Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00249/08.8BEMDL

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/22/2015

Tribunal:	TAF de Mirandela

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	PROCESSO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO.

Sumário:	I) – Impõe-se em processo disciplinar que ao arguido seja assegurado o contraditório relativamente a novas infracções e à consequência, aí assente e antes não enunciada, de inviabilização de manutenção da relação funcional.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	Município de B...
Recorrido 1:	ALRM
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer de não provimento do recurso.

Decisão Texto Integral:

Município de B... (...) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Mirandela, que, julgando procedente acção administrativa especial intentada por ALRM (...), anulou acto de aplicação de sanção disciplinar de aposentação compulsiva.

O recorrente formula as seguintes conclusões:

1.ª O Recorrido não foi sancionado por quaisquer factos, que não tenham ficado provados na proposta de deliberação e/ou que não tenham sido objeto de confissão pelo próprio Recorrido;

2.ª As diligências complementares destinaram-se exclusivamente a esclarecer as circunstâncias em que ocorreram os factos de que o aqui Recorrido vinha acusado;

3.* A proposta de deliberação do Executivo Camarário reproduz apenas os factos dos quais o aqui Recorrido vinha acusado e/ou que tinha confessado, com os esclarecimentos que sobre esses factos tinham sido pedidos e que o próprio Recorrido prestou e/ou dos quais tinha perfeito conhecimento;

4.ª A solicitação de novas diligências, pela Entidade competente ao Instrutor do Processo Disciplinar, encontra-se prevista no n.° 1 do art. 66.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local e o Despacho que as ordenou foi proferido atempadamente;

5.ª Foram dadas ao aqui Recorrido todas as oportunidades de defesa nos autos, que Este exerceu da forma que julgou mais conveniente aos seus interesses;

6.ª O Recorrido assumiu livremente, por duas vezes, sem qualquer expetativa sobre a pena aplicável, que aceitaria qualquer que fosse a sanção disciplinar aplicada, não havendo qualquer imposição legal a que fosse, ainda assim, previamente consultado sobre a pena que lhe iria ser concretamente aplicada;

7.ª Essa declaração, livre, ponderada e consciente do Recorrido produz efeitos jurídicos e não pode deixar de ser valorada.

O recorrido, defendendo a manutenção do decidido, contra-alegou, sem conclusões, pois que assim se não pode qualificar o arrazoado que sob tal título mais não é do que a reprodução do já levado a corpo de alegações.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, deu parecer de não provimento do recurso.

Dispensando vistos, cumpre decidir, tendo por tema central, no caso, saber se existiu ou não violação do direito de audiência do arguido em processo disciplinar.

Os factos, que a decisão recorrida consignou como provados:
1. O Autor pertence ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de B..., local onde exerce funções de Operador de Central Principal;
2. Em 19.12.2007, por Despacho do Presidente da Câmara Municipal de B..., foi instaurado processo disciplinar contra o Autor – cfr. fls. 15 dos autos em suporte físico;
3. Em 11.01.2008, foi deduzida acusação disciplinar contra o Autor – cfr. fls. 18 a 20 dos autos em suporte físico:
(imagem omissa)
4. O Autor respondeu à acusação deduzida – cfr. fls. 71 do PA apenso;
5. Terminada a instrução, foi elaborado relatório final – cfr. fls. 21 a 29 dos autos em suporte físico:
(imagem omissa)
6. Submetido o parecer à reunião extraordinária da Câmara Municipal de B..., em 29.01.2008, foi determinada a realização de novas diligências para cabal apuramento dos factos relatados – cfr. fls. 30 a 32 dos autos em suporte físico:
7. Realizada nova instrução, o instrutor concluiu que não resultou “agravamento da posição do arguido”, pelo que manteve a proposta anterior – cfr. fls. 111 do PA apenso;
8. Submetido o novo relatório à Câmara Municipal, foi deliberado aplicar pena de aposentação compulsiva ao Autor – cfr. fls. 33 a 36 dos autos em suporte físico:
9. Em 28.05.2008, o Autor foi notificado da decisão de aplicação de pena de aposentação compulsiva - cfr. fls. 134 do PA apenso;
10. A petição inicial que origina os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 02.09.2008 – cfr. fls. 2 dos autos em suporte físico.

Do mérito da apelação:
O tribunal “a quo” julgou procedente a acção, para o que, no essencial, alinhou:
«(…)
Invoca o Autor que foi violado o artigo 42º do Estatuto Disciplinar, porquanto não se pode pronunciar quanto aos factos dados como provados a final, os quais não constavam da nota de culpa que lhe foi notificada.
O Réu, por seu lado, sustenta que houve apenas esclarecimento cabal dos factos provados, sendo que entre as diligências efetuadas o Autor foi ouvido e pode defender-se convenientemente.
Apreciando.
Atendendo à data em que o processo disciplinar decorreu, é-lhe aplicável o regime do Decreto-lei 24/84, de 16 de janeiro, que, dispunha, no seu artigo 42º, n.º 1, o seguinte:
Artigo 42.º
(Nulidades)
1 - É insuprível a nulidade resultante da falta de audiência do arguido em artigos de acusação nos quais as infracções sejam suficientemente individualizadas e referidas aos correspondentes preceitos legais, bem como a que resulte de omissão de quaisquer diligências essenciais para a descoberta da verdade.
Ora, analisada a acusação e confrontada a mesma com a decisão final, em que foi decidido aplicar pena de aposentação compulsiva, não pode ignorar-se que os factos dados como provados e levados em consideração para a aplicação da pena são substancialmente diferentes.
Na verdade, na acusação apenas vem provado que o Autor não deu entrada da viatura do Réu no Parque de Equipamento, que permaneceu na casa de um amigo para almoçar e que por volta das 22.00horas, nesse dia, teve um acidente, constando que conduzia sob o efeito de álcool.
Por seu lado, analisada a decisão final, da mesma constam muitos outros factos que, muito embora relacionados com o constante da acusação, são factos diferentes e em relação aos quais o Autor não se pôde pronunciar – veja-se, desde logo, a elevado número de factos constantes da decisão final face aos que constam da acusação (cfr. facto 8 supra). E não se diga que, porque o Autor foi ouvido em sede da nova instrução, teve oportunidade de se defender quanto a toda a factualidade dada como provada a final e que grande parte da mesma decorreu de confissão sua. Na verdade, só aquando da prolação da decisão final é que os factos foram assentes e, entre esse momento a decisão quanto à pena a aplicar, o Autor não foi tido nem achado. E a sua audição em fase de instrução não permite que ele se possa pronunciar quanto a tudo o que a final lhe vem imputado, ponha-se, por exemplo, a hipótese de, no decurso da instrução, o arguido negar determinada factualidade, mas, a final, confrontado com provas irrefutáveis, optar por confessar, para efeitos de ser aplicada alguma atenuante.
Esta oportunidade não lhe foi dada.
Veja-se, neste sentido, o acórdão do TCA Sul, de 03.04.2003, proferido no processo 4696/00: Em suma, o acto recorrido ao imputar à conduta do recorrente factos novos não constantes do artº 3º da acusação deduzida e que determinaram a aplicação da pena de multa, violou o direito de audiência e defesa do arguido, o que constitui nulidade processual insuprível e determina a anulação do acto recorrido.
Além disso, sempre se pode analisar, nesta parte, a circunstância de não lhe ter sido facultada a possibilidade de pronunciar previamente quanto à inviabilização da manutenção da relação contratual. Muito embora nada impeça o órgão decisor de aplicar pena diversa da proposta pelo instrutor – cfr. artigo 66º, n.ºs 1 e 4 do E.D. – não se ignora que aqui estará em causa a aplicação de diferente graduação de pena ou de diferentes condições quanto à sua execução. O que não permitirá tal dispositivo, por consubstanciar grave violação dos direitos do arguido, é que em face de uma pena de suspensão de 20 dias, suspensa na sua execução por 1 ano, o órgão decisor opte por aplicar pena de aposentação compulsiva (logo, pena expulsiva) e não dê ao arguido oportunidade de se pronunciar quanto a tal. Atente-se nas implicações que tal pena tem na vida do visado, que não se subsumem a uma situação provisória/temporária (como a pena de suspensão) mas a uma situação definitiva de cessação do vínculo laboral.
Não significa isto que a referida pena, se devida, não deva ser aplicada, contudo, devem ser dadas ao arguido garantias de defesa que lhe permitam contestar, previamente e ainda em sede administrativa, uma eventual pena que tenha como resultado final, no caso, a aposentação compulsiva.
Não colhe, ainda, o alegado pelo Réu no sentido de que o Autor aceitou previamente tal pena uma vez que declarou que estava disposto a acatar a sanção que porventura lhe viesse a ser aplicada. Primeiramente, porque o Autor não estava munido de toda a informação que veio a ser considerada na decisão final; depois, porque se assim fosse e o Autor tivesse declarado aceitar a pena a aplicar, fosse ela qual fosse, o presente processo careceria de sentido.
Tais circunstâncias inquinam, irremediavelmente o procedimento disciplinar, configurando esta situação uma nulidade insuprível do mesmo, tal como vem invocado pelo Autor.
Assim, procede este vício, anulando-se a decisão aplicada no processo disciplinar.
(…)».

Contra este entendimento, sustenta o recorrente que o recorrido só foi sancionado pelos factos de que vinha acusado e/ou que tinha confessado, com os esclarecimentos que sobre esses factos tinham sido pedidos e que o próprio Recorrido prestou e/ou dos quais tinha perfeito conhecimento, tendo-se empreendido, como era possível, novas diligências, acrescendo por banda do recorrido a expressa e prévia aceitação de qualquer sanção disciplinar.
É argumentação que não prospera.
Logo se evidencia que não participa no afirmado juízo de ilegalidade o terem sido empreendidas novas diligências; não é isso que está em causa como motivo afirmado.
Antes, por um lado, a constatação de que os factos dados como provados e levados em consideração para a aplicação da pena são substancialmente diferentes dos constantes da acusação, e, por outro, a circunstância de não lhe ter sido facultada a possibilidade de se pronunciar previamente quanto à inviabilização da manutenção da relação.
Julgamento que se afigura ser de confirmar.
O art.º 32º, nº 10, da CRP, determina que “Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa”.
E mais especificamente o art. 269º, nº 3, da C.R.P., prescreve que «em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa».
Certos princípios expressamente consagrados para o processo criminal são igualmente válidos, "na sua ideia essencial, nos restantes domínios sancionatórios, e agora em particular, no domínio disciplinar" (cfr. Acórdão n°. 103/87, publicado no Diário da República, I série, de 6 de Maio de 1987)» – Ac. do Trib. Const. nº 90/88, de 19/04.
O princípio do contraditório impõe que as partes sejam chamadas a deduzir as suas razões de facto e de direito, a oferecer as suas provas, a controlar as provas contra si oferecidas e a discretear sobre o valor e resultados de umas e de outras (Germano Marques da Silva, Princípios Gerais do Processo Penal e Constituição da República Portuguesa, in “Direito e Justiça”, Vol. III, 1987-1988, pág. 175), bem assim a proibição de diferente condenação do que constar da acusação sem o arguido ter podido contraditar os respectivos fundamentos (J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4ª edição revista, pág. 516).
[Veja-se sobre o ponto Ac. deste TCAN, de 05-12-2014, proc. nº 46/13.9BEAVR]
O princípio do contraditório “enquanto direito de audiência, deve ser observado relativamente a todos os atos suscetíveis de afetarem a pessoa ou a posição do arguido ao longo do processo, obrigando a que este tenha a oportunidade de se pronunciar sobre as decisões a tomar com essas características, assegurando-se, assim, não só o direito de defesa daquele, mas também “a sua participação constitutiva na declaração do direito do caso e, através dela, na conformação da sua situação jurídica futura” (Figueiredo Dias, em “Direito processual penal”, 1.º vol., pág. 159, ed. de 1974, da Coimbra Editora).” – Ac. do Trib. Const., de 12-08-2015, proc nº 391/2015.
«O princípio do contraditório decorre não só do princípio da igualdade de armas e das exigências ligadas a um processo equitativo (cfr. o acórdão n.º 279/2001, disponível em www.tribunalconstitucional.pt), mas também da estrutura acusatória do processo (…)» – Ac. do Trib. Const., de 25-08-2015, proc nº 399/2015.
A estrutura acusatória e a garantia dada ao arguido de que o processo por ela se rege em exercício do contraditório têm expressão no art.º 42º, nº 1, do ED aprovado pelo DL nº 24/84, de 16/01, Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro (quadro normativo contemporâneo ao caso), dando como “insuprível a nulidade resultante da falta de audiência do arguido em artigos de acusação nos quais as infracções sejam suficientemente individualizadas e referidas aos correspondentes preceitos legais, bem como a que resulte de omissão de quaisquer diligências essenciais para a descoberta da verdade”.
Cfr. Ac. do TCAS, de 12-02-2004, proc. nº 11868/02:
«O juízo de ilicitude sobre os factos e de censura ético-jurídica sobre o sujeito fundam-se no quadro da globalidade do comportamento, reconstituído a partir do atomismo de factos que o descrevem em termos de circunstâncias de tempo, lugar e modo, nos despachos de acusação e sancionatório, tendo a acusação o efeito jurídico de fixar os limites cognitivos do órgão competente para exercer o poder disciplinar - artºs. 47º nº 159º nº 4 e 65º nº 1 do DL 24/84 de 16.1.».
Desde há muito que a jurisprudência dos tribunais administrativos tem reiteradamente afirmado que viola o direito de audiência e defesa do arguido, constituindo nulidade insuprível, nos termos do nº 1 do art. 42º. do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo D.L. nº. 24/84, de 16/1, a sua punição por factos que não constavam da acusação e sobre os quais não fora previamente ouvido (cfr. Acs. do TCAS, de 13-01-2005, proc. nº 04706/00, de 20-01-2005, proc. nº 04693/00, de 22-09-2005, proc. nº 05344/01); do mesmo modo quanto ao juízo de inviabilidade da relação (Acs. do STA, de 28-02-1991, proc. nº 028319, de 09-11-1995, proc. nº 036030).
Certo que nada obsta, no processo disciplinar, que, conhecidos que sejam novos factos, ou novas circunstâncias relacionadas com factos contidos em acusação já formulada, a que o instrutor proceda à reformulação da acusação, com vista à completa articulação dos factos e circunstâncias que envolvem responsabilidade disciplinar do arguido; mas, nesse cenário, a concretização do direito de defesa do arguido impõe que a acusação reformulada seja notificada ao arguido e que a este seja dada nova oportunidade de defesa (cfr., neste sentido: Ac. do STA, de 12-01-2012, proc. nº 0863/11).
E assim é, mesmo se com contributo de prova do próprio.
Cfr. Ac. do STA, de 19-06-2007, proc. nº 01058/06:
«Como decidiu já este STA «O essencial do direito de defesa do arguido em processo disciplinar consubstancia-se na possibilidade de pronúncia sobre todos os elementos que relevam para a decisão, tanto no que concerne à matéria de facto como à matéria de direito, não podendo esse direito deixar de abranger, nomeadamente a possibilidade de pronúncia sobre todos os elementos da matéria de facto desfavoráveis que sejam produzidos no processo, independentemente de eles serem ou não produzidos em diligências requeridas pelo arguido» Cf. ac. STA de 17.12.2003, rec.1717/03.».
É cristalino que o recorrido foi confrontado com novos factos, não se quedando num mero acrescento de pormenorização, antes consistindo num alargamento da base factual das condutas, acrescendo novas censuras (atente-se no que vem de acréscimo narrativo e de menção de deveres violados constante da decisão punitiva).
E, do mesmo passo, consequência não enunciada.
Cfr. Ac. do STA, de 02-06-2011, proc. nº 0103/11:
I – Nos termos do art. 26º do anterior Estatuto Disciplinar (de 1984), a aplicação duma pena expulsiva pressupunha a prévia certeza de que a infracção «sub specie» inviabilizava a manutenção da relação funcional.
II – O juízo de prognose acerca dessa inviabilidade partia, como condição necessária, da gravidade objectiva da falta.
III – Mas essa condição necessária não era suficiente, pois a infracção disciplinar devia também revelar que, fosse pela especial personalidade do arguido, fosse pelas repercussões da falta no futuro, definitivamente se rompera a possibilidade da relação funcional persistir.
IV – Os factos caracterizadores desse «plus», acrescente à gravidade objectiva da falta, tinham de ser levados à acusação – para serem discutidos e, se fossem verdadeiros, neles se estribar o juízo de prognose sobre a inviabilidade da manutenção da relação funcional.
V – Assim, padece de violação de lei o acto que aplicou uma pena expulsiva sem que da acusação, e para além da gravidade da falta, constassem quaisquer factos caracterizadores daquela inviabilidade.
Sem que se mostre cumprido contraditório.
A proibição de indefesa e o princípio da legalidade rejeitam que se veja na expressa e prévia aceitação de qualquer sanção disciplinar fundamento para sua “livre” aplicação.
Manifestamente, não pode tirar-se tal inferência.
Já no Acórdão nº 164 da Comissão Constitucional, a propósito do artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada, então vigente (apêndice ao Diário da República, de 31/12/1979) se observava que “o processo agnitório é fenómeno estranho ao (e contrastante com o) nosso sistema processual, na medida em que frontalmente contraria os princípios da verdade material, da investigação oficial, da indisponibilidade do objecto processual e da livre apreciação da prova, e em que vai ao arrepio do valor não definitivo da confissão.”.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.

Porto, 22 de Outubro de 2015.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro