. que as decisões proferidas sejam declaradas nulas, por cumulação de vícios capazes de gerar a anulabilidade e nulidade, pois o ato é inválido quer por via da anulabilidade, quer por via da nulidade, conforme se expôs na p.i..
36º O que significa que, também por esta razão, o direito de ação da A. não caducou, pois a impugnação de actos Nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo. – Cfr. art.º 58º do CPTA.
37º Pelo que também violou o tribunal recorrido o artigo 58º do CPTA.
O recorrido ofereceu contra-alegações, concluindo:
1. Os factos são claros e a lei não pode deixar de confirmar a interpretação e aplicação da lei efetuada pela sentença e, consequentemente dar razão ao Recorrido;
2. Com efeito, o artº 15º nº 2 do DL nº 214-G/2015, de 2-10, estabelece que as alterações por si introduzidas ao CPTA “se aplicam aos processos administrativos que se iniciem após a sua entrada em vigor” tendo esta ocorrido em 2-12-2015, por força do disposto no nº 1 do mesmo artº 15º, ou seja, sessenta dias após a sua publicação;
3. A presente ação foi intentada em 26-01-2016, pelo que se aplica a nova versão do CPTA, de acordo com o consignado na alínea b) do n.º 1 do art. 58.º do CPTA a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses;
4. O DL nº 214-G/2015, 2-10, alterou radicalmente o modo de contagem dos prazos de impugnação, ou seja, o novo nº 2 do artº 58º passa agora a prever que os prazos de impugnação de atos administrativos “contam-se nos termos do artº 279º do Código Civil” e deixam, portanto, de se suspender durante as férias judiciais, mesmo que o ato a impugnar tenha sido praticado anteriormente a essa data, até por força do disposto no artº 197, nº 1 do Código Civil – nos termos do qual “a lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso
(…)”;
5. Conforme resulta provado nos autos a Recorrente foi notificada do ato ora em crise em 31-07-2015, do qual recorreu hierarquicamente, recurso apresentado em 18-08-2015 e nesta medida aplicam-se as regras do nº 4 do artº 59 do CPTA, que diz: “A utilização de meios de impugnação administrativa, suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, para a decidir, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”;
6. Assim, ainda que vingasse o alegado pela Recorrente que só foi notificada da decisão do indeferimento do recurso em 28-10-2015, resulta que o prazo dos 3 meses para a impugnação contenciosa (artº 58º, nº 1, al. b)), começou a correr em 20-10-2015, uma vez que o prazo para a decisão (30+15) ocorreu primeiro, pelo que a mesma teria até 20-01-2016 para intentar a ação;
7. Pelo que, haverá, assim, que concluir que à data da interposição da presente ação, em 26-01-2016, se verificava a intempestividade da pratica do ato processual, o que obstaria ao conhecimento do mérito do pedido de anulação do ato (alínea k) do nº 4 do art. 89.º do CPTA);
8. E, não obstante o facto de a Recorrente invocar também a nulidade do ato, a verdade é que as causas de invalidade alegadas contra o mesmo, vícios de violação do dever de pronúncia decisória e omissão de diligências de prova não são suscetíveis de gerar a nulidade do ato, mas a mera anulabilidade;
9. Tem, pois, razão a sentença recorrida, não enfermando consequentemente de quaisquer ilegalidades.
*
O Exmª Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, não tendo emitido parecer.* Cumpre decidir, dispensando vistos.* Dos factos, fixados na decisão recorrida:
1. Por ofícios datados de 31.07.2015, a Autora foi notificada das seguintes decisões – cfr. docs. 1 e 2 juntos com a petição inicial:
a)
b)
2. Em 19.08.2015, a Autora apresentou recurso hierárquico quanto àquelas decisões – cfr. doc. 8 junto com a petição inicial e fls. 93 e 92 dos PA apensos;
3. Por ofício datado de 14.10.2015, foi a Autora notificada do indeferimento do recurso hierárquico constante do ponto anterior, por carta registada com aviso de receção – cfr. doc. 9 junto com a petição inicial;
4. A petição inicial que motiva os presentes autos, foi remetida via correio eletrónico, a este Tribunal, em 26.01.2016 – cfr. fls. 74 da numeração SITAF.* O mérito da apelação :
→ Quanto à matéria de facto:
Visto o que consta do ponto 3. do elenco factual supra, terá sido daí que o tribunal “a quo” inferiu a proposição constante da sentença de que “tendo a Autora sido notificada da decisão do recurso hierárquico por ofício datado de 14.10.2015, assume-se que foi notificada no terceiro dia útil após o registo, ou seja, a 19.10.2015 (artigo 113º, n.º 1 do C.P.A. vigente)”.
Contrariando, a recorrente pretende que o ponto fique com a seguinte redacção: “Por ofício datado de 14.10.2015, recebido pela autora em 28.10.2015, foi a Autora notificada do indeferimento do recurso hierárquico constante do ponto anterior, por carta registada com aviso de receção.”.
A recepção em 28.10.2015 foi alegada nos autos em resposta à excepção.
Mas a alteração é inútil, já que, como veremos, a solução de direito cobre a solução de tempestividade da acção, mesmo na suposição com que o tribunal “a quo” operou.
Daí também a inutilidade na requerida junção de documento com o recurso; já de si desnecessária quando a recorrida aponta que o processo administrativo junto aos autos contém prova (a/r) que lhe suporta a alegação.
→ Quanto ao direito:
O tribunal “a quo” teve a acção como intempestiva, fundamentando nos seguintes termos:
«(…)
A intempestividade da prática de ato processual é uma exceção dilatória expressamente prevista no artigo 89º, n.º 4, alínea k) do C.P.T.A. vigente à data de entrada do presente processo, que, a ser procedente, determinará a absolvição da instância do Réu, isto é, obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa.
Tendo a Autora sido notificada por ofício datado de 31.07.2015, o prazo iniciaria no dia seguinte à sua notificação não fosse a suspensão operada em férias judiciais. De acordo com o C.P.T.A. vigente à data, o prazo para intentar a ação, contava-se de acordo com as regras do C.P.C., o que implicava que houvesse suspensão no período de férias judiciais (artigo 58º, n.º 3 do C.P.T.A. anterior ao Decreto-Lei 214-G/2015, de 2 de outubro). Assim, o prazo ter-se-ia por começado apenas a 01.09.2015, mas porque já estava pendente o recurso hierárquico (apresentado em 19.08.2015) tal prazo não se iniciou (artigo 59º, n.º 4 do C.P.T.A.).
Com a notificação da decisão do recurso hierárquico, o prazo suspenso começou a contar, tendo a Autora, desde o dia seguinte à notificação, o prazo de três meses para intentar a ação.
Importa, contudo, que, em 02.10.2015, foi publicado o novo C.P.T.A., com alterações significativas ao nível da contagem dos prazos para instaurações de ações. A vacatio legis foi fixada em 60 dias, entrando em vigor, portanto, em 01.12.2015 (artigo 15º, n.º 1 do Decreto-lei 214-G/2015) e aplicando-se aos processos entrados no tribunal a partir dessa data.
Ora, a presente ação deu entrada após essa data, o que implica que o prazo para intentar a mesma já não beneficiava do regime de suspensão anteriormente vigente.
Como defende Marco Caldeira, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, A impugnação de actos no novo CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos, AAFLD editora, 2016, a fls. 263 e seguintes:
“[…], acresce ainda uma dificuldade conjuntural, que se prende com a vacatio legis de 60 dias fixada pelo artigo 15.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 e, consequentemente, com a data de entrada em vigor da revisão do CPTA (poucas semanas antes das férias judiciais do período de Natal): determinando a alteração operada pelo artigo 58.º, n.º 2 do CPTA, na prática, uma redução dos prazos de impugnação, tal alteração será aplicável a todas as acções para a impugnação de actos administrativos que venham a ser apresentadas nos Tribunais Administrativos após a data da sua entrada em vigor – mesmo que, sublinhe-se, o acto a impugnar tenha sido praticado anteriormente a essa data, até por força do disposto no artigo 297.º, n.º 1 do Código Civil. O que significa que, na prática, apenas não se verão encurtados pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 os prazos de impugnação que já estejam em curso mas que terminem antes do início das férias judiciais, em 22 de Dezembro de 2015 – pois, como nunca beneficiariam da suspensão prevista no anterior artigo 58.º, n.º 3 do CPTA, não são, naturalmente, afectados pela supressão dessa mesma suspensão.”.
Daqui retira-se que todos os processos cujo prazo para intentar acabe no período das férias judiciais do Natal, ou após, veem o esse prazo encurtado, por não se lhes aplicar, agora, qualquer suspensão em virtude das férias judiciais.
Vertendo sob o caso concreto, tendo a Autora sido notificada da decisão do recurso hierárquico por ofício datado de 14.10.2015, assume-se que foi notificada no terceiro dia útil após o registo, ou seja, a 19.10.2015 (artigo 113º, n.º 1 do C.P.A. vigente), pelo que teria até 19.01.2016 para intentar a ação. Tendo a mesma só dado entrada em 26.01.2016, é forçoso concluir que se verifica a intempestividade da prática de ato processual, o que impede a pronúncia do Tribunal sobre o mérito da ação, nos termos do artigo 89º, n.º 4, al. k) do C.P.T.A..
Em nada contende com o decidido a circunstância de, em sede de resposta à matéria de exceção, a Autora aduzir que não foi notificada da remessa do recurso hierárquico para o órgão decisor. É que tal, inquinando, como inquinaria, o procedimento deveria ter sido alegado aquando da impugnação da decisão do recurso hierárquico, tendo-se por precludida tal alegação no momento em que a mesma foi formulada. Ou seja, se a Autora se pretendia fazer valer de tal circunstância, mormente para efeitos de beneficiar de algum eventual alargamento de prazo, por ter sido omitida uma qualquer formalidade, deveria tê-la invocado mal impugnou o ato em causa, sob pena de ter decorrido o prazo para tal, tendo-se por sanada tal situação.
Dito de outro modo, se a Autora, por tal situação, entendia que o prazo de impugnação era diverso sempre deveria ter invocado tal vício para que, conhecendo-se do mesmo, se julgasse a ação tempestiva ou intempestiva face a tal.
Por fim, no que concerne às invocações de nulidade que implicariam que a ação não estaria sujeita a prazo (artigo 58º, n.º 1, parte inicial do C.P.T.A.), importa que a Autora alega a violação do dever de pronúncia decisória (artigos 13º e 94º do C.P.A.), omissão de diligências de prova (por não terem sido ouvidas testemunhas arroladas), o cumprimento de todas as obrigações decorrentes dos contratos e a ofensa princípios da verdade material e da justiça.
Ora, desde já se diga que tais invocações não consubstanciam nulidade como a Autora pretende. Para melhor explanação, atente-se no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14.12.2005, proferido no processo 0581/05:
“III. Para aferir da tempestividade dos recursos contenciosos, tarefa que necessariamente precede a avaliação sobre se existem os vícios neles arguidos, o tribunal deve enunciar uma proposição hipotética, sob forma condicional, em que estabeleça o tipo de efeitos jurídicos invalidantes que a cada um dos vícios atendíveis seguramente corresponderá, caso ele exista.”.
Para que se compreenda do que se trata quando se fala em nulidade e anulabilidade, importa atentar na fundamentação do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 04.05.2013, proferido no processo 00503/04.8, que para aqui se extrai na parte relevante:
“[…] Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).
VIII. Daí que enunciando a lei, quanto aos atos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada ato gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.
IX. Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do ato administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o ato comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade ...”.
X. Na sequência dos ensinamentos colhidos deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado ato afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objeto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objeto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do ato], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o ato a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.
XI. Ora os vícios/ilegalidades suscetíveis de afetarem o ato administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.
XII. Para além controvérsia quanto à caraterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade.
XIII. A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.
XIV. Apreciando de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade, temos que a nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo, em tese, como seus elementos caraterizadores o facto do ato ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n.º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser suscetível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de ato nulo.
XV. Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o ato anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser suscetível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado ato administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo (cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA), sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do ato possui natureza constitutiva.
XVI. No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).
XVII. Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos atos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do ato administrativo - para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do ato” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).
XVIII. Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que veem estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.
XIX. Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um ato é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.
XX. Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA de que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de caráter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na proteção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição atualizada, revista e aumentada, pág. 646).
XXI. Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o " núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).
XII. Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afetará todos os atos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afete o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36).
XXIII. Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os atos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.
XXIV. Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu " conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.”.
Destarte, no rol das nulidades que podem afetar os atos administrativos (artigo 161º do C.P.A.), não se enquadra nenhuma das situações que a Autora invoca, pelo que não pode considerar-se a existência de nulidade do ato que imponha a apreciação do mesmo fora do prazo do artigo 58º, n.º 1, al. b) do C.P.T.A..
Destarte, procede a exceção de intempestividade da prática de ato processual, absolvendo-se o Réu da instância.
(…)».
O juízo expresso na sentença recorrida é marcado pela revisão do CPTA operada pelo Decreto-Lei 214-G/2015, de 2/10, e pelo amparo doutrinário que transcreve, de onde retirou que “todos os processos cujo prazo para intentar acabe no período das férias judiciais do Natal, ou após, vêem esse prazo encurtado, por não se lhes aplicar, agora, qualquer suspensão em virtude das férias judiciais.”.
E, tanto quanto se percebe do percurso, assumiu em termos absolutos que as novas regras de contagem do prazo, encurtando prazo, seriam aplicáveis, resultando, perante elas, a caducidade da acção.
Todavia, descurou que a alteração dos prazos está normativamente prevista no artigo 297º nº 1 do Código Civil, do seguinte modo: “A lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar”.
Vejamos, no caso.
A notificação dos actos impugnados sucedeu ainda antes das alterações ao CPTA.
O tribunal “a quo” viu bem que, contando-se o prazo nos termos do regime aplicável à propositura de acções no CPC, e considerando o uso de meio de impugnação administrativa, o prazo ficou suspenso em férias.
Também que só com a notificação da decisão do recurso hierárquico se poderia “retomar” (o início de) contagem; no campo da excepção tratada, o ónus de alegação e prova incide sobre o réu; temos por mais correcta jurisprudência que “Tendo havido impugnação administrativa e não tendo sido notificada ao requerente a remessa do processo ao órgão competente para dela conhecer (artigo 172.º/1, do CPA), o efeito suspensivo do prazo de caducidade da acção, associado à interposição da impugnação administrativa, previsto no artigo 59.º/4, do CPTA, apenas se esgota com a notificação ao requerente da decisão proferida na mencionada impugnação administrativa, ainda que o respectivo prazo legal de decisão tenha sido consumido em momento anterior.” (Ac. TCAS, de 30-01-2014, proc. nº 05953/12).[art.º 195.º/2, do NCPA; art.º 198.º/1 e 2, do NCPA]; por outras palavras, sendo o cômputo do prazo assente num termo “a quo” variável, desconhecido pelo interessado, na ausência da informação que a lei determina que lhe seja dada possibilitando-lhe aferir contagem, então, nessa falta, o termo final não lhe poderá ser oponível, só revelando a decisão expressa.
[Sendo que foi por estas linhas que a decisão se guiou, não se percebe, pois, que a recorrente censure o decidido, convocando para si benefício de suspensão do prazo por uso de meio de impugnação administrativa, quando nisso o tribunal “a quo” atentou, e de são modo]
Assim, o prazo começou a correr a partir da sua notificação, 19.10.2015 (artigo 113º, n.º 1 do C.P.A. vigente), sendo o dia seguinte o primeiro da contagem (uma vez que estamos a lidar com prazo que se conta como se fosse prazo processual).
A partir daqui é que o tribunal “a quo” incorreu em erro no raciocínio empregue em fundamentação.
Diz-nos o art.º 297º, nº 1, do CC, que o novo prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar.
Quando assim a lei nos diz, está-se a querer referir à contagem do novo prazo - a partir da entrada em vigor da nova lei -, desde aí e por inteiro.
É na solução comparativa de resultados que se alcançam segundo a LA e segundo a LN - entre o prazo antigo e o novo, cada um na sua integralidade -, que se define qual a lei aplicável.
Não se afigurando como o mais correcto “descontar” (o que acabaria por projectar uma retroactividade contra a letra da lei) ou “proporcionalmente reflectir” o “encurtamento” na contagem de feita sob a lei antiga.
No ponto, elucida-nos Baptista Machado (in “Sobre a Aplicação no tempo do novo Código Civil”, Almedina, 1968, págs. 163/4):
«A solução que rigorosamente decorreria dos princípios parece-nos ser uma proposta por certos autores, entre os quais WÄCHTER (111): a solução consistente em determinar pela LN o requisito da constituição ou extinção da SJ, mas sem atribuir ao facto passado uma maior eficácia constitutiva ou extintiva do que aquela de que ele era susceptível segundo a LA. Assim, p. ex., se, à data da entrada em vigor da LN, já decorreram 6 anos do prazo de 30 anos estabelecido pela LA e a LN reduz aquele prazo para 5 anos, sob a LN decorreu 1/5 do prazo, pelo que bastaria que decorressem agora 4 anos sob a LN para que o prazo estabelecido por esta se exaurisse. Deve reconhecer-se, porém, que a uma solução deste género se opõem considerações de ordem prática e até de justiça. Com efeito, haveria que fazer muitas vezes contas complicadas, calculando em função dos prazos fixados pela LA e pela LN não só os anos mas também os meses e os dias. Por outro lado, este modo de proceder poderia fazer com que as expectativas daquele contra quem corre o prazo fossem tão gravemente frustradas como se a LN fosse pura e simplesmente aplicada ao passado. Basta pensar na hipótese de, p. ex., um prazo prescrecional ser reduzido de 30 para 2 anos e de já terem decorrido 29 anos desde o início do prazo. Aquele que contava com o prazo de um ano para interromper a prescrição passaria a dispor agora de menos de um mês, e talvez lhe não fosse possível fazer as diligências necessárias para interromper a prescrição em tão curto período de tempo (112). Pelas razões expostas, a doutrina é pràticamente unânime em perfilhar a solução consagrada no nosso Código.».
O legislador pretendeu acautelar a posição do titular do direito, por via da fixação de um critério “simples e equitativo” (Vaz Serra, Prescrição e Caducidade, BMJ nº 105, pág. 234).
Assim.
Segundo a lei antiga, e com a interposição de férias do Natal (uma vez mais, como se fosse prazo processual), intentada a acção em 26/01/2016, teremos de concluir que o pleito foi introduzido em juízo ainda dentro dos três meses (ao certo, 86 dias) que regem o prazo de propositura da impugnação dos actos anuláveis.
Pela lei nova encontraríamos que o prazo de propositura de acção teria o seu termo final entrando já no mês de Março de 2016.
Aplicável é a lei antiga (art.º 297º, nº 1, parte final, do CC).
E segundo ela a acção é tempestiva, mesma na consideração de simples causas de anulabilidade.
Pelo que sendo sempre assim, mesmo perante alegação de que concorre causa de nulidade, a decisão, no que é de interesse à excepção que versa, basta-se com tal constatação, não havendo de curar se efectivamente se depara, ou não mais grave vício que possa habilitar à afirmação de outro prazo não restrito a três meses.* Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e determinando a baixa dos autos para ulteriores trâmites.
Custas: pelo recorrido.
Porto, 11 de Maio de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Joaquim Cruzeiro (em substituição)
Ass.: João Sousa Beato |
