Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00737/10.6BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/16/2015

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	EMPREITADA. RECUSA DE VISTO DO TRIBUNAL DE CONTAS. DANO DA CONFIANÇA.

Sumário:	I) – A recusa de Visto do Tribunal de Contas implica a ineficácia do contrato. II) – Numa tal situação é indemnizável o chamado dano da confiança.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	Município de V...
Recorrido 1:	CE - Engenharia de Construção, SA
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum - Forma Ordinária (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
Município de V... interpõe recurso jurisdicional de decisão proferida pelo TAF de Penafiel, que julgou parcialmente procedente acção administrativa comum ordinária intentada por CE – Sociedade de Construções, SA (R….).

O recorrente formula as seguintes conclusões de recurso:

1º - A causa de pedir nos presentes autos é a recusa de visto do Tribunal de Contas ao contrato de empreitada celebrado entre A. e R., por razões imputadas a este;

2º - A recusa de visto do Tribunal de Contas ao contrato de empreitada tem como consequência a sua ineficácia (cfr. artº 45º LOPTC – na versão aplicável);

3º - A ineficácia do contrato de empreitada, decorrente da recusa de visto do Tribunal de Contas, implica a impossibilidade de prosseguimento da execução da obra;

4º - Assim, a causa de pedir nos presentes autos nunca poderia ser a suspensão da obra, dada a ineficácia do contrato de empreitada;

5º - Ao assim não entender, a sentença recorrida violou o artº 45º, nºs. 1, 2 e 6 da LOPTC, na versão aplicável;

6º - Nem a execução da obra nem a retoma dos trabalhos foi alegada pela A. nem consta da matéria assente nos autos;

7º - Ao fundamentar a decisão naquela retoma dos trabalhos da obra, a sentença recorrida violou o artº 664 CPC (na versão aplicável);

8º - Não pode ser dado como provado nos autos o fato que consta da alínea y) da Matéria Assente e do ponto 24 dos Fatos Provados da sentença, porquanto se trata de uma impossibilidade jurídica: a suspensão da obra pressupõe a sua execução ou pelo menos a sua retoma;

9º - A suspensão de execução de empreitada de obra pública consubstancia o incumprimento de um contrato que, no caso em apreço, nunca entrou em vigor;

10º - Ao assim não entender, a sentença recorrida violou os artºs. 297º e 366º CCP;

11º - Não foram alegados pela A. nem estão dados como assentes nos autos, fatos que consubstanciem os pressupostos legais da responsabilidade contratual do dono de obra, ora Recorrido, previstos nos artºs. 314º e 354º CCP;

12º - Ao assim não entender a sentença recorrida violou os artºs. 314º e 354º CCP;

13º - Nas situações de recusa de visto do Tribunal de Contas, o empreiteiro tem direito de ser ressarcido pelos danos decorrentes da ineficácia do contrato, ao abrigo da responsabilidade pré-contratual e da responsabilidade extra-contratual por fato ilícito, previstas nos artºs 227º e 483º CC;

14º - A A. apenas tem direito a ser ressarcida pelos danos negativos, isto é, pelos danos que não teria sofrido se não tivesse celebrado o contrato;

15º - Os danos reclamados pela A., e que a sentença condenou o R. a pagar, não são danos emergentes do fato ilícito evocado pela A.: a recusa de visto do Tribunal de Contas ao contrato de empreitada;

16º - Os danos reclamados pela A., e que a sentença condenou o R. a pagar, não cumprem o requisito do nexo de causalidade exigido para a responsabilização do R.;

17º - Os danos reclamados pela A., e que a sentença condenou o R. a pagar, são custos repartidos na proporção dos trabalhos a realizar na obra;

18º - A sentença recorrida interpretou e aplicou erradamente os artºs 217º e 483º CC.

A recorrida contra-alegou, pugnado pela improcedência do recurso.

O Exmª Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, nada dando em Parecer.

As questões a resolver emanam com clareza das conclusões de recurso, convocando definição do que se há-de entender quanto à determinada “suspensão” da empreitada, com reflexos de facto e de direito, quer de matéria a tomar em consideração, quer nas identificadas violações de preceitos legais.
Dispensando vistos, cumpre decidir.

Factos provados, assim considerados em 1ª instância e agora também ponderados:
1. A Autora é uma sociedade comercial que se dedica à actividade de execução de empreitadas de obras públicas e particulares, comércio de materiais de construção e outros trabalhos relacionados com a construção.
2. A Autora é detentora do alvará nº 5… que lhe autoriza executar, entre outros, trabalhos de empreiteiro de obras públicas com a classificação de empreiteiro geral ou construtor de edifícios de construção tradicional (1ª categoria), bem como de obras de urbanização.
3. O Réu, abriu um concurso público, autorizado por deliberação da Câmara Municipal de V... de 19 de Junho de 2008 e cujo anúncio foi publicado no Diário da Republica, II serie, de 11.07.2008, destinado à edificação da obra denominada “Construções Novas – Construções da Escola da Estação – V...”.
4. A Autora apresentou uma proposta no valor de € 935.378,88, sem inclusão de IVA, para a execução da mesma, a qual se enquadra na classe de empreiteiro para a qual está habilitada.
5. O contrato foi adjudicado, à Autora valor de € 935.378,88 + IVA, obrigando-se esta a executar os trabalhos de acordo com o Projecto e Caderno de Encargos respectivos, aprovados na deliberação da reunião camarária de 23.10.2008, tendo o prazo para a sua execução sido fixado em 360 dias, a contar da data da consignação dos trabalhos.
6. Bem como garantia bancaria nº GAR/09…. prestada pelo Banco BPI, SA a pedido da Autora e a favor da Ré, no valor de € 48.998,29 correspondente a 5% do preço da empreitada e destinada a caucionar o integral cumprimento das obrigações assumidas pela Autora, para realização da obra “ Construções Novas – Construções da Escola da Estação – V...”.
7. O respectivo contrato de empreitada foi celebrado entre a Autora e Réu no dia 29.10.2008.
8. No dia 04 de Novembro de 2008, no local da obra, foram os trabalhos considerados formalmente consignados à Autora como decorre do auto de consignação.
9. A Autora começou no dia referido em 08) a executar os trabalhos na obra de “Construção da Escola da Estação”.
10. A Autora procedeu à aquisição de matérias que foram incorporados na obra.
11. A Autora contratou e efectuou trabalhadores para efectuar as necessárias intervenções.
12. A Autora implantou um estaleiro.
13. A Autora edificou a estrutura de betão armado, forneceu e colocou lage, incluindo betão em nervuras, blocos aligeirados, armaduras e escoramentos.
14. A Autora executou ao nível da lage do R/C do corpo 2 trabalhos de cofragem e escoramento com fungiblocos e aço.
15. A Autora colocou uma armadura transversal e longitudinal.
16. A Autora aplicou betão armado, incluindo todas as cofragens escoramentos.
17. A Autora realizou os trabalhos de cofragem, escoramento e aço nas vigas e pilares do R/C do corpo 2.
18. A Autora executou os trabalhos em aço nas platibandas deste corpo.
19. Para todas estas intervenções teve a Autora de utilizar aço cortado e dobrado de sapatas, pilares e vigas.
20. A Autora colocou uma fiada de tijolo em alvenaria no corpo 1.
21. Por acórdão do Tribunal de Contas nº 22/09 de 4 de Fevereiro de 2009, transitado em julgado, foi recusado o visto ao contrato de empreitada acima identificado, por este Tribunal ter considerado não ter sido cumprida a lei no que respeita às condições de concorrência e assim ter a Ré restringido o universo de potenciais candidatos, o que, no entendimento daquele Tribunal, é susceptível de alterar o resultado financeiro do procedimento concursal.
22. Por ofício da Ré recebido pela Autora a 25.02.2009 foi esta notificada do despacho proferido em 20.02.2009 instruindo a mesma para suspender de imediato a execução da obra em curso.
23. O que a Autora deu, nesse mesmo dia, cumprimento.
24. A obra esteve suspensa a partir do 25.02.2009 e durante 74 (setenta e quatro) dias a contar daquela data.
25. Em consequência da interrupção da actividade que a Autora vinha a desenvolver na obra naquele período, esta suportou encargos.
26. A Autora suportou ainda o custo de € 2.460,00 com a aquisição do processo de concurso e elaboração da respectiva proposta.
27. A Autora despendeu, com a obtenção da garantia bancária, o valor de € 350,00.
28. A Autora pagou de imposto de selo a importância de €305,31.
29. A requisição e manutenção de contador de electricidade e rede de cabos no estaleiro (50 ml de cabo trifásico de cobre, 100 ml de cabo de trança, 100 ml de cabo monofásico), custou à Autora € 370,00 /dia – (resposta dada ao ponto 01) da Base Instrutória – B.I.).
30. A requisição e manutenção de contador de água custou à Autora o montante de € 14,80 (€ 0,20/dia) – (resposta dada ao ponto 02) da B.I.).
31. A Autora alugou um escritório, cujo custo ascendeu a € 370,00 (€5,00/dia) – (resposta dada ao ponto 03) da B.I.).
32. A Autora alugou um WC, que importou em € 370,00 (€ 5,00/dia) – (resposta dada ao ponto 04) da B.I.).
33. A Autora alugou duas ferramentarias, que perfazem o valor de € 370,00 (€ 5,00/dia) – (resposta dada ao ponto 05) da B.I.).
34. A Autora alugou um QE Geral (Cabine), no valor de € 222,00 (€ 3,00/dia) – (resposta dada ao ponto 06) da B.I.).
35. A Autora alugou um QE parcial, no montante de € 222,00 (€ 3,00/dia) – (resposta dada ao ponto 07) da B.I.).
36. A Autora alugou uma grua torre, cujo custo foi de € 4.070,00 (€ 55,00/dia) – (resposta dada ao ponto 08) da B.I.).
37. Uma máquina de dobrar e cortar ferro, despesa que perfaz a importância de € 1.184,00, ao valor diário de € 16,00 – (resposta dada ao ponto 09) da B.I.).
38. A Autora gastou 350ml de vedação do estaleiro, no montante de € 616,42 – (resposta dada ao ponto 10) da B.I.).
39. A Autora gastou 600 ml de guarda corpos com preço de € 1.776,00 – (resposta dada ao ponto 11) da B.I.).
40. A Autora gastou 30 m2 de andaime, no valor de € 88,80 – (resposta dada ao ponto 12) da B.I.).
41. A Autora com cofragem e escoramento retido, despendeu a quantia de € 25.752,00 (€ 348,00/dia) – (resposta dada ao ponto 13) da B.I.).
42. A Autora gastou com sinalética o preço de € 111,00 – (resposta 187a ponto 14) da B.I.).
43. A Autora despendeu com o custo da estrutura/escritórios incluídos no preço unitário da obra e referentes ao trabalho previsto e programado executar e que não foi efectuado, € 7.400,00 – (resposta dada ao ponto 15) da B.I.).
44. A Autora afectou um guarda para o local da obra, a quem pagava € 58,00/dia, o que importou em € 4.297, 22 – (resposta dada ao ponto 16) da B.I.).
45. Teve a Autora encargos com um Engenheiro Civil (resposta dada ao ponto 18) da B.I.).
46. Teve a Autora encargos com um Encarregado Geral (resposta dada ao ponto 19) da B.I.).
47. Teve a Autora encargos com um Preparador/medidor (resposta dada ao ponto 20) da B.I.).
48. Teve a Autora encargos com Serventes (resposta dada ao ponto 21) da B.I.).

Os factos assim definidos são para manter.
Propõe o recorrente que seja eliminada a matéria constante do ponto 24. do elenco probatório supra [ “A obra esteve suspensa a partir do 25.02.2009 e durante 74 (setenta e quatro) dias a contar daquela data.”)].
Em síntese, assinala que o que aconteceu foi ter sido recusado visto pelo tribunal de contas, assim vertendo ineficácia para o contrato, estando, pois, a afirmação de suspensão eivada duma impossibilidade jurídica, pois a suspensão da obra pressupõe a sua execução ou pelo menos a sua retoma.
Na sua apresentação e lógica formal, a ideia presente está correcta.
Todavia, não será o melhor plano para, nesta sede relativa às circunstâncias de facto, envolver uma apreciação que já é de direito.
Em puros termos fácticos, o que foi consagrado de facto não se afastou do que fora a alegação da autora, que na petição inicial, sem qualquer ulterior impugnação, afirmou ter sido informada do despacho de recusa de visto “instruindo a mesma para suspender de imediato a execução da obra em curso (documento 18)” “O que a A. deu, nesse mesmo dia, cumprimento”, “A obra esteve suspensa a partir do dia 25.02.2009 e durante 74 (setenta e quatro) dias a contar daquela data”, e “Em consequência da interrupção da actividade que a A. vinha, como supra alegado, a desenvolver na obra naquele período, esta suportou os seguintes encargos” (artºs. 35º a 38º da p. i.).
Vejamos melhor em que consistiu a determinada “suspensão”, em cuja alegação foi usada técnica remissiva para o doc. nº 18 junto com a p. i..
Fundamental é atentar no seu texto:
(…)

(…)
Bem claro (colocados no lugar da destinatária – e pela teoria da impressão) que, perante a recusa do Visto, o negócio não poderia seguir avante, e que a referida “suspensão” determinada mais não significou que uma paragem dos trabalhos, suspensão no puro plano factual, despida de qualquer significado de uma suspensão de cumprimento do contrato para futura retoma do mesmo iter contratual, bem pelo contrário.
Aliás, em termos de direito - contributo que empresta contextualização -, o enquadramento feito pela autora não vem posto em termos de disciplina relativa ao cumprimento do contrato na previsão que lhe é particular constante do CCP, e no que aí se prevê quanto a “suspensão dos trabalhos”, antes por outro bem diferenciado apelo.
A sentença toma em conta os factos admitidos por acordo.
No ponto, já por altura do saneamento a matéria tinha sido dada como assente; e, como revela a técnica usada na sentença (em que o que foi matéria controvertida carente de prova e assim levada a julgamento teve explicitação de que se tratava de resposta à base instrutória), no elenco probatório em que a matéria fáctica em causa aparece, nenhum outro peso significativo se pode retirar, distinto do que já advinha.
Assim, nesta visão de coisas se há-de entender a afirmação de “suspensão”, sem colisão de sentido para com uma impossibilidade derivada da recusa de Visto.

O Direito:
A acção teve parcial procedência, condenando o agora recorrente no pagamento à autora de € 46.417,80 e juros de mora a contar da citação (o pedido tinha sido de condenação ao pagamento de € 89.946, 96 e juros).
Fundamentou-se a condenação assim:
«(…)
Por via da presente acção pretende o Autor ser ressarcido pelos danos que padeceu na sequencia da suspensão efectuada pelo dono da obra/entidade demandada, na sequência da recusa de visto para a empreitada que havia sido adjudicada à mesma e a que alude o probatório.
Entende que existe responsabilidade da demandada, extracontratual, nos termos da Lei 67/2006.
Apreciando.
Os autos dão conta que efectivamente foi à Autora adjudicado a realização da empreitada denominada “Construções Novas – Construções da Escola da Estação – V...” e que houve recusa de visto pelo Tribunal de Contas.
O visto do Tribunal de Contas, como sabemos, constitui uma decisão de controlo jurídico externo, prévio e preventivo sob actos/contractos da administração, tendo como finalidade essencial a prevenção na realização de despesas públicas em desconformidade com a ordem jurídica financeira – Cfr. artigos 209º nº 1 al. c), 214º, n.º 1, al. d) da CRP, 01.º, 02.º, 05.º, 07.º, 08.º, 44.º e segs., 71.º e segs., 80.º e segs., 96.º e segs. LOPTC.
Tal acto constitui uma “conditio iuris” que relativamente aos actos/contractos sobre os quais incide se revela como um requisito da eficácia ou, em certos casos, de manutenção de eficácia do ato (quanto aos efeitos não financeiros).
Daí que, um contrato anteriormente celebrado que veja ser-lhe recusado o visto torna-se juridicamente inviável na medida em que sem o visto nunca o mesmo poderá produzir efeitos financeiros e assim legitimar os supostos pagamentos realizados com sua cobertura legal, não implicando, ainda assim, a decisão de recusa do visto uma declaração de nulidade ou anulação do acto/contrato submetido à sua apreciação mas ineficácia.
Deste modo, ante uma decisão de recusa do visto pelo Tribunal de Contas, incumbe à entidade administrativa optar entre impugnar a decisão ou proferir decisão de não pretender superar as deficiências que levaram a tal recusa desenvolvendo, então, os procedimentos tendentes a conformar e legalizar a sua actividade de molde a obter aquele visto ou superar (legalmente) a situação.
E, decorre do art. 45.º da LOPTC (na redacção aplicável à factualidade), que os “… atos, contratos e demais instrumentos sujeitos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas podem produzir todos os seus efeitos antes do visto ou da declaração de conformidade, exceto quanto aos pagamentos a que derem causa e sem prejuízo do disposto nos números seguintes …” (n.º 1), sendo que nos “… casos previstos no número anterior, a recusa do visto implica apenas ineficácia jurídica dos respetivos atos, contratos e demais instrumentos após a data da notificação da respetiva decisão aos serviços ou organismos interessados …” (n.º 2).
Na situação trazida, se bem compreendemos os trabalhos ou preço da empreitada não está em causa, o que aponta no sentido que a situação foi regularizada, por essa razão os envolvidos na empreitada falam em período de suspensão e retoma dos trabalhos.
Mas, a Autora também não pretende ver ressarcidos trabalhos que executou mas as despesas que refere ter tido em consequência da suspensão dos trabalhos durante 74 dias.
E isto porque, a empreitada foi “retomada”.
Ora, no decurso da empreitada que, a final, veio a ser realizada, não estando sequer a Autora a pedir pagamento dos trabalhos executados, constatamos que, de facto, houve uma ordem de suspensão pelo dono da obra (Município Réu) e, enquanto a mesma durou houve danos que o empreiteiro (Autora) padeceu e que terão de ser ressarcidos no âmbito da relação contratual tida.
Na verdade, se houvesse unicamente recusa de visto e o contrato fosse ineficaz e a entidade demandada se escudasse na ineficácia, sempre teria de pagar a prestação devida (o que fosse prestado/Trabalhos executados) nos termos do mesmo regime da nulidade (art. 289º CC) e de modo a inexistir um enriquecimento indevido (art. 473º do CC) – Cfr. neste sentido Acórdão do TCAS de 06.03.2014, Proc. 08195/11.
Mas, in casu, apesar de justificar a recusa de pagamento na ineficácia o certo é que o contrato veio posteriormente a ser executado pela Autora e a relação contratual “retomada”, tendo sido sanada a situação que levou a que o contrato fosse “ineficaz” e passou a valer e vigorar entre as partes.
O certo é que os autos dão conta que durante a suspensão houve despesas que se mantiveram e que assiste à Autora ver ressarcidas.
Na verdade, patenteia o probatório que, teve a Autora merce da suspensão (que pode ser efectuada, como foi, pelo dono da obra) durante 74 dias teve encargos/custos (cfr. ponto 24 e 25 dos factos provados), designadamente com:
- A requisição e manutenção de contador de electricidade e rede de cabos no estaleiro (50 ml de cabo trifásico de cobre, 100 ml de cabo de trança, 100 ml de cabo monofásico), custou à Autora € 370,00;
- a requisição e manutenção de contador de água que lhe custou, no período de 74 dias de suspensão, o montante de € 14,80 (€ 0,20 x 74 dias);
- a renda de um escritório, teve custos ascendeu a € 370,00 (€5,00 x 74 dias) e com a renda de um WC, teve também custos de € 370,00 (€ 5,00 x 74 dias);
- o aluguer duas ferramentarias, que perfazem o valor de € 370,00 (€ 5,00/dia);
- o aluguer de um QE Geral (Cabine), no valor de € 222,00 (€ 3,00 x 74 dias) e com o aluguer de um QE parcial, no valor de € 222,00 (€ 3,00/dia);
- o aluguer de uma grua torre, cujo custo foi de € 4.070,00 (€ 55,00 x 74dias) e com uma máquina de dobrar e cortar ferro, teve despesas no montante de € 1.184,00 (€ 16,00 x 74 dias);
- 600 ml de guarda corpos no montante de € 1.776,00;
- com cofragem e escoramento retido, despendeu a quantia de € 25.752,00 (€ 348,00/dia);
- o custo da estrutura/escritórios incluídos no preço unitário da obra e referentes ao trabalho previsto e programado executar e que não foi efectuado, € 7.400,00; e
- afectação de um guarda para o local da obra, a quem pagou € 58,00/dia, o que importou em € 4.297, 22 (€ 58,00 x 74 dias).
Ou seja, com a obra suspensa incorreu a Autora em custos que, à luz do probatório ascendem a € 46.417,80 (€ 370,00 + € 14,80 + € 370,00 + € 370,00 + € 370,00 + € 222,00 + € 222,00 + € 4.070,00 + € 1.184,00 + € 1.776,00 + € 25.752,00 + € 7.400,00 + € 4.297,00) – Cfr. pontos 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 39, 41, 43 e 44 dos factos provados.
Na verdade, os custos acabados de elencar ocorreram mercê da suspensão, visto que, se não existisse suspensão durante 74 dias, menor seriam os custos com aluguer de escritório, WC, ferramentaria, guarda nocturnos, etc, e os demais custos elencados que se relacionam e foram causados pela paragem.
Porém, o probatório dá ainda notícia de outras despesas incorridas pela Autora como sucede com as despesas a concurso (ponto 26 do probatório), despesas com garantia bancaria e imposto selo, vedação do estaleiro, sinalética e andaime que não vê o Tribunal em que medida se relacionam com a paragem ou suspensão da obra. Na verdade, aquelas despesas ocorreriam sempre não obstante a suspensão da obra e continuam a ter serventia haja o número de paragens que houver. O mesmo não se diz já no que tange a custo com alugueres pois que quantos mais dias houver de suspensão maior será o custo da Autora em consequência da mesma.
Além disso, há que notar que, na mesma linha de pensamento diremos ainda que, pese embora se ter apenas provado que houve custos com os trabalhadores da empresa e não o seu montante, o certo é que, ainda que se apurasse o montante, não veria de igual modo o Tribunal em que medida havia lugar ao pagamento dos mesmos (do montante apurado) durante o período da suspensão uma vez que, o salário do trabalhador terá sempre de ser pago mensalmente, haja ou não suspensão. Tudo isto, sem nos desviarmos do facto de, na situação que nos cabe analisar, o Tribunal não se ter convencido de que os trabalhadores ficaram parados durante 74 dias sem prestar outros trabalhos para a Autora, o que mereceu resposta de Não Provado ao quesito 17) e a que alude a motivação da decisão sobre a matéria de facto supra exposta.
Aqui chegados, temos então que, do que vai exposto, a presente demanda terá de proceder mas apenas parcialmente e nos termos que se deixam explanados.
(…)».
Tem o recorrente razão num primeiro ponto de crítica que dirige à sentença (violação do art.º 664º do CPC, que não convive com ilações que não possam ter-se como autorizadas).
Esta extravasou alicerce, expandindo-se no que não foi alegado, tirando ilação a que nada autorizava, em aparente erro de afirmação.
Escreve-se que “que o contrato veio posteriormente a ser executado pela Autora e a relação contratual “retomada”, tendo sido sanada a situação que levou a que o contrato fosse “ineficaz” e passou a valer e vigorar entre as partes.”.
Presente o que acima dissemos quanto ao significado da referida “suspensão”, apesar de também perceptível que a “interrupção” alegada pela autora comporta uma ideia de “retoma”, errou o tribunal na forma como fez a apreciação crítica.
Certo que na deriva do que se viu enunciado/anunciado, de intenção de futuro convite em procedimento de ajuste directo, da menção feita pela autora quanto à “interrupção de trabalhos”, e do que consta em motivação das respostas à matéria de facto, captado também na fundamentação de sentença, os trabalhos terão sido retomados, e pela mesma empresa.
Mas, e apesar de tudo conciliar para essa afirmação de retoma, com todo o respeito mal entendida terá sido a aludida retoma, ou, pelo menos, sem suficiente alegação de causa para ser encarada como o foi, transmutando o peso de significado da suspensão de trabalhos que havia sido alegada.
O que foi comunicado à recorrida (ineficácia do contrato e futuro ajuste directo - doc. nº 18) mais compatível é que a retoma dos trabalhos possa ter ocorrido por via de um outro procedimento e instrumento contratual.
Essa hipótese, especulando, será mais ajustada à boa compreensão de coisas.
O que já não corresponde em causa, e não tem suporte de afirmação, é configurar o que se passou numa vicissitude de execução na relação contratual alegada, tida por continuada após uma suspensão de permeio.
Erro de julgamento, pois, no ponto.
O recorrente imputa também a violação do regime legal constante dos artºs. 297º e 366º do CCP, e 314º e 354º, que regem distinta realidade de coisas; que nem foram aplicados, nem tinham de o ser.
A causa de pedir é a que a autora consagrou.
E nessa, perante a narrativa que dá conta da recusa do Visto e da paragem dos trabalhos, ela não se afasta daquela que o recorrente entende que poderia caber.
Como admite:
“13º - Nas situações de recusa de visto do Tribunal de Contas, o empreiteiro tem direito de ser ressarcido pelos danos decorrentes da ineficácia do contrato, ao abrigo da responsabilidade pré-contratual e da responsabilidade extra-contratual por fato ilícito, previstas nos artºs 227º e 483º CC;
14º - A A. apenas tem direito a ser ressarcida pelos danos negativos, isto é, pelos danos que não teria sofrido se não tivesse celebrado o contrato”.
Certo que contrapõe que “Os danos reclamados pela A., e que a sentença condenou o R. a pagar, não são danos emergentes do fato ilícito evocado pela A.: a recusa de visto do Tribunal de Contas ao contrato de empreitada” (conclusão 15º), que “ Os danos reclamados pela A., e que a sentença condenou o R. a pagar, não cumprem o requisito do nexo de causalidade exigido para a responsabilização do R.” (conclusão 16ª).
Mas assim afirma por errónea representação (aliás, assim não tanto, pois como vem em corpo de alegações, acaba por reconhecer que “a Recorrida intentou a presente acção com fundamento na recusa de visto do Tribunal de Contas ao contrato de empreitada” e ter como “fonte dos prejuízos evocados pela Recorrida a referida recusa do visto”), na suposição de uma diferenciada causa de pedir (uma “suspensão”, como vicissitude ocasional do contrato não impeditiva de continuação de execução do mesmo), assim perspectivada pelo tribunal “a quo”, que afinal não ocorre.
E, então, o enquadramento de direito, é, afinal, o propugnado pelo recorrente, para o qual a recorrida não dá qualquer sinal de contrariedade.
De acordo com a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 25.08 (artigo 45.º):
“1 - Nenhum acto, contrato ou instrumento jurídico sujeito à fiscalização prévia do Tribunal de Contas pode ser executado ou originar qualquer pagamento antes do visto ou da declaração de conformidade, salvo quando lhe sejam atribuídos efeitos retroactivos nos termos da lei e do disposto nos números seguintes.
2 - Podem, todavia, produzir todos os seus efeitos antes do visto, excepto o pagamento do respectivo preço:
a) Os contratos de obras públicas.
b) (...)
5 - Nos casos previstos nos n°s 2, 3 e 4, a recusa do visto implica apenas ineficácia jurídica dos respectivos actos, contratos e demais instrumentos após a data da notificação da respectiva decisão aos serviços ou organismos.
6 - Nos casos previstos no n° 2, os trabalhos realizados ou os bens ou serviços adquiridos após a celebração do contrato e até à data da notificação da recusa do visto poderão ser pagos após a notificação, desde que o respectivo valor não ultrapasse a programação financeira contratualmente estabelecida para o mesmo período.”
A recusa gera, portanto, a ineficácia jurídica do contrato, e foi devido a ela que não prosseguiu a execução do contrato.
A ineficácia do contrato implicou a impossibilidade de prosseguimento da execução da obra, permitindo, contudo, o pagamento dos trabalhos efectuados cujo valor não ultrapassasse a programação financeira contratualmente estabelecida para o mesmo período, conforme estabelecido no n.º 6 do artigo 45.º da referida Lei n.º 98/97.
Mas não é nesse campo de pretensão que o objecto da acção se situa.
Neste ponto a sentença não divergiu, expressamente assinalando que também não é por questão de trabalhos executados que a recorrida vem a juízo.
Não incorreu na violação do citado normativo da LOPTC.
Não é por trabalhos já feitos que assenta motivo de condenação, é pelo que se tem como dano na sequência da determinada paragem de trabalhos pela recusa de Visto para a empreitada que lhe havia sido adjudicada.
Cfr. Ac. do STA, de 18-10-2011, proc. nº 0322/11:
«(…) os empreiteiros têm, nestas situações, direito a serem indemnizados pelos danos efectivamente sofridos, danos esses decorrentes não do incumprimento do contrato, que, in casu, não houve na realidade, mas sim da ineficácia deste, incorrendo os adjudicantes em responsabilidade civil decorrente da acção ou omissão determinante dessa ineficácia.
Esta responsabilidade tem, conforme se escreveu no acórdão deste STA de 31/10/2006, recurso n.º 875/05, uma configuração mista de responsabilidade extracontratual por facto ilícito e responsabilidade pré-contratual, derivada da violação da confiança e dos deveres de correcção e colaboração, nos termos do artigo 227.º, n.º1, do C. Civil, sendo de todo irrelevante, para os efeitos de que estamos a tratar, o facto de a fase procedimental do concurso já se encontrar extinta com a adjudicação e subsequente celebração do contrato, pois que, do ponto de vista jurídico, o mesmo nunca adquiriu eficácia.
Estabelece o artigo 227.º, n.º 1, do C. Civil, que: “1. Quem negoceia com outrem para a conclusão de um contrato deve, tanto nos preliminares como na formação dele, proceder segundo as regras da boa fé, sob pena de responder pelos danos que culposamente causar à outra parte”.
Com base neste preceito, vem sendo entendido que, na responsabilidade pré-contratual, o lesado tem direito a ser indemnizado apenas pelos danos negativos (dano da confiança), isto é, pelos danos que não teria se não tivesse celebrado o contrato, não se incluindo na medida do dano ressarcível o lucro esperado com o cumprimento do contrato.».
A responsabilidade pré-contratual “tanto vale no caso de rotura de negociações, como no contrato se concluir e vir a ser nulo ou ineficaz” (Vd. Teoria Geral do Direito Civil, 9.ª ed., pág. 443).
Assim, na consideração da boa-fé que deve presidir, associada ao regime de responsabilidade civil previsto no DL nº 67/2007, de 31/12, ancora obrigação indemnizatória pelo chamado dano da confiança.
Sem violação dos artºs. 217º e 483º do CC.
Essa boa-fé implicava que a recorrida não abandonasse de súbito e sem acautelamento a obra (a recorrida invoca, a propósito, Menezes Cordeiro, in “Da pós-eficácia das Obrigações, Sep. Estudos em Honra do prof. Cavaleiro de Ferreira, Lisboa 1984).
E os danos considerados na sentença como danos indemnizáveis estão em relação de causalidade.
Excepção feita relativamente ao “custo da estrutura/escritórios incluídos no preço unitário da obra e referentes ao trabalho previsto e programado executar e que não foi efectuado, € 7.400,00”.
Simplesmente, custo não incorrido!
O recorrente coloca ainda em crise a sentença porque aquilo que terá condenado a pagar “são custos repartidos na proporção dos trabalhos a realizar na obra”.
Acontece que na definição de custos a sentença não só considerou o valor de custo na correspondente medida do tempo de paragem dos trabalhos, como tais custos emergem sem necessária dependência de execução dos trabalhos previstos e não feitos.
Assim, não procede a crítica.
A terminar, sempre se anotará que o recorrente não dirige qualquer impugnação a que a obrigação indemnizatória contemple toda a medida temporal de paragem pelos 74 dias (porventura não sendo estranhas as circunstâncias que envolvem a “retoma”, e o que será de boa-fé), pelo que aqui, no que se poderia cogitar, fica ausente maior reflexão e pronúncia.
Donde, e concluindo, parcial provimento tem o recurso, devendo abater-se do montante indemnizatório a referida verba de € 7.400,00.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder parcial provimento ao recurso, limitando a condenação proferida em 1ª instância ao valor de capital de € 39.017,80 (trinta e nove mil e dezassete euros e oitenta cêntimos), acrescida dos juros a contar da citação.
Custas: pelo recorrente e recorrida, na medida do vencimento/decaimento.

Porto, 16 de Janeiro de 2015.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro