Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00554/05.5BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/08/2007

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Drª Ana Paula Portela

Descritores:	COMPETÊNCIA TERRITORIAL ART. 16º CPTA SINDICATO

Sumário:	I. Nos termos do enunciado pelo art. 16º do CPTA, a competência territorial, em 1ª instância, no contencioso administrativo, afere-se pela residência habitual ou sede do autor ou da maioria dos autores. II. E, quando neste preceito se refere "residência habitual do autor ou da sede do autor ou da maioria dos autores" deve interpretar-se no sentido de que o "autor" que aqui importa é o Sindicato, que interpõe acção em representação de uma sua associada.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	12/13/2006
Recorrente:	Sindicato ...
Recorrido 1:	Instituto Português de Oncologia Francisco Gentil - Centro Regional de Oncologia de Coimbra
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Dar provimento ao recurso.

Decisão Texto Integral:

Sindicato …, em representação da sua associada A…, residente na Rua … Cantanhede, vem interpor recurso jurisdicional da decisão que considerou incompetente territorialmente o TAF de Coimbra para conhecer da questão em causa nestes autos, por a referida competência pertencer ao TAF de Lisboa.
Para tanto alega, em conclusão:
“1ª A decisão jurisdicional sob recurso de agravo entendeu, erradamente embora, com o devido respeito, que a acção devia ter sido intentada no TAF de Lisboa, sede do sindicato, conforme dispõe o art.°16° do C.P.T.A.
Todavia,
2ª Esta decisão, aqui sob censura, terá de ser revogada.
Na verdade,
3ª O aqui agravante actua não na qualidade jurídica de autor mas sim de representante da sua associada.
Ora,
4ª Sabendo-se que o art.° 16° do C.P.T.A. é uma norma processual, então ela há-de de compaginar-se com o disposto no art.° 498°, n°2, do C.P. Civil.
Isto porque
5ª O mencionado art° 498°, n°2, do C.P. Civil, determina que há identidade de sujeitos quando as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica.
Isto é
6ª Na identificação da parte há que atender não só ao que dispõe o art.° 498°, n°2, mas também à extensão subjectiva da eficácia do caso julgado.
7ª E, como ensina o Prof. José Lebre de Freitas, havendo representação, a parte é o representado e não o representante (cfr.”A acção declarativa comum”, pág. 97, nota 73).
Acresce que
8ª O acórdão de 01-06-2006 do T.C.A. Sul, tirado no processo n.°1565/06, alterou radicalmente a jurisprudência sobre o sentido e significado jurídico do art.° 16° do C.P.T.A., como se pode ler no ponto 5 do seu sumário: “o segmento do art.° 16° do C.P.T.A. de “residência habitual do autor ou da sede do autor ou da maioria dos autores”, deve interpretar-se no sentido de que o “autor” que aqui importa é o titular da posição substantiva de conteúdo pretensivo invocada na acção, no caso, o trabalhador e não o sindicato que se apresenta em juízo em defesa de direitos colectivos ou em defesa colectiva de interesses individuais dos seus representados”.
9ª Mal andou, pois, a douta sentença recorrida ao decidir pela incompetência do TAF de Coimbra em razão do território.
Assim,
10ª Deve ser revogada por violação do art.° 498°, n°2, do C.P. Civil, em leitura combinada com o art.° 16° do C.P.T.A., e aplicável por força do disposto no art.° 1° do C.P.T.A.
Não houve contra-alegações.
O MP emite parecer no sentido do provimento do recurso.

Após vistos, cumpre decidir.

FACTOS (com interesse para a causa)
1_ O Sindicato ... tem a sua sede em Lisboa.
2_A representado do S... reside na Rua da Fonte, 94-Póvoa da Lomba, 3060-213 Cantanhede.
3_ O despacho recorrido é de seguinte teor:
“Nos termos do artigo 13º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o conhecimento da competência e do âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.
Ora, conforme a regra geral de competência contida no artigo 16º do CPTA, os processos, em primeira instância, são intentados no tribunal da residência habitual do autor.
Na verdade, verificando-se que o processo judicial é intentado por uma associação sindical em representação dos interesses de trabalhadora, sua associada, ao abrigo do disposto no artigo 4° do Decreto-Lei n° 84/99, de 19 de Março, o que releva para efeito de aplicação do critério de competência territorial estabelecido no artigo 16° do CPTA, é o local da sede do Sindicato autor, e não o local da residência da associada representada.
E nesse sentido tem em este tribunal decidido em idênticos casos.
Também neste sentido, cfr. o Acórdão do TCA Sul de 25/05/2006, proferido no processo nº 1502/06 (in www.dgsi.pt) , no qual, a propósito de idêntica questão, se diz que:
“I)- Nos termos do artº 16º , do CPTA , os processos , em primeira instância , são intentadas no tribunal da residência habitual ou da sede do autor.
II)- Ora , sendo a acção proposta pelo Sindicato Autor , em representação dos associados, e tendo a sua sede, em Lisboa, é o TAF de Lisboa o competente, territorialmente, para apreciar a competente acção”.
Assim, e porque o autor é o Sindicato ..., cuja sede é em Lisboa, e não a sua associada, verifica-se a excepção dilatória de incompetência deste tribunal, em razão do território.
Nesta conformidade, considero o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra territorialmente incompetente para conhecer da presente acção, e, consequentemente, ordeno a sua remessa, após trânsito, para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, nos termos do artigo 14º do CPTA.”

QUESTÃO QUE IMPORTA DECIDIR
_ Competência territorial para conhecer de acção proposta pelo Sindicato …, com sede em Lisboa, em representação de uma sua associada que reside em Cantanhede.

O DIREITO
VIOLAÇÃO DO ART. 16º do CPTA e 498º nº2 do C.P.C.
Entendeu o despacho recorrido que era competente para conhecer da questão destes autos o TAF de Lisboa já que o Sindicato … tem a sua sede em Lisboa.
Defende o recorrente que a sua representada reside na Rua da …, Cantanhede pelo que devia ser competente o TAF de Coimbra e que ao decidir como decidiu o despacho recorrido violou o art. 16º do CPTA e 498º nº 2 do CPC.
Quid juris?
A regra geral em matéria de competência territorial encontra-se prevista no artigo 16.° do CPTA, que dispõe:
"Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e das soluções que resultam da distribuição das competências em função da hierarquia, os processos, em primeira instância, são intentados no tribunal da residência habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores ".
E, dispõe o art. 498º nº2 do CPC:
“ Há identidade de sujeitos quando as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica.”
Nos termos do art. 9º do CPTA:
“ 1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
2- Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o M…P… têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens…”
E, nos termos do art. 26º do CPC:
“ 1- O autor é parte legítima quando tem interesse directo em demandar; o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer.
2- O interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da acção; o interesse em contradizer, pelo prejuízo que dessa procedência advenha.
3- Na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor.”
Dispõe, por sua vez, o n.º 3 do art. 04.º do DL n.º 84/99, de 19/03, que “É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam (...)”, sendo que decorre ainda do seu n.º 4 que “(…) A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores (…).”
Temos, pois, que aferir quem é parte no presente meio processual.
O sindicato tem legitimidade processual para propor acção judicial, no caso concernente de âmbito administrativo, para defesa de interesses de um seu associado (art. 4º nº 3 do DL 84/99).
Ora, tal legitimidade não é apenas processual.
Como se diz no Ac. do TCAN n.º 1128/06.9BEPRT de 11/1/07 :
(…) Na verdade, do que atrás foi sendo exposto ressalta inequívoco que a actuação judicial desenvolvida pelos sindicatos, mormente e em particular pelo recorrente no caso “sub judice”, é feita no uso e exercício de competências próprias nos termos dos preceitos legais que lhe conferem tal fonte de legitimação processual e que ele próprio invoca no próprio cabeçalho da petição inicial.
Assim, o sindicato actua por si e não como mero procurador da sua associada já que, nesse caso, teria de ser esta e não aquele a instaurar a acção administrativa especial como a do tipo “sub judice”, assumindo, então, a mesma todas as suas responsabilidades processuais e tributárias decorrentes desse estatuto já que não poderia “esconder-se” sob a capa e o estatuto de que goza o sindicato em que a mesma está filiada.
Ora não é isto que manifestamente ocorreu nos autos porquanto o recorrente veio actuar de “per si” no desenvolvimento de poder e competência que legalmente lhe assiste, figurando enquanto autor e, dessa forma, é o mesmo que é parte activa na presente acção administrativa especial.
Não se vislumbra que entre o recorrente e a sua associada exista ou se estabeleça, ao abrigo dos dispositivos legais em referência, uma representação legal como aquela que existe e está prevista para os incapazes, representação essa que, efectivamente, gera que quem é parte processual não é o representante mas sim o representado. Um trabalhador não padece de qualquer incapacidade jurídica e/ou judiciária que exija ou imponha a sua representação legal em termos de contencioso judicial por parte dum sindicato. “
Efectivamente o interesse em agir radica-se na esfera jurídica do representante (S...) e não na do representado (trabalhador associado) pelo que não deixa aquele de ser o verdadeiro autor da acção.
Como se diz também naquele Acórdão:
“ Com efeito, constitui hoje jurisprudência claramente pacífica a de que assiste aos sindicatos legitimidade processual activa em termos de tutela ou defesa dos direitos e dos interesses colectivos dos seu representados, divergindo a jurisprudência apenas no que tange à legitimidade processual activa para tutela ou defesa daquilo que o legislador denominou de “defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos”.
Contudo e quanto a esta última questão a jurisprudência última dominante aponta claramente no sentido de que assiste legitimidade processual activa aos sindicatos mesmo quando, independentes dos demais, se trata de defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador [cfr. entre outros, Acs. do STA de 22/10/2003 - Proc. n.º 655/03, de 06/05/2004 (Pleno) - Proc. n.º 01888/03, de 21/09/2004 - Proc. n.º 01970/03, de 28/04/2005 - Proc. n.º 0271/05, de 05/07/2005 (Pleno) - Proc. n.º 0190/04, de 06/10/2005 (Pleno) - Proc. n.º 01887/03, de 25/10/2005 (Pleno) - Proc. n.º 01945/03, de 06/12/2005 (Pleno) - Proc. n.º 02018/03, de 14/12/2005 - Proc. n.º 0926/05, de 02/03/2006 (Pleno) - Proc. n.º 0461/05 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. do Tribunal Constitucional n.º 75/85 de 06/05/1985 (Proc. n.º 8.584) in: DR I Série de 23/05/1985, págs. 1416 e segs., n.º 118/97 de 19/02/1997 (Proc. n.º 31/94) in: DR I-A, de 24/04/1997, n.º 160/99 de 10/03/1999 (Proc. n.º 197/98), n.º 103/2001 de 14/03/2001 (Proc. n.º 421/00) e n.º 636/2006 de 21/11/2006 (Plenário) (Proc. n.º 445/2005) estes três últimos in:«www.tribunalconstitucional.pt»].
Pode ler-se, por exemplo na fundamentação do supra citado acórdão do Tribunal Constitucional n.º 103/2001 (Proc. n.º 421/00), o seguinte:
“(…) Vem questionada no presente processo a interpretação que é feita pelo tribunal recorrido das normas constantes dos artigos 46.º Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA) e 821.º do Código Administrativo (CA) quando interpretadas no sentido de condicionar a legitimidade activa dos sindicatos na defesa colectiva dos direitos dos trabalhadores, à outorga de poderes de representação e à prova da filiação sindical desses mesmos trabalhadores.
(…) Questão idêntica a esta, foi já apreciada pelo plenário do Tribunal (Acórdão n.º 118/97, in: "Diário da República", I Série A, de 24 de Abril de 1997), embora a propósito de outra norma vigente no procedimento administrativo, tendo-se aí concluído que o n.º 1 do artigo 56.º da Constituição da República confere às associações sindicais legitimidade, não apenas para defender os interesses colectivos dos trabalhadores, mas ainda para a defesa colectiva dos interesses individuais - nesta parte com votos dissonantes, entre os quais o do relator - sem necessidade de conferir poderes de representação e de prova de filiação sindical.
O entendimento atrás referido, foi reiterado no Acórdão n.º 160/99 (in: "Diário da República", IIª Série, de 16 de Fevereiro de 2000),
(…) Decorre da jurisprudência definida, ainda que com votos de vencido, nos citados acórdãos que "os sindicatos são associações permanentes de trabalhadores para a defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais. Trata-se, pois, de associações voluntárias e permanentes, essencialmente caracterizadas pela condição de trabalhadores dos respectivos associados e, como decorre do artigo 56.º n.º1 da Constituição, pelo objectivo da defesa e promoção dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam. (...) Ora, o n.º 1 deste artigo 56.º, ao afirmar que compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos respectivos interesses colectivos, através das suas associações sindicais, como lhes garante – ao não excluí-la – a possibilidade de intervenção das mesmas associações sindicais na defesa colectiva dos seus interesses individuais".
Efectivamente, excluir a possibilidade das associações sindicais promoverem o início do procedimento administrativo ou de nele intervirem e, depois, de poderem iniciar o recurso contencioso administrativo para defesa colectiva dos interesses individuais dos seus associados significaria uma amputação dos poderes que necessariamente decorrem das finalidades que a Constituição lhes reconhece e lhes são garantidas pelo n.º 1 do artigo 56.º. (…).
Acresce que, o artigo 268.º da Constituição estabelece o princípio da participação dos interessados na Administração. E, como é referido no Acórdão que acompanhamos, "este é inequivocamente um imperativo constitucional que há-de encontrar no Código de Procedimento Administrativo a sua forma de concretização por excelência e impede, portanto, qualquer interpretação restritiva como aquela a que acima se referiu".
Por outro lado, o entendimento de que às associações sindicais é vedada, em virtude do seu carácter sindical, a defesa colectiva de interesses individuais no âmbito do procedimento administrativo, afigura-se como uma restrição clara e injustificada dos direitos dos sindicatos, tendo em consideração os fins que lhes são constitucionalmente cometidos.
Na verdade, "a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos, mal se entendendo que seja retirada no âmbito do desencadeamento e intervenção no procedimento administrativo"(...). "Quando a Constituição, no n.º 1 do seu artigo 57.º (actual artigo 56.º) reconhece a estas associações competência para defenderem os direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais.
Assim, face à jurisprudência do Tribunal Constitucional, maioritariamente fixada, no sentido de que do artigo 56.º da Constituição resulta o facto das associações sindicais disporem de competência para defender os direitos e interesses dos trabalhadores que representam e que o âmbito dessa defesa comporta tanto os interesses colectivos como a defesa colectiva dos interesses individuais, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, não ficando mesmo assim prejudicada a possibilidade de os cidadãos poderem fazer valer em juízo os seus direitos ou interesses legalmente protegidos; (…).”
E, continua o mesmo Acórdão:
“A conclusão que se extrai das orientações maioritárias mais recentes do TC e do STA sobre a legitimidade activa das associações sindicais, na interpretação que têm feito do art. 04.º do DL n.º 84/99 em conjugação com o art. 56.º da CRP, é a de que tem de reconhecer-se sempre às associações sindicais legitimidade processual para fazerem valer o direito à tutela jurisdicional efectiva, com vista à defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores – um só ou mais – que representam, podendo accionar todos os meios processuais disponíveis e próprios de cada jurisdição (cfr., igualmente, Dr. Guilherme da Fonseca em “Legitimidade processual singular, contencioso administrativo e associações sindicais” in: CJA, n.º 43, pág. 31). (…)
Nessa medida, ressuma do entendimento jurisprudencial exposto que a legitimação processual dos sindicatos para a dedução ou instauração de meios contenciosos como o “sub judice” se estriba ou pressupõe que lhes seja reconhecido esse direito como tal, ou seja, não como representantes dos seus filiados ou associados visto até poderem não sê-lo (já que se prescinde não só da prova da autorização ou outorga de poderes destes para esse efeito como também se dispensa a prova da filiação quanto aos trabalhadores concretos atingidos pelos efeitos do acto impugnado), mas em nome próprio e no exercício duma competência que é sua e que lhe foi conferida pela lei.
Daí que nessa lógica faça, assim, sentido aquilo que foi sustentado pelo Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 160/99, de 10/03/1999 (Proc. n.º 197/98 - in: loc. supra citado) quando se refere o seguinte:
“(…) Já não assiste, …, razão ao recorrente, quanto sustenta que a norma assim enunciada é igualmente violadora da garantia de tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, consagrada no artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da Constituição (…).
(…) Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
O núcleo essencial da garantia prescrita nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição apenas seria, em hipóteses como a dos autos, afectado, no caso de se demonstrar que o não reconhecimento aos sindicatos legitimidade activa para promoverem, contenciosamente, a defesa colectiva dos direitos ou interesses individuais dos trabalhadores que representam implicaria a impossibilidade de fazer valer em juízo, eficazmente, esses direitos e interesses legalmente protegidos.
Numa frase: a garantia de tutela jurisdicional efectiva apenas seria violada na hipótese de se demonstrar que a defesa colectiva (através dos sindicatos) dos direitos ou interesses individuais dos trabalhadores era condição sine qua non da sua defesa eficaz.
Não é, porém, manifestamente, o que se verifica, na medida em que tais direitos ou interesses individuais continuam a poder ser judicialmente defendidos, e de forma eficaz, através da atribuição de legitimidade aos próprios trabalhadores titulares dos direitos ou interesses individuais afectados.
E, sendo assim, tal norma não contende com o núcleo essencial da garantia prescrita nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição, na medida em que não retira aos administrados à possibilidade de eficazmente fazerem valer em juízo os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. (…)” (sublinhados nossos).
Presentes estes considerandos e revertendo ao caso em apreciação temos que, com os fundamentos invocados em sede de recurso jurisdicional, não assiste razão ao recorrente, impondo-se a manutenção do julgado, tal como, aliás, já havia sido entendimento firmado por este mesmo Tribunal no seu acórdão de 13/07/2006 (Proc. n.º 00324/05.0BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»).”
Pelo que, o S... não obstante agir para defesa dos interesses da sua associada, que representa, tem competência própria e interesses também próprios não deixando de ser o autor da acção, tanto que não lhe vão ser imputadas quaisquer custas, se for o caso disso, o que não aconteceria se fosse o representado o autor.
O S... é, pois, o autor e parte na relação material controvertida.
O S... tem interesse directo em demandar, o interesse de ser o representante de quem é.
Ora, a presente acção administrativa especial foi instaurada pelo Sindicato ..., em representação da sua identificado associada, residente em Cantanhede.
Pelo que, é em relação ao Sindicato que é o titular da relação material controvertida que têm de se aferir os pressupostos processuais, no caso, o da competência territorial do Tribunal relevando para efeitos de aferição dos pressupostos processuais a atribuição da legitimidade processual conferida aos Sindicatos pelo artigo 4°, n° 3 do Decreto-lei n° 84/99, de 19 de Março.
Sendo assim nada há a censurar à decisão recorrida que, por isso, é de manter.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão judicial recorrida.
Sem custas (arts. 02º do CCJ, 189.º do CPTA e 04.º, n.º 3 do DL n.º 84/99, de 19/03).
Notifique-se. D.N.
Porto. 08 de Março de 2007
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho