Desta vem interposto recurso.

Alegando, o STAL formulou as seguintes conclusões:
a) Como ficou aludido no capítulo anterior destinado à fundamentação do presente recurso, o carácter necessário da reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho no âmbito do SIADAP3 consolidou-se em termos doutrinais e da jurisprudência dos tribunais superiores, conferindo a esta impugnação administrativa os efeitos das impugnações administrativas necessárias desde logo em termos de dever de decisão;
b) A aplicabilidade decorrente de uma interpretação gramatical da lei, nomeadamente do disposto no artigo 3º, do DL nº 4/2015, de 7/1, à reclamação da homologação da avaliação de desempenho no procedimento de avaliação de desempenho SIADAP3, priva os avaliados de uma efectiva audição no procedimento e, dessa forma, do exercício do contraditório;
c) Com efeito, amiúde, a reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho, constituirá o único meio de o avaliado ter a palavra ou poder influenciar a avaliação, ou seja, tal como no processo disciplinar, o único meio de exercer o contraditório, bastando pensar nos casos em que não existe comissão paritária, por não ter sido constituída, ou em que o avaliado não requereu a sua intervenção, por tal não ser obrigatório, nomeadamente por não querer que o seu desempenho fosse conhecido pelos elementos da Comissão, e por o respectivo parecer não ser vinculativo, convertendo-se, a homologação no termo do procedimento, sem a audiência do avaliado;
d) Audição e contraditório que, seguramente, não estarão garantidos, como o aresto recorrido sustenta, com a simples auto avaliação ou a reunião entre avaliador e avaliado, que tem lugar após aquela;
e) Aliás, em caso de audiência oral é lavrada acta da qual consta o extracto das alegações feitas pelo interessado, podendo este prestar alegações escritas durante a diligência ou posteriormente, como decorre do artigo 123º, nº 4, do CPA, nada disto se passa com a reunião esgrimida pelo douto aresto recorrido;
f) E, relativamente à Comissão Paritária, ainda que logre pareceres unânimes serão meramente consultivos e confinados ao mérito da proposta de avaliação, como resulta do disposto no artigo 59º, nº 1, da Lei nº 66-B/2007, não lhe cabendo pronúncia sobre questões da legalidade do procedimento avaliativo;
g) Acresce que a homologação é um acto integrativo, na medida em que uma entidade se limita à apropriação de uma proposta ou parecer de outra entidade, de onde, o dirigente máximo do serviço limita-se a aderir às propostas de avaliação que lhe são presentes;
h) Não admitir a fase de reclamação como necessária conflituaria também com a norma do nº 5, do artigo 2º do CPA, na sua melhor interpretação;
i) Não se pode deixar de ter em conta que o procedimento da avaliação de desempenho, SIADAP3, repercute-se de forma indelével na esfera de direitos e interesses dos avaliados, não só por constituir um julgamento administrativo que fica no cadastro individual mas, também, por condicionar o estatuto remuneratório e carreira, pelo que deverá ser um procedimento alicerçado num processo justo e equitativo, nomeadamente através da preservação de um espaço e forma de exercer um real contraditório;
j) Ao considerar que a reclamação da homologação da avaliação de desempenho não tem carácter necessário, por subsunção essencialmente gramatical às normas do artigo 3º, do diploma que aprovou o CPA, o procedimento de avaliação de desempenho SIADAP3 fica desprovido de um momento para o exercício da audiência prévia na sua dimensão mais nobre do exercício do contraditório, tornando-o num processo não equitativo, contra os princípios subjacentes às normas dos artigos 2º, 20º, nº 4, 32º, nº 5 e 267º,nº 5, da Constituição da República Portuguesa o que também corresponde a uma violação do artigo 2º, nº 5 do CPA;
k) De onde, uma interpretação da lei em consonância com a CRP ditaria, que a reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho continuasse a ter o carácter necessário, consolidado pela doutrina e jurisprudência dos tribunais superiores ao abrigo da lei vigente;
l) De outro modo, e subsidiariamente, as normas do artigo 3º do DL nº 4/2015 serão inconstitucionais nos segmentos em que, ao remeterem a reclamação da homologação da avaliação de desempenho a mera impugnação graciosa e meramente facultativa, estão a retirar ao procedimento equidade e espaço para o exercício do direito de contraditório, contra os princípios constitucionais consagrados nas normas dos artigos 2º, 20º, nº 4, 32º, nº 5 e 267º, nº 5, da Constituição da República Portuguesa não sendo as regras do CPA aplicáveis por força do nº 5, do artigo 2º do CPA;
m) Pelo que, o aresto recorrido faz errada interpretação e aplicação das normas dos artigos 3º, nº 1, do DL nº 4/2015, do artigo 2º, nº 5, do CPA e dos artigos 51º e 53º do CPTA, por ausência de uma interpretação destas normas da lei ordinária como a Lei Fundamental, nomeadamente no que concerne à consecução de processos administrativos equitativos e garantidores do exercício da audiência prévia com a dimensão mais densa do exercício do contraditório, de acordo com as normas dos artigos 2º, 20º, nº 4, 32º, nº 5 e 267º,nº 5, da Lei Fundamental;
n) Ainda que tal não se entenda, sempre, o aresto recorrido procedeu à aplicação de normas inconstitucionais, designadamente as normas do artigo 3º, nº 1, do DL nº 4/2015, que são inconstitucionais nos segmentos em que, ao remeterem a reclamação da homologação da avaliação de desempenho no âmbito do SIADAP3, para a categoria de mera impugnação graciosa, meramente facultativa, estão a retirar ao procedimento equidade e espaço para o exercício do direito de contraditório, contra os princípios constitucionais consagrados nas normas dos artigos 2º, 20º, nº 4, 32º, nº 5 e 267º,nº 5, da Constituição da República Portuguesa, violando, assim, o artigo 2º, nº 2 do CPA.
Termos em que deverá o presente recurso merecer provimento, revogando-se o aresto recorrido, cumprindo-se desta forma a lei e fazendo-se
JUSTIÇA

A Entidade Demandada juntou contra-alegações, concluindo:
1.º
Entendendo que o legislador no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01, que aprovou o atual CPA, estabeleceu expressamente que:
“1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;
A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.”
2.º
Que na redação dada ao artigo 72.º do SIADAP, que prevê a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública, não se diz que a impugnação administrativa é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação;
3.º
A reclamação em causa, pelo menos desde a entrada em vigor do atual CPA a 07.04.2015, assume natureza facultativa.
Ora,
4.º
Considerando que o ato que o recorrente impugna é a decisão de indeferimento da reclamação apresentada do ato de homologação da avaliação de 22.08.2019;
5.º
E que o ato impugnado é um ato meramente confirmatório do ato de homologação da avaliação e por si só inimpugnável nos termos do n.º 1 do artigo 53.º do CPTA;
6.º
Estamos perante uma exceção dilatória, prevista na alínea i), do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA, a qual determina a absolvição do réu da instância.

Cumulativamente,
7.º
Atendendo que o ato impugnável seria o ato de homologação da decisão de avaliação proferida a 08.08.2019 e notificada a 13.08.2019;
8.º
E que o prazo para a impugnação judicial se inicia com a notificação da decisão de homologação nos termos do n.º 2 do artigo 58.º e 1 e 2 do artigo 59.º do CPTA;
9.º
Que, segundo o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, o prazo para impugnar um ato meramente anulável se suspende com a reclamação;
10.º
Sendo que a associada do recorrente apresentou impugnação administrativa, nos termos previsto no artigo 72.º do SIADAP, a 13.08.2019, ou seja, no próprio dia da notificação do ato de homologação.
11.º
Suspendendo-se, no dia 14.08.2019, o prazo de 3 meses de impugnação contenciosa do ato,
12.º
Prazo que retomou o seu curso no dia 05.09.2019, ou seja, decorridos os 15 dias que a entidade administrativa tinha para decidir e notificar da decisão da reclamação do ato e que terminou a 04.09.2019;
13.º
Verificando-se o decurso dos três meses para a impugnação judicial a 04.12.2019, e não a 06.01.2020, data em que o recorrente deu entrada da ação.
14.º
Nessa medida, verifica-se a exceção perentória de caducidade do direito de ação (cfr. artigo 89.º, n.º 3, do CPTA), que a absolvição do réu dos pedidos contra si formulados, nos termos previstos no artigo 576.º, n.º 3, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.
Subsidiariamente, por cautela, requer-se a ampliação do âmbito do recurso para que sejam apreciados os argumentos alegados supra e em relação aos quais se conclui nos moldes que vão adiante:
15.º
Mesmo que se entendesse que a reclamação do ato de homologação da avaliação, prevista no artigo 72.º do SIADAP, tem natureza necessária;
16.º
Considerando que o recorrente reclamou do ato a 13.08.2019 e que o órgão competente para a decisão tinha 15 dias úteis para a decisão e a notificação da mesma ao recorrente, ou seja, até 04.09.2019;
17.º
Nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA:
“A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”
18.º
O prazo de impugnação judicial, que teve início com o decurso do prazo legal para a decisão, a 05.09.2019, terminou a 04.12.2019;
19.º
Atendendo que o recorrente deu entrada da impugnação judicial a 06.01.2020, verifica-se a caducidade do direito de ação e a consequente absolvição do réu dos pedidos contra si deduzidos.
20.º
Nessa medida, entendemos que andou bem a decisão proferida em primeira instância ao considerar estarmos perante uma reclamação com natureza facultativa e que o ato com eficácia externa e lesiva é o ato de homologação da avaliação de desempenho praticado a 22.07.2019 pelo Presidente da Câmara de Albergaria-a-Velha.
21.º
Bem como ao entender que, o ato de reclamação da decisão proferido, por ser confirmativo da decisão de homologação de 22.07.2019, é inimpugnável nos termos do artigo 53.º do CPPT, assim como, que a impugnação do ato de homologação notificado ao recorrente a 23.07.2019 é intempestiva.
Subsidiariamente, (no seguimento da ampliação do objeto do recurso requerida)
22.º
Entendendo que não deve ser propugnada uma contagem distinta das supra, consideramos que a associada do autor foi notificada a 20.09.2019, no limite diríamos que a ação de impugnação teria de ser apresentada até 20 de dezembro de 2019;
23.º
Não tendo ocorrido, deve manter-se a caducidade do direito de ação do recorrente, e a consequente absolvição do réu/recorrido dos pedidos contra si deduzidos.
Ainda subsidiariamente, (no seguimento da ampliação do objeto do recurso requerida)
24.º
Quanto ao argumento do recorrente a propósito da reclamação prevista no artigo 72.º do SIADAP consistir no único meio de assegurar o direito de participação do avaliado, consideremos que:
25.º
Por ser possível a intervenção do avaliado na definição dos parâmetros de avaliação e de se autoavaliar, bem como de participar na reunião de avaliação com o respetivo avaliador e, finalmente, de recorrer à apreciação da sua avaliação pela comissão paritária,
26.º
Entende o recorrido que a audição e o contraditório do avaliado se encontram garantidos,
27.º
Pelo que não se vislumbra qualquer violação do disposto no n.º 2 do artigo 5.º do CPA ou dos princípios constitucionais decorrentes dos artigos 2.º, 20.º, n.º 4, 32.º, n.º 5 e 267.º, n.º 5 da CRP.
Nestes termos e nos demais que suprirão, deverá ser mantida a decisão proferida pelo Tribunal a quo de julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado e, consequentemente, manter-se a absolvição do Réu da Instância;

Subsidiariamente, deverão admitir a ampliação do âmbito do recurso nos moldes explanados nas alegações e conclusões supra e, nessa sequência, declarar improcedente a pretensão do recorrente pela caducidade do direito de ação quanto ao ato posto em crise, mantendo-se a absolvição do Réu da Instância.
Assim se fazendo Justiça!

O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
A) A associada do Autor ocupa um posto de trabalho do mapa de pessoal do Réu, onde exerce funções correspondentes à categoria de coordenador técnico (acordo e cfr. processo administrativo);
B) A associada do Autor foi alvo de procedimento de avaliação de desempenho relativo ao biénio de 2017/2018 (acordo e cfr. fls. 1 e ss, do processo administrativo);
C) No dia 28.02.2019, no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho a que se reporta a alínea anterior, a associada do Autor tomou conhecimento da avaliação de desempenho do biénio 2017/2018 (acordo e cfr. fls. 13 e ss, do processo administrativo);
D) Em 10.04.2019, a associada do Autor apresentou reclamação da referida avaliação para a Comissão Paritária (acordo e cfr. fls. 27 e ss, do processo administrativo)
E) Em 01.08.2019, o Presidente da Câmara Municipal (...) homologou a avaliação de desempenho da associada do Autor, a que se reporta a alínea c) (acordo e cfr. fls. 11 e ss, do processo administrativo);
F) Em 01.08.2019, os Serviços do Réu exararam o oficio dirigido à associada do Autor tendo em vista a comunicação da decisão da reclamação a que se reporta a alínea d) (cfr. fls. 23 do processo administrativo);
G) Do ofício a que se reporta a alínea anterior constava a referência ao assunto “Formalização de reclamação/recurso da avaliação de desempenho atribuído– Biénio 2017/2018”, e o seguinte texto:
“Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, informa-se que a Comissão Paritária designada para o quadriénio 2017-2019 em reunião de 26.06.2019 procedeu à análise da reclamação apresentada por V. Exa. datada de 10.04.2019, que teve a sua continuidade em reunião de 01.07.2019, tendo deliberado, por unanimidade, remeter a proposta de avaliação de desempenho em apreciação, para homologação do Sr. Presidente da Câmara Municipal, de acordo com os fundamentos apresentados na sua acta n.º 7/2019 da Comissão Paritária, de cuja parte relevante se anexa fotocópia. Anexa-se, adicionalmente, fotocópia da parte relevante da acta n.º 6/2019.
Mais se informa que a avaliação de desempenho foi homologada na presente data, devendo dela tomar conhecimento, dirigindo-se para o efeito, à Secção de Recursos Humanos.
O prazo para apresentação de reclamação do ato de homologação é de 5 dias úteis a contar da data do seu conhecimento nos termos do n.º 1 do art.º 72.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro na sua atual redação.(…).” (cfr. fls. 32 do processo administrativo);
H) A associada do Autor tomou conhecimento deste oficio nesta mesma data (acordo e cfr. fls. 32 do processo administrativo);
I) A associada do Autor assinou a sua ficha de avaliação em 13.08.2019 (cfr. fls. 11 do processo administrativo);
J) Em 13.08.2019, a associada do Autor apresentou reclamação da decisão a que se reporta a alínea e) (cfr. fls. 46 e ss, do processo administrativo);
K) Em 22.08.2019, com referência à reclamação a que se reporta a alínea anterior, o Presidente da Câmara de Albergaria-a-Velha proferiu despacho no qual decidiu manter a “homologação da avaliação, de acordo com o parecer da CCA (…)” (cfr. fls. 50 e ss, do processo administrativo);
L) Em 20.09.2019, os Serviços do Réu remeteram uma mensagem de correio electrónico à associada do Autor, à qual foi anexa o ofício n.º 4247, na qual lhe foi comunicado que este oficio lhe era remetido, “em reposta à reclamação do ato de homologação da avaliação de desempenho do biénio 2017-2018” (cfr. fls. 49 e ss, do processo administrativo);
M) Do oficio a que se reporta a alínea anterior, constava a referência ao assunto “Reclamação de homologação da avaliação de desempenho – Biénio 2017-2018 – Comunicação de decisão”, e o seguinte texto:
“Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, informa-se que, após análise da reclamação apresentada por V. Exa., a qual deu entrada na Secção de Recursos Humanos em 13-08-2019, solicitada que foi a sua apreciação pelo Conselho Coordenador de Avaliação, designado para o biénio 2017-2018, nos termos do n.º 1 do art.º 12 do Regulamento do Conselho Coordenador de Avaliação, informo que por meu despacho emitido em 22-08-2019, mantive a homologação da avaliação de desempenho do biénio 2017/2018, atribuída com a menção de Desempenho Adequado – 3,899 valores, de acordo com o parecer emitido pelo Conselho Coordenador de Avaliação, em reunião de 14/08/2019.” (cfr. fls. 38 de processo administrativo);
N) Em 06.01.2020, o Autor deu entrada da presente acção (cfr. fls. 1 e ss).

DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura do Réu.
Atente-se no seu discurso fundamentador:
O Autor dirige a presente acção peticionando a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal (...), de 22.08.2019, que, segundo o Réu, é inimpugnável.
Com efeito, alega o Réu que a associada do Autor foi notificada do acto de homologação da avaliação, referente ao biénio 2017/2018, em 13 de Agosto de 2019; que até à entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pela Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, muito se indagou acerca da natureza das reclamações e recursos administrativos previstos pelo legislador; que a propósito da reclamação consagrada no artigo 72.º, do SIADAP, a doutrina e a jurisprudência nunca foram unânimes quanto à natureza (se necessária ou facultativa) da reclamação; que o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, veio prever expressamente quais as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor que são consideradas necessárias; que, por isso, pelo menos a partir da entrada em vigor do actual Código do Procedimento Administrativo, a reclamação prevista no artigo 72.º do SIADAP assume natureza facultativa; que, consequentemente, o acto impugnado é meramente confirmativo do acto de homologação da avaliação, visto que se limitou a indeferir a reclamação apresentada, nada inovando relativamente ao acto reclamado.
O Autor, por sua vez, alega que a natureza desta reclamação como necessária tem vindo a ser afirmada pela doutrina e jurisprudência; que os dispositivos da Lei n.º 66-B/2007 correspondem à formulação expressa de que a reclamação do acto de homologação é necessária devendo, como tal, conciliar-se com as normas do artigo 51.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos; que assim o é em nome da teleologia e da coerência sistemática, sob pena de se atingir um resultado assente numa contradição e materialmente inconstitucional; que a reclamação constituirá o único meio de o avaliado ter a palavra ou poder influenciar a avaliação; que para tal basta pensar nos casos em que não existe comissão paritária, por não ter sido constituída, ou em que o avaliado não requereu a sua intervenção, por tal não ser obrigatório e por o respectivo parecer não ser vinculativo (artigo 59.º, da Lei n.º 66- B/2007), então, a homologação seria o fim do procedimento, sem a audiência do avaliado; que a tese sufragada, e sob resposta, corresponde ao assumir da violação do artigo 267.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa e do aberto conflito com o principio do artigo 12.º do Código do Procedimento Administrativo.
Vejamos.
Dispõe o artigo 51.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que: “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos.”
A impugnabilidade do acto é assim um dos pressupostos processuais da acção de impugnação de actos administrativos e depende da eficácia externa do acto, em especial quando susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
O Réu suscitou a questão da inimpugnabilidade do acto impugnado, por entender que a impugnação administrativa apresentada é facultativa e que este acto se limitou a confirmar a anterior decisão.
Vejamos, por isso e antes de mais, se a reclamação apresentada tem natureza necessária ou facultativa, pois esta questão mostra-se, desde logo, absolutamente decisiva para conhecer da inimpugnabilidade ou não do acto impugnado.
Com efeito, concluindo-se pela natureza facultativa da reclamação apresentada, a verdade é que o acto impugnável é o acto de 01.08.2019, que homologou a avaliação de desempenho da associada do Autor do biénio 2017/2018, só sendo impugnável a decisão que recaiu sobre a reclamação, se não tiver natureza confirmativa. Pelo contrário, se se concluir que esta reclamação tem natureza necessária, este acto de 01.08.2019, não é lesivo, pois, neste caso, só o acto que decide esta reclamação tem essa natureza e, por isso, é o acto impugnável.
Vejamos, desde logo, o quadro legal que consagra esta impugnação administrativa (mais concretamente, a reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho).
A Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, estabeleceu o sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na administração pública (SIADAP 2007), diploma que veio a ser adaptado às especificidades da administração local autárquica mediante o Decreto Regulamentar n.º 18/2009, de 4 de Setembro.
O Decreto Regulamentar n.º 18/2009, de 04 de Setembro, visou apenas adaptar aos serviços da administração autárquica o SIADAP aprovado pela Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, atentas as especificidades orgânicas dos serviços das autarquias locais. Como tal, o regime procedimental e substantivo aprovado pela Lei n.º 66-B/2007 é plenamente aplicável às autarquias locais, salvaguardadas as especificidades estatuídas pelo Decreto Regulamentar n.º 18/2009.
O processo de avaliação encontra, assim, a sua previsão na indicada Lei n.º 66- B/2007, de 28 de Dezembro (cuja redacção aplicável ao caso em apreço, é aquela que resulta das alterações que lhe foram introduzidas pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, 55-A/2010, de 31 de Dezembro e 66-B/2012, de 31 de Dezembro);
Nos termos do artigo 61.º, sob a epígrafe “Fases”, lê-se que:
“O processo de avaliação dos trabalhadores compreende as seguintes fases:
a) Planeamento do processo de avaliação e definição de objectivos e resultados a atingir;
b) Realização da auto-avaliação e da avaliação;
c) Harmonização das propostas de avaliação;
d) Reunião entre avaliador e avaliado para avaliação de desempenho, contratualização dos objectivos e respectivos indicadores e fixação das competências;
e) Validação de avaliações e reconhecimento de Desempenhos excelentes;
f) Apreciação do processo de avaliação pela comissão paritária;
g) Homologação;
h) Reclamação e outras impugnações;
i) Monitorização e revisão dos objectivos.”
O artigo 70.º, sob a epígrafe “Apreciação pela comissão paritária”, dispõe, por sua vez, que:
“1 - O trabalhador avaliado, após tomar conhecimento da proposta de avaliação que será sujeita a homologação, pode requerer ao dirigente máximo do serviço, no prazo de 10 dias úteis, que o seu processo seja submetido a apreciação da comissão paritária, apresentando a fundamentação necessária para tal apreciação.
2 - O requerimento deve ser acompanhado da documentação que suporte os fundamentos do pedido de apreciação.
3 - A audição da comissão paritária não pode, em caso algum, ser recusada.
4 - A comissão paritária pode solicitar ao avaliador, ao avaliado ou, sendo o caso, ao conselho coordenador da avaliação os elementos que julgar convenientes para o seu melhor esclarecimento, bem como convidar avaliador ou avaliado a expor a sua posição, por uma única vez, em audição, cuja duração não poderá exceder trinta minutos.
5 - A apreciação da comissão paritária é feita no prazo de 10 dias úteis contado a partir da data em que tenha sido solicitada e expressa-se através de relatório fundamentado com proposta de avaliação.
6 - O relatório previsto no número anterior é subscrito por todos os vogais e, no caso de não se verificar consenso, deve conter as propostas alternativas apresentadas e respectiva fundamentação.”
O artigo 72.º, sob a epígrafe “Reclamação”, que:
“1 - O prazo para apresentação de reclamação do acto de homologação é de 5 dias úteis a contar da data do seu conhecimento, devendo a respectiva decisão ser proferida no prazo máximo de 15 dias úteis.
2 - Na decisão sobre reclamação, o dirigente máximo tem em conta os fundamentos apresentados pelo avaliado e pelo avaliador, bem como os relatórios da comissão paritária ou do conselho coordenador da avaliação sobre pedidos de apreciação anteriormente apresentados.”
E o artigo 73.º, sob a epígrafe “Outras impugnações”, estatui que:
“1 - Do acto de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa, por recurso hierárquico ou tutelar, ou impugnação jurisdicional, nos termos gerais.
2 - A decisão administrativa ou jurisdicional favorável confere ao trabalhador o direito a ver revista a sua avaliação ou a ser-lhe atribuída nova avaliação.
3 - Sempre que não for possível a revisão da avaliação, designadamente por substituição superveniente do avaliador, é competente para o efeito o novo superior hierárquico ou o dirigente máximo do serviço, a quem cabe proceder a nova avaliação.”
Ainda com interesse para a decisão, é importante atender ao disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro (que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo), sob a epígrafe “Impugnações administrativas necessárias”, nos termos do qual:
“1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
2 - O prazo mínimo para a utilização de impugnações administrativas necessárias é de 10 dias, passando a ser esse o prazo a observar quando seja previsto prazo inferior na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.
3 - As impugnações administrativas necessárias previstas na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei têm sempre efeitos suspensivos da eficácia do ato impugnado.
4 - São revogadas as disposições incompatíveis com o disposto nos n.os 2 e 3.”
Vejamos, por isso.
Conforme alega o Autor, a natureza facultativa ou necessária da reclamação do SIADAP, foi bastante debatida, tanto pela doutrina, como pela jurisprudência, no entanto, a jurisprudência acabou por se consolidar no sentido do entendimento da natureza necessária desta reclamação (cfr. no Supremo Tribunal Administrativo, o acórdão proferido em 11.03.2010, no processo n.º 0701/09; assim como também, mais recentemente no Tribunal Central Administrativo Norte, o acórdão proferido em 15.09.2017, no processo n.º 426/13.0BEMDL – que decide neste sentido, seguindo, no essencial, o acórdão do mesmo Tribunal de 02.07.2009, proferido no processo n.º 00708/07.0BECBR).
Sucede que esta jurisprudência, além de se reportar essencialmente à Lei n.º 10/2004, de 22 de Março (diploma que cria o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública) e ao Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio, que regulamentou esta Lei (SIADAP 2004), é também anterior ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo (em vigor desde em vigor desde 08.04.2015 – cfr. o seu artigo 9.º - o qual é, por isso, agora aplicável ao caso em apreço).
Com efeito, o quadro legal a que se reportam as decisões do Supremo Tribunal Administrativo de 11.03.2010 e do Tribunal Central Administrativo Norte de 02.07.2009, situa-se no âmbito do SIADAP 2004. No que respeita à decisão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 15.09.2017, se é verdade que o quadro legal aplicável é aquele que disciplina o SIADAP 2007 (Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro), os seus fundamentos reportam-se, no essencial, à transposição da interpretação que resultava das decisões proferidas no que respeita ao SIADAP 2004, com a referência agora para o disposto nos artigos 61.º e 72.º do SIADAP 2007.
Mas vejamos melhor qual a fundamentação expressa no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11.03.2010.
Lê-se aí que: “É perfeitamente claro que as transcritas disposições prevêem a existência de reclamação no procedimento ora em causa, à qual se seguiria recurso hierárquico, como também não se pode duvidar de que elas são posteriores à entrada em vigor do CPTA. O que parece evidenciar que o legislador quis que, numa primeira fase, a resolução do litígio pudesse ser feita ou, pelo menos, tentada no seio da Administração e que só perante o insucesso desta tentativa se podia recorrer a Tribunal.
Todavia, e apesar disso, as instâncias consideraram que aquela reclamação era facultativa e que, por isso, era contra o acto reclamado que o Autor devia ter dirigido a sua impugnação judicial, entendimento esse que fundaram nos termos em que as transcritas normas estavam redigidas, os quais, segundo afirmaram, inculcavam a ideia de que tal reclamação não era necessária.
E a verdade é que o art.º 28.º/1 do Dec.-Regulamentar 19-A/2004 refere que o avaliado, após tomar conhecimento da homologação da sua avaliação, pode apresentar reclamação (sublinhado nosso) o que causa algum embaraço visto tal redacção poder fazer crer que a esta reclamação é meramente facultativa e que, sendo assim, a homologação era o acto judicialmente impugnável e que a via contenciosa de impugnação se abria logo que o mesmo fosse proferido.
Mas esta objecção não procede por duas ordens de razões.
A primeira, porque este decreto regulamenta a Lei 10/2004 e nesta não se diz que o interessado pode apresentar reclamação mas apenas que à fase de homologação se segue a fase de reclamação e, se assim é, e se o decreto regulamentador não pode conter mais nem dispor coisa diferente do que lei regulamentada, o pode referido no citado art.º 28.º/1 não pode ter o alcance que o Acórdão recorrido nele vislumbrou.
A segunda, porque o referenciado Acórdão do Pleno foi claro ao afirmar que o novo paradigma de impugnação contenciosa dos actos administrativos lesivos introduzido pelo art.º 51.º/1 do CPTA não determinou a revogação das normas existentes em diplomas avulsos que previssem, em termos expressos, a existência reclamações graciosas inseridas num determinado procedimento. E que, por ser assim, e, salvo disposição em contrário, tais reclamações continuaram a ser necessárias para a abertura da via contenciosa. Ora, in casu, essa norma revogatória não existe.
Nesta conformidade, é forçoso concluir que a reclamação prevista nos transcritos normativos é necessária e que, por isso, a mesma constitui pressuposto processual do uso de ulterior meio judicial de impugnação.”
Por sua vez, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, supracitados, ancoram as suas decisões na interpretação que entendem “melhor se compatibiliza com o texto legal, o qual não prescreve que o procedimento de avaliação pode compreender mas sim que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases [ver corpo do artigo 13.º da Lei n.º 10/2004 e do artigo 10/2004 e do artigo 22.º do DR n.º 19/2004]”.
Sucede que a alteração do quadro legislativo no SIADAP 2007, poderia determinar já uma interpretação diversa daquela que resultava do quadro legislativo do SIADAP 2004. Desde logo, porque deixou de ser feita a distinção que anteriormente se fazia entre a fase de homologação, a fase de reclamação e a fase de recurso hierárquico, para passar a fazer-se a distinção entre a fase homologação e a fase de reclamação e outras impugnações. Por outro lado, a redacção do artigo 73.º, n.º 1, supratranscrito, apontava, no seu elemento gramatical, para a natureza facultativa deste recurso (com efeito, lê-se aí que: “Do acto de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa, por recurso hierárquico ou tutelar, ou impugnação jurisdicional, nos termos gerais.” .
No entanto, a verdade é que o artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, permitiu a dissipação de quaisquer dúvidas, no que respeita às impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo (como é o caso daquela sobre que nos debruçamos agora).
Com efeito, veio o legislador identificar taxativamente quais as situações em que as impugnações administrativas existentes àquela data eram consideradas necessárias.
Assim, de acordo com este preceito legal, tal sucede apenas em três situações: (i) A impugnação administrativa em causa é «necessária»; (ii) Do acto em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; (iii) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
Ora, se percorrermos qualquer uma das normas supratranscritas, nomeadamente os artigos 61.º, 72.º e 73.º, da Lei n.º 66-B/2007 (SIADAP 2007), não encontramos nenhuma das situações taxativamente elencadas pelo legislador para qualificar esta reclamação como necessária.
Aliás, se atentarmos em jurisprudência recente onde é abordada uma situação em que a natureza da impugnação administrativa foi decidida com fundamento neste artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015 (mais concretamente, por estar em causa uma das impugnações administrativas previstas nos artigos 224.º e 225.º na Lei de Trabalho em Funções Públicas), constata-se que aí se concluiu que a interpretação da natureza daquele recurso, naqueles termos, se encontrava devidamente fundamentada e era juridicamente plausível (cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08.06.2017, proferido no processo 647/17).
Acresce apenas dizer que a alegação do Autor no sentido de que esta interpretação violaria o artigo 267.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa e conflituaria com o principio do artigo 12.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que a reclamação constituirá o único meio de o avaliado ter a palavra ou poder influenciar a avaliação, não procede.
Desde logo, porque mesmo que se entendesse existir qualquer falta no que respeita à possibilidade do avaliado recorrer à comissão paritária (o que, de todo o modo, não se verifica, atento o disposto no artigo 70.º da Lei 66-B/2007 e artigo 22.º, do Decreto-Regulamentar n.º 18/2009, e não se verificou, no caso em apreço), a verdade é que ao longo do processo de avaliação é ainda garantida a audição do avaliado através da realização da sua auto-avaliação e da realização de uma reunião entre avaliador e avaliado (cfr. artigos 63.º e 65.º, da Lei n.º 66-B/2007), inexistindo, por isso, qualquer violação do principio da participação do avaliado no procedimento de avaliação.
Pelo exposto, concluímos pela natureza facultativa deste recurso.
Ora, assim sendo, terá inevitavelmente de concluir-se que o acto com eficácia externa e lesivo e, por isso, impugnável, é o acto de homologação da avaliação de desempenho praticado pelo Presidente da Câmara de Albergaria-a-Velha, em 01.08.2019, pois foi este acto que homologou a avaliação de desempenho da associada do Autor (facto assente na alínea e)).
E a possibilidade de o Autor vir impugnar o acto que agora impugna (e que é a resposta à reclamação que apresentou relativamente àquela decisão), só ocorrerá se o mesmo contiver efeitos jurídicos inovatórios face àquele outro pois, de contrário, nada inovando e limitando-se a manter a definição jurídica que resultou daquele acto anterior é meramente confirmativo, o que determina que só poderá ser impugnado em determinadas situações.
Com efeito, dispõe o artigo 53.º, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe “Impugnação de atos confirmativos e de execução”, o seguinte:
“1 - Não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores.
2 - Excetuam-se do disposto no número anterior os casos em que o interessado não tenha tido o ónus de impugnar o ato confirmado, por não se ter verificado, em relação a este ato, qualquer dos factos previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 59.º
3 - Os atos jurídicos de execução de atos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador.
4 - Quando seja admitida a impugnação do ato confirmativo, nos termos do n.º 2, os efeitos da sentença que conheça do objeto do processo são extensivos ao ato confirmado.”
Sucede que no acto impugnado o Réu limitou-se a confirmar a anterior decisão, datada de 01.08.2019, subsistindo o objecto e as circunstâncias legais e factuais que constituíram o seu fundamento. Por outro lado, também os sujeitos do acto impugnado e do acto de 01.08.2019, são os mesmos; acresce que a associada do Autor foi notificada daquela primeira decisão (factos assentes nas alíneas e), f), g), h), j), k), l), m)).
Do supra exposto, conclui-se pela verificação de todos os pressupostos necessários para classificar o acto ora impugnado como acto confirmativo do acto de 01.08.2019 e, por isso, inimpugnável nos termos previsto no artigo 53.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, em nada abalando esta conclusão as considerações tecidas pelo Autor, em sede de resposta à matéria de excepção suscitada.
Ora, a inimpugnabilidade do acto, cuja anulação o Autor peticiona, obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e determina a absolvição da instância da Ré.
Aqui chegados colocar-se-ia a possibilidade de o Tribunal convidar o Autor a apresentar uma nova petição inicial onde viesse impugnar o acto lesivo e impugnável no caso em apreço.
Sucede que tal convite revelar-se-ia um acto inútil, pois em relação a este acto verifica-se a caducidade do direito de acção.
Vejamos.
Dispõe o artigo 58.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que:
“1- Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
2- Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil.
3- A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do n.º 1:
a) Nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil;
b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;
c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma.”

Ainda com relevância para a decisão da tempestividade da presente acção, e assim, da eventual caducidade do direito do Autor, dispõe o artigo 59.º, do mesmo Código, que:
“1 - Sem prejuízo da faculdade de impugnação em momento anterior, dentro dos condicionalismos do artigo 54.º, os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o ato a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do ato.
2 - O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória.
3 - O prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados começa a correr a partir de um dos seguintes factos:
a) Quando os atos tenham de ser publicados, da data em que o ato publicado deva produzir efeitos;
b) Quando os atos não tenham de ser publicados, da data da notificação, da publicação, ou do conhecimento do ato ou da sua execução, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
5 - A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares.
6 - O prazo para a impugnação pelo Ministério Público conta-se a partir da data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória.
7 - O Ministério Público pode impugnar o ato em momento anterior ao da publicação obrigatória, caso tenha sido entretanto desencadeada a sua execução.
8 - A retificação do ato administrativo ou da sua notificação ou publicação não determina o início de novo prazo, salvo quando diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão.”
Ora, quanto às invalidades assacadas ao acto em questão serem causa de nulidade ou anulabilidade, constata-se que as mesmas, verificando-se a sua procedência, determinariam apenas a mera anulabilidade dos actos em causa, atento o disposto no artigo 161.º, do Código de Procedimento Administrativo, conjugado com o artigo 163.º, do mesmo Código.
Com efeito, as invalidades assacadas à decisão do Réu são: violação dos artigos 6.º, alínea e), 46.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, aplicável por força do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 18/2009, de 4 de Setembro; artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, por via da violação 59.º, n.ºs 1, 2, 4 e 5, da Lei n.º 66-B/2007 e 22.º, n.ºs 1, 2, 4 e 5, do Decreto-Regulamentar n.º 18/2009; e artigos 5.º, alínea d) e 46.º , n.º 1, da Lei n.º 66-B/2007 e 152.º e 153.º, do Código do Procedimento Administrativo.
Chegados aqui teremos então que averiguar se a presente acção foi interposta no prazo de três meses a contar da data em que o associado do Autor teve conhecimento do acto praticado em 01.08.2019.
Vejamos, então.
A associada do Autor foi notificado do acto de homologação da sua avaliação de desempenho, em 13.08.2019 (data em que assinou a sua ficha de avaliação); nesta mesma data apresentou a reclamação desta decisão; e em 20.09.2019, foi notificada da decisão que indeferiu a sua reclamação (factos assentes nas alíneas f) a m)).
Ora, nos termos do indicado artigo 59.º, n.º 4, o prazo de impugnação contenciosa fica suspenso com a apresentação da impugnação administrativa, o qual só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida ou com o decurso do respectivo prazo, dependendo do que ocorra em primeiro lugar.
Vejamos, então, se este prazo se suspendeu por via da apresentação da impugnação administrativa e, em caso afirmativo, quando terminou o prazo de suspensão e foi retomado o prazo de impugnação contenciosa.
Uma vez que a associada do Autor apresentou a sua reclamação na data em que foi notificada da mesma, a reclamação é tempestiva, suspendendo logo, naquele mesmo dia o prazo para impugnação contenciosa do acto cuja contagem não se inicia sequer.
Assim, este prazo esteve suspenso desde 13.08.2019 até 03.09.2019 (pois é nesta última data que ocorre o terminus do prazo de 15 dias úteis - artigo 72.º, n.º 1, da Lei 66- B/2007, conjugado com o disposto no artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), e inicia o seu curso em 04.09.2019.
Pelo exposto, os três meses de que o Autor dispunha para propor a acção de impugnação do acto impugnável tiveram o seu términus no dia 04.12.2019, sendo que a presente acção deu entrada apenas no dia 06.01.2020 (facto assente na alínea n)), data em que já não era possível ao Autor impugnar este acto, por ter caducado o seu direito de acção.
Assim, a presente acção seria, quanto ao acto impugnável, intempestiva, o que impede também o seu prosseguimento.
X
Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, vejamos:
Vem o presente recurso interposto desta sentença que absolveu o Réu da instância por julgar procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado e a caducidade do direito de acção quanto ao acto impugnável.
Na óptica do Recorrente ela fez errada interpretação e aplicação das normas dos artigos 3º, nº 1, do DL 4/2015, 2º, nº 5, do CPA, 51º e 53º do CPTA, por ausência de uma interpretação destas normas da lei ordinária como a Lei Fundamental, nomeadamente no que concerne à consecução de processos administrativos equitativos e garantidores do exercício da audiência prévia com a dimensão mais densa do exercício do contraditório, de acordo com as normas dos artigos 2º, 20º, nº 4, 32º, nº 5 e 267º, nº 5, da Lei Fundamental; para o caso de assim não ser entendido, sempre, o aresto recorrido procedeu à aplicação de normas inconstitucionais, designadamente as do artigo 3º, nº 1, do DL 4/2015, que são inconstitucionais nos segmentos em que, ao remeterem a reclamação da homologação da avaliação de desempenho no âmbito do SIADAP3, para a categoria de mera impugnação graciosa, meramente facultativa, estão a retirar ao procedimento equidade e espaço para o exercício do direito de contraditório, contra os princípios constitucionais consagrados nas normas dos artigos 2º, 20º, nº 4, 32º, nº 5 e 267º, nº 5, da Constituição da República Portuguesa, violando, assim, o artigo 2º, nº 2 do CPA.
Cremos que carece de razão.
Com efeito, no procedimento de avaliação em causa nos autos, o Recorrente foi notificado do ato de homologação da avaliação, referente ao biénio 2017/2018, a 22.08.2019, tendo apresentado a reclamação em questão a 13.08.2019.
Ora, decorre do artigo 72.º, da Lei n.º 66.º-B/2007, de 28.12 que:
“1 - O prazo para apresentação de reclamação do acto de homologação é de 5 dias úteis a contar da data do seu conhecimento, devendo a respectiva decisão ser proferida no prazo máximo de 15 dias úteis.”
Omitindo o legislador a natureza daquela reclamação administrativa, ou seja, se tem natureza facultativa ou necessária.
Distinção que se configura de especial relevância no litígio concreto, nomeadamente por se entender que o ato impugnável é o ato de homologação da avaliação e não, conforme alega o Recorrente, a decisão de reclamação do ato de homologação.
Isto porque o artigo 51.º, n.º 1 do CPTA, prevê que:
“ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos.”
Donde não resulta que tenham deixado de existir reclamações necessárias.
Efetivamente, como se pode ler no acórdão do STA proferido a 04.06.2009, sob o n.º 0377/08:
“o artigo 51°, n.º 1 do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de atos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a própria lei o disser expressamente, como também em todos os casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias.”
A este respeito refere o Prof. Vieira de Andrade: “A lei, por vezes, a fim de evitar intervenções desnecessárias dos tribunais, condiciona o acesso aos tribunais a uma pronúncia administrativa prévia ou à oportunidade de uma tal pronúncia. A hipótese mais comentada diz respeito à tradicional imposição de uma impugnação administrativa necessária relativamente a certos atos antes da interposição da respetiva ação impugnatória.
Trata-se de situações em que o ato, apesar de ser, em si, um ato impugnável, não constitui a última palavra da Administração, por existir um órgão competente para a sua decisão que ainda não se pronunciou - são situações que hoje, como se sabe, apenas são configuráveis, quando haja uma determinação expressa da lei nesse sentido, o que implica uma fortíssima limitação deste pressuposto processual” (in A Justiça Administrativa Lições, 10.ª ed., pág. 316).
No mesmo sentido, veja-se, Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2.ª ed., págs. 139 e seguintes.
Perante a alteração de paradigma decorrente da aprovação do artigo 51.º, n.º 1, do CPTA, pela Lei 15/2012, de 22.02, face à legislação então em vigor (em que as reclamações assumiam, por norma, natureza necessária), registe-se que, até à entrada em vigor do atual CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01, muito se indagou acerca da natureza das reclamações e recursos administrativos previstos pelo legislador, nomeadamente se, perante o disposto no artigo 51.º, n.º 1, do CPTA, os meios impugnatórios administrativos assumiriam natureza necessária ou facultativa.
A propósito da reclamação consagrada no artigo 72.º do SIADAP, a doutrina e a jurisprudência nem sempre foram unânimes quanto à natureza (se necessária, ou facultativa) da reclamação em questão.
Aliás, a própria jurisprudência, conforme alega o Recorrente nas suas alegações, admitiu essa divergência: “ser sobejamente conhecida a querela doutrinal e jurisprudencial gerada em torno da natureza da reclamação e recurso na Lei 10/2004, de 22 de março e do acto administrativo impugnável” - cfr. o Acórdão deste TCA Norte, de 31.10.2019, no proc. n.º 00021/14.6BEBRG.
E assim aconteceu porque o legislador não havia definido critérios objetivos que permitissem perceber quando é que, concretamente, uma reclamação prevista pelo legislador no procedimento assumia natureza necessária ou facultativa.
Registe-se que, em acórdão que decidiu no sentido de a reclamação em questão assumir natureza necessária, ficou dito que se perfilava tal entendimento por se considerar “… não ser necessário a lei dizer, formalmente, que a reclamação ou a impugnação graciosa tem natureza necessária, para que esta se imponha ao intérprete, antes bastando, para tal, que essa natureza necessária resulte indelével da interpretação da lei [artigo 9º do CC].” - cfr. Acórdão deste TCA Norte, de 02.07.2009, no proc. 00708/07.0BECBR.
No mesmo sentido, veja-se também o acórdão deste TCA Norte, proferido a 29.10.2009, sob o n.º 01093/08.8BEVIS.
Sucede, contudo, que a jurisprudência em questão foi proferida por referência ao previsto na Lei n.º 10/2004, de 22.03 e ao Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2014, de 14.05 e é anterior à vigência do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01, aplicável ao caso concreto.
Contudo, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01, que aprovou o atual CPA, veio prever expressamente o contrário, quando refere que:
“as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.”
Sobre este normativo, Jorge Silva Sampaio e José Duarte Coimbra, aqui trazidos pelo Recorrido, referem o seguinte:
“Decisivo se revela, no entanto, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que funciona como verdadeira “norma interpretativa” para a identificação das impugnações administrativas necessárias previstas na legislação especial anterior, problema que, sobretudo após a entrada em vigor do CPTA, se veio a revelar palco para algumas dúvidas. Nos seus termos, tal ocorrerá sempre que se utilize uma de três expressões:
(i) a de que a impugnação é “necessária”; (ii) a de que do ato em causa “existe sempre” reclamação ou recurso; ou (iii) que a utilização de impugnação administrativa “suspende” ou “tem efeito suspensivo” dos efeitos do ato impugnado (cfr. o n.º 1 do artigo 3.º).” - cfr. Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, coordenação Carla Amado Gomes, Ana Fernando Neves e Tiago Serrão, vol. II, 4.ª ed., AAFDL, págs. 553/554.
Ora, voltando ao caso concreto, no artigo 72.º do SIADAP, que prevê a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública, não se diz nem que a impugnação é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação.
Sendo, assim, é notório que, pelo menos, a partir da entrada em vigor do atual CPA, a 07.04.2015 (cfr. artigo 9.º do DL 4/2015), a reclamação prevista no artigo 72.º do SIADAP assume natureza facultativa.
Em suma:
-O legislador, no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01, que aprovou o atual CPA, estabeleceu expressamente que:
“1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;
A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.”;
-Por seu turno, na redação dada ao artigo 72.º do SIADAP, que prevê a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública, não se diz que a impugnação administrativa é “necessária”, nem que do ato de homologação “existe sempre” reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação;
-Assim, a reclamação em causa, pelo menos desde a entrada em vigor do atual CPA a 07.04.2015, assume natureza facultativa;
-Ora, o ato que o Recorrente impugna é a decisão de indeferimento da reclamação apresentada do ato de homologação da avaliação de 22.08.2019;
-E o ato impugnado é um ato meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação, pelo que é inimpugnável nos termos do n.º 1 do artigo 53.º do CPTA;

-Na realidade, o ato que decide da reclamação é meramente confirmativo do ato de homologação, em nada inovando relativamente àquele, não corporizando um ato autónomo e definidor de novos direitos e deveres;
-O que torna o referido ato inimpugnável;
-Como ensina o Prof. Mário Aroso em O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos: “…o acto meramente confirmativo também não pode ser impugnado por quem, estando constituído no ónus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais;
-Ademais, atendendo a que o ato impugnável seria o ato de homologação da decisão de avaliação proferida a 08.08.2019 e notificada a 13.08.2019 e que o prazo para a impugnação judicial se inicia com a notificação da decisão de homologação nos termos do n.º 2 do artigo 58.º e 1 e 2 do artigo 59.º do CPTA e que, segundo o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, o prazo para impugnar um ato meramente anulável se suspende com a reclamação, então, visto que a associada do Recorrente apresentou impugnação administrativa, nos termos previstos no artigo 72.º do SIADAP, a 13.08.2019, ou seja, no próprio dia da notificação do ato de homologação, suspendendo-se, no dia 14.08.2019, o prazo de 3 meses de impugnação contenciosa do ato, temos que o prazo retomou o seu curso no dia 05.09.2019, ou seja, decorridos os 15 dias que a entidade administrativa tinha para decidir e notificar da decisão da reclamação do ato e que terminou a 04.09.2019, o que conduz à verificação do decurso dos três meses para a impugnação judicial a 04.12.2019, e não a 06.01.2020, data em que o Recorrente deu entrada da ação;
-Desta feita, verifica-se a exceção de caducidade do direito de ação (cfr. artigo 89.º, n.º 3, do CPTA);
Como sentenciado, a presente acção seria, quanto ao acto impugnável, intempestiva, o que impede também o seu prosseguimento.
-A caducidade do direito de acção é uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, nos termos da al. h), do nº 1 e nº 2 do artigo 89º (actual artigo 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k)) do CPTA, conjugado com os artigos 278º, nº 1, al. e), 576º, nº 2 e 577º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, mostrando-se por esse facto prejudicado o conhecimento do fundo da causa;
-Na verdade, a caducidade do direito de acção é consagrada a benefício do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo - (v. Manuel Andrade “Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, pág. 464).
Da garantia de Participação do Avaliado -
Alega o Recorrente que a interpretação sobre a natureza facultativa da reclamação hierárquica é violadora do n.º 5 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa e conflitua com o disposto no artigo 12.º do CPA, ao considerar que a reclamação do ato de homologação é o único meio de o avaliado ter a palavra ou poder influenciar a avaliação.
Não vemos que assim seja.
Tal argumentação não tem qualquer suporte, desde logo, porque ao longo do procedimento de avaliação é garantida ao trabalhador a possibilidade de participar na definição dos parâmetros de avaliação e de se autoavaliar, bem como de participar na reunião de avaliação com o respetivo avaliador e finalmente de recorrer à apreciação da sua avaliação pela comissão paritária.
Pelo que é irreal a constatação do Recorrente que considera que a reclamação é o único meio de o avaliado se poder pronunciar a propósito da sua reclamação, e que tal razão justifica que a mesma seja considerada como de natureza obrigatória.
Nestes termos, encontrando-se sobejamente assegurado o direito de audição e do contraditório do avaliado, não se vislumbra qualquer violação do disposto no n.º 2 do artigo 5.º do CPA ou dos princípios constitucionais decorrentes dos artigos 2.º, 20.º, n.º 4, 32.º, n.º 5 e 267.º, n.º 5 da CRP.

Improcedem as conclusões da peça processual do Recorrente com a consequente manutenção do aresto recorrido na ordem jurídica.

DECISÃO

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Sem custas - artigos 338º/3 da LTFP e 4º/1/f) e h) do RCP.

Notifique e DN.

Porto, 25/02/2022


Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Alexandra Alendouro