| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
M.A.L.A. e marido, JMP; JMA e esposa, MAM..., residentes no concelho da Póvoa de Varzim, intentaram acção administrativa especial contra a Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim, indicando como Contra-Interessado o Município da Póvoa de Varzim, tendo em vista a impugnação da deliberação daquela de 02/04/2007, que declarou a utilidade pública da expropriação de terrenos dos Autores, com carácter urgente, e autorizou a posse administrativa, pedindo:
Nestes termos e nos melhores de direito deve a presente acção ser julgada procedente e provada, e por via dela, declarado o acto administrativo impugnado inexistente e subsidiariamente nulo ou então também subsidiariamente anulado.
Devem ainda ser condenados solidariamente a Ré e contra interessado a pagarem uma indemnização pela privação do uso dos terrenos caso o venham a ocupar em função do valor que dele vão retirar de ocupação urbana, em valor nunca inferior a € 0,25m2/mês, desde a ocupação até á devolução no statu quo ante ou até pagamento da indemnização que venha a ser acordada ou fixada judicialmente e ainda em sanção pecuniária compulsória pelo mesmo lapso de tempo no valor de € 100,00 por dia para cada grupo de Autores (100,00 € para cada), em custas e procuradoria condigna.
Por acórdão proferido pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a acção.
Deste vem interposto recurso.
Alegando, os Autores formularam as seguintes conclusões: 1ª Estamos perante a expropriação de terrenos para a execução duma empreitada que o Município denominou de Parque da Cidade – 2ª fase – Zona Nascente, cuja utilidade pública foi declarada pela Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim.2ª Entendeu-se esta entidade competente para proferir o acto expropriatório ao abrigo do disposto no artigo 14º do nº 2 do O.E. aprovado pela lei 168/99, de 18/9.3ª Esta norma não pode ser apreciada sem as normas do artigo 128º do RGIGT aprovado pelo DL 380/99, de 22/9, enquanto a primeira tem carácter amplo, a segunda tem carácter concretizador.4ª Embora a norma do artigo 128º preveja situações em que o Município pode desencadear expropriações, e estas não sejam executadas (veja-se a palavra designadamente constante do nº 2), o que é facto é que quando se trata dum conjunto de prédios, que é o que sucede in casu, a lei já é taxativa (veja-se o nº 2 do artigo 129º).5ª E a situação em causa nos autos, para além de não se enquadrar na previsão da norma, também exclui a comparticipação dos proprietários o que não ocorre nas situações previstas.6ª A leitura desfasada do artigo 14º e das normas dos artigos 128º e 129º, vindos de citar, é violadora da intenção do legislador de 1999 que aprovou o CE em 18/9 e o suplementar, nesta norma inovatória em 22/9.7ª Em situações como a dos autos em que é expropriada uma grande área, um conjunto de prédios a Assembleia Municipal só pode expropriar se estiverem preenchidos os requisitos do artigo 129º e do RGIGT.8ª Quando a lei refere concretização de plano de urbanização ou de pormenor eficaz, refere-se exactamente às situações tipificadas no artigo 129º, quando há pluralidade de prédios e de proprietários.9ª A competência, in casu, para a declaração de utilidade pública compete ao Ministro que tutela a autarquia.
Sem prescindir10º Acresce que a execução do plano de urbanização da Póvoa de Varzim não se concretiza com a adequação da obra a implantar à sua previsão genericamente no mesmo.11ª O próprio P.U. refere expressamente que a edificação deve ser precedida de estudos urbanísticos (artigos 83º, 84º e 85º do seu regulamento).12ª À administração compete organizar o procedimento no respeito integral pela legalidade e aos administrados compete analisar os documentos referidos no ato impugnado.13ª Ora, do facto de se vir a dar como provado que existia projecto para a obra a implantar, e que o mesmo já havia sido aprovado pela Câmara Municipal, não fica o autor da deliberação exonerado da obrigação de o referir na fundamentação da obra.14ª Ao administrador compete-lhe, para formular o seu juízo de legalidade do acto que o afecta, apreciar o que é publicado e a documentação que o mesmo refere.15ª Não estando efectuados os estudos urbanísticos que o artigo 83º do PU refere, não estamos com a empreitada levada a acabo perante a concretização do Plano nos termos legalmente definidos.16ª A competência da A.M. para este caso concreto só ocorreria se fossem preenchidos os requisitos do nº 2 do artigo 129º do DL 380/99.17ª A deliberação impugnada está viciada também por falta de fundamentação, fundamentação que tem de constar do próprio acto.18ª Os fundamentos de facto constantes do pedido da Câmara e da deliberação são manifestamente insuficientes, sendo certo que a fundamentação relevante tem de constar deles.19ª E o apuramento da existência desses factos em sede de matéria de facto apurada não releva para suprir as insuficiências de fundamentação do acto.20ª Acresce que a atribuição do carácter de urgência também não está fundamentada convenientemente.21ª E a factualidade assente na H da Matéria Assente, não justifica a sua ausência na fundamentação de fato e de direito da deliberação.22ª O projecto concreto tinha de ter sido levado à apreciação da Assembleia Municipal e para, a concessão da urgência, tinham de constar obrigatoriamente o programa de trabalhos e o cronograma financeiro da obra.23ª As afirmações genéricas de que estamos perante a 2ª fase da obra (a primeira já há muito estava consolidada), os genéricos prejuízos invocados sem a menor concretização a referência a uma possível adjudicação da propriedade sem localização temporal, não suprem a exigência legal, nem o mesmo o ter sido dado como provado o que consta das H e J da Matéria Assente.24ª A deliberação impugnada violou o disposto no nº 1 do artigo 12º do CE, nomeadamente as alíneas b) c) e d), e competia ao Réu e ao contra interessado demonstrá-lo, e não aos Autores provar que o Réu não cumpriu a lei.25ª Quem tem de respeitar a lei e demonstrá-la no P.A. é o Réu.
Termos em que se conclui pela procedência do presente recurso e consequentemente pela procedência da acção.
A Ré e o Contra-interessado contra-alegaram, tendo concluído:1º O Regulamento do Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim, foi aprovado em Assembleia Municipal de 28 de Abril de 2005, ratificado pela resolução do conselho de Ministros n.º15/2006 e publicado no Diário da República I Série – B, n.º 20, de 27 de Janeiro de 2007 e entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação (artigo 108.).2º Mediante proposta formulada pela Câmara Municipal em reunião ordinária de 2 de Abril de 2007, a Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim, deliberou em 26 de Abril de 2007, proferir Declaração de Utilidade Pública, com carácter de urgência, de vinte e sete parcelas de terreno, com área total de 116.284,30 m2, para efeitos de realização da empreitada da obra “Parque da Cidade – 2ª Fase – Zona Nascente – Área Lúdico Desportiva”.3º Ora, estamos perante a expropriação de terrenos para a execução duma empreitada que o Município denominou de “Parque da Cidade – 2ª Fase – Zona Nascente – Área Lúdico Desportiva”, cuja utilidade pública foi declarada pela Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim 4º Entendeu-se e bem, que a Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim, era a entidade competente para proferir o acto expropriativo ao abrigo do disposto no art. 14.º do Código das Expropriações.5º Estamos perante uma obra da iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização do Plano de Urbanização, sendo inquestionável a competência tanto da Ré para deliberar e proferir a DUP, como do Contra-interessado, quanto à sua resolução de requerer a DUP, seja porque a alínea b) do n.º1 do art. 21 da Lei n.º 159/99 que estabelece ser da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão e a realização de investimentos públicos no domínio das instalações e equipamentos para a prática desportiva e recreativa de interesse municipal, como é o caso da obra “Parque da Cidade – 2ª Fase – Zona Nascente – Área Lúdico Desportiva”, ou porque a alínea c), n.º7 da Lei das Autarquias Locais atribui à Câmara Municipal competência para propor a declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação.6º O “Parque da Cidade” está identificado no Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim, no seu art. 86, alínea g) como intervenção estratégica e prioritária, não tendo sido desrespeitado qualquer requisito do n.º 2 do art. 14.º do Código das Expropriações, assim como se encontra fundamentada, designadamente a urgência, por se tratar de uma intervenção estratégica prioritária. 7º Aquela deliberação foi publicada no Diário da República, II Série n.º 130, de 9 de Julho de 2007.8º Dessa deliberação, bem como da resolução de requerer a DUP, foram notificados os expropriados e demais interessados, designadamente os Autores, tendo sido tal deliberação fundamentada de forma clara e bastante, aliada à necessidade de concretização do PUPV, a servir posteriormente de base à deliberação de proferir a Declaração de Utilidade Pública pela Ré.9º A tomada de posse administrativa pelo Município da Póvoa de Varzim ocorreu no dia 20 de Setembro de 2007.10º Para concretização daquela empreitada, foi aberto concurso público para adjudicação da empreitada, sendo referido processo, composto por projecto, caderno de encargos e programa de concursos, e foi aprovado pela Câmara Municipal na sua reunião ordinária realizada em 20 de Novembro de 2006.11º Em 08 de Janeiro de 2007, foi publicado em Diário da República, II Série, n.º5, o respectivo anúncio de concurso, tendo decorrido a abertura das propostas apresentadas no dia 08 de Fevereiro de 2007.12º O prazo para execução da obra foi de 20 meses, o qual se consignou com a assinatura do auto de consignação 13º O contrato de empreitada da obra Parque da Cidade – 2ª Fase – Zona Nascente – Área Lúdico Desportiva” foi assinado em 10 de Setembro de 2007, tendo a obra sido consignada em 09 de Outubro de 2007.14º O regulamento do PUPV e o orçamento municipal para o ano de 2007, foi aprovado pela Assembleia Municipal em reunião ordinária no dia 15 de Julho de 2004 e posteriormente alterado em 28 de Abril de 2005, e o segundo de 14 de Dezembro de 2006.
Termos em que e por tudo o mais que será suprido, deve o recurso ser julgado improcedente, confirmando-se na íntegra a decisão recorrida.
Fazendo-se assim Justiça
O MP não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:A) O Regulamento do Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim, foi aprovado em Assembleia Municipal de 28 de Abril de 2005, ratificado pela Resolução do conselho de Ministros n.º 15/2006 e publicado no Diário da República I Série-B, n.º 20, de 27 de Janeiro de 200 e entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação (artigo 108.º).B) Mediante proposta formulada pela Câmara Municipal em reunião ordinária de 2 de Abril de 2007, a Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim, deliberou em 26 de Abril de 2007, proferir Declaração de Utilidade Pública, com carácter de urgência, de vinte e sete parcelas de terreno, com a área total de 116.284,30 m², para efeitos de realização da empreitada da obra "Parque da Cidade – 2ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva" - Doc.l junto com a Contestação.C) A proposta da Câmara Municipal, continha o seguinte teor:
«19 - PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA - PROCESSO DE EXPROPRIAÇÃO - "PARQUE DA CIDADE- 2.ª FASE DO PARQUE NASCENTE - ÁREA LÚDICO-DESPORTIVA"
Por deliberação tomada em sua sessão ordinária de dia 4 de Outubro de 2006, sob proposta do executivo camarário, a Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim proferiu declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação, de 28 parcelas de terreno com a área total de 118.612,50m², sitas neste concelho, necessárias à realização da empreitada da obra" Parque da Cidade – 2.ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva". ---------
Na sequência desta deliberação, e cumprida a tramitação do processo de concurso público que há-de conduzir à adjudicação da empreitada - o que, no respeito dos prazos legalmente estipulados, deverá ocorrer na vigência do mês de Abril de 2007 - constata-se que não foi ainda totalmente executada a declaração unânime dos órgãos executivo e deliberativo do município. Não porque isso traduza - seguramente não traduzirá! - qualquer reserva ou oposição dos interessados abrangidos pela Declaração de Utilidade Pública, fundamentável em razões que de todo não descortinaríamos - até porque a deliberação municipal cumpre e acata os preceitos e os procedimentos que salvaguardam os legítimos direitos dos proprietários - mas unicamente pela morosidade da tramitação inerente. E contra esta circunstância, de todos conhecida, restaria ao município (e ao interesse publico que este prossegue no exercício da sua acção) aguardar o desenrolar do procedimento - não sabemos, designadamente, com que custos para o erário municipal. Para além disso, foi entretanto formalizada a aquisição de um dos prédios abrangidos e, por outro lado, durante as diligências efectuadas no sentido da aquisição dos bens pela via do direito privado, foram detectadas algumas divergências das áreas das parcelas a expropriar que importa, desde já, corrigir. ---------------------
Face ao vindo de expor, reapreciado o processo, a Câmara deliberou, por unanimidade, rectificar a deliberação tomada em reunião de 18 de Setembro do ano transacto, tomando, em sua substituição, a decisão que se passa a transcrever: ---------
A plena realização da empreitada da obra denominada "Parque da Cidade – 2.ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva", implica o recurso à apropriação do solo necessário. Por tal razão, é imperioso promover a "expropriação de 27 (vinte e sete) parcelas de terreno, com a área total de 116.284,30m² (cento e dezasseis mil duzentos e oitenta e quatro metros e trinta centímetros quadrados). Os prédios cuja expropriação se pretende e, bem assim, os proprietários e arrendatários conhecidos encontram-se devidamente delimitados e identificados na planta cadastral e no mapa anexos à presente acta e que dela ficam a fazer parte integrante. De acordo com o Plano de Urbanização a área de terreno cuja aquisição se pretende é qualificada como "Zona de Equipamento" e "Zona Verde Urbana". Os encargos que se prevêem suportar têm o valor total de 2-497.156,30 € (dois milhões quatrocentos e noventa e sete mil cento e cinquenta e seis euros e trinta cêntimos), correspondente à soma dos montantes atribuídos a cada uma das parcelas a expropriar, de acordo com os relatórios de avaliação elaborados pelo Eng. GM, Perito da lista oficial do Tribunal da Relação do Porto. Nesta conformidade, considerando que no processo de concurso público da empreitada da obra "Parque da Cidade – 2.ª fase: Execução da Obra - Zona Nascente" poderá, a breve trecho, ser decida a adjudicação e, bem assim, porque a tarefa de dotar a cidade da Póvoa de Varzim de um espaço que, pela sua natureza de parque urbano, contribua para atenuar os défices de áreas verdes e de equipamentos lúdicodesportivos, é missão inadiável (porque a área em causa atenuará o efeito que tem no quotidiano dos residentes o excesso de betão presente no centro urbano), criando assim condições para a melhoria da qualidade ambiental e da saúde urbana, a Câmara, no uso da competência que lhe é conferida pelas disposições conjuntas dos artigos 21.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro e 64.º, n.º 7, alínea c), da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, deliberou, por unanimidade, requerer à Assembleia Municipal que, no exercício da competência que, lhe é conferida pelas disposições conjugadas do n.º 2 do artigo 14.º e do n.º 1 do artigo 15.º do Código das Expropriações, profira declaração de utilidade pública, com carácter urgente (de modo a conferir ao Município, enquanto entidade expropriante, a posse administrativa dos bens expropriados), para efeitos de expropriação das 27 (vinte e sete) parcelas de terreno identificadas" na presente deliberação e nos documentos que dela ficam a fazer parte integrante, com a área total de 116.284,30m² (cento e dezasseis mil duzentos e oitenta e quatro metros e trinta centímetros quadrados), sitas neste Concelho (cujos limites são identificados na mencionada planta cadastral), necessárias à realização da empreitada da obra" Parque da Cidade – 2.ª Fase do Parque
Nascente - Área Lúdico Desportiva".».D) Aquela deliberação foi publicada no Diário da República, II Série - n.º 130, de 9 de Julho de 2007, com o seguinte teor:«Declaração n.º 138-C/2007 Torna-se público que a Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim, por deliberação tomada em sessão ordinária de 26 de Abril de 2007, a pedido da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, declarou a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente e autorizou a posse administrativa das parcelas de terreno identificadas no mapa de expropriações e assinaladas na planta em anexo.
A expropriação tem por fim a realização da empreitada da obra «Parque da Cidade — 2.ª fase do Parque Nascente — Área Lúdico-Desportiva».
Essa deliberação foi tomada no exercício da competência que é conferida à Assembleia Municipal pelas disposições conjugadas do n.º 2 do artigo 14.º e do n.º 1 do artigo 15.º do Código das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro) e tem os fundamentos de facto e de direito constantes do pedido formulado pela Câmara Municipal, consubstanciado na deliberação tomada por este órgão em reunião de 2 de Abril de 2007 e nos documentos que ficaram a fazer parte integrante da respectiva acta».E) Dessa deliberação, bem como da resolução de requerer a DUP, foram notificados os expropriados e demais interessados, designadamente os ora Autores.F) Os Autores, MA...A e marido JMP e JMA e mulher MAM…, são proprietários, os primeiros das parcelas identificadas com os números 106, 171, 172, 173 e os segundos das parcelas identificadas com os números 148, 148-A e 171-A.G) Parcelas essas cuja tomada de posse administrativa pelo Município da Póvoa de Varzim ocorreu no dia vinte e sete de Setembro de 2007 - Docs.3 a 9 da contestação.H) Para concretização da empreitada referida em B) foi aberto concurso público para adjudicação da empreitada, sendo o referido processo, composto por projecto, caderno de encargos e programa de concurso, e foi aprovado pela Câmara Municipal na sua reunião ordinária realizada em 20 de Novembro de 2006. Doc.14 da contestação.I) Em 08 de Janeiro de 2007 foi publicado em Diário da República, II Série, n.º 5, o respectivo anúncio de concurso, tendo decorrido a abertura das propostas apresentadas no dia 08 de Fevereiro de 2007. Doc.15 da contestaçãoJ) O prazo para a execução da obra em é 20 meses, o qual se inicia com a assinatura do auto de consignação.K) O contrato de empreitada da obra "Parque da Cidade – 2ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva" foi assinado em 10 de Setembro de 2007, tendo a obra sido consignada em 09 de Outubro de 2007 - Docs. 16 e17 da contestaçãoL) O Regulamento do PUPV e o orçamento municipal para o ano de 2007, foi aprovado pela Assembleia Municipal em reunião ordinária no dia 15 Julho de 2004 e posteriormente alterado em 28 de Abril de 2005, e o segundo de 14 de Dezembro de 2006. Docs.18 a 20 da contestação
No que à motivação da factualidade assente diz respeito exarou-se:
Remete-se para a documentação junta aos autos.
Impugnam os Autores por falsidade os Autos de Tomada de Posse Administrativa.
Para o efeito referem que os Autos não forma lavrados no dia da tomada de posse administrativa facto que a Ré não nega, explicando que por razões logísticas não foram lavrados no local, mas posteriormente e que os Autores seriam contactados telefonicamente para os assinar.
Em primeiro lugar, resulta não estar em causa a tomada de posse administrativa no dia 27/09/2007, mas apenas que a sua formalização em Auto não foi realizada naquele dia.
O Auto de posse administrativa é um documento que, conforme os termos do artigo 363.º n.º 2 do Código Civil, é considerado um documento autêntico, porque lavrado por oficial público, no uso das suas competências e dentro da actividade a que ao caso respeita, com as formalidades legais inerentes à situação que esteja em apreço.
O artigo 22.º do Código das Expropriações (CE) estabelece as formalidades legais que devem presidir à elaboração do Auto de posse administrativa, não referindo nunca que o mesmo deve ser lavrado no local. Do que se retira do preceito é que o Auto é o documento que serve de suporte à integração no domínio jurídico do expropriante do terreno que é objecto de vistoria, esta sim (vistoria) é que deve conter elementos contemporâneos da visita (como por exemplo fotografias – vide artigo 21.º CE). Para além disso, não está colocada em causa qualquer situação de facto relativa às parcelas expropriadas, designadamente que não sejam as mencionadas nos Autos as expropriadas e suas descrições.
Face ao exposto, improcede a alegação de falsidade dos Autos de Posse Administrativa.X DE DIREITO
Na óptica dos Recorrentes a deliberação impugnada não pode manter-se, até porque competia à Ré e ao Contra-interessado demonstrar o cumprimento da lei, e não a eles/Autores provar que a Ré a não cumpriu.
Avança-se, já, que não lhes assiste razão.
Antes, atente-se no discurso jurídico fundamentador do acórdão sob escrutínio:
“As questões essenciais a serem decididas resumem-se em conhecer os vícios alegados pelos Autores e acima resumidos.
Em primeiro lugar, invocam os Autores que a Assembleia Municipal não é competente para proferir o acto administrativo expropriativo, por não estar em causa concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz (14.º, 2 CE), sendo competente o Governo, não havendo causa de utilidade pública a prosseguir e norma habilitante.
Estabeleceu artigo 14.º do Código das Expropriações (CE), que tem por epígrafe «Competência para a declaração de utilidade pública», o seguinte:
1 - Salvo nos casos previstos no número seguinte, é da competência do ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo:
a) A declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes;
b) A declaração de utilidade pública do resgate, não prevista nos respectivos contratos, das concessões ou privilégios outorgados para a exploração de obras ou serviços de utilidade pública e ainda da expropriação dos bens ou direitos a eles relativos referidos no artigo 7.º.
2 - A competência para a declaração de utilidade pública das expropriações da iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz, é da respectiva assembleia municipal.
3 - A deliberação da assembleia municipal prevista no número anterior deverá ser tomada por maioria dos membros em efectividade de funções.
4 - A deliberação referida no número anterior é comunicada ao membro do Governo responsável pela área da administração local.
Conforme acima se deu por assente sob a alínea A) da matéria de facto, encontra-se em vigor o Regulamento do Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim (PUPV), o qual tem vinculação directa para entidades públicas e para particulares (artigo 3.º).
No artigo 33.º, alínea b) está previsto o Parque da Cidade; no n.º 1 do artigo 68.º refere-se que estão previstas zonas verdes de uso público na planta de zonamento; no artigo 86.º, alínea g), determina-se que é, desde já identificado como intervenção estratégica e prioritária, o parque da cidade e ligação à marginal, o qual está mais concretamente definido no artigo 94.º.
Dizendo a expropriação respeito ao Parque da Cidade (2ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva), verifica que corresponde à execução do Plano de Urbanização, pelo que a Assembleia Municipal tem competência para tomar a deliberação expropriativa em causa.
Face ao exposto, improcede o alegado vício de incompetência.* De seguida alegam os Autores que não se conhece o projecto de execução para se pode aferir se a área a expropriar é ou não excessiva, pelo que o acto carece de fundamentação e vício de violação de lei.
Sobre a fundamentação, estabelece o artigo 13.º do Código das Expropriações que:
Artigo 13.º (Declaração de utilidade pública)
1 - A declaração de utilidade pública deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados neste Código e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista.
2 - A declaração resultante genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em acto administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse acto como declaração de utilidade pública para os efeitos do presente diploma.
Por sua vez, o artigo 17.º do CE, determina que publicação da declaração de utilidade pública é publicada por extracto na 2ª série do Diário da República.
Conforme se deu por assente na matéria de facto, a Deliberação foi publicada no DR, não sendo à face da lei, obrigatório que a publicação tenha de integrar a totalidade da fundamentação, uma vez que o Código das Expropriações refere que deve ser por extracto. Este extracto refere que a expropriação tem por fim realizar a empreitada do parque da cidade e tem os fundamentos de facto e de direito constantes do pedido da Câmara.
Ora, o pedido da Câmara, tem designadamente o seguinte teor:
«Nesta conformidade, considerando que no processo de concurso público da empreitada da obra "Parque da Cidade – 2.ª fase: Execução da Obra - Zona Nascente" poderá, a breve trecho, ser decida a adjudicação e, bem assim, porque a tarefa de dotar a cidade da Póvoa de Varzim de um espaço que, pela sua natureza de parque urbano, contribua para atenuar os défices de áreas verdes e de equipamentos lúdico-desportivos, é missão inadiável (porque a área em causa atenuará o efeito que tem no quotidiano dos residentes o excesso de betão presente no centro urbano), criando assim condições para a melhoria da qualidade ambiental e da saúde urbana».
Assim, fica-se a saber que a Póvoa de Varzim tem défices de espaço verde e de equipamentos lúdico-desportivos e que existe um efeito excessivo do betão que, desta forma, será atenuado, criando condições para a melhoria da qualidade ambiental e da saúde urbana.
Segundo o que se acaba de descrever, a deliberação está fundamentada.
No que concerne à proporcionalidade, estando os Autores na posse das áreas (metros quadrados) a expropriar, competia-lhes invocar com precisão o que entendem pela supostamente alegada não proporcionalidade.
Para além disso, conforme acima se deu por assente em H) da matéria de facto existia um projecto, o qual aliás é referido no extracto como a empreitada da obra e é mencionado na deliberação da Câmara, assim como é mencionada que existe uma planta cadastral e um mapa anexos que fazem parte integrante da deliberação. Ora, através das áreas, planta cadastral e mapas anexos, os Autores estariam habilitados a avaliar a proporcionalidade da expropriação para o fim enunciado, não podendo limitar-se a dizer que não sabiam ou que não conhecem o projecto, sendo seu ónus indagar aqueles elementos, não levantar meras suposições.
Face ao exposto, improcedem os alegados vícios em análise.* Alegam, também, os Autores que o acto é ilegal por atribuição do carácter de urgência – 12.º, 1 – b) do CE, que não está fundamentada, inexistindo projecto a executar, programa dos trabalhos e cronograma da execução localizada no tempo, se a obra foi posta a concurso, se existe dotação orçamental – 15.º, 3 CE.
Lido o teor da deliberação da Câmara Municipal, verifica-se que a expropriação urgente se encontra fundamentada com o carácter de adjudicação a breve trecho da empreitada, os elevados custos com a demora do procedimento, sendo que se trata da segunda fase da obra.
Por outro lado, e conforme acima se deu por assente sob as alíneas H) a J), a obras foi posta a concurso, existia projecto, caderno de encargos e prazo de execução (20 meses, após a consignação).
Por sua vez, no que concerne à alegada não tentativa de aquisição pela via do direito privado, estando em causa uma expropriação urgente tal não é obrigatório, aqui funcionando o mesmo regime dos actos administrativos urgentes – artigo 103.º, n.º 1, aliena a) do Código de procedimento Administrativo. Neste sentido veja-se o Acórdão do STA de 19/1082005, proferido no processo n.º 01844/02 (que pode ser lido em www.dgsi.pt).
Desta forma, improcede o que os Autores alegam sobre a invocada ausência de elementos relativos à atribuição do carácter de urgência. * Invocam os Autores que não foi dado cumprimento ao exigido no n.º 1 do artigo 12.º CE, que apenas foi remetida a resolução de expropriação, sem a documentação prevista no 12.º, 1, b), c) e d) CE.
O regime do artigo 12.º do CE é uma norma de procedimento referente à remessa de elementos que devem acompanhar o requerimento a pedir que o órgão competente declare a utilidade pública de expropriação.
A Ré declara ter tido conhecimento desses elementos (vide artigo 61.º da Contestação) e apresenta esses elementos, ou seja, o próprio processo expropriativo – vide matéria de facto supra, sendo que os Autores não logram demonstrar que o órgão competente Assembleia Municipal não estivesse na posse dos mesmos aquando da tomada da deliberação.
Aliás, no extracto da deliberação é referido que a mesma é «consubstanciado na deliberação tomada por este órgão em reunião de 2 de Abril de 2007 e nos documentos que ficaram a fazer parte integrante da respectiva acta». Não fazia sentido referir que ficavam anexos à acta documentos, se documento algum inexistisse.
Face ao exposto, improcede, igualmente, o alegado a este título.* Por fim, cumpre conhecer o pedido indemnizatório pelos prejuízos causados pela privação da propriedade e um pedido para a reposição caso a ocupação venha a ocorrer.
Considerando que os vícios imputados à deliberação foram todos julgados improcedentes, falha desde logo um pressuposto do dever indemnizatório que é o da ilicitude.
Desta forma, improcede o pedido indemnizatório.”X Vem o presente recurso interposto do acórdão que julgou improcedente a acção.
Como é sabido, foi consagrado pela lei processual e é uniformemente entendido quer pela doutrina quer pela jurisprudência que o objecto do recurso se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, estando vedado ao tribunal de recurso conhecer de matérias que nelas não tenham sido suscitadas e tratadas, salvos os casos em que se imponha o seu conhecimento oficioso.
Ora, vistas as conclusões formuladas pelos Recorrentes, delas resulta que nenhum vício assacam ao acórdão; vêm antes insurgir-se, de novo, contra a deliberação impugnada, reiterando a posição firmada nos articulados, atribuindo-lhe os mesmos vícios, como se estes já não tivessem sido escalpelizados na decisão judicial de que recorrem.
Tal só por si faria sucumbir o recurso.
No entanto, sempre se dirá (repetirá):
Ressalta dos autos que se está perante a expropriação de terrenos para a execução duma empreitada que o Município denominou de Parque da Cidade - 2ª fase - Zona Nascente, cuja utilidade pública foi declarada pela Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim.
De acordo com o alegado, os Recorrentes sustentam, essencialmente, o seguinte:
há vários vícios que colocam em causa a validade do acto administrativo referido, peticionando desta forma que o acto seja declarado inexistente e subsidiariamente nulo, ou então subsidiariamente anulado e peticionando, a final, que, atentos aqueles vícios do acto, sejam a Ré e o Contra-interessado condenadas solidariamente no pagamento de uma indemnização pela privação do uso do seu direito de propriedade.
Vejamos:
Da competência da Assembleia Municipal -
Decorre do probatório que em 26/04/2007, a Ré, sob proposta formulada pela Câmara Municipal da Póvoa de Varzim/Contra-interessada, deliberou, em sessão ordinária, proferir Declaração de Utilidade Pública (DUP), com carácter de urgência, de vinte e sete parcelas de terreno, com a área total de 116.284,30m2, necessárias à realização da empreitada da obra “Parque da Cidade - 2ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva”, parcelas essas, cuja tomada de posse administrativa pelo Município da Póvoa de Varzim ocorreu no dia 27/09/2007.
Ao contrário do que aduzem os Autores/Recorrentes, tinha a Assembleia Municipal competência para proferir o acto administrativo, conforme dispõe o nº 2 do artigo 14º do Código das Expropriações, que refere “A competência para a declaração de utilidade pública das expropriações de iniciativa da administração local autárquica para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz, é da respectiva assembleia municipal”.
Assim, da leitura daquele artigo, decorre claramente que a Assembleia Municipal tinha legitimidade para proferir o acto administrativo expropriativo tal como proferiu, sendo inquestionável a competência tanto da Ré para deliberar proferir a DUP (nº 2 do artº 14º do Código das Expropriações), como do Contra-interessado, quanto à sua resolução de requerer a DUP, uma vez que a alínea b) do nº 1 do artº 21 da Lei 159/99 de 14/09 estabelece que é da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão e a realização de investimentos públicos no domínio das instalações e equipamentos para a prática desportiva e recreativa de interesse municipal, como é o caso da obra “Parque da Cidade - 2ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva”; além disso, a alínea c), nº 7 da Lei das Autarquias Locais atribui à Câmara Municipal competência para propor a declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação.
Estando, portanto, perante uma obra da iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização do Plano de Urbanização, a competência assiste à Ré.
Da fundamentação da deliberação -
De acordo com a lei - artº 10º/1 do Código das Expropriações)-(1), a resolução de requerer a DUP deve ser fundamentada, mencionando expressa e claramente:
a causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante;
os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos;
a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação;
o previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização.
Ora, o “Parque da Cidade” está identificado no Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim, como intervenção estratégica e prioritária, pelo que se mostra respeitado o preceituado no nº 2 do artº 14º do Código das Expropriações; é que, dizendo a expropriação respeito ao Parque da Cidade -2º Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva, verifica-se que corresponde à execução do Plano de Urbanização, sendo que a Assembleia Municipal tem, como se disse, competência para tomar a deliberação expropriativa em causa e se ficou a saber que a Póvoa de Varzim tem défices de espaço verde e de equipamentos lúdico-desportivos e que existe um efeito excessivo do betão que, desta forma, será atenuado, criando condições para a melhoria da qualidade ambiental e da saúde urbana.
Tal equivale a dizer que a deliberação está fundamentada.
(A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra no artº 268º/3 que “os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Em concretização deste normativo constitucional, estatui o artº 124º/1/al. a) do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que “para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”, previsão em que se enquadra o acto administrativo em crise nos presentes autos.
Quanto aos requisitos da fundamentação, dispõe o artº 125º/1 do CPA que esta “deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (cfr. nº 2).
A fundamentação do acto administrativo só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando permite àquele conhecer as razões de facto e de direito por que o autor do acto decidiu de determinada forma, para poder accionar os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
A fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno do STA de 14/05/1997).
No caso em concreto, a planta e o mapa cadastral relativos à expropriação anexos à acta de resolução do Contra-interessado e da qual fizeram parte integrante, identificam pormenorizadamente a correspondência entre as parcelas criadas e os prédios a expropriar, identificando os proprietários e os arrendatários, as sua moradas, as suas descrições prediais, as inscrições matriciais e a área a afectar.
Mais do que isso, a referida resolução mencionava, de forma clara e expressamente, que os encargos previstos com a obra têm o valor global de € 2.497.156,30 (dois milhões, quatrocentos e noventa e sete mil, cento e cinquenta e seis euros e trinta cêntimos), quantia que teve por base, uma avaliação de cada parcela isoladamente, bem como os encargos autónomos a ter em conta com os arrendatários existentes, e ficou documentada pelos relatórios efectuados pelo perito da lista oficial, estando esse custo de aquisição dos terrenos também previsto no Orçamento do Município para aquele ano em curso.
Acresce que, foi do conhecimento público, uma vez que foi publicado no Diário da República I Série-B, nº 20, de 27/01/2006, que o Regulamento do PUPV entrou em vigor no dia 28/01/2006.
A atribuição do carácter de urgência -
Como salientou o tribunal a quo, figurando a obra “Parque da Cidade” como sendo essencial ao desenvolvimento ambiental e ao bem estar da cidade e dos seus munícipes, assume a sua realização carácter imperativo.
Procedeu-se à obtenção das condições necessárias à concretização da obra regulamentada no PUPV, condições essas que passaram pela elaboração do processo de concurso público para adjudicação da empreitada.
O referido projecto, composto por projecto, caderno de encargos e programa de concurso, foi aprovado pela Câmara Municipal, na sua reunião ordinária realizada em 20/11/2006.
E, tratando-se de uma obra que no PUPV está classificada como intervenção estratégica e prioritária, legitimado estão o Contra-interessado e a Ré a declarar a DUP com carácter de urgência. A tal também não é alheio o facto de se tratar de obra financiada pelo Instituto de Turismo, em que havia um prazo para usar o fundo, sob pena de caducidade do mesmo.
Acresce que, nos termos do processo e de acordo com o caderno de encargos, o prazo para a execução da obra em questão seria de 20 meses, iniciando-se a contagem do prazo com a assinatura do auto de consignação.
Em 08/01/2007 foi publicado em Diário da República, II Série, nº 5, o respectivo anúncio de concurso, tendo decorrido a abertura das propostas apresentadas no dia 08/02/2007.
Assim sendo, encontrava-se o Município da Póvoa de Varzim munido das condições necessárias para levar a cabo a obra plasmada no PUPV, nomeadamente após ter sido realizado o legalmente exigido concurso público, bem como para ser requerida pelo Contra-interessado e deliberado pela Ré a DUP com carácter de urgência, isto é, para que a obra “Parque da Cidade - 2ª Fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva” pudesse avançar o mais rapidamente possível.
Após, foram notificados os expropriados e demais interessados, designadamente os Autores, da deliberação e da resolução de requerer a DUP, nos termos dos artºs 10º/5 e 17º/1, ambos do Código das Expropriações.
Procedeu-se à realização das vistorias ad perpetuam rei memoriam das parcelas objecto da expropriação, efectuadas pelos peritos da lista oficial designados para o efeito pelo senhor juiz Presidente do Tribunal da Relação do Porto e às tomadas de posse administrativa, nos termos da lei, tendo o contrato de empreitada da obra “Parque da Cidade - 2ª fase do Parque Nascente - Área Lúdico-Desportiva” sido assinado em 10/09/2007.
Quanto ao demais invocado, ou seja, que não foi dado cumprimento ao exigido no nº 1 do artigo 12º CE, e que apenas foi remetida a resolução de expropriação, sem a documentação prevista neste artigo, nº 1, alíneas b), c) e d), do CE, também carece de suporte.
É que, como salientado pelo tribunal a quo, o regime do artº 12º do CE traduz-se numa norma de procedimento referente à remessa de elementos que devem acompanhar o requerimento a pedir que o órgão competente declare a utilidade pública de expropriação.
Ora, a Ré declara ter tido conhecimento desses elementos (vide artigo 61º da contestação) e apresenta esses elementos, ou seja, o próprio processo expropriativo - vide matéria de facto supra, sendo que os Autores não lograram demonstrar que o órgão competente Assembleia Municipal não estivesse na posse dos mesmos aquando da tomada da deliberação.
Aliás, no extracto da deliberação é referido que é «consubstanciado na deliberação tomada por este órgão em reunião de 2 de Abril de 2007 e nos documentos que ficaram a fazer parte integrante da respectiva acta».
Assim, não fazia sentido referir que ficavam anexos à acta documentos, se documento algum inexistisse.
Do exposto flui que o acto impugnado não ostenta os males que lhe vêm atribuídos, o mesmo se aplicando ao acórdão recorrido que o secundou.
Como se decidiu no acórdão do STA de 20/05/2003, proc. 039251, “As expropriações por utilidade pública visam o cumprimento de determinados propósitos de interesse público que são a sua causa final, ou seja, que constituem o motivo por que a expropriação existe e para cuja realização tende. Note-se que os fins tidos em vista pelas expropriações podem ser realizados instantaneamente, embora, na maioria dos casos, exijam a realização de uma actividade que se prolonga no tempo. Em geral, os fins para que as coisas se inclinam podem ser atingidos de dois modos: «per se», através dos meios que lhes são naturais e próprios; ou «per accidens», através de um concurso de condições casuais que não se verifica normalmente ou as mais da vezes. Ora, os fins expropriativos não devem ser obtidos por acidente, através de percursos transviados que fortuitamente conduzam ao resultado definido «in initio»; mas devem ser atingidos pelos meios que lhes sejam adequados e proporcionados, os quais permitam constantemente perceber que, nesse trânsito para o fim, não ocorreu um olvido das razões justificativas da declaração de utilidade pública.”
Na hipótese dos autos o percurso e a finalidade do acto expropriativo foram observados, razão pela qual falecem as conclusões dos Recorrentes.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelos Recorrentes.
Notifique e DN.
Porto, 10/03/2017
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Rogério Martins
_______________________________________
(1) Estatui o artigo 13.º do Código das Expropriações que:
Artigo 13.º (Declaração de utilidade pública)
1-A declaração de utilidade pública deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados neste Código e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista.
2-A declaração resultante genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em acto administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse acto como declaração de utilidade pública para os efeitos do presente diploma. |
