I. RELATÓRIO
1. “IFAP - INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E DAS PESCAS, IP, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Viseu, datada de 11/7/2022, que julgando procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo, interposta pelo A./Recorrido AA, residente na Quinta ...,--- decidiu a suspensão da eficácia do despacho da Vogal do Conselho Directivo da Entidade Recorrente, constante do ofício ...76..., que determinou a reposição do apoio recebido no valor de 16.875,00€, no âmbito da operação n.º PDR2020-3.1.....
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Nas suas alegações, o recorrente "IFAP, IP" formulou as seguintes conclusões:
"a. A douta sentença recorrida julgou verificados todos os pressupostos para decretamento da providência cautelar e decretou a suspensão da decisão da Vogal do Conselho Directivo da Entidade Requerida, constante do ofício com a referência ...76..., que determinou a reposição do apoio pago ao Requerente no valor de € 16.875,00, no âmbito do processo n.º 3627/20....
b. Para verificação do pressuposto do periculum in mora previsto no n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, a Mma. Juiz do Tribunal a quo deu como provada a matéria das alíneas g) e p) do ponto V, 1.1, da douta sentença – fundamentação de facto -, respeitantes respectivamente aos valores pagos ao Requerente pelo Requerido a título de prémio - €16.875,00 - e à decisão que determinou a sua restituição e é objecto da presente providência.
Também considerou provada a matéria das alíneas q) a t):
q) No ano de 2019, o requerente obteve rendimentos enquadráveis na categoria B, no valo de € 12.688,42, dos quais € 10.002,77 relativos à prestação de serviços e € 2.685,65 relativos a subsídios à exploração – doc. 14 e 15 junto com o requerimento inicial;
r) No ano de 2019, o Requerente auferiu a quantia de € 7.581,83 relativas a rendimentos auferidos na categoria A – doc. 14 e 15 junto com o requerimento inicial;
s) O Requerente é solteiro – doc. 14 e 15 junto com o requerimento inicial;
t) O requerente suporta despesas necessárias à sua economia doméstica e sobrevivência – facto notório
Já no que concerne à fundamentação de direito (ponto B «DE DIREITO», «Periculum in mora», a douta sentença refere (p. 16), para a ponderação da existência, ou não, de prejuízos de difícil reparação, caso no processo principal venha a ser reconhecida razão ao Requerente, o Tribunal a quo teve em conta o concreto valor reclamado pelo Requerido de €16.875,00, os rendimentos do Requerente das categorias A e B do IRS do ano de 2019 de €20.270,25 - . alíneas q) e r) dos factos provados - e a presunção de despesas básicas de sobrevivência face aos referenciais da Portaria 27/2022, de 31.0, e do valor da retribuição mínima mensal garantida.
c. Atendendo às regras de distribuição do ónus da prova, de apreciação da prova em sede cautelar e à prova produzida, o Tribunal a quo não deveria, com o devido respeito, ter dado como verificado o periculum in mora e, como tal, decretado a suspensão da eficácia do acto administrativo em causa.
A concessão da tutela cautelar justifica-se quando seja alegada e provada a inexistência de bens ou direitos que acomodem o impacto do pagamento em questão sem que se gere situação de difícil reparação.
No caso vertente, o Requerente alegou mas não provou – nem foi dado como provado - que tenha gasto as suas poupanças na execução da operação e que não tem bens móveis ou imóveis, matéria suscitada em oposição.
Ao Requerente não é exigível prova que configure um esforço excessivo, mas tal vale apenas relativamente a questões de prova quando estejam em causa factos notórios como a necessidade de qualquer ser humano de dispor de uma quantia monetária para se alimentar, vestir, cuidar da sua saúde e higiene, manter uma habitação própria ou arrendada, com as inerentes despesas, designadamente, de água e luz, cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte do dia 02.7.2021, tirado no processo 00498/21.3BEBRG.
No caso vertente não era excessivamente difícil ao Requerente fazer designadamente prova retirar declarações do sítio da Internet das instituições bancárias nas quais tem depósitos ou aplicações bancárias, ou certidões no sítio da Autoridade Tributária para prova de que não tem outros imóveis ou de quantos tem.
Os elementos ponderados na sentença não permitem suprir tais insuficiências essenciais de prova, da insuficiência do património do Requerente para suportar o pagamento geradora da situação de dano prevista no n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, pelo que viola as disposições conjugadas do n.º 1 do art.º 5.º do CPC, do artigo 342.º do CC, e do artigo 120.º do CPTA, devendo ser substituída por outra que julgue não verificado o requisito do periculum in mora, revogue a douta decisão e a substitua por outra julgando improcedente a providência requerida.
d. A douta sentença julgou verificado o pressuposto do fumus boni juris por considerar como provável a existência de alegado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto – (ponto B «DE DIREITO», «do fumus boni juris», p. 20 a 23.
A situação de facto respeita a duas candidaturas apresentadas pelo Recorrente, identificadas nas als. a) e b) dos factos provados: uma candidatura à operação 3.1.1 - jovens agricultores, que confere direito a prémio de instalação como jovem agricultor, e uma outra com esta conexa de investimento a realizar no âmbito da operação 3.2.1 – investimentos na exploração agrícola, sujeitas cada uma delas a um regime e regulamentação próprio, aprovados pelas Portarias n.º 31/2015, de 12.02.215 e n.º 230/2014, de 11.11.
No âmbito da operação 3.1.1 – jovens agricultores, foi pago ao requerente 75% do prémio à instalação, no montante de €16.875,00 - cfr. alínea g) dos factos provados.
De acordo com a douta sentença recorrida « ...existe uma probabilidade que o acto venha a ser anulado em sede de acção principal, por erro nos pressupostos de facto, por divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para prolatar a decisão final e a sua efectiva verificação do caso concreto, no que se reporta ao cumprimento do prazo de seis meses para dar início aos investimentos previstos na operação.»
Tal entendimento assenta na conclusão de que o beneficiário/Requerente submeteu despesas da operação de investimento (operação 3.2.1 – investimentos na exploração agrícola), a pagamento executadas (as despesas) no prazo de seis meses contados da submissão do termo de aceitação, como exigido para a operação 3.1.1 – jovens agricultores – a. b) do n.º 1 do art.º 8.º.
A douta sentença observou que em todo o caso:
«.... a circunstância de tais despesas terem sido consideradas inelegíveis pela entidade responsável pela gestão da candidatura pelas razões evidências no projecto de decisão constante do ofício datado de 19.07.2018 (por inviabilidade da plantação devido à fraca qualidade das plantas, a moto-roçadora não ter utilização ou pulverizador não corresponde ao verificado na visita) não tem qualquer relevância, porquanto a alínea na b) do n.º 1 do artigo 8º da Portaria n.º 31/2015, de 2 de Dezembro, não impõe como condição, a circunstância de tais despesas serem elegíveis.
Tal apenas é relevante no âmbito da operação 3.2.1 – investimentos na exploração agrícola e poderá determinar que o mesmo não seja pago, conforme previsto no artigo 20º da Portaria n.º 230/2014, de 11 de Novembro.
Em boa verdade, a Autoridade de Gestão do PDR2020 só notificou o Requerente para este se pronunciar quanto à intenção de considerar como não elegíveis o valor de investimento contido daquele pedido de pagamento, nunca tendo chegado a proferir a decisão final, na sequência do exercício do direito de audiência pelo requerente (cfr. alínea k, l, m dos factos provados).
Daí que, não tendo sido proferida a decisão (final) no sentido de tal despesa ser considerada inelegível, também não poderia ser invocada como circunstância para considerar que o requerente não deu início à execução do investimento no prazo que dispunha para o efeito.»
Crê-se existir lapso quando na referência à «Autoridade de Gestão do PDR2020», devendo ler referência ao Requerido IFAP, como parece resultar da remissão para as als. k, l, m dos factos provados.
Assim de acordo com a sentença recorrida (referindo-se ao Recorrido IFAP) «não tendo sido proferida decisão (final) no sentido de tal despesa ser considerada inelegível, também não poderia ser invocada como circunstância para considerar que o requerente não deu início à execução do investimento no prazo que dispunha para o efeito.
e. Tendo presente que na presente providência apenas cabe uma análise meramente perfunctória do fumus boni juris e que a tese expendida pelo Requerido nos artigos 37.º a 47.º da Oposição pode ser aprofundada analisada na acção principal, análise perfunctória do Tribunal a quo devia ter considerado a relevância do suscitado nos artigos 48.º a 58.º mesma peça (oposição) e se ter assinalado que:
- o IFAP exerce as competências de organismo pagador do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, cabendo-lhe assegurar o procedimento de recuperação dos montantes indevidamente pagos, após decisão da autoridade de gestão, bem como a aplicação de deduções, exclusões e sanções, promovendo todos os atos de natureza administrativa e judicial necessários para o efeito, com juros de mora se for caso disso;
- cfr. art.º 42.º e al. j) do n.º 1 do art.º 43.º do Decreto-Lei n.º 137/2014 12.9.2014;
- A Autoridade de Gestão do PDR2020, no exercício das suas competências praticou os actos descritos nas alíneas n) e o) dos factos provados, de anulação da aprovação da candidatura aprovada por esta entidade;
- Que o Requerente não reagiu em tempo a tal decisão e que a mesma é logicamente prévia à decisão em crise nos presentes autos;
- Como tal, o IFAP está não só impedido de efectuar mais pagamentos mas também obrigado a recuperar valor pagos, tendo presente que a anulação da operação investimento prejudica necessariamente o prémio à instalação atribuído, dada a relação entre as duas operações.
f. O Requerido também não pode acompanhar o entendimento da presumível violação do princípio da proporcionalidade pela alegada circunstância de a decisão em causa se ter limitado a «... a ordenar a devolução da totalidade do apoio recebido, sem ponderar a gravidade, extensão e duração do incumprimento constatado...» em violação do ordenamento comunitário - (ponto B «DE DIREITO», «do fumus boni juris», a p. 23, in fine a 25 da sentença.
A materialização do plano empresarial faz-se através da candidatura apresentada à medida 3.2.1. que contempla o investimento associado à instalação do jovem agricultor e que é regulamentada pela Portaria n.º 230/2014 de 11 de Novembro; e que o art. 16.º da Portaria n.º 31/2015, de 12.2, determina no seu n.º 2 que «O incumprimento dos critérios de elegibilidade determina a devolução da totalidade dos apoios recebidos».
Deixando de existir o pressuposto do prémio concedido no âmbito da acção 3.1.1 – jovens agricultores, da execução de uma operação de investimento (operação 3.2.1 – investimentos na exploração agrícola), decidida pela entidade competente Autoridade de Gestão, a recuperação da totalidade constitui, em termos de proporcionalidade e adequação, a única decisão aplicável, como decorre do art. 16.º da Portaria n.º 31/2015, de 12.2.
Deste modo, a douta sentença recorrida, por ter considerado verificado o fumus boni juris nas situações a que se reportam as conclusões d a f antecedentes viola a disposição do artigo 120.º do CPTA, devendo ser substituída por outra que julgue não verificado o requisito do fumus boni juris, revogue a douta decisão e a substitua por outra julgando improcedente a providência requerida".
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Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente, supra transcritas nas respectivas conclusões, o A./Recorrido não apresentou contra alegações.
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A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não emitiu Parecer.
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Sem vistos, mas com envio do projecto aos Ex.os Juízes Desembargadores Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
A sentença do TAF de Coimbra considerou provada a seguinte factualidade, cuja fidelidade e completude não vêm questionados:
"a) No dia 27.6.2014, o Requerente submeteu junto da ..., duas candidaturas no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PDR2020), nomeadamente: a operação ...1.... relativa à acção 3.1.1, «Jovens agricultores», da Acção n.º 3.1, «Jovens agricultores», e a operação ...1.... relativa à Acção 3.2.1 «Investimento na exploração agrícola», acção 3.2. da medida n.º 3, «Valorização da produção agrícola» – por acordo;
b) A operação 3.1.1 tem por objectivo a instalação de jovem agricultor, sendo que a materialização do cumprimento do referido objectivo faz-se através da aprovação e execução da operação ......, que contempla o plano de investimentos associados à instalação do jovem agricultor – por acordo;
c) As candidaturas foram aprovada pela AG PDR 2020, no dia 11.05. 2016 – cfr. fls. 8 do PA de fls. 148 dos autos e doc. 2 e 3 junto com o requerimento inicial;
d) A operação n.º ... – Jovem Agricultor visava o pagamento de um prémio relativo à instalação de jovem agricultor no montante de € 27.500,00 – cfr. termo de aceitação constante do PA de fls. 148 dos autos;
e) A operação 3.2.1 – investimentos na exploração agrícola visava os investimentos da exploração agrícola, no valor total de € 139.849,81, para o qual lhe foi atribuído um subsídio não reembolsável de € 64.239,78 – cfr. doc. 3 junto com o requerimento inicial;
f) O termo de aceitação relativo à operação n.º ... - Jovens agricultores foi submetido a 28.05.2016, por intermédio do qual, entre o mais o Requerente, para o fim visado pelo artigo 21º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de Outubro, declarou:
“a) Aceitar a decisão de aprovação notificada, que aqui se dá por reproduzida;
b) Obrigar-se a executar a operação, em conformidade com as disposições aplicáveis ao regime legal e regulamentar referente ao apoio financeiro, que são do seu conhecimento cumprindo as obrigações e os compromissos previstos, nomeadamente, no artigo 24 do decreto-lei n. 159/2014, de 27 de Outubro, sempre de acordo com as decisões que a respeito da operação sejam comunicadas pelo Organismo Pagador e pela Autoridade de Gestão, ou através dos seus organismos delegados, assim como com as orientações emanadas por qualquer dessas entidades, disponibilizadas, designadamente, nos respectivos sítios da internet;
c) Garantir o principio da boa gestão financeira na utilização dos fundos comunitários e nacionais disponibilizados, em obediência aos princípios de economia, eficiência e eficácia e da relação custo/beneficio e garantindo que as despesas apresentadas se encontram dentro dos valores normais do mercado e a sua razoabilidade perante os resultados esperados, bem como prevenir situações passíveis de configurar conflitos de interesses, nas relações estabelecidas com os fornecedores e prestadores de serviços;
d) Ter conhecimento de que o IFAP e as demais autoridades competentes podem, a todo o tempo e pela forma que considerarem conveniente, realizar acções de controlo da operação, verificando a aplicação efectiva do apoio aprovado e pago, a manutenção dos requisitos do apoio e o cumprimento das obrigações e compromissos assumidos.
e) Ter conhecimento que o incumprimento de qualquer obrigação ou compromisso, legal ou regulamentar, pode dar origem a reduções e exclusões dos apoios aprovados, as quais são objecto de liquidação e de cobrança, que pode ser coerciva por falta de pagamento” - cfr. doc. 2 junto com o requerimento inicial e doc, junto com PA de fls. 148 dos autos;
g) No âmbito da operação 3.1.1 – jovem agricultor, o requerente recebeu, no dia 27.09.2016, a quantia de € 16.875,00, valor correspondente a 75% do prémio de instalação de € 22.500,00 atribuído – por acordo;
h) O termo de aceitação relativo à operação ...... – Investimentos na exploração agrícola foi submetido a 02.08.2017 – cfr. doc. 3 junto com o requerimento inicial;
i) A 10.01.2018, o Requerente submeteu o 1º pedido de pagamento com o código n.º ...37/2, no valor de € 35.319,47, para pagamento dos seguintes investimentos: i) desmatação e surriba de 2,4 hectares; (ii) fornecimento de turfa e adubos; (iii) tractor e alfaias; (iv) fornecimento de tubos de rega gota a gota; v) fornecimento e instalação de tubos de rega – cfr. doc. 5 junto com o requerimento inicial;
j) O pedido de pagamento referido na alínea anterior tinha como suporte a factura n.º ...16, ...4, datada de 27.07.2016 relativo a desmatação, surriba e fornecimento de adubos, com o valor de €13.142,94; a factura n.º ...2, de 24.10.2016, relativo ao fornecimento de tubo de rega gota a gota no valor de €4.321,20; factura n.º ...06, datada de 17.11.2016, relativo ao fornecimento de tubo de rega e respectiva instalação; factura ...67, datada de 20.09.2016, relativo ao fornecimento de máquinas agrícolas, no valor de € 17.695,80 – cfr. doc. 6 junto com o requerimento inicial;
k) O Requerente foi notificado do oficio datado de 19.07.2018, com a referência ...18..., do qual consta que:
“Relativamente ao pedido de pagamento que V. Exa. apresentou em 10/01/2018, sob o n 11037/2, relativo à operação supra referida, com o valor de investimento de 35.319,476, verifica-se, após um exame à elegibilidade do pedido, e de acordo com o disposto no artigo 63º do Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014, da Comissão de 17 de Julho que o valor total de investimento elegível é de 0,00€.
Com efeito, foram identificadas as seguintes divergências:
1. Inviabilidade da plantação, devido à fraca qualidade das plantas;
2. Moto-roçadora - equipamento facturado em 2016, ainda sem utilização;
3. Pulverizador equipamento facturado não corresponde ao verificado na visita
Assim, em consequência da inelegibilidade da totalidade dos documentos apresentados, foi
excluída a totalidade das despesas, pelo que não houve lugar ao pagamento de qualquer valor.
Nesta conformidade, dispõe V. Exa, do prazo de dez dias para, querendo, se pronunciar, por carta dirigida a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, para a morada indicada em rodapé, tal como permite o último parágrafo do nº 1 do artigo 63. do Regulamento referido, apresentando, designadamente, justificativos e/ou documento visando demonstrar que o valor elegível deve ser diferente do calculado nos termos acima indicados, e/ou demonstrando que não cometeu qualquer infração no que se refere a inclusão do montante não elegível (...)”- Cfr. doc. 8 junto com o requerimento inicial;
l) A 30.07.2018, pronunciou-se quanto à proposta de decisão referida na alínea anterior, cujo teor se considera reproduzido, e no qual pediu a reanálise do processo e a elegibilidade de todos os investimentos – cfr. doc. 9 junto com o Requerimento inicial;
m) O Requerente não obteve qualquer resposta quanto ao pedido de reanálise do seu pedido de pagamento – cfr. doc. 4, 7,9, 13 e ainda PA juntos ao SITAF;
n) A 21.12.2018, a Autoridade de Gestão do PDR2020 submeteu no portal disponível para o efeito, o ofício, dirigido ao Requerente com a referência ...03, da ..., de 21.12.2018, com projecto de decisão de anular a decisão de aprovação relativa à operação 3.2.1 – Investimento na exploração agrícola com o seguinte teor:
“De acordo com o Regulamento de Aplicação da candidatura identificada em assunto, o prazo máximo para os beneficiários iniciarem a execução física da operação é de 6 meses contados a partir da data de submissão autenticada do termo de aceitação.
Entende-se por data de início da execução física, a data mais antiga do documento de despesa (factura ou outro documento de valor probatório equivalente) e a evidência do cumprimento desse prazo de execução verifica-se através da apresentação, pelo beneficiário, do primeiro pedido de pagamento.
Em casos excepcionais e devidamente justificados, este prazo pode ser prorrogado pela Gestora, mediante um pedido de prorrogação apresentado pelo beneficiário, através do módulo específico para o efeito, disponibilizado no Balcão do Beneficiário do PDR2020.
Dado que não foi possível comprovar o início da execução física da operação, no prazo acima referido, a candidatura encontra-se em situação de incumprimento das obrigações estabelecidas pelo Ponto 1 do Artigo 18º da Portaria 230/2014, de 11 de Novembro, com a sua actual redacção, o que constitui fundamento de anulação da decisão de aprovação da candidatura.
Nessa conformidade, fica V. Exa. notificado da intenção de anulação da decisão de aprovação da candidatura acima identificada.
Querendo pronunciar-se, dispõe V. Exa. do prazo máximo de 10 dias úteis, a contar da data de conhecimento da presente notificação, considerando-se como tal o acesso à caixa postal electrónica aberta junto da plataforma informática balcão do beneficiário (Artigos n.os 112.o, 113.o, 121.o e 122.o do Código do Procedimento Administrativo).
Mais se informa que a situação de incumprimento verificada poderá ser regularizada através da submissão de um pedido de pagamento, que comprove o início da execução física da operação, nos prazos estabelecidos, ou através da submissão, através do módulo específico para o efeito, disponibilizado no Balcão do Beneficiário do PDR2020, de um pedido de prorrogação da data de início da execução, que venha a ser aprovado pela Autoridade de Gestão do PDR2020.
Caso tenha já regularizado a situação do seu projecto considere esta notificação sem efeito.”- Cfr. doc. 11 junto com o Requerimento inicial e PA;
o) A ..., via Balcão do Beneficiário, remeteu ao Requerente o ofício datado de 14.02.2019, com a decisão de anulação da aprovação com fundamento no incumprimento das obrigações estabelecidas no ponto 1 do artigo 18º da Portaria n.º 230/2014, de 11 de Novembro, com o seguinte teor:
“Findo o prazo máximo estabelecido para efeito do início de execução física da candidatura acima identificada, não tendo sido o mesmo comprovado através da apresentação de pedido de pagamento, foi V. Exa. notificada para se pronunciar, em audiência prévia, sobre os fundamentos do incumprimento das obrigações estabelecidas pelo Ponto 1 do Artigo 18o da Portaria 230/2014, de 11 de Novembro, com a sua actual redacção, de acordo com os artigos n.os 112.o , 113.o ,121.o e 122.o do Código do Procedimento Administrativo, verificando-se que V. Exa. não apresentou resposta no prazo estipulado para o efeito.
Face ao exposto, e tendo em consideração que se mantém a situação de incumprimento do prazo máximo estabelecido para efeito do início de execução da candidatura, fica V. Exa notificada da decisão da Gestora, de 2019-02-14, de anulação da decisão de aprovação, nos termos dos fundamentos supra referidos.” - Cfr. fls. 3 do PA e doc. 12 junto com o requerimento inicial;
p) A 09.03.2021 a Entidade Requerida remeteu ao Requerente ofício com o seguinte teor:
“Finda a fase de instrução no procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, e com fundamento no disposto no art.º 124º, nº 1, e) do Código do Procedimento Administrativo, porquanto tomaram conhecimento do incumprimento que implicava o reembolso das quantias indevidamente recebidas, cumpre agora tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes.
1. Na sequencia da acção de controlo administrativo, nomeadamente em sede de analise do prazo de execução da operação em apreço, verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável a Acção 3.1.1 - Jovens Agricultores do PDR2020 - Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020, que se - enquadra no Regulamento (CE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 Dezembro, regido a nível nacional pela Portaria n. 31/2015, de 12 de Fevereiro, e subsequentes alterações.
- 2. Com efeito, e no que se reporta ao projecto em apreço, a 28/05/2016, foi assinado o termo de aceitação com vista a atribuição de um subsídio de 27 500,00 Euros.
3. Na sequência do pedido de pagamento apresentado relativo ao prémio a instalação, foi-lhe pago um total de 16 875,00 Euros.
4. De acordo com o estipulado na legislarão aplicável a medida em apreço, é critério de elegibilidade do beneficiário a apresentação de um plano empresarial com a duração de cinco anos a contar da data de aceitação da concessão do apoio, que apresente coerência técnica, económica e financeira.
5. A materialização do cumprimento deste objectivo fez-se através da aprovação do projecto PDR2020-3.1...., que contempla o investimento associado a instalação do Jovem Agricultor.
6. De acordo com a legislação aplicável, o prazo máximo para os beneficiários iniciarem a execução da operação e de 6 meses contados a partir da data de submissão autenticada do termo de aceitação.
7. Importa ressalvar que a data de inicio da execução física corresponde a data mais antiga do documento de despesa, sendo que a evidencia do cumprimento desse prazo se verifica através da submissão do primeiro pedido de pagamento.
8. No que respeita a operação associada ao Investimento (cumprimento piano empresarial), verifica-se que o prazo para início dos investimentos foi ultrapassado, não tendo sido evidenciada esta execução através do respectivo pedido de pagamento.
9. Assim, e uma vez que não comprovou o inicio da execução física da operação dentro do prazo estipulado, foi informado de tal facto a coberto da notificação da ..., referencia ...03, de 21/12/2018, bem como da intenção daquela Autoridade de Gestão de proceder a anulação da decisão de aprovação da candidatura.
10. Nesta conformidade, foi-lhe dado o prazo de 10 dias úteis a contar da data de conhecimento da referida notificação, considerando-se como tal o acesso a caixa postal electrónica aberta junto da plataforma informática Baldo do Beneficiário, para demonstrar que o projecto se encontra efectivamente em execução e apresentar o referido pedido de pagamento, o que não aconteceu.
11. Atento o incumprimento supra e uma vez que não foi comprovado o cumprimento do plano empresarial, foi notificado da decisão de anulação da decisão de aprovação, por meio da notificação de referência NOT/OLIN I EXEDA/1785, de 14/02/2019.
12. Desta forma, no quadro das competências conferidas, conjugadamente, nos artigos 23.º e 26.2 do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, e no n.º 1 do artigo 12.2do Decreto-Lei n.º 195/2012, de 23 de agosto, e, bem assim, ao previsto no termo de aceitação, determina-se a reposição da totalidade dos montantes auferidos.
13. Nesta conformidade, e, para efeitos de reposição voluntaria da quantia de 16 875,00 Euros, fica notificado de que a mesma poderá ser efectuada utilizando uma das modalidades abaixo indicadas, no prazo de trinta dias a contar da data da recepção do presente ofício.
14. Findo o citado prazo no paragrafo anterior, caso não se verifique a restituição voluntaria da quantia referida, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal, com vista a cobrança coerciva do valor em divida, no qual serão pedidos para alem do capital, os juros de mora vencidos e vincendos ate efectivo e integral reembolso.”- Cfr. PA e doc. 1 junto com o Requerimento Inicial;
q) No ano de 2019, o requerente obteve rendimentos enquadráveis na categoria B, no valo de € 12.688,42, dos quais € 10.002,77 relativos à prestação de serviços e € 2.685,65 relativos a subsídios à exploração – cfr. doc. 14 e 15 junto com o requerimento inicial;
r) No ano de 2019, o Requerente auferiu a quantia de € 7.581,83 relativas a rendimentos auferidos na categoria A – cfr. doc. 14 e 15 junto com o requerimento inicial;
s) O Requerente é solteiro – cfr. doc. 14 e 15 junto com o requerimento inicial;
t) O requerente suporta despesas necessárias à sua economia doméstica e sobrevivência – facto notório.
2. MATÉRIA de DIREITO
Tendo em consideração, por um lado, as conclusões das alegações do recorrente, e por outro, a sentença do TAF de Viseu que, de modo fundamentado, fáctica e juridicamente julgou procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia, por verificação de todos os requisitos, as questões a decidir, nesta sede recursiva, são as seguintes:
---- verificação dos requisitos do periculum in mora e fumus boni iuris, sendo que o recorrente não questiona a decisão referente à ponderação de interesses.
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Vejamos!
Antes de mais e de modo a evitar repetições desnecessárias, nomeadamente no que se refere à caracterização dos requisitos cumulativos para a decisão de suspensão de eficácia, atentemos na sentença do TAF de Viseu, que de modo muito assertivo e fundamentado, concluiu pelo deferimento da providência cautelar:
Consta assim dessa decisão judicial (Não se fazendo referência, por um lado, no que se refere ao fumus boni iuris, à suscitada falta de fundamentação do acto suspendendo por a sentença recorrida ter entendido que essa invalidade formal não se verificava e, por outro lado, à ponderação de interesses - n.º 2 do art.º 120.º do CPTA - porque o IFAP,IP não questiona, no seu recurso, o respectivo preenchimento.):
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"B) DE DIREITO:
No presente processo a Requerente pretende a suspensão de eficácia do despacho da Vogal do Conselho Directivo da Entidade Requerida, constante do ofício ...76..., que determinou a reposição do apoio recebido no valor de € 16.875,00, no âmbito da operação ...1....
Vejamos então.
Estabelece o n.º 1 do artigo 112º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos que “Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo quem possua legitimidade”, as quais são adoptadas segundo os critérios estabelecidos no artigo 120º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos:
Estabelece o n.º 1 do artigo 120º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos que “as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”
Por sua vez estabelece o n.º 2 daquela citada norma que “Nas situações previstas no número anterior, a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
Nestes termos, concatenando os citados normativos, uma providência cautelar será adoptada quando cumulativamente que verifiquem os seguintes requisitos:
a) Haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal – periculum in mora:
b) Seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente – fumus boni iuris;
c) Ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam a sua concessão não se mostrem superiores aqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências – ponderação de interesses.
Vejamos se se encontram reunidos os pressupostos necessários à concessão da providência cautelar requerida.
-Do periculum in mora
O processo cautelar visa assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, só se justificando a tutela cautelar se existir necessidade de assegurar a utilidade da sentença. Com efeito, com o processo cautelar não se visa antecipar os efeitos da acção principal, mas tão só o de assegurar a utilidade da decisão sobre o litígio, afastando assim o perigo da inutilidade da sentença resultante do mero decurso do tempo e da adopção ou da abstenção de uma conduta ou pronúncia administrativa (vide, nesse sentido, Vieira de Andrade in a “A Justiça Administrativa, 16º Edição, Coimbra, Almedina Editora, 2017).
Por outras palavras, as providências cautelares visam impedir que, durante a pendência de qualquer acção principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia (facto consumado) ou parte dela (prejuízos de difícil reparação).
Assim, tal como resulta do disposto da primeira parte do n.º 1 do artigo 120º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, o legislador consagrou duas vertentes do “periculum in mora” – o receio de constituição de uma situação de facto consumado ou, o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.
Existe fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado quando exista a impossibilidade de reintegração da esfera jurídica do requerido, isto é, caso o processo principal venha a ser julgado improcedente, será impossível proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme a legalidade. Neste caso, a providência é necessária para prevenir o risco de infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal.
Haverá também “periculum in mora”, mas na vertente do “fundado receio de prejuízos de difícil reparação” quando a reintegração no plano dos factos se mostre difícil, seja porque se produzirão prejuízos ao longo do tempo que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou de, pelo menos, reintegrar integralmente. Neste caso, a providência cautelar é necessária para afastar o risco de retardamento da tutela que deverá ser assegurada no processo principal.
Para tanto, cabe ao juiz efectuar um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para se concluir, se há ou não, razões para recear que a sentença seja inútil, por se ter consumado uma situação incompatível com ela ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deva beneficiar, que obstam à plena reintegração da sua esfera jurídica ou da possibilidade de a não reparar na sua totalidade por via da reintegração da legalidade a operar pela acção principal (vide, nesse sentido, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07.07.2017, proc. n.º 01863/16.3BEBRG).
É de notar que o está aqui em causa não é prevenir o risco geral do dano a que todos os direitos se encontram expostos, mas dos danos causados pela demora da tutela principal e que pode redundar na inutilidade prática, total ou parcial, da sentença final favorável e, consequentemente, na inefectividade da tutela pretendida para o direito lesado.
Para que o requisito do periculum in mora se possa dar por verificado deve o Requerente alegar que factos que demonstram a existência de fundado receio na verificação de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa acautelar no processo principal.
Ou seja, é ao requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova – o prejuízo derivado do facto de não lhe ser concedida a providência concedida (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22.01.2021, proc n.º 1796/20.913ELS13).
Para tanto é necessário que o requerente alegue factos que atestem a impossibilidade da reintegração da sua esfera jurídica ou da maior ou menor dificuldade em concretizar essa reintegração, no caso do prejuízo de difícil reparação.
Alega o Requerente que não possui meios económicos que lhe permita proceder à reposição do montante exigido pela Entidade Requerida, considerando os rendimentos que aufere e aos encargos que diz assumir, nomeadamente a comparticipação no pagamento das despesas de água, luz, telefone por residir com os seus pais e suportar ainda despesas relacionadas com a vida quotidiana (alimentação, vestuário, entre outras).
Sustenta ainda que as poupanças que tinha foram gastas na execução da operação, não sendo proprietário de qualquer bem móvel ou imóvel.
Que face a este enquadramento, considera que, caso fosse obrigado a devolver de imediato a peticionada pela Entidade Requerida, a sua vida entrará inevitavelmente numa espiral recessiva, com todas as consequências negativas que daí decorrem.
Por esta via, pretende assim o requerente, afastar o “risco de retardamento” da tutela assegurada pelo processo principal, mediante a alegação do receio da produção de prejuízos de difícil reparação, isto é, a existência de danos que se produzirão durante a pendência do processo principal e que obsta à plena reintegração da sua esfera jurídica ou à possibilidade de não a reparar na sua totalidade.
Isto é, que a eventual sentença que julgar procedente a sua pretensão de considerar como ilegal aquela ordem de reposição não garante a eventual reintegração de todos os danos entretanto produzidos, nomeadamente a situação de carência económica que perdurará durante a pendência do processo principal que pode gerar de difícil reparação.
Mostra-se provado que o valor reclamado pela Entidade Requerida é de € 16.875,00 e que o requerente dispõe para fazer face às suas despesas são os rendimentos que aufere com trabalhador por conta de outrem e rendimentos de categoria B, que no ano de 2019 totalizaram a quantia de € 20.270,25 (cfr. alíneas q) e r) dos factos provados).
É certo que o Requerente não alega, nem demonstra que tem a seu cargo despesas concretas, mas não se poderá deixar de considerar que o mesmo tem necessidade de satisfazer as despesas básicas de sobrevivência (alimentação, vestuário, calçado, saúde). Apesar de viver com os seus pais é normal de contribua para suportar para as despesas de consumos domésticos da habitação (água, luz, gás, telefone, internet), aos quais também dá causa (cfr. alíneas t) dos factos provados).
O valor dos rendimentos brutos anuais auferidos pelo Requerente, relativo a rendimentos por conta de outrem e prestação e serviços, ultrapassa em pouco a quantia cuja devolução foi determina pelo acto suspendendo.
Muito embora não se tenha apurado o valor dos encargos familiares e pessoas, os mesmos não poderão deixar de ser considerados, dado que, por norma, num contexto de normalidade social, são despesas que o Requerente não deixará de suportar inerentes a uma existência condigna.
O valor que lhe restaria, caso canalizasse a totalidade do seu rendimento anual para a devolução do montante solicitado pela Entidade Requerida, é manifestamente insuficiente para fazer face a essas despesas.
Repare-se que no ano de 2022, o Indexante de Apoios Sociais (Lei n.º 53-B/2006, de 29 de Dezembro), usado como valor de referência para estabelecer se determinado indivíduo ou agregado familiar se encontra em situação de carência de económica foi fixado em € 433, 20 (Portaria n.º 27/20202, de 31 de Janeiro). Acrescente-se que a retribuição mínima mensal garantida foi fixada em € 705,00, quantia que se considera necessária a assegurar uma existência condigna.
Ora, o valor que lhe restaria do rendimento anual, após devolução, é inferior a esses limiares, o que leva a inevitável conclusão que a restituição do montante colocaria em causa a satisfação das suas necessidades mais básicas, implicando que a qualidade de vida do requerente seja colocada em risco.
Por conseguinte, e fazendo uso do juízo de prognose supra-referido, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, haverá que concluir que durante a pendência do processo se produzirão prejuízos que essa sentença dificilmente reparará, consubstanciados na situação de sacrifício económico injustificado e desproporcionado e que a eventual anulação do acto não conseguirá reparar.
Face ao exposto, julga-se verificado, na sua vertente de fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação, o requisito relativo ao periculum in mora.
b) do fumus boni iuris
A adopção da providência cautelar, depende da avaliação qual o grau de probabilidade da pretensão formulada no processo principal, isto é, pode a providência ser adoptada se se considerar que é provável que essa pretensão venha a ser julgada procedente.
Contudo, este juízo de “aparência de bom direito” é um juízo meramente perfunctório, dado que o processo cautelar visa assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida no processo principal, não cabendo resolver em definitivo o litígio em presença, caracterizando-se, por esse motivo, pela cognição sumária de facto e de direito.
Assim, face ao que antecede não cabe avaliar se o acto em causa na acção principal é válido ou inválido – antecipando a decisão sobre a questão de mérito – mas tão só que se apresente como provável (mais provável que improvável) a procedência da pretensão formulada ou a formular na acção principal para que se mostre preenchido este critério de decisão e que o requerente possa, assim, ver decretada a sua pretensão cautelar reunidos os demais requisitos cumulativamente exigidos.
Assim, caracterizando-se o processo cautelar pela provisoriedade e urgência, o requisito relativo à aparência do bom direito implica um juízo de probabilidade de procedência da acção principal sumário e perfunctório, ou seja, a apreciação de procedência dos vícios imputados ao acto suspendendo não é compatível com uma exaustiva análise da situação, sob pena de se esgotar nesta apreciação o mérito da acção principal.
Deste modo, há que aferir da existência de uma probabilidade da procedência da pretensão formulada no processo principal, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do art. 120.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos. Para efectuar um tal juízo de probabilidade da procedência da pretensão principal, há que convocar os vícios que vêm imputados pela Requerente ao acto suspendendo.
Vejamos, então, sumariamente o que alega o Requerente.
...
Prossegue dizendo que se verifica vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, porquanto após a autenticação do termo da operação n.º ... – Jovens Agricultores, o Requerente iniciou a realização dos investimentos contratualizados na operação n.º 3.2.1. – Investimentos na Exploração no prazo devido, não obstante a demora no envio do termo de aceitação desta última operação.
Vejamos.
O requerente submeteu e viu ser aprovada a candidatura que apresentou junto da AG PDR 2020, à acção 3.1. – Jovens Agricultores, cujo regime de aplicação consta da Portaria n.º 31/2015, de 12 de Fevereiro e que tem por objectivo fomentar a renovação e o rejuvenescimento das empresas agrícolas e aumentar a atractividade do sector agrícola aos jovens investidores.
Para tanto, de acordo com o disposto na subalínea iv) da alínea f) do n.º 1 do artigo 5º da Portaria n.º 31/2015, de 12 de Fevereiro, os beneficiários estão obrigados a apresentar um plano empresarial com a duração de cinco anos, a contar da data da aceitação da concessão de apoio, o qual deveria conter uma descrição da totalidade dos investimentos a realizar, os quais poderiam incluir, se aplicável, os investimentos constantes da candidatura à acção 3.2.-Investimentos na exploração agrícola, do PDR 2020.
É o caso do Requerente, dado que conjuntamente com a candidatura em casa nos autos, submeteu e viu aprovada uma candidatura à acção 3.2. da medida 3 -valorização da produção agrícola, cujo regime de aplicação consta da Portaria n.º 230/2014, de 11 de Novembro.
É certo que, apesar da relação umbilical estabelecidas entre as duas candidaturas – porque a candidatura à operação 3.1.1 - jovens agricultores pressupor os investimentos a realizar no âmbito da operação 3.2.1 – investimentos na exploração agrícola – não deixam de estar em causa umas operações distintas e sujeitas, cada uma delas a um regime e regulamentação própria.
No âmbito da operação 3.1.1 – jovens agricultores, foi pago ao requerente 75% do prémio à instalação, no montante de € 16.875,00 de acordo com o previsto no artigo 15º da Portaria aplicável (cfr. alínea g) dos factos provados).
O termo de aceitação da candidatura 3.1.1 - jovens agricultores foi submetido a 28.05.2016. Daí decorre a obrigação do beneficiário de cumprir o plano empresarial no prazo previsto alínea f) do n.º 1 do artigo 5º devendo iniciar o mesmo no prazo de seis meses a contar da data de aceitação de apoio, nos termos previstos na alínea b) do artigo 8º da Portaria n.º 31/2015, de 2 de Dezembro.
No entender da Entidade Requerida a data do início da execução, reporta-se à data mais antiga do documento da despesa (factura ou outro documento equivalente) e a evidência do cumprimento desse prazo de execução verifica-se através da apresentação, pelo beneficiário, do primeiro pedido de pagamento (cfr. alínea n) dos factos provados).
E compreende-se que assim seja, sendo o entendimento da Entidade Requerida totalmente acertado.
É que o beneficiário se compromete a realizar um conjunto de investimentos, conforme plano empresarial que apresentou, o início da execução tem necessariamente de se reportar à data do início dos investimentos, o que naturalmente será suportado pela emissão da factura (mais antiga) que suporte aquisição de serviços/aquisição de bens inerente a tal investimento.
Por sua vez, a apresentação do pedido de pagamento relativo ao investimento (no caso concreto, no âmbito da candidatura 3.2.1 – investimento na exploração agrícola) constitui tão só a evidência/meio de prova do início da execução da candidatura.
É que com a apresentação dos pedidos de pagamento, o Requerente é obrigado a juntar os documentos que suportam tal pedido de pagamento, conforme estipula o n.º 2 do artigo 19º da Portaria n.º 230/2014, de 11 de Novembro, sendo natural que seja com base nestes documentos que se afira se o beneficiário cumpriu, ou não, o prazo de seis meses após a submissão do termo para dar início à execução dos investimentos.
É de salientar que o início do prazo de execução previsto na b) do n.º 1 do artigo 8º da Portaria n.º 31/2015, de 2 de Dezembro, não pode coincidir com a apresentação do pedido de pagamento porquanto este pressupõe que a despesa esteja efectivamente realizada e paga em data anterior (cfr. n.º 2 do artigo 19º da Portaria n.º 230/2014, de 11 de Novembro).
Daí que seja totalmente irrelevante a data em que foi apresentado o pedido de pagamento relativamente aos investimentos (que como se disse supra estavam previstos no âmbito da candidatura n.º 3.2.1 – investimento na exploração agrícola), sendo antes necessário verificar a data em que deu início à execução das investimentos, o que passa pela verificação da data das facturas a que reporta o pedido de pagamento apresentado pelo Requerente a 10.01.2018.
O pedido de pagamento apresentado tinha suporte nas facturas seguintes facturas: (i) factura n.º ...16, ...4, datada de 27.07.2016 relativo a desmatação, surriba e fornecimento de adubos, com o valor de 13.142,94; (ii) a factura n.º ...2, de 24.10.2016, relativo ao fornecimento de tubo de rega gota a gota no valor de € 4.321,20; (iii) factura n.º ...06, datada de 17.11.2016, relativo ao fornecimento de tubo de rega e respectivo tubo de instalação; (iv) factura ...67, datada de 20.09.2016, relativo ao fornecimento de máquinas agrícolas, no valor de € 17.695,80 (cfr. alínea j) dos factos provados).
Ora, considerando que o termo de aceitação relativo à operação n.º ... – jovens agricultores foi submetido a 28.05.2016, o Requerente tinha até 28.11.2016 para dar início a execução dos investimentos.
O que foi feito pelo Requerente dado que todas as facturas a que se reporta o pedido de pagamento apresentado pelo Requerente, relativo a um investimento total de € 35.319,47, foram todas emitidas dentro do prazo de seis meses após a submissão do termo de aceitação que o Requerente dispunha para dar inícios aos investimentos previstos no plano empresarial que foi aprovado no âmbito da candidatura.
Note-se que a circunstância de tais despesas terem sido consideradas inelegíveis pela entidade responsável pela gestão da candidatura pelas razões evidências no projecto de decisão constante do ofício datado de 19.07.2018 (por inviabilidade da plantação devido à fraca qualidade das plantas, a moto-roçadora não ter utilização ou pulverizador não corresponde ao verificado na visita) não tem qualquer relevância, porquanto a alínea na b) do n.º 1 do artigo 8º da Portaria n.º 31/2015, de 2 de Dezembro, não impõe como condição, a circunstância de tais despesas serem elegíveis.
Tal apenas é relevante no âmbito da operação 3.2.1– investimentos na exploração agrícola e poderá determinar que o mesmo não seja pago, conforme previsto no artigo 20º da Portaria n.º 230/2014, de 11 de Novembro.
Em boa verdade, a Autoridade de Gestão do PDR2020 só notificou o Requerente para este se pronunciar quanto à intenção de considerar como não elegíveis o valor de investimento contido daquele pedido de pagamento, nunca tendo chegado a proferir a decisão final, na sequência do exercício do direito de audiência pelo requerente (cfr. alínea k, l, m dos factos provados).
Daí que, não tendo sido proferida a decisão (final) no sentido de tal despesa ser considerada inelegível, também não poderia ser invocada como circunstância para considerar que o requerente não deu inicio à execução do investimento no prazo que dispunha para o efeito.
Deste modo, face ao exposto, fazendo uma análise meramente perfunctória existe uma probabilidade que o acto venha a ser anulado em sede de acção principal, por erro nos pressupostos de facto, por divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para prolatar a decisão final e a sua efectiva verificação do caso concreto, no que se reporta ao cumprimento do prazo de seis meses para dar início aos investimentos previstos na operação.
Prossegue o requerente invocando também a violação do princípio da proporcionalidade, porquanto a devolução do prémio pago a título de instalação do jovem agricultor é demasiado gravosa e desproporcional atendendo aos factos em crise, considerando que poderia ser aplicada uma medida menos gravosa, conforme resulta do artigo 17º e anexo II da Portaria n.º 31/2015, de 12 de Fevereiro.
Decorre do n.º 1 do artigo 17º da Portaria n.º 31/2015, de 12 de Fevereiro que “O prémio à instalação está sujeito às reduções e exclusões previstas no Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Dezembro, no Regulamento Delegado (UE) n.º 640/2014, da Comissão, de 11 de Março, no Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014, da Comissão, de 17 de Julho, e demais legislação aplicável.”
Na caso dos autos está em causa de quantias recebidas a título de prémio à instalação, pelo que não são aplicáveis as exclusões e reduções previstas no anexo II da referida Portaria, mas sim as previstas no Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Dezembro, no Regulamento Delegado (UE) n.º 640/2014, da Comissão, de 11 de Março, no Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014, da Comissão, de 17 de Julho, e demais legislação aplicável.
Decorre do artigo 64º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Dezembro que podem ser aplicadas “sanções administrativas” por incumprimento dos critérios de ilegibilidade, compromissos ou outras obrigações decorrentes da legislação da legislação agrícola sectorial, as quais podem consistir nas medidas previstas no n.º 4 da mesma norma, nomeadamente a redução do montante da ajuda, pagamento de um montante calculado com base na quantidade ou no período de incumprimento, suspensão ou retirada de aprovação, ou exclusão do direito de participar no regime de ajuda.
De acordo com o disposto no n.º 5 do artigo 64º do citado Regulamento que as sanções administrativas “devem ser proporcionadas e determinadas em função da gravidade, extensão, duração, e recorrência do incumprimento constatado”, ou seja, devem ser proporcionais à gravidade do incumprimento detectado.
Ou seja, a aplicação de meios sancionatórios no que se reporta ao prémio pago a titulo de instalação de jovem agricultor exige que se efectue uma prévia ponderação da medida a aplicar, através do teste da adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, exigida pelo princípio da proporcionalidade tal como este se encontra previsto no artigo 7º do Código de Procedimento Administrativo.
É que embora caiba a Administração escolher a concreta medida a aplicar (poderes discricionários) tal não corresponde a uma decisão arbitrária da administração, funcionando o princípio da proporcionalidade como limite interno aos poderes discricionários.
Ora, o acto suspendendo limitou-se a ordenar a devolução da totalidade do apoio recebido, sem ponderar a gravidade, extensão e duração do incumprimento constatado, pelo que, se concluiu que é provável que na acção principal o vício de violação do princípio da proporcionalidade seja julgado procedente.
Face ao supra exposto, e em suma, segundo um juízo indiciário, entende o Tribunal que o tribunal que o acto suspendendo enferma de erro de violação da lei por erro nos pressupostos de facto e violação do princípio da proporcionalidade, o que poderá a anulação do acto de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo, o que se mostra suficiente para dar como preenchido o fumus boni iuris, mostrando-se inútil o conhecimento dos demais vícios invocados pelo Requerente, que serão conhecidos na acção principal.
....
Mostram-se, assim, preenchidos cumulativamente todos os requisitos legais previstos no nº1 e 2 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos para o decretamento da providência cautelar requerida e a suspensão de eficácia do acto suspendendo, o que se determina a final".
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Vejamos!
Sobre a apreciação da verificação dos critérios de concessão da providência, Vieira de Andrade (em “A Justiça Administrativa” 4º ed. p. 298), refere que, “O juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração especifica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em principio a cargo do requerente de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “compreensível” ou justificada a cautela que é solicitada”.
Assim, impõe-se sempre um juízo sobre o risco da ocorrência, fundado na apreciação das circunstâncias específicas do caso concreto e na factualidade trazida pelo Requerente, que permitam aferir se a situação de risco é efectiva e não uma mera conjuntura de verificação eventual, recaindo sobre este o ónus de fazer prova sumária dos requisitos do periculum in mora, bastando-se o legislador com uma prova sumária dos fundamentos do pedido (ver arts. 342.º n.º1 do Cód. Civil, 114.º n.º3 al. g) do CPTA -cfr. Ac. do TCA-N, de 11/05/2006, in Proc. n.º 910/05.0BEPRT).
Quanto ao fumus boni iuris, o juízo de “aparência de bom direito” é um juízo meramente perfunctório, dado que o processo cautelar visa apenas assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida no processo principal, não cabendo resolver em definitivo o litígio em presença, caracterizando-se, por esse motivo, pela cognição sumária de facto e de direito.
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Revertamos ao caso concreto dos autos, sem necessidade de se repetirem mais considerações técnico dogmáticas acerca dos requisitos cumulativos das providencias cautelares, in casu, suspensão de eficácia de acto administrativo – art.º 120.º do CPTA.
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Assim, quanto ao periculum in mora, importa, acrescendo à assertiva fundamentação exarada na sentença do TAF de Viseu, referir o que, a propósito, refere o A./Recorrido e deriva da posição das partes nos respectivos articulados, nos arts. 61.º e 62.º da p.i., ou seja, Art.º 61 – “Para além do já referido, o Requerente despendeu avultadas quantias, cerca de € 35.000,00, para execução da operação ....... que nunca foram reembolsadas pelo Requerido ao abrigo dos contratos de financiamento em crise” – Art.º 62 – “Ou seja, as frugais poupanças que o Requerido detinha, foram gastas na execução das operações relativos à instalação de jovem agricultor”.
Importa ainda referir que, quanto a bens móveis ou imóveis, o A./Recorrido declarou que os não tem – art.º 65.º da p.i. - . Que mais se impunha?! Que documentos “negativos”… se o Recorrente conhece, ou desconfia da veracidade dessa declaração, porque não a infirmar objectiva e documentalmente?!
Não se podendo ignorar que o A./Recorrido juntou Declarações de IRS de 2018 e 2019 – Docs. 14 e 15 juntos com a petição - que mais se impunha, a quem, sem controvérsia, sendo jovem agricultor e solteiro e que alega viver com os pais, pois face aos poucos rendimentos que aufere não tem facilidade económico-financeiras para suportar despesas com uma habitação própria. – cfr. 63.º da pi – demonstrar???
Tudo visto, nada a apontar à decisão do TAF de Viseu quanto ao preenchimento deste requisito cumulativo.
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Quanto ao fumus boni iuris, estando em causa, como doutrinaria e jurisprudencialmente aceite, sem controvérsia, apenas uma análise perfunctória das invalidades do acto suspendendo, suscitadas pelo requerente, atentando na fundamentação prolatada na sentença do TAF de Viseu, verificamos que a mesma é mesmo elucidativa na sua análise, quer concluindo pela inverificação da invalidade formal de falta de fundamentação – obviamente, por isso, não questionada neste recurso - , quer mesmo pelo erro nos pressupostos de facto (Concretamente, como se refere na sentença “por divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para prolatar a decisão final e a sua efectiva verificação do caso concreto, no que se reporta ao cumprimento do prazo de seis meses para dar início aos investimentos previstos na operação”) e ainda da violação do princípio da proporcionalidade (Sendo que resulta do disposto no n.º 5 do art.º 64º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Dezembro, que as sanções administrativas “devem ser proporcionadas e determinadas em função da gravidade, extensão, duração, e recorrência do incumprimento constatado”, ou seja, devem ser proporcionais à gravidade do incumprimento detectado.).
E lendo com rigor e cuidado a contra argumentação apresentada pelo R./Recorrente, nesta sede recursiva, verificamos que, mesmo nessa versão diversa, não são elencados elementos, fundamentos mínimos que, numa análise perfunctória --- que também agora se impõe --- que importem conclusão diversa, antes se evidencia a provável procedência dessas invalidades, tendo em consideração a interligação das duas candidaturas apresentadas, seja no âmbito da Acção 3.1.1 – jovens agricultores – donde emana o acto suspendendo, que exige a devolução da totalidade do subsídio concedido, seja mesmo no âmbito da Acção 3.2.1 – investimento na exploração agrícola e valorização da produção agrícola.
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Tudo visto e ponderado, não se impondo argumentação acrescida à já constante na sentença recorrida, importa apenas concluir pela negação de provimento ao recurso.
III. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
Notifique-se.
DN.
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Porto, 30 de Setembro de 2022
Antero Salvador
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho