| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
F. A. N. F. . M., residente na Rua (…), instaurou acção administrativa contra o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, com sede na Praça (…), pedindo que seja anulado o acto identificado em 9º e que o Réu seja condenado a emitir parecer favorável à utilização não agrícola da área melhor identificada em 1º, 3º, 7º e 8º da P.I..
Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi julgada improcedente a acção.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
1ª – O acto controvertido encontra-se ferido do vício de falta de fundamentação
– de facto e de direito – pelo que deverá ser declarada a sua anulabilidade.
2ª – O Tribunal a quo deu por provados, entre outros, os seguintes factos:
1. A empresa “C. - S. I., S.A.”, pessoa colectiva n.º XXX XXX XXX, é proprietária do prédio rústico [correspondente a um terreno agrícola composto pelos prédios “Tojal da Fonte”, “Leira da Fonte”, “Campo da Fonte”, “Pompidas deCima”, “Pompidas de Vizinha ou do Meio” e “Pompidas de Baixo e Roço”], sito no Lugar de P., da freguesia de C..., do concelho de G... [que confronta a norte com caminho e prédio urbano, a sul com J. . S. M. e Casal de L..., a nascente com Casal de L... e a poente com caminho público], que detém a área total de 15.200 m2 e que se encontra descrito na Conservatória do Registo Predial de G... sob o n.º 2667/C... e inscrito na respectiva matriz rústica sob o artigo 203 [cf. documentos (docs.) n.º 1 a n.º 3 juntos com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
2. O prédio rústico identificado em 1) encontra-se situado em área protegida pela Reserva Agrícola Nacional [cf. documento (doc.) n.º 4 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
3. Em 01 de Fevereiro de 2018, F. A. N. F. . M., ora Autora, tomou de arrendamento rural o prédio rústico identificado em 1) e em 2) [cf. documentos (docs.) n.º 1 a n.º 3 juntos com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
4. Em 23 de Fevereiro de 2018, a Autora, na qualidade de arrendatária rural do prédio rústico identificado em 1) e em 2), requereu, à Entidade Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional, a emissão de parecer prévio para a utilização não agrícola do referido terreno [ao abrigo do disposto no art. 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de Setembro, conjugado com a Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril], visando a construção de um anexo de apoio agrícola com a área de 200 m2 [cf. documento (doc.) n.º 4 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
(…)
6. A Autora não instruiu o requerimento identificado em 4) com declaração de autorização da construção do anexo de apoio agrícola por parte empresa “C. - S. I., S.A.”, proprietária e senhoria do prédio rústico identificado em 1) e em 2) [cf. documentos (doc.) n.º 5 a n.º 10 e n.º 17 juntos com a petição inicial e documentos (docs.) constantes do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
(…)
9. Em sede de audiência prévia, a Autora apresentou novo requerimento, tendo reformulado o pedido referido em 3), nos termos que se transcrevem: “…Notificada do projecto de deliberação do processo supra identificado, conforme cópia do ofício em anexo, vem, reformular o pedido submetido no que se refere à área indicada para a construção de anexo de apoio agrícola passando para 150 m2. Assim, considerando o disposto no artigo 2.º, n.º 2, alínea c) do Anexo I da Portaria n.º 162/2011 de 18/04 e a reformulação do pedido operada, requer seja deferido o pedido.
(…)
…” [cf. documentos (docs.) n.º 12 e n.º 13 juntos com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
(…)” (negrito nosso)
3ª – Encontram-se reunidos os legais pressupostos para a procedência da pretensão da Recorrente, ou seja, para a emissão de parecer favorável à utilização não agrícola da área de 150m2.
4ª – A área a edificar não excede 1% da área da exploração agrícola – de 15.200 m2.
5ª – A noção de área de exploração agrícola para os presentes efeitos, pressupõe uma POTENCIAL afectação e não uma efectiva afectação a tal actividade.
6ª – A área total do prédio é de 15.200 m2 e sobre o mesmo inexistem quaisquer impedimentos que obstem à sua qualificação como área potencialmente agrícola, mormente, considerando que toda a demais área do prédio, que não a referente à edificação nestes autos em apreciação, encontra-se em situação de completa permeabilidade (elemento essencial na qualificação dos solos).
7ª – A necessidade de autorização da construção do anexo de apoio agrícola por parte da proprietária e senhoria de tal terreno não decorre dos preceitos regulamentares que conformam o requerimento em análise nos presentes autos, nunca foi peticionada pelo Recorrido e constitui questão que interessa apenas às partes no contrato de arrendamento.
8ª – O acto ora em crise é ilegal por falta de fundamento de facto e de direito, pelo que deverá ser declarada a sua anulabilidade, bem como o Recorrido condenado ao deferimento da pretensão formulada pela Recorrente, ou seja, a emitir parecer favorável à utilização não agrícola da área de 150 m2.
9ª – A decisão recorrida violou, entre outros, o disposto nos artigos 153º, n.º 2 e 163º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo e nos artigos 4º, 21º, 22º, n.º 1, al. a) do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março e art.º 2º, n.º 2, al.
c) do Anexo I da Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a decisão recorrida, assim se fazendo
JUSTIÇA!
O Réu contra-alegou, concluindo:
1 – A sentença recorrida deverá ser mantida, já que se fez uma correta apreciação dos factos e aplicação do direito, inexistindo qualquer vício de forma por falta de fundamentação.
2- De todo o modo, quanto ao vício de forma por falta de fundamentação assacado ao ato impugnado, sempre se diga que, ainda que o mesmo fosse procedente, em caso algum o ato impugnado poderia ser anulado, porquanto, nos termos da alínea c), do n.º5, do art.º 163.º do CPA não se produz o efeito anulatório, quando se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato em questão teria sido praticado com o mesmo conteúdo.
3 – A pretensão da Recorrente não preenche os requisitos legais, concretamente, o consignado na alínea a) do n.º 1 do art.º 22.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de setembro, nem na alínea c) do n.º 2 do Anexo I, da Portaria n.º 162/2011, de 18 de abril.
4 – Por conseguinte, não houve qualquer violação destas normas.
5 – Dos factos provados de 4) a 6) resulta que a Recorrente não instruiu o seu requerimento, dirigido à Entidade Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional (para emissão de parecer prévio com vista à utilização não agrícola do terreno do qual era arrendatária) com declaração de autorização da construção do anexo de apoio agrícola por parte da proprietária e senhoria de tal terreno – a sociedade “CASELAG Sociedade Imobiliária, S.A.” – o que viola o disposto no art.º 23.º do Decreto-Lei n.º 294/2009, de 13 de outubro.
6– Deste modo, houve uma correta subsunção dos factos dados como provados ao direito, pelo que não imporá a nosso ver, conclusão diversa da decidia pela sentença recorrida.
7 – O Tribunal a quo não podia ter tomado outra decisão senão a manutenção do ato impugnado.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso e mantida a sentença recorrida, como é de justiça.
O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. A empresa “C. - S. I., S.A.”, pessoa colectiva n.º 504 731 955, é proprietária do prédio rústico [correspondente a um terreno agrícola composto pelos prédios “Tojal da Fonte”, “Leira da Fonte”, “Campo da Fonte”, “Pompidas de Cima”, “Pompidas de Vizinha ou do Meio” e “Pompidas de Baixo e Roço”], sito no Lugar de Paços, da freguesia de C..., do concelho de G... [que confronta a norte com caminho e prédio urbano, a sul com J. . S. M. e Casal de L..., a nascente com Casal de L... e a poente com caminho público], que detém a área total de 15.200 m2 e que se encontra descrito na Conservatória do Registo Predial de G... sob o n.º 2667/C... e inscrito na respectiva matriz rústica sob o artigo 203 [cf. documentos (docs.) n.º 1 a n.º 3 juntos com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
2. O prédio rústico identificado em 1) encontra-se situado em área protegida pela Reserva Agrícola Nacional [cf. documento (doc.) n.º 4 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
3. Em 01 de Fevereiro de 2018, F. A. N. F. . M., ora Autora, tomou de arrendamento rural o prédio rústico identificado em 1) e em 2) [cf. documentos (docs.) n.º 1 a n.º 3 juntos com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
4. Em 23 de Fevereiro de 2018, a Autora, na qualidade de arrendatária rural do prédio rústico identificado em 1) e em 2), requereu, à Entidade Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional, a emissão de parecer prévio para a utilização não agrícola do referido terreno [ao abrigo do disposto no art. 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de Setembro, conjugado com a Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril], visando a construção de um anexo de apoio agrícola com a área de 200 m2 [cf. documento (doc.) n.º 4 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
5. A Autora instruiu o requerimento identificado em 4) com (i) cópia do cartão de cidadão, (ii) cópia da certidão permanente da Conservatória dos Registos Predial, Comercial e Automóveis de G..., (iii) cópia da caderneta predial rústica do artigo 203, (iv) cópia de contrato de arrendamento rural, (iv) caracterização da identificação da exploração agrícola (IE), (v) descrição sumária da actividade da exploração agrícola, (vi) cópia da declaração de registo/reinício de actividade emitida pela Autoridade Tributária, (vii) cópia da declaração do recibo da DRAPN n.º 4954 de 28 de Fevereiro de 2018, (viii) extracto de Planta de Condicionantes PDM, escala:1:5.000 e respectiva legenda, (ix) extracto de Planta de Ordenamento PDM, escala:1:5.000 e respectiva legenda, (x) planta com indicação do local da pretensão, escala 1:25.000, (xi) plantas de localização/pormenor, escala 1:5.000, (xi) planta de pormenor p1, escala 1:1.000, (xii) memória descritiva e justificativa, e, (xiii) anexo p2, escala 1:500 [cf. documentos (doc.) n.º 5 a n.º 10 e n.º 17 juntos com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
6. A Autora não instruiu o requerimento identificado em 4) com declaração de autorização da construção do anexo de apoio agrícola por parte empresa “C. - S. I., S.A.”, proprietária e senhoria do prédio rústico identificado em 1) e em 2) [cf. documentos (doc.) n.º 5 a n.º 10 e n.º 17 juntos com a petição inicial e documentos (docs.) constantes do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
7. Em 02 de Março de 2018, a Entidade Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional emitiu projecto de parecer desfavorável ao pedido da Autora, cujo teor se transcreve: “Não concedido. A pretensão não se enquadra em exploração agrícola, com área que justifique o pedido” [cf. documento (doc.) n.º 11 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
8. Mediante o Ofício n.º 4768/2018, datado de 05 de Março de 2018, a Autora foi notificada do projecto de deliberação transcrito em 7), bem como para se pronunciar em sede de audiência prévia [cf. documento (doc.) n.º 11 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
9. Em sede de audiência prévia, a Autora apresentou novo requerimento, tendo reformulado o pedido referido em 3), nos termos que se transcrevem:
“…Notificada do projecto de deliberação do processo supra identificado, conforme cópia do ofício em anexo, vem, reformular o pedido submetido no que se refere à área indicada para a construção de anexo de apoio agrícola passando para 150 m2.
Assim, considerando o disposto no artigo 2.º, n.º 2, alínea c) do Anexo I da Portaria n.º 162/2011 de 18/04 e a reformulação do pedido operada, requer seja deferido o pedido.
(…)[imagem que aqui se dá por reproduzida]
…” [cf. documentos (docs.) n.º 12 e n.º 13 juntos com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
10. Em 06 de Abril de 2018, a Entidade Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional, mediante deliberação, indeferiu o pedido da Autora, nos seguintes termos, a saber: “Não concedido. Esta Entidade mantém a intenção de indeferimento comunicada em 05/03/2018, que desta forma se torna definitiva, em virtude de não existir área de produção agrícola que justifique a área solicitada, mesmo que reduzida a 150 m2. À DRAP Norte para fiscalização” [cf. documento (doc.) n.º 14 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido]
- acto ora impugnado.
11. Mediante o Ofício n.º 7166/2018, datado de 09 de Abril de 2018, a Autora foi notificada da deliberação transcrita em 10) [cf. documento (doc.) n.º 14 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
12. Em 02 de Maio de 2018, a Autora apresentou novo requerimento, dirigido à
Entidade Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional, no qual, consta, além do mais, o seguinte, a saber: “Foi a signatária notificada da deliberação do indeferimento do pedido formulado e supra melhor identificado. Contudo, entenderam estes serviços que não existe área de produção agrícola que justifique a área solicitada, mesmo que reduzida a 150m2. Ora, com o devido respeito, entende a requerente que se encontram preenchidos os requisitos do disposto no art.º 2.º, n.º 2 da Portaria n.º 162/2011, de 18/04, nomeadamente o constante da alínea c) da mesma norma - a área total de implantação de edificações e respectivas ampliações e impermeabilizações não excede 1% da área de exploração agrícola com o máximo de 750 m2 -, pelo que não se entende a decisão proferida. Assim, pelo exposto, requer-se, respeitosamente a V.Ex.ª que esclareça o fundamento do indeferimento, principalmente em que medida não existe área de produção agrícola que justifique a área solicitada de 150 m2.” [cf. documento (doc.) n.º 15 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
13. Mediante o Ofício n.º 9935/2018, datado de 17 de Maio de 2018, a Entidade
Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional, em resposta ao requerimento da Autora transcrito em 12), pronunciou-se, nos seguintes termos, a saber: “Em referência ao processo acima referido e de acordo com o comunicado em 09/04/2018, o seu pedido foi indeferido pela ERRAN. No entanto e querendo, poderá, V.Exa, interpor recurso junto da Entidade Nacional da Reserva Agrícola Nacional nos moldes do n.º 10 do art.º 23.º do DL 73/2009, de 31 de Março, com as alterações previstas pelo DL 199/2015, de 16 de Setembro.” [cf. documento (doc.) n.º 16 junto com a petição inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
14. Em 12 de Agosto de 2018, foi elaborado pelos serviços da Direcção Geral da Agricultura e Pescas do Norte Relatório cujo teor se reproduz, a saber:
“…[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)[imagem que aqui se dá por reproduzida]
…” [cf. documento (doc.) n.º 17 constante do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
15. Tem-se aqui presente o teor de todos os documentos constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf. documentos (docs.) constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].X DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que ostenta este discurso fundamentador:
Resulta do teor da petição inicial que o que a Autora, verdadeiramente, pretende, com a presente acção administrativa, é obter a condenação do Réu na emissão de parecer favorável à utilização parcial e não agrícola do prédio sito entre a Rua do R. e a Rua das E., no lugar de Paços, freguesia de C..., concelho de G..., para aí implantar um anexo de apoio agrícola com a área de 150 m2. Ou seja, o que a Autora pretende fazer valer, nos presentes autos, é uma pretensão condenatória. De facto, trata-se de uma pretensão condenatória que dá concretização ao preceito constitucional consignado no n.º 4, do art. 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), segundo o qual, a garantia judicial efectiva dos direitos dos particulares inclui “…a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos…”. Assim sendo, o objecto da presente acção traduz-se na pretensão da Autora e não no acto de indeferimento stricto sensu, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória.
Como já se referiu, a questão decidenda prende-se em saber se a Autora tem ou não direito a obter a condenação do Réu na emissão de parecer favorável à utilização parcial e não agrícola do prédio sito entre a Rua do R. e a Rua das Ei., no lugar de Paços, freguesia de C..., concelho de G..., para aí implantar um anexo de apoio agrícola com a área de 150 m2.
Vejamos.
Na sua petição inicial, a Autora alegou o seguinte, a saber: “…Dispõe a al. a) do n.º 1 do art.º 22º do DL 73/2009, de 31 de Março, com as alterações introduzidas pelo DL 199/2015, de 16 de Setembro que «as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se quando, cumulativamente, não causem graves prejuízos para os objectivos a que se refere o artigo 4.º e não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se, preferencialmente, nas terras e solos classificados como de menor aptidão, e quando estejam em causa obras com finalidade agrícola, quando integradas na gestão das explorações ligadas à actividade agrícola, nomeadamente, obras de edificação, obras hidráulicas, vias de acesso, aterros e escavações, e edificações para armazenamento ou comercialização». […] Por sua vez, dispõe o art.º 2º, n.º 2, al. c) da Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril de 2004, entre o mais, que «às obras de construção de apoios agrícolas e instalações para a produção agrícola, transformação de produtos, armazenamento, comercialização ou de carácter artesanal, directamente afectos à exploração agrícola, (…) pode ser concedido parecer favorável, desde que cumpram, cumulativamente, os seguintes requisitos (…) c) (a) área total de implantação de edificações e respectivas ampliações e impermeabilizações não pode exceder 1 % da área da exploração agrícola com o máximo de 750 m2». […] Ora, de acordo com os elementos juntos com o pedido de parecer prévio e posterior alteração, juntos ao presente articulado sob os números 5 a 10 e 13, mormente o documento junto sob o número 13, encontram-se preenchidos os legais pressupostos para o deferimento da pretensão da A., ou seja, para a emissão de parecer favorável à utilização não agrícola da área melhor identificada em 1º, 3º, 7º e 8º do presente articulado. […] Destarte, considerando o supra exposto pode inferir-se que o acto de indeferimento praticado pelo R. é ilegal por falta de fundamento de facto e de direito. […] Pelo que se requer que seja declarada a anulabilidade do acto em apreciação, […] bem como, que seja o R. condenado ao deferimento da pretensão da A., ou seja, a emitir parecer favorável à utilização não agrícola da área melhor identificada em 1º, 3º, 7º e 8º do presente articulado…”.
Em sede de contestação, o Réu refutou tais argumentos e pugnou pela improcedência da pretensão da Autora.
Cumpre apreciar e decidir.
Como supra se referiu, no caso em apreço, está em causa a construção de um anexo de apoio agrícola com a área de 150 m2, implementado em área protegida pela Reserva Agrícola Nacional (RAN).
E, como é sabido, o regime jurídico da RAN encontra-se regulado no Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março [que aprovou o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional e revogou o Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho] - na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de Setembro -, e na Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril [que define os limites e condições para a viabilização das utilizações não agrícolas de áreas integradas na Reserva Agrícola Nacional].
Desde logo, preceituam os arts. 2.º, 4.º, 20.º, 21.º e 22.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de Setembro), o seguinte, a saber:
“Artigo 2.º
1 - A RAN é o conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola.
2 - A RAN é uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial, que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, identificando quais as permitidas tendo em conta os objectivos do presente regime nos vários tipos de terras e solos.
[…]
Artigo 4.º
Constituem objectivos da RAN:
a) Proteger o recurso solo, elemento fundamental das terras, como suporte do desenvolvimento da actividade agrícola;
b) Contribuir para o desenvolvimento sustentável da actividade agrícola;
c) Promover a competitividade dos territórios rurais e contribuir para o ordenamento do território;
d) Contribuir para a preservação dos recursos naturais;
e) Assegurar que a actual geração respeite os valores a preservar, permitindo uma diversidade e uma sustentabilidade de recursos às gerações seguintes pelo menos análogos aos herdados das gerações anteriores;
f) Contribuir para a conectividade e a coerência ecológica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza;
g) Adoptar medidas cautelares de gestão que tenham em devida conta a necessidade de prevenir situações que se revelem inaceitáveis para a perenidade do recurso «solo».
[…]
Artigo 20.º
1 - As áreas da RAN devem ser afectas à actividade agrícola e são áreas non aedificandi, numa óptica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural.
2 - Aos assentos da lavoura de explorações ligadas à actividade agrícola ou a actividades conexas ou complementares à actividade agrícola, situados nas áreas da RAN, é aplicável o presente decreto-lei.
Artigo 21.º
São interditas todas as acções que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como:
a) Operações de loteamento e obras de urbanização, construção ou ampliação, com excepção das utilizações previstas no artigo seguinte;
b) Lançamento ou depósito de resíduos radioactivos, resíduos sólidos urbanos, resíduos industriais ou outros produtos que contenham substâncias ou microrganismos que possam alterar e deteriorar as características do solo;
c) Aplicação de volumes excessivos de lamas nos termos da legislação aplicável, designadamente resultantes da utilização indiscriminada de processos de tratamento de efluentes;
d) Intervenções ou utilizações que provoquem a degradação do solo, nomeadamente erosão, compactação, desprendimento de terras, encharcamento, inundações, excesso de salinidade, poluição e outros efeitos perniciosos;
e) Utilização indevida de técnicas ou produtos fertilizantes e fitofarmacêuticos;
f) Deposição, abandono ou depósito de entulhos, sucatas ou quaisquer outros resíduos.
Artigo 22.º
1 - As utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se quando, cumulativamente, não causem graves prejuízos para os objectivos a que se refere o artigo 4.º e não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se, preferencialmente, nas terras e solos classificados como de menor aptidão, e quando estejam em causa:
a) Obras com finalidade agrícola, quando integradas na gestão das explorações ligadas à actividade agrícola, nomeadamente, obras de edificação, obras hidráulicas, vias de acesso, aterros e escavações, e edificações para armazenamento ou comercialização;
b) Construção ou ampliação de habitação para residência própria e permanente de agricultores em exploração agrícola;
c) Construção ou ampliação de habitação para residência própria e permanente dos proprietários e respectivos agregados familiares, com os limites de área e tipologia estabelecidos no regime da habitação a custos controlados em função da dimensão do agregado, quando se encontrem em situação de comprovada insuficiência económica e não sejam proprietários de qualquer outro edifício ou fracção para fins habitacionais, desde que daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente decreto-lei;
d) Instalações ou equipamentos para produção de energia a partir de fontes de energia renováveis;
e) Prospecção geológica e hidrogeológica e exploração de recursos geológicos, e respectivos anexos de apoio à exploração, respeitada a legislação específica, nomeadamente no tocante aos planos de recuperação exigíveis;
f) Estabelecimentos industriais, comerciais ou de serviços complementares à actividade agrícola, tal como identificados no regime de licenciamento de estabelecimentos industriais, comerciais ou de serviços aplicável;
g) Empreendimentos de turismo no espaço rural e de turismo de habitação, bem como empreendimentos reconhecidos como turismo de natureza, complementares à actividade agrícola;
h) Instalações de recreio e lazer complementares à actividade agrícola e ao espaço rural;
i) Instalações desportivas especializadas destinadas à prática de golfe, com parecer favorável pelo Turismo de Portugal, I. P., desde que não impliquem alterações irreversíveis na topografia do solo e não inviabilizem a sua eventual reutilização pela actividade agrícola;
j) Obras e intervenções indispensáveis à salvaguarda do património cultural, designadamente de natureza arqueológica, recuperação paisagística ou medidas de minimização determinados pelas autoridades competentes na área do ambiente;
l) Obras de construção, requalificação ou beneficiação de infra-estruturas públicas rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias, de logística, de saneamento, de transporte e distribuição de energia eléctrica, de abastecimento de gás e de telecomunicações, bem como outras construções ou empreendimentos públicos ou de serviço público;
m) Obras indispensáveis para a protecção civil;
n) Obras de reconstrução e ampliação de construções já existentes, desde que estas já se destinassem e continuem a destinar-se a habitação própria;
o) Obras de captação de águas ou de implantação de infra-estruturas hidráulicas;
p) Obras decorrentes de exigências legais supervenientes relativas à regularização de actividades económicas previamente exercidas.
2 - Apenas pode ser permitida uma única utilização não agrícola das áreas integradas na RAN, no que se refere às alíneas b) e c) do número anterior.
3 - Compete aos membros do Governo responsáveis pelas áreas do ordenamento do território, do desenvolvimento rural e da tutela respectiva aprovar, por portaria, os limites e as condições a observar para a viabilização das utilizações referidas no n.º 1, após audição das entidades regionais da RAN.
4 - As utilizações não agrícolas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 constituem, respectivamente, o agricultor e o proprietário na obrigação de alteração do domicílio fiscal para a área da residência própria e permanente ali referida.”
E, consigna o art. 2.º do Anexo I (Limites e condições para a viabilização das utilizações não agrícolas referidas no n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março) da Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril, o seguinte, a saber:
“Artigo 2.º
Regulamentação da alínea a) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março
1 - O requerente tem de comprovar a inexistência de alternativas de localização viáveis ou, no caso de ampliações, a inviabilidade de deslocalização da exploração agrícola em áreas não integradas na RAN, mediante a apresentação de extracto da carta militar 1:25 000 com a localização dos prédios próprios que compõem a exploração e certidão das finanças com a identificação de todos os prédios de que o requerente seja proprietário.
2 - Às obras de construção de apoios agrícolas e instalações para a produção agrícola, transformação de produtos, armazenamento, comercialização ou de carácter artesanal, directamente afectos à exploração agrícola, nomeadamente armazéns para alfaias, máquinas agrícolas e produtos agrícolas, estufas não amovíveis, cubas, silos, secadores, câmaras de refrigeração, estábulos, salas de ordenha, instalações de protecção ambiental, queijarias e lagares de azeite, pode ser concedido parecer favorável, desde que cumpram, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) Memória descritiva e justificativa do pretendido;
b) Fotocópia da declaração do IRS ou IRC, comprovativa de que o requerente seja agricultor ou titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realização da operação pretendida;
c) A área total de implantação de edificações e respectivas ampliações e impermeabilizações não pode exceder 1 % da área da exploração agrícola com o máximo de 750 m2. No caso das explorações hortofrutícolas, florícolas, pecuárias, olivícolas e vitivinícolas, a área total de implantação de edificações e respectivas ampliações e impermeabilizações pode exceder aquele limite, desde que devidamente justificada, com base em elementos técnico-económicos;
d) O apoio agrícola se situe junto do assento de lavoura preexistente, salvo em casos devidamente justificados, como sejam a mudança do mesmo por motivos de ordenamento, condições higiossanitárias e centralidade das operações da exploração.
3 - No que concerne às obras hidráulicas pode ser dado parecer favorável à pretensão nas:
a) Estruturas e infra-estruturas de rega e órgãos associados, de apoio à exploração agrícola, nomeadamente instalação de tanques, estações de filtragem, condutas, canais, incluindo levadas, e pequenas construções com área máxima de 6 m2, para motores de rega e para instalações de captação de águas subterrâneas, desde que sejam justificadas pelo requerente, por razões de necessidade decorrentes da actividade agrícola desenvolvida;
b) Charcas para fins agro-florestais, desde que justificadas pelo requerente.
4 - Relativamente às vias de acesso, nomeadamente abertura de caminhos de apoio ao sector agrícola e florestal, pode ser concedido parecer favorável desde que a pretensão cumpra, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) Seja justificada, pelo requerente, por razões de necessidades decorrentes da actividade agrícola ou florestal desenvolvida;
b) A largura máxima da plataforma, incluindo bermas e drenagem, seja de 5 m;
c) Seja utilizado pavimento permeável ou semipermeável;
d) O traçado seja adaptado à topografia do terreno, não podendo implicar operações de aterro ou escavação de dimensão relevante;
e) Seja respeitada a drenagem natural do terreno;
f) Não promova o encharcamento dos solos ou a erosão.
5 - No que diz respeito aos aterros e escavações pode ser concedido parecer favorável à pretensão desde que a mesma seja justificada, pelo requerente, por razões de necessidades decorrentes da actividade agrícola ou florestal desenvolvida.
6 - A Entidade Regional, caso o entenda, pode solicitar parecer a organismo competente em razão da matéria comprovativo de que a exploração está em actividade e que o investimento é indispensável à mesma.”
Resulta, assim, da conjugação das disposições normativas supra transcritas que os solos da Reserva Agrícola Nacional encontram-se afectos à agricultura, sendo interditas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas [cf. arts. 2.º, 4.º, 20.º e 21.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de Setembro)]; admitindo-se, contudo, excepções a tais proibições quando, cumulativamente, se verifiquem os seguintes requisitos, a saber: (i) estejam em causa obras com finalidade agrícola, (ii) integradas na gestão das explorações ligadas à actividade agrícola (nomeadamente, obras de edificação, obras hidráulicas, vias de acesso, aterro e escavações, e edificações para armazenamento ou comercialização), (iii) que não causem prejuízos para os objectivos a que se refere o art. 4.º, e (iv) não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural (devendo localizar-se, preferencialmente, nas terras e solos classificados como de menor aptidão) [cf. art. 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de Setembro)]. Não se olvidando que, às obras de construção de apoios agrícolas e instalações para a produção agrícola, transformação de produtos, armazenamento, comercialização ou de carácter artesanal, directamente afectos à exploração agrícola (nomeadamente armazéns para alfais, máquinas agrícolas e produtos agrícolas, estufas não amovíveis, cubas, silos, secadores, câmaras de refrigeração, estábulos, salas de ordenha, instalações de protecção ambiental, queijarias e lagares de azeite) pode ser concedido parecer favorável, desde que cumpram, para além dos demais requisitos legais, o requisito respeitante ao facto de a área total de implantação de edificações e respectivas ampliações e impermeabilizações não poder exceder 1% da área de exploração agrícola com o máximo de 750 m2; sendo que, no caso das explorações hortofrutícolas, florícolas, pecuárias, olivícolas e vitivinícolas, a área total de implantação de edificações e respectivas ampliações e impermeabilizações pode exceder tal limite, desde que devidamente justificada, com base em elementos técnico-económicos [cf. alínea c), do n.º 2, do art. 2.º do Anexo I da Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril].
Ora, compulsada a factualidade supra julgada provada em 1) a 15) - e para a qual, aqui, se remete por uma questão de economia processual -, em articulação com o enquadramento normativo supra transcrito, desde logo, se adianta que não assiste razão à Autora quanto à pretensão condenatória que pretende fazer valer nos presentes autos.
Com efeito, não existe, in casu, uma área efectiva de exploração agrícola que justifique a construção de um anexo de apoio à mesma com aquelas dimensões, na medida em que a área efectiva de exploração agrícola é de 4.700 m2; sendo certo que foi a própria Autora quem atribuiu, no documento de Identificação da Exploração Agrícola (Caracterização da exploração), (a) a área de 3.700 m2 para culturas frutícolas, (b) a área de 1.000 m2 para culturas temporárias, e (c) sendo os restantes 10.500 m2 destinados para área social, acessos e espaço florestal arborizado [cf. factualidade supra julgada provada em 5)].
Ou seja, o limite de 1% de impermeabilização do solo corresponderia a anexos com 47 m2. A este respeito, resulta da factualidade supra julgada provada em 14) que, no Relatório de 02 de Agosto de 2018 (elaborado após visita do técnico ao local em questão nos autos), consta, além do mais, o seguinte, a saber: “…1 - Visita ao local.
Visitado o local, no dia 1 de Março de 2018 (junto duas folhas com fotografias), foi possível apurar que o local de pretensão está situado entre a Rua do R. e a Rua das E. no Lugar de Paços, freguesia de C..., concelho de G..., em prédio inscrito na matriz predial rústica sob o artigo n.º 203, com uma área total de 15.200 m2 inseridos em RAN e no qual requer a utilização não agrícola de 200 m2 e que se destina à construção de anexo de apoio agrícola. Os solos correspondentes à área a utilizar, são solos pertencentes à RAN quanto à sua capacidade de uso, da classe B (por analogia) ou seja, têm uma capacidade de uso elevada, limitações moderadas, riscos de erosão moderados, susceptíveis de utilização agrícola moderadamente intensiva e de outras utilizações. Tem boa acessibilidade pela Rua das Eiras. 2
- (…) Como se pode ver nas fotografias e printscreens anexos, todo o espaço correspondente ao artigo 203 compõe uma solução paisagística bem conseguida, com largos acessos, e um cuidado espaço verde com espécies florestais e arbustos que constituem sem dúvida um jardim de fruição apetecível. Os citrinos e outras fruteiras que se encontram a nordeste dos anexos solicitados, são uma pequena excepção no conceito de jardim - Não serão porventura razão suficiente e justificável para apoio a uma exploração agrícola que aquele espaço não é, nem na forma nem no conteúdo. Atente-se aos documentos constituintes do processo, nomeadamente o IE, em que a requerente atribui 700 m2 para culturas frutícolas e 1.000 m2 para culturas temporárias, sendo os restantes 10.500 m2 destinados para área social, acessos e espaço florestal arborizado. No limite, 1% de impermeabilização do solo, corresponderia a anexos com 47 m2…”.
Ante o exposto, forçosamente, tem de se concluir que a pretensão da Autora não preenche os requisitos legais, concretamente, o consignado na alínea a), do n.º 1, do art. 22.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de de 16 de Setembro), nem na alínea c), do n.º 2, do art. 2.º do Anexo I, da Portaria n.º 162/2011, de 18 de Abril. Ademais, sempre se diga que, compulsada a factualidade supra julgada provada em 4) a 6), resulta que a Autora não instruiu o seu requerimento, dirigido à Entidade Regional do Norte da Reserva Agrícola Nacional (para emissão de parecer prévio com vista à utilização não agrícola do terreno do qual era arrendatária) com declaração de autorização da construção do anexo de apoio agrícola por parte da proprietária e senhoria de tal terreno - a empresa “C. - S. I., S.A.” - o que sempre violaria o preceituado no art. 23.º do Decreto-Lei n.º 294/2009, de 13 de Outubro.* De todo o modo, quanto ao vício de forma (por falta de fundamentação) assacado pela Autora ao acto impugnado, sempre se diga que, ainda que o mesmo fosse procedente, em caso algum o acto impugnado poderia ser anulado, porquanto, nos termos da alínea c), do n.º 5, do art. 163.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), não se produz o efeito anulatório, quando se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o acto em questão teria sido praticado com o mesmo conteúdo. Ou seja, a citada disposição normativa consagra o efeito ope legis de não se produzir o efeito anulatório do acto administrativo nas circunstâncias previstas por lei [cf. págs. 9-44, do artigo “Os vários caminhos da jurisprudência administrativa na aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo”, in Estudos de Homenagem a Rui Machete, Almedina, Coimbra, 2015]. Com efeito, sempre teria de ser proferido acto com sentido idêntico ao do acto impugnado, porquanto a solução jurídica não poderia deixar de ser outra, atento o facto da área do anexo de apoio agrícola exceder 1% da área da exploração agrícola da qual é arrendatária a Autora, conforme caracterização da exploração (IE) por si apresentada [cf. factualidade supra julgada provada em 4) a 6)]. Está-se, assim, perante o princípio do aproveitamento do acto administrativo, aqui consagrado como fonte de limitação da anulação. A este respeito, pronunciou-se já VIEIRA DE ANDRADE [O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos, Coimbra, 1992, p. 333 e ss.], para quem, subjaz ao princípio do aproveitamento do ato administrativo um critério abstracto de prevalência dos princípios da celeridade e eficiência sobre o princípio da legalidade - motivo, pelo qual, se permite o afastamento do efeito anulatório. O princípio do aproveitamento do acto tem, assim, um alcance substantivo, afastando-se o efeito anulatório, não apenas em termos processuais mas também em termos substantivos [Neste mesmo sentido, vide, inter alia, os doutos Acórdãos do COLENDO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (STA), proferidos em 31 de Janeiro de 2012 (no âmbito do processo n.º 017/12), e em 12 de Abril de 2012 (no âmbito do processo n.º 0896/11) – disponíveis para consulta online em www.dgsi.pt].
Tem, pois, de soçobrar, in totum, a pretensão da Autora.X Como é sabido, o objecto do recurso jurisdicional encontra-se delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, numa leitura mais formalista, nem devíamos conhecer do recurso pois a Recorrente continua a insurgir-se contra o acto impugnado e só a final imputa à sentença os normativos que, na sua óptica, terá infringido.
De todo o modo sempre se dirá que o recurso está votado ao insucesso.
Como resulta da transcrição que fizemos da decisão, a Senhora Juíza escalpelizou com acerto e fundamentação, clara e sobejamente suficiente, os vícios assacados pela Autora ao acto administrativo impugnado.
Este acto emitiu parecer desfavorável ao pedido de legalização do apoio agrícola com a área de 150 m2, ao abrigo da alínea a) do artº 22º do DL 73/2009, de 31 de março, na redacção que lhe foi conferida pelo DL 199/2015, de 16 de setembro. Deliberação essa que refere que não existe área de produção agrícola que justifique a área solicitada, mesmo que reduzida a 150 m2.
Com efeito, o acto administrativo impugnado encontra-se devidamente fundamentado conforme se demonstrará.
Enuncia-se no artº 152º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), sob a epígrafe “Dever de fundamentação”:
“1-Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente:
a)(…);
b)(…);
c)Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d)(…).
2-(…) ”.
Quanto aos requisitos da fundamentação, determina o artº153º do mesmo Código:
“1-A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso parte integrante do respetivo ato.
2-Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
3-Na resolução de assuntos da mesma natureza pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados”.
A fundamentação do acto administrativo consubstancia simultaneamente um dever da Administração - que visa obrigá-la a ponderar antes de decidir, de modo a assegurar a legalidade administrativa - e um direito subjectivo do administrado a compreender a decisão, a fim de aderir ou reagir à mesma.
A fundamentação do acto administrativo deverá ser suficiente, clara, congruente e contextual.
É suficiente se, no contexto em que o acto foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão tomada. Será clara se permitir compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação dessa decisão, e congruente se ela surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio acto, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.
No dizer de jurisprudência constante e uniforme dos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização deste critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.
Com efeito, as razões que fundamentaram o referido acto encontram-se enunciados no mesmo e na proposta de parecer desfavorável constante da deliberação tomada em reunião de 02/03/2018.
O acto impugnado possibilitou e garantiu à Autora o perfeito e exacto conhecimento das razões que sustentaram o indeferimento do seu pedido.
Tanto assim é que a aqui Recorrente, em sede de audiência prévia, através de fax de 27/03/2018 reformulou o pedido inicial relativamente à área para a construção do anexo para apoio agrícola passando de 200 m2 para 150 m2, ao abrigo do disposto na alínea c) do nº 2 do artº 2º do Anexo I da Portaria 162/2011, de 18 de abril.
Uma coisa é a falta/insuficiência de fundamentação do acto e outra é a discordância relativamente a essa fundamentação, como é o caso.
Em suma:
-A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
-a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
-é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - vide o Professor Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138;
-o grau de fundamentação há de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado;
-no caso posto os vícios assacados ao acto e à sentença que o secundou não se descortinam minimamente;
-a decisão judicial em recurso aponta por um lado para a conformidade legal do acto praticado, para a sua suficiente fundamentação, e ainda para o princípio do aproveitamento do acto administrativo, segundo o qual, caso se conclua que após ser expurgado de vício de que eventualmente padeça, o acto administrativo sempre seria praticado com o mesmo conteúdo, o mesmo deve ser recuperado e não eliminado; dito de outro modo, decorre do princípio de aproveitamento dos actos administrativos, que a anulação de um acto viciado não será pronunciada quando seja seguro que o novo acto a emitir, isento desse vício, não poderá deixar de ter o mesmo conteúdo decisório que tinha o acto impugnado;
-como bem sintetiza o Senhor PGA, quando se diz: Não concedido. Esta entidade mantém a intenção de indeferimento comunicada em 05.03.2018, que desta forma se torna definitiva, em virtude de não existir área de produção agrícola que justifique a área solicitada, mesmo que reduzida a 150 m2” qualquer destinatário médio entende os motivos da recusa;
-e tal como claramente afirmado na sentença, de acordo com os elementos constantes do pedido de autorização formulado pela Autora e tendo em consideração a legislação aplicável e referida, a área de impermeabilização do solo permitida para construção de um anexo agrícola no local seria no máximo dotada de 47m2;
-nenhum ponto da argumentação constante da alegação de recurso consente a alteração desta conclusão;
-têm-se, pois, por desprovidas de fundamento as alegações da Apelante, o que culminará com a manutenção na ordem jurídica da sentença sob escrutínio;
-é que, ao contrário do defendido no recurso, nela fez-se um correcto enquadramento dos factos e uma irrepreensível aplicação do direito.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 15/11/2019
Fernanda Brandão
Frederico Branco
Nuno Coutinho |
