| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
As sociedades MG&Cs, Lda. e Autoviação Sandinense, Lda., devidamente identificadas nos autos, no âmbito de Ação Administrativa Comum, intentada contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC), tendo como intervenientes o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P. (IMTT, IP), a Presidência do Conselho de Ministros (PCM) e o Ministério das Finanças, na qual haviam peticionado “determinada quantia a título de indemnização compensatória” vieram recorrer jurisdicionalmente do Saneador-Sentença o qual, com base nos termos dos “fundamentos de direito inclusos na sentença proferida no processo que neste TAF (…) tramitado sob o n.º 479/06.7BEPRT, ao abrigo do permitido pelo artigo 94.º, n.º 3, do CPTA” julgou “a presente ação totalmente improcedente” vieram, em 25 de maio de 2015, recorrer jurisdicionalmente do mesmo, concluindo, a final Cfr. Fls. 844 a 851 Procº físico):
“1 - A questão de direito a resolver na presente ação não é simples;
2 - Não foi até hoje apreciada pelos tribunais de forma uniforme e reiterada;
3 - Os factos alegados na presente ação pelas Alegantes ao contrário do despendido no acórdão de que se recorre não são “em tudo semelhantes” aos provados na ação suporte fundamento;
4 - São, isso sim, totalmente díspares. Naquela são alegados “Passes Escolares”; nesta são alegados “Passes Sociais Interurbanos”, não podendo confundir-se “alhos” com “bugalhos”.
5 - Pelo que, em face do que fica alegado a utilização do disposto no nº 3, do artigo 94º, do CPTA, é manifestamente desadequado, o que acarreta uma evidente ilegalidade processual e formal, a qual não pode deixar de ser reafirmada por V. Exas. Senhores Desembargadores.
6 - A matéria de facto dada como provada na decisão-fundamento é manifestamente exígua e desadequada face ao elevado acervo de documentação junta aos autos e à posição que as partes assumiram sobre tal matéria de facto.
7 - Assim impõe-se que seja formulada nova base de factos provados.
8 - Os títulos protocolados pelas empresas ao abrigo do DL 8/93, e que estas começaram a utilizar em 1 de Janeiro de 1994, que denominaram de COMBINADOS, eram exatamente os mesmos títulos que estas já vinham utilizando desde 1 de Fevereiro de 1985.
9 - Essa igualdade evidenciava-se no preço que vinham praticando bem como nas validades dos respetivos percursos.
10 - Nesta alteração de títulos apenas mudou a denominação de cada um. Antes denominavam-se Passes L/Privados, nas modalidades LA, LB, LC. Depois da sua entrada em vigor passaram a denominar-se Combinados, nas modalidades, Combinado L, Combinado L1, Combinado L2, Combinado L123.
11 - O preço da sua implementação foi igual ao preço em vigor, a essa data, para os PASSES SOCIAIS INTERMODAIS, contrariamente ao disposto no DL 8/93, que determinava que o preço dos passes a criar deveria ser inferior aos passes sociais vigentes (Intermodais) que se manteriam igualmente válidos.
12 - Os passes denunciados pelas empresas beneficiárias das indemnizações compensatórias, em 2004-03-09, foram, pois os passes Combinados.
13 - Os títulos PASSES SOCIAIS INTERMODAIS na modalidade L, L1, L12 e L123 são substantiva, formal e legalmente, totalmente iguais aos títulos PASSES SOCIAIS INTERURBANOS na sua modalidade 8KM, 12KM, 16KM e 20KM, sendo que aqueles são denominados títulos “L” e estes “Interurbanos”, diferindo apenas na sua aplicação geográfica.
14 - O Despacho Conjunto 308/2004 faz uma errada interpretação do quadro legal em vigor, no que diz respeito à bilhética em geral, porquanto, a denúncia dos títulos Combinados, não implicava qualquer agravamento para os utentes, porquanto estes tinham o direito de exigir das empresas denunciantes os títulos obrigatórios, denominados Passes L/Privados, nas modalidades LA, LB e LC, que se encontravam e ainda encontram em vigor por força do DL 8/93.
15 - Uma coisa é a vigência legal de um título, outra, bem diferente, é a sua utilização pelo utente.
16 - Após a denúncia dos títulos Combinados impunha-se à Administração Pública que ordenasse às empresas em causa o cumprimento do quadro legal, qual fosse a reposição dos títulos em vigor como refere o DL 8/93, nomeadamente os Passes SOCIAIS INTERMODAIS nos quais se incluem os denominados “L”, nestes se englobando os LA, LB e LC.
17 - Os títulos PASSES SOCIAIS INTERMODAIS na modalidade L, L1, L12 e L123 são substantiva, formal e legalmente, totalmente iguais aos títulos PASSES SOCIAIS INTERURBANOS na sua modalidade 8KM, 12KM, 16KM e 20KM, sendo que aqueles são denominados títulos “L” e estes “Interurbanos”, diferindo apenas na sua aplicação geográfica.
18 – Face à denúncia levado a cabo pela empresas beneficiárias das compensações indemnizatórias a Administração Pública, entendeu socorrer-se do estado de “imposição” para determinar que aquelas empresas teriam que continuar a disponibilizar aos utentes tais títulos, que aquelas sempre disponibilizaram, tal como aconteceu no espaço de tempo em que receberam as tais indemnizações, como as Apelantes igualmente disponibilizaram, nesse espaço de tempo os seus títulos 8Km, 12Km, 16Km e 20 Km;
19 - Pese embora a igualdade das situações a Administração Pública tratou desigualmente aquilo que era igual. Concedeu durante sete anos indemnizações compensatórias que consubstanciam uma clara violação do princípio da igualdade e constituem uma descriminação negativa que é de todo em todo intolerável face aos interesses legítimos das Apelantes.
20 - A invocação de “serviço público” para justificar esta violação de igualdade, é contrária e totalmente oposta às normas emanadas do Conselho, cujo escopo é acabar exatamente com tais benefícios.
21 - Finalmente, essa desadequada invocação de “serviço publico” é tão mais evidente, quanto as beneficiárias das indemnizações, após o atual Governo ter feito cessar esse indevido benefício há cerca de dois anos, continuam a operar as referidas concessões, em termos das obrigações de explorar, transportar e tarifária, tal como as Apelantes.
22 - A decisão recorrida viola os princípios da igualdade (artigo 13.º), e o princípio legalidade (artigo 266.º), ambos da Constituição da República Portuguesa e ainda os princípios da legalidade (artigo 3.º), do interesse público (artigo 4.º) e da igualdade e proporcionalidade (artigo 5.º) e da justiça e imparcialidade (6.º) todos do Código de Procedimento Administrativo, bem como igualmente se traduz numa descriminação negativa, que aqueles princípios não permitem.
Nos termos expostos E nos demais que V. Exas, doutamente, se dignarão suprir devem as presentes alegações ser aceites e suficientes para conduzir à revogação da sentença proferida nos autos e da qual as Apelantes dissentem, com referência ao objeto do presente recurso, com a prolação de acórdão de V. Exas que julgue por provado o pedido das Apelantes sustentada na RCM 158/2006, bem como as que lhe sucederam.
Assim decidindo, Mais uma vez será feita a douta costumada justiça de V. Exas!”
Por Despacho de 8 de junho de 2015 foi admitido o Recurso jurisdicional interposto (Cfr. Fls. 855 Procº físico).
Em 12 de agosto de 2015 veio o Ministério das Finanças apresentar as suas contra-alegações de Recurso, nas quais concluiu (Cfr. Fls. 873 a 875 Procº físico):
“1. O despacho saneador sentença sob recurso, em momento algum refere que a questão de direito é simples!
2. A fundamentação do despacho saneador-sentença ora impugnado, não é a constante da 1ª parte do n.º 3 do art.º 94.º do CPTA, mas sim a segunda parte, conforme ali expressamente se escreveu:
"(...) E vamos fazê-lo por simples remissão para fundamentos inscritos em decisão precedente, por se nos afigurar que a pretensão das AA. é manifestamente infundada, conforme permite o n.º 3, do art.º 94.º do CPTA (...)".
3. Ao invés do alegado pelas Recorrentes, a decisão suporte fundamento, não é "exemplar único", em que a mesma questão de direito foi apreciada.
4. Sobre as mesmas questões já se pronunciou também o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, na sentença transitada em julgado, proferida no Processo n.º 2355/04.9BEPRT, em de 15 de Julho de 2014.
5. A decisão recorrida não viola os princípios da igualdade e da legalidade, previstos nos artigos 13.º e 266.º da CRP e ainda os princípios da legalidade, do interesse público, da igualdade e da proporcionalidade e da justiça e imparcialidade previstos nos artigos 3.º, 4.º 5.º e 6.º respetivamente, todos do CPA.
6. A situação das Recorrentes não é igual à situação das operadoras beneficiárias das alegadas indemnizações compensatórias.
7. Para demonstrar que as situações não são iguais, basta lembrar às Autoras que estas nunca manifestaram vontade de denunciar os títulos de transporte que disponibilizavam aos utentes a preços inferiores aos de mercado.
8. Em momento algum das suas alegações, as Autores, ora Recorrentes demonstram e concretizam a alegada violação dos princípios legais invocados.
9. Pelo que, o despacho saneador-sentença aqui impugnado não padece de qualquer ilegalidade processual e formal, devendo ser mantido.
Termos em que, deve ser negado provimento ao presente recurso, e em consequência ser mantida a sentença recorrida.”
Em 10 de Novembro de 2011 veio o Ministério da Economia aderir às contra-alegações apresentadas pelo Ministério das Finanças (Cfr. fls. 930 Procº físico).
Já neste TCAN, tendo o Ministério Público sido notificado em 21 de dezembro de 2015, veio a emitir Parecer em 18 de janeiro de 2016, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever “ser negado total provimento ao recurso jurisdicional sub judice e, consequentemente, ser inteiramente confirmado o douto despacho saneador/sentença recorrido” (Cfr. Fls. 947 a 950v Procº físico).
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelas Recorrentes, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, “ilegalidade processual e formal”, “erros de julgamento quanto à matéria de facto” e “erros de julgamento de direito”.
III – Dos Factos
Consta da matéria de facto fixada pelo tribunal a quo:
“Às AA foram outorgadas as concessões de carreiras regulares de passageiros, enumeradas no Artº 8º da PI (facto admitido por acordo das partes).” (Cfr. fls. 599 Procº físico).
IV - do Direito
Importa pois analisar e decidir o suscitado.
Uma vez que o Saneador/Sentença recorrido remete os seus fundamentos de direito para aqueles que constam da decisão do Processo n.º 479/06.7BEPRT, já transitada em julgado, nos termos e para os efeitos do artigo 94.º, n.º 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), infra se transcreverá o “direito” ínsito na referida decisão, por forma a enquadrar o aqui controvertido:
“a) Pedido de condenação, solidária ou individual, dos Réus a pagarem à Autora a quantia de € 1.534.776,21, a título de compensação pela obrigação específica de serviço público que lhe foi imposto por força da aplicabilidade da disciplina jurídica do Regulamento (CEE) n.º 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, com as alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.º 1893/91 do Conselho, de 20 de Junho de 1991
Nos termos do Regulamento de Transportes Automóveis (RTA), aprovado pelo Decreto n.º 37.272/48, de 31/12, a exploração do serviço público de transportes coletivos de passageiros é realizada em regime de concessão.
A Autora é uma sociedade comercial concessionária do serviço público de transportes coletivos de passageiros, sendo titular das concessões de transportes coletivos e regular de passageiros, através de carreiras interurbanas, que lhe foram, cada uma delas, outorgadas pelos órgãos do 1° Réu, melhor discriminadas na matéria assente.
O Regulamento (CEE) nº 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à ação dos Estados-membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável entrou em vigor em 01/07/1969.
Este regulamento surgiu no âmbito da prossecução de um dos objetivos da política comum de transportes que consistia na eliminação das disparidades que se manifestavam pela imposição, às empresas de transportes, pelos Estados-membros, de obrigações inerentes à noção de serviço público e que fossem de natureza a falsear substancialmente as condições de concorrência (Cfr. preâmbulo do aludido Regulamento).
Assim, a Comunidade entendia que era necessário suprimir as obrigações de serviço público definidas no regulamento, contudo, previa a manutenção de tais obrigações quando fosse indispensável em determinados casos, para garantir o fornecimento de serviços de transporte suficientes.
Contudo, estas medidas de supressão não abrangiam os preços e condições de transporte impostos às empresas no domínio dos transportes de passageiros no interesse de uma ou várias categorias sociais específicas.
Com efeito, na sua redação inicial, o art.º 1º, n.º 1, do aludido Regulamento estatuía que os Estados-membros eliminarão as obrigações inerentes à noção de serviço público, definidas no presente regulamento, impostas no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável”.
Porém, as obrigações podem, todavia, ser mantidas na medida em que sejam indispensáveis para garantir o fornecimento de serviços de transporte suficientes” (n.º 2).
Por sua vez, o n.º 3 previa que o n.º 1 não é aplicável, no domínio dos transportes de passageiros, aos preços e condições de transporte impostos por um Estado-membro no interesse de uma ou várias categorias sociais específicas”.
Assim, em conformidade com a não aplicação do n.º 1 aos preços e condições de transporte impostos por um Estado-membro no interesse de uma ou várias categorias sociais específicas, o n.º 4 prescrevia que os encargos que decorram para as empresas de transporte, em resultado da manutenção das obrigações referidas no n.º 2, bem como da aplicação dos preços e condições de transporte referidas no n.º 3, serão objeto de compensações de acordo com os procedimentos comuns estabelecidos no presente regulamento”.
Do preceito legal exposto decorre que o Regulamento n.º 1191/69 excluía da aplicação do n.º 1 do art.º 1º, no domínio dos transportes de passageiros, os preços e condições de transporte impostos por um Estado-membro no interesse de uma ou várias categorias sociais específicas, face à estatuição imperativa contida no n.º 3 do art.º 1º.
Assim, na vigência do Regulamento n.º 1191/69, os Estados-membros tinham a obrigação de suprimir as obrigações de serviço público definidas no regulamento, contudo, as medidas de supressão não abrangiam os preços e condições de transporte impostos às empresas no domínio dos transportes de passageiros no interesse de uma ou várias categorias sociais específicas.
Contudo, o Regulamento (CEE) n.º 1893/91 veio alterar o art.º 1º do Regulamento (CEE) n.º 1191/69 passando a estatuir que:
- O presente regulamento é aplicável às empresas de transportes que explorem serviços no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável e “os Estados-membros podem excluir do âmbito de aplicação do presente regulamento as empresas cuja atividade se limite exclusivamente à exploração de serviços urbanos, suburbanos ou regionais (n.º 1);
-“Para efeitos do presente regulamento, entende-se por: serviços urbanos e suburbanos, os serviços de transporte correspondentes às necessidades de um centro urbano ou de uma aglomeração, bem como às necessidades de transportes entre esse centro ou essa aglomeração e os respetivos arredores; serviços regionais, os serviços de transportes destinados a dar resposta às necessidades de transportes de uma região” (n.º 2);
- “As autoridades competentes dos Estados-membros eliminarão as obrigações inerentes à noção de serviço público, definidas no presente regulamento, impostas no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (n.º 3);
- “A fim de garantir a existência de serviços de transportes suficientes, tendo nomeadamente em conta os fatores sociais, ambientais e de ordenamento do território, ou a fim de oferecer determinadas condições tarifárias em benefício de determinadas categorias de passageiros, as autoridades competentes dos Estados-membros podem celebrar contratos de fornecimento de serviços públicos com empresas de transportes. As condições e modalidades desses contratos constam da secção V (n.º 4);
- “Todavia, as autoridades competentes dos Estados-membros podem manter ou impor as obrigações de serviço público a que se refere o artigo 2º aos serviços urbanos, suburbanos e regionais de transporte de passageiros. As respetivas condições e modalidades, incluindo os métodos de compensação, constam das secções II, III e IV (…) (n.º 5);
- “Além disso, as autoridades competentes de um Estado-membro podem não aplicar os n.ºs 3 e 4, no domínio dos transportes de passageiros, aos preços e condições de transporte impostos no interesse de uma ou de várias categorias sociais específicas” (n.º 6).
Assim, o Regulamento n.º 1893/91 alterou o art.º 1º do Regulamento n.º 1191/69, mantendo a obrigação dos Estados-Membros de eliminar as obrigações inerentes à noção de serviço público, definidas no regulamento, impostas no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável, mas prescrevendo, no n.º 6 do art.º 1º, uma faculdade dos Estados de não aplicar os números 3 e 4, no domínio dos transportes de passageiros, aos preços e condições de transporte impostos no interesse de uma ou de várias categorias sociais específicas.
Com efeito, o preâmbulo do Regulamento n.º 1893/91 refere nos seus considerandos que se mantém o princípio da supressão das obrigações de serviço público, o interesse público específico que revestem os serviços de transporte pode justificar a aplicação da noção de serviço público neste domínio, contudo para a prestação de determinados serviços ou no interesse de certas categorias sociais de passageiros, é conveniente que os Estados-membros possam continuar a dispor da faculdade de manter ou de impor determinadas obrigações de serviço público”.
Face ao exposto, conclui-se que o Regulamento n.º 1191/69, com as alterações introduzidas pelo Regulamento 1893/91 impõe aos Estados-Membros o dever de eliminar as obrigações inerentes à noção de serviço público, contudo, para a prestação de determinados serviços ou no interesse de certas categorias sociais de passageiros os Estados dispõem da faculdade de manter ou impor essas obrigações.
O Regulamento n.º 1191/69 define obrigações de serviço público como sendo aquelas que a empresa de transporte, se considerasse os seus próprios interesses comerciais, não assumiria ou não teria assumido na mesma medida ou nas mesmas condições” – art.º 2º, n.º 1 – subdividindo-as em obrigações de explorar, de transportar e tarifárias.
Quanto à obrigação de transportar, define-a como sendo a obrigação que as empresas de transporte têm, de aceitar e efetuar quaisquer transportes de passageiros ou de mercadorias a preços e condições de transporte determinados – art.º 2º, n.º 4.
Quanto à obrigação tarifária, define-a como sendo a que as empresas de transporte têm de aplicar os preços fixados ou homologados pela autoridade pública, contrários ao interesse comercial da empresa e resultantes quer de imposição, quer de recusa da alteração de medidas tarifárias especiais nomeadamente para determinadas categorias de passageiros, para determinadas categorias de produtos ou para determinadas relações de tráfego – art.º 2º, n.º 5.
Da matéria assente resulta que em consequência das concessões atribuídas à Autora, discriminadas no probatório, o 1° Réu ficou com a obrigação de estabelecer os limites máximos dos tarifários, competindo à Autora a fixação do valor dos tarifários a cobrar até aos limites máximos fixados pelo R.
Acresce que, no âmbito dessas concessões, os utentes com idades compreendidas entre os 4 anos e os 12 anos, gozam de um desconto de 50% em relação aos preços fixados para os bilhetes simples; nas carreiras interurbanas as crianças de idade igual ou superior a 4 e igual ou inferior a 12 anos pagarão meio bilhete, tendo direito a ocupação de lugar; para os mesmos utentes está ainda consagrado um desconto entre os 40% e os 50% para o passe social de 44 viagens; para os estudantes foi criado um passe escolar com descontos que variam entre os 25% (para os alunos com mais de 12 anos) e os 50% (para os alunos com menos de 12 anos); a A. não pode recusar a aplicação do tarifário resultante da consideração do disposto nos pontos F) a L) do probatório.
Acresce que o estabelecimento de tarifas mais reduzidas a favor dos estudantes encaixa-se na política e atribuições do 2.º Réu que assim prossegue a atribuição que tem de assegurar que a todos sejam garantidas condições mínimas de acederem ao ensino e à educação.
Resultou, ainda, provado que, em face dos interesses comerciais da Autora, esta nunca teria assumido por vontade própria os tarifários referidos.
Do exposto resulta que, no caso em apreço, a Autora assumiu obrigações de serviço público nos moldes definidos pelo Regulamento n.º 1191/69, mais concretamente, obrigações tarifárias, porquanto a Autora é obrigada a aplicar os preços fixados ou homologados pela Administração, contrários ao seu interesse comercial, resultantes da imposição de tarifas especiais para determinadas categorias de passageiros.
O Regulamento n.º 1191/69, com as alterações introduzidas pelo Regulamento n.º 1893/91, para além de definir as obrigações de serviço público, define igualmente em que moldes nasce o direito à compensação dos encargos que resultem da manutenção de uma obrigação ou parte de uma obrigação de serviço público.
Com efeito, o Regulamento prescreve na Secção II, sob a epígrafe - Princípios comuns para a eliminação ou manutenção das obrigações de serviço público‖, no seu art.º 3º que - quando as autoridades competentes dos Estados-membros decidam a manutenção da totalidade ou de parte de uma obrigação de serviço público e quando várias soluções garantam, em condições análogas, o fornecimento de serviços de transportes suficientes, as autoridades competentes optarão pela que represente o menor custo para a coletividade” (n.º 1), sendo que o fornecimento de serviços de transporte suficientes será avaliado tendo em conta o interesse geral, a possibilidade de recurso a outras técnicas de transporte e a aptidão destas para satisfazer as necessidades de transporte consideradas e os preços e condições de transporte que possam ser oferecidos aos utentes (n.º 2).
Para tanto, deverão as empresas de transportes apresentar às autoridades competentes pedido de extinção da totalidade ou parte de uma obrigação de serviço público, se tal obrigação para elas implicar desvantagens económicas – art.º 4º, n.º 1.
Por sua vez, o art.º 5º diz-nos quando é que uma obrigação de explorar, transportar e tarifária implica desvantagens económicas, sendo que no n.º 2 dispõe que - considera-se que uma obrigação tarifária implica desvantagens económicas quando a diferença entre as receitas e os encargos do tráfego sujeitos à obrigação é inferior à diferença entre as receitas e os encargos do tráfego resultante de uma gestão comercial que tenha em conta os custos das prestações sujeitas a esta obrigação bem como a situação do mercado”.
Nos termos do art.º 6º, n.º 2, as decisões de manter uma obrigação ou parte de uma obrigação de serviço público, ou de a extinguir decorrido certo prazo, deverão prever a atribuição de uma compensação dos encargos financeiros que daí resultem, cujo montante será determinado em conformidade com os procedimentos comuns estabelecidos nos artigos 10.º a 13.º.
Por força do Art.º 6º, n.º 3, 2º parágrafo, o direito à compensação é adquirido na data da decisão das autoridades competentes, mas nunca antes de 1 de Janeiro de 1971.
Quanto à natureza da compensação financeira pela contraprestação de serviço público debruçou-se o Acórdão do STA (Pleno), de 03/05/2007, no âmbito do Proc. n.º 1050/03, concluindo que a atribuição de indemnizações compensatórias não configuram ato de execução de contrato de concessão anteriormente celebrado, mas antes um verdadeiro ato administrativo destacável e não um ato de natureza negocial. Com efeito, aquele aresto refere que há necessidade de: “(…) encontrar um critério que permita distinguir, nas atuações da Administração intencionadas a agir sobre situações governadas por contratos administrativos, aquelas que são configuráveis como ato administrativo daquelas outras que atuam um direito potestativo de génese contratual.” (…) De facto, a atribuição de uma indemnização compensatória não resulta apenas da circunstância de a mesma se encontrar prevista num contrato de concessão. Na realidade, deveremos ter presente o motivo que leva o Estado a atribuir indemnizações compensatórias. Tal motivo reconduz-se à necessidade de ressarcir o operador que presta o serviço público em causa, dos custos que tem de suportar pelo facto de, prestando um serviço público, o concessionário não ter a possibilidade de repercutir no preço final das tarifas cobradas a totalidade do custo necessário para a prestação do mesmo, devido às imposições decorrentes das condições impostas na prestação do serviço público. Quer isto dizer que o primeiro obrigado à prestação do serviço público é o Estado, muito embora possa utilizar outras entidades para a prestação efetiva do mesmo. O modo como o Estado transfere para estes operadores a prestação efetiva dos serviços em causa baseia-se muitas vezes no instrumento contratual da concessão. Contudo, esse facto, por si só, não descaracteriza as indemnizações compensatórias como um custo de serviço público cujo responsável originário é o Estado. Deste modo, sendo as indemnizações compensatórias da responsabilidade do Estado, por corresponderem a uma tarefa originária do Estado, atribuídas por ato praticado por órgão da Administração, o certo é que consistem num montante calculado não por recurso a regras pré-estabelecidas no contrato, mas a regras que no caso são apresentadas pelos recorrentes como tendo sido impostas unilateralmente pela Administração, definindo assim a situação individual e concreta das empresas que as recebam. (…) É pois na origem da previsão da cláusula contratual atributiva de indemnização compensatória, que encontramos a causa jurídica mais remota da mesma: o facto de ser o Estado o primeiro obrigado à prestação de serviços públicos. É precisamente por isso que assume o encargo de comparticipar nos custos de prestação desses serviços públicos, prestados por outros operadores económicos, o que faz por via das indemnizações compensatórias. Mas, a concreta atribuição das mesmas encontra causa jurídica não naquela genérica previsão contratual, mas sim no verdadeiro exercício do poder público, que é, neste domínio, um verdadeiro poder-dever, ou um poder funcional resultante do modelo de organização estadual consagrado na Constituição”. Na situação do aresto transcrito entendeu-se que a Resolução do Conselho de Ministros que atribuiu a indemnização compensatória à ... correspondem à definição, com efeitos imediatos para a Administração e para terceiros, de uma situação individual e concreta, por ato unilateral. Nem o ato impugnado refere que a indemnização atribuída resulta do respetivo cálculo segundo as regras determinadas pelo contrato, mas apenas que decorrem das obrigações assumidas pelas empresas que prestam o serviço, em termos de exploração, de transportes e de tarifas”.
Assim, o Acórdão do Pleno vem reforçar a natureza de ato administrativo do ato que atribuiu as indemnizações compensatórias.
Nesta conformidade, conjugando estes preceitos legais e jurisprudenciais resulta que o direito à compensação só nasce após o pedido de eliminação das obrigações de serviço público e com a decisão que sobre ele for proferida, a qual avaliará o interesse geral, a possibilidade de recurso a outras técnicas de transporte e a aptidão destas para satisfazer as necessidades de transporte consideradas e os preços e condições de transporte que possam ser oferecidos aos utentes, que reveste a natureza de ato administrativo.
Da matéria assente resulta que a Autora, através da associação que a representa (ANTROP) solicitou ao Réu o pagamento de indemnização correspondente à diferença entre aquilo que teria arrecadado caso pudesse praticar o tarifário normal e o tarifário efetivamente aplicado em função das concessões referidas em B) do probatório.
Ora, a Autora não formulou pedido de eliminação das obrigações de serviço público, nos termos do art.º 4º, n.º 1, do Regulamento, o mesmo é dizer, não pediu o resgate da concessão, mas antes se limitou a deduzir pedido de indemnização correspondente à diferença entre aquilo que teria arrecadado caso pudesse praticar o tarifário normal e o tarifário efetivamente aplicado em função das concessões, pelo que, por força do art.º 6º, n.º 3 do Regulamento, a Autora não adquiriu o direito à compensação, tendo que soçobrar o pedido formulado a título principal.
Com efeito, à Administração não foi dada a oportunidade de se pronunciar quanto à manutenção ou supressão das obrigações impostas à Autora e só após a decisão de manutenção é que surgiria o direito à compensação.
A Autora aduz nas suas alegações de direito (fls. 856 do processo físico) que, enquanto para o comum das obrigações de serviço público, os EM procederão à sua eliminação (ou não) após requerimento das empresas interessadas, no que se refere a estas obrigações específicas (aos preços e condições de transporte impostos por um Estado-membro no interesse de uma ou várias categorias sociais específicas) os EM não as podem eliminar, devendo apenas compensar os operadores que pelas mesmas são onerados.
Contudo, não assiste razão à Autora, porquanto, como já se referiu supra, o Regulamento n.º 1893/91, que alterou o Regulamento n.º 1191/69, refere nos seus considerandos que para a prestação de determinados serviços ou no interesse de certas categorias sociais de passageiros, é conveniente que os Estados-membros possam continuar a dispor da faculdade de manter ou de impor determinadas obrigações de serviço público. Por sua vez, o art.º 1º, n.º 6 dispõe que ―além disso, as autoridades competentes de um Estado-membro podem não aplicar os n.ºs 3 e 4, no domínio dos transportes de passageiros, aos preços e condições de transporte impostos no interesse de uma ou de várias categorias sociais específicas‖.
Assim, na vigência do Regulamento n.º 1191/69, a eliminação das obrigações de serviço público constituía uma obrigação para os Estados-membros, contudo, esta obrigação não era aplicável, no domínio dos transportes de passageiros, aos preços e condições de transporte impostos por um Estado-membro no interesse de uma ou várias categorias sociais específicas.
E, nessa medida, não competia às empresas transportadoras formularem pedidos de supressão das obrigações, podendo partir, de imediato, para o pedido de compensação.
Com o Regulamento n.º 1893/91, passa a ser uma faculdade do Estado a manutenção ou imposição de obrigações de serviço público no âmbito da prestação de determinados serviços ou no interesse de certas categorias sociais de passageiros, podendo os Estados não aplicarem os n.ºs 3 e 4 do art.º 1º, no domínio dos transportes de passageiros, aos preços e condições de transporte impostos no interesse de uma ou de várias categorias sociais específicas.
Assim, sendo esta uma faculdade dos Estados, a ratio legis do Regulamento terá de ser a de que as empresas formulem pedidos de supressão das obrigações, nos mesmos moldes das restantes obrigações, permitindo aos Estados exercerem essa faculdade. E em caso de manutenção das obrigações, nascerá dessa decisão o direito à compensação.
Ora, não tendo a Autora, in casu, formulado pedido de supressão das obrigações impostas dirigido ao Estado, não tem, neste momento, o direito à compensação nos termos dos aludidos Regulamentos, pelo que terá que improceder o pedido principal formulado de condenação dos Réus no pagamento da quantia de €1.534.776,21, a título de compensação pela obrigação específica de serviço público que lhe foi imposto.
b) Pedido de condenação, solidária ou individual, dos Réus a pagarem à Autora a quantia de € 1.534.776,21, a título de compensação pela obrigação específica de serviço público que lhe foi imposto por força da aplicabilidade da alínea f) do n.º 2 do art.º 2º da Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, aprovado pela Lei n.º 10/90, de 17/03, Portaria n.º 161/85, de 23/03 e art.º 23º do D.L. n.º 57/2004, de 19/03
A Autora invoca, igualmente, que o direito à compensação surge densificado na legislação portuguesa na alínea f) do n.º 2 do art.º 2º da Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, aprovado pela Lei n.º 10/90, de 17/03, sendo que a assunção de tais obrigações como encargos impostos como obrigações específicas de serviço público é reconhecida pelos Réus no preâmbulo da Portaria n.º 161/85, de 23/03.
Aduz, ainda, que o reconhecimento de que a imposição dos referidos tarifários constitui obrigações específicas de serviço público que constituem o Estado no dever de indemnizar os concessionários consta do art.º 23º do D.L. n.º 57/2004, de 19/03, dever esse que já constava do art.º 22º do D.L. n.º 66/97, de 01/04 e art.º 22º do D.L. n.º 54/2003, de 28/03.
O art.º 2º, n.º 1, da Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, aprovado pela Lei n.º 10/90, de 17/03 preceitua que a organização e funcionamento do sistema dos transportes terrestres tem por objetivos fundamentais assegurar a máxima contribuição para o desenvolvimento económico e promover o maior bem-estar da população, designadamente através da adequação permanente da oferta dos serviços de transporte às necessidades dos utentes, sob os aspetos quantitativos e qualificativos e da progressiva redução dos custos sociais e económicos do transporte.
O prosseguimento dos objetivos enunciados deve reger-se por diversos princípios elencados no art.º 2º, n.º 2, entre os quais, os entes públicos competentes para o ordenamento dos transportes qualificados de serviço público deverão compensar os encargos suportados pelas empresas em decorrência das obrigações específicas que a esse título lhes imponham” – alínea f).
Nos termos do preâmbulo da Portaria n.º 181/85, de 23/03, que adapta o regime de desconto a conceder nos bilhetes de assinatura para estudantes abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 299/84 de 05/09, pretende-se, com a presente portaria, adaptar à nova situação o regime de descontos a conceder nos bilhetes de assinatura para os estudantes abrangidos pelo D.L. n.º 299/84, de 05/09, adaptação que no entanto deve ser progressiva tendo em conta os encargos para os operadores de transportes que a mesma envolve”.
Nos termos do 23º, do D.L. n.º 57/2004, de 19/03 ―por resolução do Conselho de Ministros, podem ser atribuídas indemnizações compensatórias às empresas que prestem serviço público”.
Ora, a legislação nacional reafirmou o direito à compensação pelos encargos decorrentes de obrigações específicas impostas aos operadores de transportes, que poderá ser concedido através de Resolução de Conselho de Ministros.
Contudo, destes normativos legais nacionais não resulta que esse direito se adquire ope legis, devendo respeitar-se o Regulamento Comunitário.
Com efeito, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias pronunciou-se no Acórdão Altmark Trans Gmbh, proferido no âmbito do Proc. n.º 280/00 sobre a vinculatividade do Regulamento n.º 1191/69, com as alterações introduzidas pelo Regulamento n.º 1893/91, no sentido de que resulta claramente tanto dos considerandos do referido regulamento como do seu dispositivo que este impõe efetivamente um regime obrigatório aos Estados-Membros‖ (considerando 44); o Regulamento n.° 1191/69 estabelece um regime que os Estados-Membros são obrigados a respeitar quando pretendem impor obrigações de serviço público às empresas de transportes terrestres. Todavia, os Estados-Membros podem, em relação a empresas que exploram serviços de transportes urbanos, suburbanos ou regionais, estabelecer uma derrogação às disposições do Regulamento n.° 1191/69, por força do seu artigo 1.°, n.° 1, segundo parágrafo‖ (considerando 53).
Assim, sendo o Regulamento diretamente aplicável, ele impõe um regime obrigatório aos Estados e aos particulares.
No caso em apreço, não resulta dos autos que o Estado Português tenha feito uso da derrogação prevista no Regulamento em relação às empresas que exploram serviços de transportes urbanos, suburbanos ou regionais, pelo que o regime nele previsto é obrigatório.
Face ao exposto, atenta a obrigatoriedade do aludido Regulamento, não tendo a Autora formulado pedido de eliminação das obrigações nos termos supra explanados, não adquiriu o direito à compensação, pelo que terá que improceder o pedido formulado a título principal.
c) Quanto ao pedido de condenação dos Réus no pagamento da quantia de € 1.534.776,21 por força da violação das normas legais e regulamentares referidas – art.º 2.º, n.º 2, alínea f) da Lei de Bases, Portaria n.º 161/85, de 23/03 e art.º 23º do D.L. n.º 57/2004, de 19/03 - e do princípio da igualdade
A Autora vem afirmar que ainda que a presente ação não seja julgada à luz do direito comunitário aplicável, sempre a mesma deverá ser decidida à luz das normas legais nacionais que se mostram aplicáveis, mais concretamente, à luz do instituto da responsabilidade civil por facto ilícito.
Sustenta, para tanto, que a recusa de pagamento à Autora das compensações pela imposição de obrigações específicas de serviço público, traduz a violação das normas legais e regulamentares supra referidas – art.º 2.º, n.º 2, alínea f) da Lei de Bases, Portaria n.º 161/85, de 23/03 e art.º 23º do D.L. n.º 57/2004, de 19/03.
Aduz ainda que o Estado compensou, com o pagamento de indemnizações, vários concessionários do serviço público do transporte coletivo de passageiros, como decorre do teor das Resoluções do Conselho de Ministros n.º 83/97, de 28/05, n.º 143/2000, de 23/10, n.º 6/2002, de 08/01, n.º 118/2002 de 02/10, n.º 50/2003, de 03/04, n.º 70/2004, de 07/06 e n.º 87/2004, de 01/07, constituindo um tratamento discriminatório, contrário ao princípio da igualdade, previsto no n.º 1, do art.º 266º, da CRP e art.º 5º do CPA, sendo que a omissão do pagamento pelos Réus à Autora é ilícita. Cumpre decidir.
De acordo com o princípio geral da aplicação da lei no tempo, segundo o qual a lei só dispõe para o futuro (art.º 2º da Constituição da República Portuguesa e art.º 12º do Código Civil), a lei reguladora do regime da responsabilidade civil extracontratual é a que vigorar à data em que tiver ocorrido o facto gerador de responsabilidade.
O facto eventualmente gerador de responsabilidade civil extracontratual do Estado - omissão de pagamento de indemnizações compensatórias - terá ocorrido em momento anterior à entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, de 31/12 pelo que ao caso dos autos aplicar-se-á a Lei n.º 48051, de 21/11/67.
A concretização desta responsabilidade é feita, assim, pelo D.L. nº 48051, de 21/11/67 que estabelece o princípio geral de que o Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício‖ (art. 2.º).
De harmonia com o preceituado no art. 483.º do Código Civil, aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação”.
O art. 6.º do D.L. nº 48051, de 21-11-1967, que concretiza esta responsabilidade, estabelece que se consideram ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.
Constitui jurisprudência administrativa assente que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas públicas assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, com as especialidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos, exigindo, por isso, a verificação cumulativa dos seguintes requisitos: a) o facto do lesante, constituído por um comportamento voluntário, que pode revestir a forma de ação ou omissão; b) a ilicitude, advinda da ofensa de direito de terceiros ou disposições legais emitidas com vista à proteção de interesses alheios; c) a culpa, nexo de imputação ético-jurídica na forma de dolo ou mera culpa, sendo que esta traduz a censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria um homem normal perante as circunstâncias do caso concreto; d) o dano, lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial, só havendo direito a indemnização, no caso desta última, quando o dano, pela sua gravidade, avaliada segundo um padrão objetivo e não à luz Cfr., entre outros, Ac. do STA, de 19.04.2005, P. 046339, in www.dgsi.pt de fatores subjetivos, mereça a tutela do direito; e) o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada.
Quanto a este último pressuposto, importa referir que a norma que estabelece o regime do nexo de causalidade no que concerne à obrigação de indemnizar é o art. 563.º do Código Civil, que preceitua que a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão”, norma que aponta para a teoria da causalidade adequada. Assim, a condição deixará de ser causa do dano, sempre que, segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano” (Prof. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 6.ª edição, página 861, nota ( 2 ) ).
O facto consiste num ato jurídico (designadamente, um ato administrativo) ou num facto material (enquanto simples conduta despida do carácter do ato jurídico), traduzido num comportamento humano que pode revestir a forma de ação ou de omissão.
No caso dos autos, verifica-se o primeiro requisito da responsabilidade civil, ou seja, estamos perante uma conduta omissiva consistente no não pagamento de indemnizações compensatórias.
A ilicitude consiste, tal como resulta do já mencionado art. 6º do D.L. nº48.501, de 21/11/1967, nos atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e nos atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devem ser tidas em consideração.
Resulta, assim, que um facto é tido como ilícito quando o ato jurídico ou ato material representa a negação dos valores tutelados pela ordem jurídica e que proveio da violação de direitos de outrem e/ou de disposições legais emitidas com vista à proteção de interesses alheios.
Contudo, apesar do preceito parecer indicar que todos os atos ilegais são ilícitos atenta a sua redação ampla, o certo é que a ocorrência de uma qualquer ilegalidade não é suficiente para consubstanciar ilicitude.
Neste sentido, entre outros, Acórdão do STA de 27/01/2010, Proc. n.º 0358/09.
Com efeito, para que se mostre preenchido o requisito da ilicitude, pressuposto da responsabilidade civil, é necessário que o interessado demonstre que o ato ilegal o atingiu num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva.
Ora, conforme se supra explanou, os Réus não violaram as aludidas normas legais e regulamentares em vigor, uma vez que o pedido das compensações peticionadas pela Autora, através da ANTROP, não obedeceu ao estatuído no Regulamento (CEE) n.º 1191/69, de 26/06, alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 1893/91, de 20/06, pelo que o não pagamento das compensações por parte dos Réus não constituiu conduta ilícita, não se encontrando preenchido o pressuposto da ilicitude, devendo, por isso, improceder o pedido de condenação das Rés com fundamento em responsabilidade extracontratual por factos ilícitos por violação das normas legais e regulamentares.
Quanto à responsabilidade extracontratual por factos ilícitos com fundamento na violação do princípio da igualdade, imporá referir que este princípio impõe uma limitação à Administração Pública que decorre do art.º 266º, n.º 2 e 13 da Constituição da República Portuguesa e art.º 5º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo.
O princípio da igualdade impõe que as situações entre si iguais devam ser tratadas de forma igual e as situações entre si diferentes devam ser tratadas de forma diferente, na medida da diferença.
Assim, a censura de uma conduta administrativa com fundamento na violação do princípio da igualdade depende de dois pressupostos: a igualdade de duas situações e a disparidade de tratamento dispensado, ou seja, será necessário demonstrar que as situações são absolutamente idênticas e que as diferenças de tratamento não são justificadas por quaisquer diferenças que se reputem relevantes e justificativas.
Ora, no caso dos autos, o Estado compensou, com o pagamento de indemnizações, vários concessionários do serviço público do transporte coletivo de passageiros, como decorre do teor das Resoluções do Conselho de Ministros n.º 83/97, de 28/05, n.º 143/2000, de 23/10, n.º 6/2002, de 08/01, n.º 118/2002 de 02/10, n.º 50/2003, de 03/04, n.º 70/2004, de 07/06 e n.º 87/2004, de 01/07. Resultou provado que o 1º Réu tem assumido o pagamento de obrigações compensatórias a oito operadores privados que, tal como a Autora, procedem ao transporte público de passageiros, sendo que o 1º Réu compensou esses oito concessionários privados com o pagamento das indemnizações, apesar de estes prestarem os serviços de transporte às mesmas categorias de passageiros a que a A. se encontra obrigada a prestar nos termos das concessões referidas em B), com a explicação de que a tipologia dos títulos emitidos por estes operadores são intermodais (e não bilhete simples ou passe de rede) e que se trata de operadores que se recusaram a manter as carreiras a que se reportam os títulos intermodais caso não lhes fosse assegurado o pagamento das indemnizações.
Assim, do probatório resulta, desde logo, a diversidade de situações, pois os oito operadores a quem foram atribuídas indemnizações compensatórias são operadores intermodais.
A intermodalidade caracteriza-se pela possibilidade de nos podermos deslocar entre dois pontos, com recurso a diversos meios de transporte e com um único bilhete para determinada zona, através de um tarifário único partilhado por diversos operadores, que exige articulação eficiente e eficaz entre os diversos modos de transporte, sendo até um meio de alcançar uma mobilidade sustentável.
A intermodalidade pressupõe passes intermodais que permitem a utilização por vários operadores, mediante a aquisição de um bilhete para determinada zona; a criação de um tarifário único partilhado por vários operadores; a definição de um modelo de partilha de receitas pelos vários operadores intervenientes; a gestão de toda a plataforma, como seja a conceção do zoneamento, o fornecimento e manutenção dos validadores.
Por sua vez, a Autora é uma sociedade comercial concessionária do serviço público de transportes coletivos de passageiros, titular das concessões de transportes coletivos e regular de passageiros, através de carreiras interurbanas, identificadas no ponto B) do probatório, que lhe foram outorgadas pelos órgãos do 1° Réu.
O direito de compensação peticionado pela Autora resulta do facto de, em consequência das concessões referidas em B) o 1° Réu ter ficado com a obrigação de estabelecer os limites máximos dos tarifários, competindo à A. a fixação do valor dos tarifários a cobrar até aos limites máximos fixados pelo R. Consequentemente, os utentes com idades compreendidas entre os 4 anos e os 12 anos, gozam de um desconto de 50% em relação aos preços fixados para os bilhetes simples; nas carreiras interurbanas as crianças de idade igual ou superior a 4 e igual ou inferior a 12 anos pagarão meio bilhete, tendo direito a ocupação de lugar; para os mesmos utentes está ainda consagrado um desconto entre os 40% e os 50% para o passe social de 44 viagens; para os estudantes foi criado um passe escolar com descontos que variam entre os 25% (para os alunos com mais de 12 anos) e os 50% (para os alunos com menos de 12 anos).
Desta forma, é por força destas condições impostas à Autora que esta sustenta o seu pedido de compensação, não sendo a Autora um operador intermodal.
Face ao exposto, resulta que o quadro factual que determinou a atribuição das indemnizações aos oito operadores privados é distinto do quadro factual em que a Autora sustenta o seu pedido e, sendo distinto, não se mostra violado o princípio da igualdade, tendo que improceder o pedido de condenação dos Réus no pagamento da quantia de € 1.534.776,21 por força do instituto da responsabilidade civil por facto ilícito por violação do princípio da igualdade.
d) Quanto ao pedido de condenação dos Réus no pagamento da quantia de € 1.534.776,21 por força do instituto da responsabilidade civil por ato lícito
A responsabilidade do Estado e demais entes públicos por atos de gestão pública vem regulada no Dec-Lei nº 48.051, de 21.11.67.
Para além da responsabilidade por ato ilícito, aquele regime estabelece a responsabilidade por facto lícito, no seu art.º 9º, estatuindo que o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais” (n.º 1); quando o Estado ou as demais pessoas coletivas públicas tenham, em caso de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo‖ (n.º 2).
Esta responsabilidade tem carácter excecional, cujo fundamento reside no chamado princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos, exigindo-se que os prejuízos a indemnizar sejam especiais e anormais.
- Por prejuízo anormal deve entender-se aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos. Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado – cf. além das fontes citadas, os seguintes Acs. deste S.T.A.: 12.7.94, 24.1.95, 14.6.95, 2.2.00, 8.3.00, 25.5.00, 27.6.00, 27.9.00, 16.5.02, 10.10.02, 21.1.03 e 29.5.03, resp. proc.ºs nºs 32.911, 32.873, 36.833, 44.443, 39.869, 41.420, 44.214, 509/02, 48.404, 990/02 e 688/03”.3
3 Cfr. Acórdão do STA, de 05/11/2003, Proc. n.º 01100/02
4 Cfr. Acórdão do STA, de 02/12/2009, Proc. n.º 01088/08
“Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração”.4
Nos termos do art.º 11 do D.L. n.º 299/84, de 05 de Setembro, “as empresas de transportes coletivos de passageiros concederão obrigatoriamente bilhetes de assinatura (passe escolar) aos estudantes abrangidos por este diploma”.
E nos termos do art.º 13º o preço dos bilhetes de assinatura para estudantes terá a redução a fixar em Portaria conjunta dos Ministérios da Administração Interna, da Educação e do Equipamento Social”.
Por força do art.º 151º do Regulamento de Transportes Automóveis nas carreiras interurbanas as crianças de idade igual ou superior a 4 e igual ou inferior a 12 anos pagarão meio bilhete, tendo direito à ocupação de lugar, nos termos do art.º 163º”.
Nos termos da Portaria 161/85, de 23/03, as empresas de transporte coletivo de passageiros em carreiras interurbanas concederão, obrigatoriamente, bilhetes mensais de assinatura a todos os estudantes abrangidos pelo D.L. n.º 299/84” (1.º), sendo que os alunos com idade inferior a 12 anos será determinado com base no preço dos bilhetes simples e no correspondente número de viagens mensais devidamente requisitadas, beneficiando de uma redução de 50% (3.º)”.
Vem provado que os utentes com idades compreendidas entre os 4 anos e os 12 anos, gozam de um desconto de 50% em relação aos preços fixados para os bilhetes simples; nas carreiras interurbanas as crianças de idade igual ou superior a 4 e igual ou inferior a 12 anos pagarão meio bilhete, tendo direito a ocupação de lugar; para os mesmos utentes está ainda consagrado um desconto entre os 40% e os 50% para o passe social de 44 viagens; para os estudantes foi criado um passe escolar com descontos que variam entre os 25% (para os alunos com mais de 12 anos) e os 50% (para os alunos com menos de 12 anos); a Autora não pode recusar a aplicação do tarifário resultante da consideração do disposto nos pontos F) a L) do probatório.
Resulta também provado que por via das concessões e das tarifas praticadas pela Autora, impostas pelo Estado, por força dos descontos que teve de efetuar, a Autora deixou de auferir € 1.534.776,21.
Contudo, não obstante este valor ser de relevante expressividade, o certo é que não se pode considerar que a Autora tenha sofrido prejuízos especiais, dado que essas imposições não posicionaram a Autora numa situação de desigualdade e, consequentemente, de especialidade relativamente às demais empresas de transporte coletivos de passageiros.
Com efeito, as tarifas impostas pelo Estado aplicam-se a todas as empresas de transportes coletivos de passageiros e carreiras interurbanas (art.º 11º do D.L. n.º 299/84, de 05/09, 1º parágrafo da Portaria n.º 161/85, de 23/03 e art.º 151º, do RTA), sendo o encargo generalizado, pelo que à Autora não foi imposto um sacrifício especial, não tendo sido obrigada a contribuir de modo desigual para os encargos públicos.
Face ao exposto, não se mostrando reunidos os pressupostos da responsabilidade civil por factos lícitos, o pedido formulado pela Autora terá que improceder.
e) Quanto ao pedido de condenação dos Réus no pagamento da quantia de €1.534.776,21 por força do instituto do enriquecimento sem causa
Por força do art. 473º do Código Civil:
“1. Aquele que sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou.
2. A obrigação de restituir, por enriquecimento sem causa, tem de modo especial por objeto o que for indevidamente recebido, ou o que for recebido por virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou.”
Contudo, este instituto tem natureza subsidiária, já que o art.º 474º, do CC dispõe que não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído, negar o direito à restituição ou atribuir outros efeitos ao enriquecimento‖, o que significa só se pode recorrer a este instituto quem não dispuser de outros meios legais para ser indemnizado ou restituído.
Constituem pressupostos do enriquecimento sem causa:
a) A existência de um enriquecimento;
b) A obtenção desse enriquecimento à custa de outrem;
c)A ausência de causa justificativa para o enriquecimento.
Assim, não basta que alguém obtenha vantagem económica à custa de outra, sendo também necessária a ausência de causa jurídica justificativa da deslocação patrimonial.
Com efeito, para que haja obrigação de restituir é requisito que o enriquecimento careça de causa justificativa, podendo a noção de causa do enriquecimento variar consoante a natureza jurídica do ato que lhe serve de fonte. (Cfr. João de Matos Antunes Varela, in “Das obrigações em geral”, Volume I, Almedina, 7ª edição, pág. 470)
Dos autos resultou provado que por via das concessões e das tarifas praticadas pela A., por força dos descontos que teve de efetuar, o R. poupou € 1.534.776,21€.
Contudo, como se referiu, não basta a prova do enriquecimento e do empobrecimento, mas a inexistência de causa justificativa.
No caso dos autos, está determinada a causa do enriquecimento, consistindo nas seguintes circunstâncias:
1ª A Autora é uma sociedade comercial concessionária do serviço público de transportes coletivos de passageiros;
2ª Sendo titular das concessões de transportes coletivos e regular de passageiros, identificadas em B) do probatório, através de carreiras interurbanas, que lhe foram, cada uma delas, outorgadas pelos órgãos do 1° Réu;
3ª Em consequência das concessões referidas em B) o 1° Réu ficou com a obrigação de estabelecer os limites máximos dos tarifários,
G) Competindo à A. a fixação do valor dos tarifários a cobrar até aos limites máximos fixados pelo R.
Assim, a causa é a existência de diversas concessões e a imposição por parte do Estado de tarifas de interesse público, pelo que existindo causa justificativa para a deslocação patrimonial da Autora para o Estado, terá que improceder o presente pedido.
Acresce que se a Autora deveria ter lançado mão do pedido de eliminação das obrigações de serviço público, tal qual impõe o Regulamento n.º 1191/1969, seguindo-se os demais termos legais (designadamente, prática de ato devido), a ação de enriquecimento assume, nitidamente, um carácter subsidiário, pelo que, por aqui, também terá que improceder este pedido.
Face ao exposto, terá que improceder o pedido de condenação dos Réus no pagamento da quantia de € 1.534.776,21 por força do instituto do enriquecimento sem causa.
f) Pedido de condenação dos Réus, solidária ou individualmente, a pagar à Autora, pelas razões indicadas, o valor correspondente aos encargos que esta suportar por força da cobrança das tarifas aos preços reduzidos que tenha de praticar desde Novembro de 2005 até ao trânsito em julgado da mesma, a liquidar em execução de sentença
Nesta conformidade, não se encontrando demonstrado o direito à compensação nos termos explanados, terá que improceder, igualmente, e sem mais considerações, o pedido de condenação dos Réus, solidária ou individualmente, a pagar à Autora, pelas razões indicadas, o valor correspondente aos encargos que esta suportar por força da cobrança das tarifas aos preços reduzidos que tenha de praticar desde Novembro de 2005 até ao trânsito em julgado da mesma, a liquidar em execução de sentença.”
Analisemos então agora em concreto o suscitado.
Refira-se desde logo, que para além do acórdão em que se estribou a decisão aqui recorrida (Procº nº 479/06BEPRT), e cujo “direito” supra se transcreveu, foi já mais recentemente proferido acórdão no TAF de Penafiel, em sentido coincidente, em 15 de julho de 2014, no Procº nº 2355/04BEPRT, igualmente transitado já em julgado.
Em síntese os aqui Recorrentes vieram questionar a decisão proferida pelo tribunal a quo, que, ao abrigo do permitido pelo artigo 94.º, n.º 3, do CPTA, assentou o decidido nos fundamentos de direito ínsitos na decisão proferida no Procº n.º 479/06.7BEPRT, já então transitada em julgado, julgando correspondentemente improcedente a presente ação administrativa comum, absolvendo todos os RR. e o Interveniente dos pedidos formulados.
São em sede de recurso jurisdicional suscitadas as seguintes questões:
(i) ilegalidade processual e formal, consequente da inverificação do circunstancialismo previsto no artigo 94.º, n.º 3, do CPTA;
(ii) erros de julgamento quanto à matéria de facto constante do probatório, por se revelar “manifestamente exígua e desadequada face ao elevado acervo de documentação junta aos autos e à posição que as partes assumiram sobre tal matéria de facto” e;
(iii) erros de julgamento de direito, já que o tribunal a quo teria interpretado, restritiva e deficientemente, as disposições legais aplicáveis, com o que se mostrariam afrontados os princípios constitucionais da igualdade e da legalidade, constantes dos artigos 13.º e 266.º da CRP, e os princípios da legalidade, do interesse público, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, ínsitos nos artigos 3.º, 4.º, 5.º e 6.º, do CPA.
Vejamos:
DA ILEGALIDADE PROCESSUAL E FORMAL DA DECISÃO RECORRIDA
Como se disse já, contestam os Recorrentes que tenha o tribunal a quo recorrido ao n.º 3 do artigo 94.º do CPTA (“remissão para decisão precedente”).
Referem os Recorrentes, designadamente, que
"-A questão de direito a resolver na presente ação não é simples;
- Não foi até hoje apreciada pelos tribunais de forma uniforme e reiterada;
- Os factos alegados na presente ação pelas Alegantes ao contrário do despendido no acórdão de que se recorre não são "em tudo semelhante” aos provados na ação suporte fundamento;
- São, isso sim, totalmente díspares. Naquela são alegados "Passes Escolares"; nesta são alegados "Passes Sociais Interurbanos" não podendo confundir-se "alhos com bugalhos".
Desde logo, refere-se no controvertido n.º 3 do art.º 94.º do CPTA.
"Quando o juiz ou relator considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada, a fundamentação da decisão pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, de que se junte cópia."
Pode assim o tribunal recorrer à referida remissão:
a) Quando considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal de modo uniforme e reiterado;
Ou
b) Quando considere que a pretensão é manifestamente infundada:
De modo análogo, referem a este propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in "Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", 3.ª edição revista-2010, Pág. 631, que:
"A decisão sumária tem lugar em duas situações: (a) quando a questão de direito a resolver seja simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado; (b) quando a pretensão seja manifestamente infundada."
É insofismável e incontornável o que se escreveu a este respeito na decisão Recorrida, segundo a qual "(...) vamos fazê-lo por simples remissão para fundamentos inscritos em decisão precedente, por se nos afigurar que a pretensão das AA. é manifestamente infundada, conforme permite o n.º 3, do art.º 94.º do CPTA.(...)"
Mais se referiu na decisão recorrida que "a ação … versa sobre uma situação em tudo semelhante aos temas trazidos pelas impetrantes na presente demanda, sobretudo nas questões de direito, já mereceu a prolação de douta sentença, transitada em julgado, cujos fundamentos decisórios, não se vê razões para aqui divergir, mas sim aderir "per relationem".
Assim, contrariamente ao invocado pelos recorrentes, a decisão de remissão, não assentou numa suposta simplicidade da questão de direito a resolver, mas antes e tão-só, na manifesta falta de fundamento da pretensão apresentada e já anteriormente tratada e decidida pelos tribunais administrativos.
Como ficou já dito, foram já proferidas, pelo menos, duas decisões de objeto análogo, a saber nos Processos n.ºs 479/06.7BEPRT, do TAF do Porto e n.º 2355/04.9BEPRT, do TAF de Penafiel, ambas transitadas em julgado.
Se é certo que a decisão recorrida poderia ter reproduzido o “direito” que entendia aplicável, reportadamente à Sentença para a qual remeteu, com o que o sentido decisório ficaria mais claro, o que é facto é que o recurso ao invocado nº 3 do Artº 94º do então aplicável CPTA, mostra-se legítimo, adequado e legal, atentas até as razões aduzidas.
Não se vislumbra assim que neste aspeto a decisão proferida mereça qualquer censura suscetível de determinar a anulação ou revogação da decisão proferida, à luz do referenciado n.º 3 do artigo 94.º do CPTA.
DOS ERROS DE JULGAMENTO DE FACTO
Relativamente aos supostos erros de julgamento de facto, não se vislumbra que se verifiquem os mesmos, uma vez que para a decisão a proferir, o essencial da factualidade a atender e a relevar constava efetivamente no Artº 8º da PI para o qual se remeteu, de onde consta expressamente o conjunto das concessões outorgadas aos aqui Recorrentes.
Em qualquer caso, sempre se dirá que, pretendendo os recorrentes que o tribunal ad quem procedesse à alteração da decisão do tribunal de 1 ª instância sobre a matéria de facto, sempre teriam de indicar, além dos concretos pontos de facto que consideram incorretamente julgados, quais os concretos meios de prova que impunham decisão divergente da adotada, sendo que os factos que acresceriam se mostrariam predominantemente redundantes, sem aduzirem nada de substancial à factualidade provada, dando-lhe porventura apenas uma, não necessária, acrescida ênfase (cfr. artº 685º-B, nº1, do CPC então aplicável).
Determina o artigo 662º do Código de Processo Civil, sob a epígrafe “Modificabilidade da decisão de facto”, no seu n.º 1, por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, designadamente que:
“A Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa”.
Na interpretação deste preceito, tal como do anteriormente vigente Artº 772º CPC, tem sido pacífico o entendimento segundo o qual em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida (neste sentido vg. os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 19.10.05, processo n.º 394/05, de 19.11.2008, processo n.º 601/07, de 02.06.2010, processo n.º 0161/10 e de 21.09.2010, processo n.º 01010/09; e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.05.2010, processo n.º 00205/07BEPNF, e de 14.09.2012, processo n.º 00849/05BEVIS).
Por outro lado, o respeito pela livre apreciação da prova por parte do tribunal de primeira instância, impõe um especial cuidado no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto, e reservar as alterações da mesma para os casos em que ela se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que seja seguro, de acordo com as regras da lógica ou da experiência comum, que a decisão não é razoável.
A prova fixada nos autos, pela sua suficiência e adequação, não impõe, no entanto, respostas diversas das que foram dadas pelo Tribunal a quo, não se evidenciando qualquer erro grosseiro na apreciação da prova.
Não existiu assim, face ao exposto, qualquer erro no julgamento da matéria de facto, menos ainda evidente e grosseiro, que impusesse a sua alteração.
O que ressalta do invocado pelos Recorrentes neste aspeto é uma interessante, mas volumosa e inapropriada resenha histórica do quadro legal de títulos de transporte em Portugal, sem consequência e/ou relevância para o fim em vista.
Como se disse, não tendo, como lhes competia, os Recorrentes enunciado e evidenciado quais os factos que em seu entender deveriam ter sido considerados provados e quais as consequências para o decidido de o não terem sido, naturalmente que e só por si soçobra o invocado.
Temos assim que a alegação de insuficiente fixação da matéria de facto, assenta predominantemente em afirmações meramente conclusivas, insuscetíveis de verificação e confirmação.
Como evidenciou o Ministério Público no seu Parecer nesta instância, as 125 páginas reservadas pelos Recorrentes no seu Recurso a este item, mostraram-se, ainda assim, insuscetíveis de cumprir o ónus de especificação constante do artigo 640.º, n.º 1, do CPC.
Em face do precedentemente expendido, não se reconhece a invocada existência de erros de julgamento na apreciação da matéria de facto, improcedendo neste aspeto e igualmente o presente recurso jurisdicional.
DOS ERROS DE JULGAMENTO DA MATÉRIA DE DIREITO
Imputam ainda os Recorrentes à decisão recorrida erros de julgamento de direito, resultantes de suposta inadequada interpretação e aplicação dos normativos invocados.
Não se vislumbra que assim seja. Com efeito, a interpretação jurídica, para a qual se remete, constante da decisão transitada em julgado, ínsita no Acórdão do TAF do Porto, de 16/12/2010, no Procº n.º 479/06.7BEPRT, idêntica àquela que veio a ser proferida já em 15 de julho de 2014, no Procº n.º 2355/04, mostra-se consistente e adequada, enunciando e evidenciando as razões subjacentes à decisão proferida, não se mostrando assim merecedora de censura.
Com efeito, é lapidar a sentença adotada remissivamente, quando afirma:
“Nesta conformidade, conjugando estes preceitos legais e jurisprudenciais resulta que o direito à compensação só nasce após o pedido de eliminação das obrigações de serviço público e com a decisão que sobre ele for proferida, a qual avaliará o interesse geral, a possibilidade de recurso a outras técnicas de transporte e a aptidão destas para satisfazer as necessidades de transporte consideradas e os preços e condições de transporte que possam ser oferecidos aos utentes, que reveste a natureza de ato administrativo.
Da matéria assente resulta que a Autora, através da associação que a representa (ANTROP) solicitou ao Réu o pagamento de indemnização correspondente à diferença entre aquilo que teria arrecadado caso pudesse praticar o tarifário normal e o tarifário efetivamente aplicado em função das concessões referidas em B) do probatório.
Ora, a Autora não formulou pedido de eliminação das obrigações de serviço público, nos termos do art.º 4º, n.º 1, do Regulamento, o mesmo é dizer, não pediu o resgate da concessão, mas antes se limitou a deduzir pedido de indemnização correspondente à diferença entre aquilo que teria arrecadado caso pudesse praticar o tarifário normal e o tarifário efetivamente aplicado em função das concessões, pelo que, por força do art.º 6º, n.º 3 do Regulamento, a Autora não adquiriu o direito à compensação, tendo que soçobrar o pedido formulado a título principal.
Com efeito, à Administração não foi dada a oportunidade de se pronunciar quanto à manutenção ou supressão das obrigações impostas à Autora e só após a decisão de manutenção é que surgiria o direito à compensação.”
É assim manifesto, que não tendo as Recorrentes preenchido os pressupostos legalmente aplicáveis tendentes à eventual futura atribuição de indemnização compensatória, naturalmente que a mesma não se poderia mostrar devida.* * * Invocam ainda as Recorrentes que a decisão recorrida terá violado os princípios da igualdade e da legalidade, previstos nos artigos 13.º e 266.º da CRP e ainda os princípios da legalidade, do interesse público, da igualdade e da proporcionalidade e da justiça e imparcialidade, previstos nos artigos 3.º, 4.º 5.º e 6.º do CPA.
No que concerne à violação de princípios, designadamente de cariz constitucional, sempre se dirá que não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “(…) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente constitucionais.
Ainda assim, e para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, sem prejuízo do precedentemente referido, sempre se dirá que se não vislumbra a violação de qualquer dos invocados princípios, mormente resultantes de suposto tratamento diferenciado face a outros operadores de transportes a quem terão sido asseguradas indemnizações compensatórias.
Com efeito, afirmam as Recorrentes que "pese embora a igualdade das situações a Administração Pública tratou desigualmente aquilo que era igual".
As situações são desde logo divergentes, como consta da decisão adotada por remissão, onde se evidencia que as aqui Recorrentes, ao contrário das concessionárias com as quais se pretendem comparar, nunca manifestaram vontade de denunciar os títulos de transportes que disponibilizavam aos utentes a preços inferiores aos de mercado, o que, à luz do regime legal aplicável, faz toda a diferença.
Com efeito, na situação das Recorrentes não se encontra manifestamente preenchido, designadamente, o pressuposto da atribuição da almejada compensação, como ocorreu relativamente às referenciadas empresas que beneficiaram de tais indemnizações compensatórias.
Aqui chegados, não se mostra violado, designadamente, o invocado princípio da igualdade, que não pressupõe tratar de forma igual aquilo que é diverso.
Já no que concerne à invocada violação dos princípios da legalidade, do interesse público, da igualdade e da proporcionalidade e da justiça e imparcialidade previstos nos artigos 3.º, 4.º 5.º e 6.º do CPA, invocados pelas Recorrentes, é incontornável que tais invocações se mostram meramente conclusivas, em face do que nem sequer poderão ser justificadamente analisadas, ponderadas e decididas.
Decisão
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão aqui recorrida.
Custas pelas Recorrentes
Porto, 21 de outubro de 2016
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia |
