| Decisão Texto Integral: | F…, com os sinais nos autos, vem interpor recurso jurisdicional da Sentença proferida pelo TAF DE AVEIRO em 29/04/2010, que na acção administrativa comum, sob a forma ordinária, por si intentada contra a JUNTA DE FREGUESIA DE AVELÃS DE CIMA [JFAC] (do concelho de Anadia), declarou aquele Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido formulado pelo Autor a título principal na alínea A) pontos 1 a 3 do petitório, cabendo a respectiva competência aos Tribunais Comuns – artigos 13.º e 14.º do CPTA, 494.º, alínea a), 493.º n.º 2, do CPC, e julgou verificada a excepção peremptória de prescrição do pedido de indemnização formulado pelo Autor a título principal na alínea A) pontos 4 e ss do petitório, improcedendo a acção no demais peticionado, absolvendo-se, em consequência, a Ré do pedido – arts. 493.º n.º 1 e 3, 496.º, 487.º in fine do CPC ex vi arts. 1.º e 42.º do CPTA.
Para tanto alega em conclusão:
“A) Neste recurso interessa apurar em primeiro lugar se “nos termos em que a acção vem configurada na Petição inicial, o núcleo central do objecto da presente acção cabe no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal”.
B) O douto despacho, reduz o quid disputatum aos artigos:
- 1º, 2º e ss. (alegação da propriedade e da posse);
- 25º, 1ª parte, 26º e 29º, 1ª parte (alegação de uma parte da primeira pretensão da Ré e da resposta do A.);
- 50º (alegação de que a Ré avisou o A. de que ia fazer obras contra a sua autorização);
- 51º, 2ª parte e 52º (primeiros danos que o A. observou no seu prédio);
- 114º (alegação de que a conduta da Ré causou prejuízos ao Autor).
C) A relação jurídica controvertida é configurada pelo Recorrente como uma relação em que um dos sujeitos é uma entidade administrativa (Junta de Freguesia) que através do órgão Presidente da Junta, na pessoa do seu Presidente pressiona o A. por diversos meios, incluindo o envio de uma carta em papel timbrado, autenticada com selo branco, assinada pelo Presidente e registada com aviso de recepção, em que aquele assume claramente as dificuldades em obter consentimento do Autor para levar a cabo o alargamento da via pública mediante um “corte” no terreno do jardim frontal à sua casa de habitação, chamando ao interesse que prossegue “interesse público” do “arranjo urbanístico do Largo do Fundo da Rua”.
D) O núcleo central do objecto da presente acção encontra-se nos artigos 24º a 93º da Petição Inicial.
E) A factualidade da PI pode ser integrada no âmbito das previsões das alíneas b, c, d e f) do nº 2 do art. 37º do CPTA.
F) O Recorrente da forma como configura o quid disputatum expressamente invoca a violação do Direito Administrativo (cf. artigos 89º, 98º, 99º, 103º, 107º, 112º, 113º, 118º e 120º da PI).
G) As consequências jurídicas que o Recorrente elenca como pedido na sua petição inicial derivam do regime da inexistência do acto: reposição do statu quo ante e indemnização pelos danos causados.
H) O Recorrente pediu o reconhecimento do direito de propriedade porque antes a Ré lho negou. Noutra circunstância pediria apenas a declaração de inexistência do acto e reconstituição do statu quo porquanto o direito de propriedade é um pressuposto desses pedidos.
I) Pese embora a actuação da Ré não tenha sido precedida de um acto expropriativo para levar por diante a remoção de uma tília e de um muro centenários e o corte do terreno do prédio do Recorrente, se o fim dessa actuação foi público («obras de arranjo urbanístico e de ordenamento do trânsito»), se tais operações estão previstas em normas de direito público como competência das Juntas de Freguesia (cf., entre outros, o art. 34º, nº2, al. f) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro), se constam das actas da Assembleia da Junta de Freguesia (cf. fls. dos autos), se foram realizadas por máquinas e agentes sob as ordens e instruções da Junta, faz sentido, concluir que, segundo a forma como o Autor configura o quid disputatum na Petição Inicial, tal conduta cabe na competência material do Tribunal administrativo.
J) Se o Tribunal entendesse que o pedido não estava em conformidade com a causa de pedir, podia sempre, oficiosamente, ter ordenado a correcção da petição inicial ao abrigo do princípio da economia processual.
K) Se o Autor alegou e provou, na petição inicial - e tal facto não foi impugnado pela Ré - ter o prédio registado em seu nome na Conservatória do Registo Predial de Anadia (cf. art 1º da PI), nos termos do art. 7º do Código de Registo Predial, o Tribunal podia presumir a propriedade.
L) Se a Ré, sem título, se apropriou de uma parcela do prédio do A. invocando tratar-se de um “terreno, que se encontra omisso na matriz predial rústica” (pretendendo com isso significar que se encontra integrado na dominialidade pública), justifica-se a invocação e o pedido de reconhecimento do direito de propriedade perante o Tribunal administrativo.
M) A contrario sensu, tendo por base certas declarações da Ré (de que uma parcela do prédio do A. é omissa na matriz – art. 36 da PI -, de que “existia um caminho público que ligava a Rua da Bela Vista à dita Rua do Canto, separando o aludido jardim da parte de construção do mencionado imóvel” - art. 21º da contestação -, de que “tal jardim constituía um «cotovelo» que entrava no sobredito Largo do Fundo da rua, criando ali um sério obstáculo à boa visibilidade e à circulação e segurança de todos os veículos e pessoas que lá passavam” - art. 22º da contestação -, e de que “impugna tudo o que em contrário é dito nos artigos 1º no que à parte do aludido «cotovelo» diz respeito” – art. 52º da contestação), em face da sugerida ou reivindicada dominialidade pública do terreno, seria sempre competente o tribunal administrativo.
N) Há muito que a doutrina administrativa considera que “não faz qualquer sentido arranjar construções que, em nome de ilegalidades graves (cuja determinação é instável e vaga), desqualifiquem condutas indubitavelmente administrativas, que só cometeram o pecado de não revestirem conteúdo jurídico. É tempo de admitir que as operações materiais da Administração são uma categoria dogmática diversa do acto administrativo e que esse seu direito à diferença deve ser reconhecido ao nível do contencioso.” (cf. Carla Amado Gomes, Contributo para o Estudo das Operações Materiais da Administração Pública e do seu Controlo Jurisdicional, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 339-340);
O) “Em função do critério estabelecido pelo legislador é preciso, para que uma operação material administrativa integre o conceito de relação jurídica administrativa, que o seu contexto vivencial indicie o desempenho da função administrativa e que se não prove a vontade de actuar nos termos do Direito privado. O desenvolvimento de tarefas do foro jurídico-administrativo rege-se, salvo prova em contrário, pelo Direito Administrativo, o que as arrasta para o âmbito do contencioso administrativo.” (cf. Ibidem);
P) Atendendo ao “contexto vivencial” da operação material tal como foi configurado pelo A. na Petição Inicial (e bem assim pela própria Ré “porque era seu dever proteger quer as pessoas, quer os bens dessa mesma população e todos os transeuntes que por ali circulavam, decidiu levar a efeito as obras” – cf. art. 25º da contestação) deverá reconhecer-se na conduta da Junta de Freguesia a prática de actos de gestão pública.
Q) Para a conclusão acerca do tribunal competente, se torna indiferente a discussão sobre se os actos de ocupação alegadamente praticados se devem considerar efectivamente inseridos no estrito quadro do procedimento expropriativo ou se devem ser considerados no quadro da usualmente apelidada “via de facto”. O que efectivamente releva é que, em qualquer dos casos, o que, de direito, se pede é que seja declarada a inexistência do acto praticado e reposto o statu quo ante.
R) Qualquer acto que a Administração produza relativamente a bens dos particulares que não seja precedido de um acto administrativo implica a inexistência do acto e daí o direito a que seja declarado juridicamente inexistente, à reposição do statu quo ante; à indemnização; à invocabilidade a todo o tempo e à presunção de culpa da Administração.
S) Os mesmos factos que num primeiro momento servem para fundamentar a incompetência material do Tribunal para apreciar do mérito da causa, num segundo momento são apreciados no exercício de uma competência material plena.
T) Não faz sentido que o despacho saneador se considere competente para conhecer do direito de indemnização, se este só existe no pressuposto da verificação de outros direitos que o mesmo despacho se considera incompetente para conhecer.
U) “A atribuição de prioridade absoluta ao conhecimento da questão da competência justifica-se pela consideração de que a única questão para que um tribunal incompetente é competente é para apreciar a sua competência.” (Cf. M. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Ed., 2007, p. 117).
V) Para apreciar a matéria da prescrição, o despacho considera o caso concreto, reduzindo, o quid disputatum aos factos a que já se reportara noutros passos do despacho saneador; sendo certo que, in concreto, há outros factos não despiciendos a reter; por exemplo, os que a Petição Inicial plasma nos seus artigos 74º e seguintes (designadamente 74º, 77º e 86º a 93º).
W) O despacho saneador apreciou mal os pontos 7 e 8 do pedido formulado na PI;
X) Se o Recorrente formulou o pedido de reconstituição do statu quo ante, implicitamente pediu a declaração de ilegalidade das actuações materiais praticadas. E nesse caso o meio adequado para o exercício do seu direito é a acção administrativa comum, conforme o dispõe o art. 37º do CPTA.”
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.*. A JFAC contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
“I - Não merecendo a douta sentença qualquer reparo e encontrando-se a mesma devidamente fundamentada e em conformidade com o legalmente previsto, deve ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a douta sentença recorrida nos seus precisos termos, tudo com as legais consequências.” * O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, não emitiu parecer.* FACTOS FIXADOS POR ESTE TRIBUNAL e com relevância para os autos:
1_ Encontra-se registado em nome do aqui recorrente na Conservatória do Registo Predial de Anadia o prédio descrito no art 1º da PI e aqui dado por rep.
2_Dá-se aqui por rep. a petição inicial transcrevendo-se os pedidos aí formulados:
“A) A título principal
1. O A. é dono e legítimo proprietário do prédio identificado no art. 1° desta petição,
2. O R. apropriou-se, ocupou e integrou no domínio público, sem qualquer título parcelas do prédio do A. as árvores nele inseridas,
3. Deverá a Junta de Freguesia de Avelãs de Cima ser condenada a repor o statu quo ante, o que implica:
a) A reconstrução do perímetro original do jardim;
b) A retirada do fontanário, restituindo ao local a forma, a privacidade e a dignidade do jardim primitivo, incluindo o volume de terras da mesma natureza daquelas que foram dali retiradas;
c) A reconstrução do muro em pedra que originariamente circundava o jardim do prédio, com a mesma configuração, com os mesmos materiais, espessura e com as mesmas técnicas construtivas do muro originário, e a reposição dos degraus em pedra existentes à entrada do prédio do A.;
d) A eliminação da vala aberta à frente do prédio, em terreno de propriedade do A., bem como das “servidões administrativas” pretensamente criadas sobre o prédio do A.;
4. Indemnizar o A.:
a) por ter abusivamente invadido a propriedade do A., privando-o da posse, gozo e fruição de uma parcela nunca inferior a 100 m2, no valor nunca inferior a 5.000 € (cinco mil euros);
b) pela tília centenária retirada do prédio, no valor de 5.000 € (cinco mil euros);
c) pela desvalorização do imóvel na importância que vier a ser liquidada em execução de sentença;
d) pela nogueira e acácia centenárias retiradas do prédio, no valor de 1.000 € (mil euros);
e) pelos danos provocados na canalização de águas pluviais, no soalho e nas respectivas vigas de apoio atingidas pelas humidades, danos esses que, por ora, não são determináveis em toda a sua extensão e cuja liquidação se requer seja relegada para a execução de sentença;
f) por todos os custos que este prove suportar com vista à obtenção de uma nova autorização por parte das entidades competentes para estabelecer na sua propriedade um empreendimento de Turismo no Espaço Rural; danos esses que, por ora, não são determináveis em toda a sua extensão e cuja liquidação se requer seja relegada para a execução de sentença;
g) por abuso de direito na importância que vier a ser liquidada em execução de sentença;
5. Compensar o A. por danos morais no valor de 10.000€ (dez mil euros);
6. Tudo acrescido de juros à taxa legal anual e de actualização desde a citação até ao efectivo e integral pagamento;
7. Sendo que as “servidões administrativas” implantadas no prédio do A. devem ser declaradas nulas e consequentemente removidas;
8. Sendo que o PDM, na parte em que consolida os actos praticados pela Ré, deve ser declarado nulo;
9. Ser a R. condenada em custas judiciais, procuradoria e todos os encargos legais.
B) A título subsidiário
Na hipótese de improcedência do pedido a título principal, supra, requer o A. que a Ré seja condenada a:
1. Indemnizar o A.:
a) nos termos formulados no ponto 4 do pedido a título principal; e,
b) pelas obras de isolamento sonoro que terá de realizar no prédio com vista a assegurar a tranquilidade e repouso próprios de um espaço de habitação, encargos esses que, por ora, não são determináveis em toda a sua extensão e cuja liquidação se requer seja relegada para a execução de sentença;
2. Compensar o A. nos termos formulados no ponto 5 do pedido principal;
3. Tudo acrescido de juros à taxa legal anual e de actualização desde a citação até ao efectivo e integral pagamento;
4. E, consequentemente, condenada a abster-se da prática de quaisquer actos futuros que ofendam, perturbem ou restrinjam os direitos do A.;
5. Ser a R. condenada em custas, encargos legais e procuradoria.** QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
A questão que aqui importa conhecer é da competência do tribunal.
O DIREITO
INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL
Alega o recorrente que o tribunal erra quando considera os tribunais administrativos incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido por si formulado a título principal na alínea A pontos 1 a 3 do pedido.
Na verdade, resulta a seu ver da petição inicial que invoca a existência de uma relação jurídica de direito administrativo como suporte dos pedidos que alega.
E que, o tribunal ao assim não entender relativamente a uns pedidos, quando depois conhece de outros, é contraditório.
Então vejamos.
Dispõe o art. 1º do ETAF que "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações administrativas e fiscais".
Veio, assim, reafirmar-se a cláusula geral estabelecida no artigo 212 ° n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas.
Nos termos do art. 4º do novo ETAF, aprovado pela referida Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro:
“Artigo 4.°
Âmbito da jurisdição
1 — Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
e) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
1) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal.
2 — Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:
a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa;
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
c) Actos relativos ao inquérito e à instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões.
3 — Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso;
b) A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;
e) A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu presidente;
d) A apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público.”
Pelo que, através daquele art. 4º n.º1, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela de encontram excluídos. (neste sentido ver Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I, Anotação XXIX, Almedina, pág. 59).
A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art.212 nº3 da Const., nos termos do qual "compete aos tribunais administrativos...o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas."
A competência dos tribunais determina-se pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da acção. (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90,A.j.nº10/11;Ac.S.T.A. de 9/10/90,A.J. nº12,pag.26;Ac. S.T.J. de 3/2/87,B.M.J. nº 364/591)
Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo -o da natureza da relação substancial pleiteada."
Há, pois, que averiguar que tipo de relação está em causa nos autos.
Extrai-se da sentença recorrida, no aqui importa:
““(…) Assim, a questão que se coloca nesta sede é a de saber se, nos termos em que a acção vem configurada na Petição inicial, o núcleo central do objecto da presente acção cabe no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, ou seja, se envolve litígio que resulte de relações jurídicas administrativas.
para o efeito atente-se na materialidade fáctica em que o autor baseia o petitório:
A) O Autor alega ser legítimo proprietário e possuidor de prédio misto identificado no artigo 1.º da PI e nos termos constantes dos art.ºs 2.º e ss, e
B) Que durante o ano de 1992, o Réu, invocando essa qualidade contactou o Autor, visando obter o seu consentimento para o corte de uma parcela de terreno do jardim frontal ao prédio supra identificado para o alargamento da via pública (do Largo do Fundo da Rua em Avelãs de Cima), não tendo o Autor dado consentimento para o efeito.
C) Que na véspera do dia de Natal de 1992, o Réu avisou o Autor que iria realizar obras de Alargamento na parte frontal à casa do Autor no dia 31-12-1992.
D) Que por aquela altura, o A. deslocou-se ao local, onde compareceu às 8h30m, tendo deparado com o tronco da tília secular tombado, sem raízes à vista porque partido pela base ou serrado e sem qualquer ramo, que pudesse ser transportado, com um muro em pedra já totalmente removido com o terreno, com escavações profundas quer no sentido vertical bem abaixo do nível da estrada, quer no sentido horizontal para dentro do terreno, vendo-se as árvores sem ramos os quais entretanto não se encontravam no local tal como toda a ramagem da tília, sugerindo que tais obras já decorriam há alguns dias.
E) Que desta ocupação e apropriação pelo Réu durante o ano de 1992 da uma parcela de terreno do jardim frontal ao prédio supra identificado resultaram prejuízos para o Autor.
Ora, da factualidade alegada pelo Autor supra sintetizada, verifica-se que o petitório radica na pretensão de reposição/reivindicação da propriedade do Autor relativa à parcela do prédio identificado no art.º 1 da PI, considerada apropriada, ocupada, e integrada no domínio público pelo Réu sem qualquer título, e nos pedidos indemnizatórios consequentes da alegada invasão abusiva da propriedade do Autor.
Resultando assim desse quid a pretensão do Autor de condenação do Réu no reconhecimento de um direito real de gozo (propriedade), consistente na restituição do bem objecto desse direito.(…)
Ora, no caso presente, face ao exposto, não se afigura que a relação jurídica que opõe as partes em litígio constitua uma relação jurídico administrativa. De facto, trata-se de um litígio que tem subjacente a defesa de um bem alegadamente de domínio privado, radicando, em primeira linha, na violação do direito real de propriedade, e como tal regulado pelos princípios comuns de direito civil, não obstante, uma das partes ser pública. Sendo que, alegadamente a invocada violação do direito de propriedade do Autor pela Entidade demandada se concretizou pela via de facto, isto é sem qualquer título reconhecido ou fundado em privilégios próprios de direito administrativo.
Face ao alegado, as partes em causa não exerceram assim qualquer actividade própria dos poderes públicos, especialmente reconhecida por lei ou por um acto fundado em privilégios próprios de direito administrativo (v.g. acto administrativos de qualificação de bens como pertencentes ao domínio público ou de delimitação destes com bens de outra natureza ou de expropriação por motivos de interesse público).
Pelo que este Tribunal Administrativo não é materialmente competente para o conhecimento do pedido formulado a título principal pelo Autor na alínea A) pontos 1 a 3 do petitório, cabendo a respectiva competência aos Tribunais Comuns.(…)”
A nosso ver colocam-se desde logo duas questões.
A 1ª questão é se efectivamente em abstracto os tribunais administrativos são competentes para conhecer de todos os pedidos formulados pelo aqui recorrente.
E, caso não sejam, se é possível a cumulação desses pedidos desde que os tribunais administrativos sejam competente para algum deles.
Quanto à primeira questão extrai-se do recente Acórdão do T CONFLITOS Processo: 012/10 de 9-06-2010:
“O art. 66° do CPC estatui que «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional». Ora, e para concluir pela competência da jurisdição administrativa para resolver este processo, o acórdão «sub censura» estabeleceu duas premissas: a de que compete à jurisdição administrativa a apreciação das «questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público»; e a de que o pedido de condenação da ré Estradas de Portugal, SA, a restituir os 737 m2 emerge da responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público — embora o aresto também admitisse que este pedido se continha nos que são próprios das acções «de reivindicação».
A bondade da premissa maior não oferece dúvidas, pois ela meramente reafirma o que se dispõe no art. 4°, n.° 1, al. g), do ETAF. Mas o mesmo não sucede quanto à menor. Esta contém dois segmentos, em que se qualificam a pretensão (como correspondente à exigência de uma responsabilidade civil) e a própria ré (como pessoa colectiva de direito público). O último assunto, relativo à natureza jurídica da ré, não vem questionado no recurso e está fora do «thema decidendum». E, por ser essa a única matéria que o recorrente aborda, resta ver se o aresto decidiu bem ao enquadrar o «petitum» na «responsabilidade civil extracontratual».
«In initio litis», o autor formulara três pedidos: um pedido principal de reivindicação, um pedido acessório de indemnização, só parcialmente liquidada, e um pedido subsidiário, de qualificação controversa. Entretanto, ele veio desistir daquele pedido acessório, subsistindo os outros dois. E, como já resultava da enunciação que demos à premissa menor, constata-se que o problema da competência foi decidido no aresto apenas à luz do pedido principal, nenhuma referência se fazendo ao subsidiário.
Mesmo que o resultado a que a Relação chegou enferme de erro, tem de se reconhecer que o método está certo. Com efeito, a definição da jurisdição competente afere-se pela índole da «causa» (art. 107°, n.° 2, do CPC), e esta capta-se através do pedido principal, iluminado pela sua «causa petendi»; de modo que a eventual incompetência do tribunal para conhecer de um qualquer outro pedido somente origina uma absolvição da instância nessa restrita parte (art. 288°, n.° 1, al. a), do CPC) — em virtude da cumulação de pedidos ser ilegal (arts.31°, n.° 1, e 470° do mesmo diploma).
O acórdão recorrido encarou a lide como «uma típica acção de reivindicação», o que expressamente inferiu dos pormenores de o autor pedir o «reconhecimento do direito de propriedade» e a «entrega da coisa objecto desse direito». E essa qualificação é absolutamente exacta, como «supra» já antecipáramos; pois é seguro que o pedido principal do recorrente se filiou no art. 1311° do Código Civil.
Mas, logo a seguir, o aresto ensaiou uma assimilação da «reivindicatio» às acções em que se exerça a responsabilidade civil extracontratual — fazendo-o para obter a premissa menor que apontámos. E, então, asseverou que a restituição pedida pelo autor «não é mais do que uma forma de indemnização natural, visando a reposição do estado anterior ao acto ofensivo do direito, desde que provada a ilicitude da actuação da ré».
Ora, estas considerações do aresto são incorrectas. A ideia de que a procedência das acções de reivindicação supõe a prova da ilicitude da conduta do detentor está obviamente errada, pois, e precisamente ao invés, a este incumbe provar que a sua detenção se suporta num título justificativo. Mas não vale a pena insistir neste ponto, que é marginal relativamente à pronúncia a emitir pelo Tribunal dos Conflitos. Importa-nos, sim, assinalar o lapso havido na identificação entre a «reivindicatio» e as acções de responsabilidade.
Com efeito, as acções de reivindicação são reais, o que imediatamente as distingue das acções de responsabilidade civil, que têm natureza obrigacional. A devolução da coisa, pedida pelo «dominus» que a reivindica, não constitui uma qualquer indemnização «in natura», mas a lógica consequência da sequela, que é um atributo característico dos direitos reais. E nem sequer é exacta outra tese do acórdão — a de que a «reivindicatio» visa «a reposição no estado anterior ao acto ofensivo do direito» de propriedade; pois a reivindicação tem por fim típico a devolução da coisa no seu estado actual, pedido a que poderá acrescer um outro, que será de ressarcimento, se esse estado for pior do que era antes por responsabilidade do detentor.
É desnecessário aduzir mais argumentos, ante a evidência de que a acção dos autos, enquanto acção de reivindicação, é alheia a uma qualquer responsabilidade extracontratual do réu. Donde se segue que a premissa menor do silogismo judiciário enunciado no acórdão «sub censura» é falsa, inquinando a respectiva conclusão.
Ora, não há no ETAF uma norma que atribua competência à jurisdição administrativa para o conhecimento de acções de reivindicação («vide», a propósito, o seu art. 4°). Solução que bem se compreende, pois o que nelas essencialmente se discute é a questão, puramente de direito privado, de saber se o direito real invocado pelo «dominus» existe e é oponível ao réu, por forma a tirar-lhe a detenção da coisa; e só acidentalmente se colocará um problema ligado ao direito público — se o detentor se socorrer de regras desta ordem para titular e legitimar a sua detenção.
Consequentemente, é de concluir que a competência «ratione materiae» para conhecer da presente acção de condenação cabe, a título residual, aos tribunais comuns — conforme o recorrente clama. “
Ora, parece-nos que, independentemente da alegação de que a recorrida removeu uma tília e de um muro centenários e lhe tenha cortado terreno e de que tais operações estão previstas em normas de direito público como competência das Juntas de Freguesia (cf., entre outros, o art. 34º, nº2, al. f) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro), de que constam das actas da Assembleia da Junta de Freguesia (cf. fls. dos autos), de que foram realizadas por máquinas e agentes sob as ordens e instruções da Junta, faz sentido, nem por isso deixa de o pedido principal aqui em causa ser uma acção de reivindicação nos termos supra referidos no acórdão citado, acção de reivindicação que é um direito real nos termos do art. 1311º do CC e que tem por fim a devolução da coisa no estado actual.
E de que, é apenas acidental o recurso a regras de direito público para legitimar a detenção do prédio ocupado.
Assim, apesar de uma das partes ser um ente público, no caso a junta de Freguesia nem por isso tal implica só por si que se esteja perante uma relação jurídica de direito administrativo privado já que a natureza pública ou privada da questão a dirimir não está condicionada pela natureza dos titulares da relação jurídica, nem pela disponibilidade ou indisponibilidade do bem a reivindicar.
Ora, compulsada a p.i., verifica-se que o A desenha parte da causa de pedir não no quadro de um litigio administrativo mas antes imputando à Ré a violação de um direito real de propriedade sobre um que supostamente lhe foi usurpado.
Em suma, bem andou a sentença recorrida ao entender que os tribunais administrativos eram incompetentes para o referido pedido de reconhecimento do direito de propriedade e de reposição do bem no estado anterior.
Sendo assim, põe-se a questão de se o pedido de indemnização formulado naquela sequência é da competência ou não dos tribunais administrativos.
Ora, como resulta da sentença recorrida e do referido acórdão já serão os tribunais administrativos os competentes para conhecer deste pedido, esse sim baseado numa relação de direito administrativo.
É que, diferentemente do pedido de reposição do status quo anterior à alegada ocupação, que ainda é um fim da acção de reivindicação, já o pedido de indemnização tem a ver com a responsabilidade extracontratual do detentor do bem, e por isso, já com um acto de gestão pública.
A este propósito extrai-se do Acórdão do Tribunal de Conflitos 015/04 de 15-03-2005:
“(…) 1 Em bom rigor a questão dos autos não se trata duma questão directamente sobre a competência material, mas consiste antes na de saber se a competência da jurisdição comum para determinados pedidos deve-se estender a outros pedidos que foram cumulados aos primeiros e cuja jurisdição seria, em princípio, a jurisdição administrativa.
Com efeito, não existe litígio sobre as decisões das instâncias quando julgaram que a defesa da propriedade através da acção de reivindicação se faz na primeira daquelas jurisdições e que o pedido de indemnização por actos de gestão pública compete aos tribunais administrativos.
O que acontece é que os recorrentes entendem que, no caso vertente, a cumulação dos pedidos tem a virtualidade de transformar as respectivas acções numa única acção, embora de efeitos plúrimos.
Estamos, pois, no campo da extensão e modificação da competência, a que aludem os art°s 96° e segs. do C. P. Civil.
Esse artigo e os art°s 97º e 98° prevêem a extensão da competência nos casos das questões incidentais, prejudiciais e reconvencionais, mas nada referem quanto à possibilidade da cumulação dos pedidos. Por outro lado, o artº 100º veda o afastamento por acordo das partes das regras da competência em razão da matéria. E se assim é, por maioria de razão, não pode ser deixado ao livre alvedrio do proponente da causa, a jurisdição em que deverá ser apreciado o seu pedido.
Aliás, prevendo a lei a ilegalidade da cumulação de pedidos, quando tal cumulação ofenda as regras da competência em razão da matéria — art°s 470° e 31º n° 1 do C. P. Civil - , proíbe expressa e directamente a pretensão dos recorrentes.
Nem o reconhecimento da propriedade se configura como um pedido essencial para a determinação do direito à indemnização. Este é que é o verdadeiro pedido, a pretensão que os autores pretendem fazer valer. O direito de propriedade precisa apenas de ser invocado, para que seja reconhecido, não como um dos objectivos da acção, mas como pressuposto do direito á reparação. Só se o réu viesse excepcionar que os autores não eram os titulares do direito real em causa. Mas neste caso, estaríamos na hipótese dos aludidos art°s 96° e segs que regulam a extensão de competência. Com uma consequência inversa daquela pela qual pugnam os recorrentes. Ou seja, sendo a competência para conhecer do pedido indemnizatório dos tribunais administrativos, a eles competiria conhecer igualmente da questão, aqui incidental, da propriedade.
2 Deste modo, reconhecida a propriedade e considerado incompatível com o respectivo pedido o conhecimento do pedido indemnizatório, por incompetência em razão da matéria, não restava ao tribunal de ia instância senão absolver da instância quanto a estes pedidos, nos termos do art° 105° n° 1 do C. P. Civil.
3 Em conclusão:
Proposta na jurisdição comum acção onde se cumulam pedidos para que é competente esta jurisdição e pedidos da competência da jurisdição administrativa, a competência da primeira, em razão da matéria, não se estende a estes últimos pedidos, antes se verificando uma cumulação ilegal de pedidos, que leva à absolvição da instância quanto àqueles da competência dos tribunais administrativos. “
É, pois, de manter a sentença recorrida no sentido da incompetência dos tribunais administrativos para os pedidos formulados em A 1 a 3, e competência para o pedido formulado em A4 cuja decisão não foi aqui posta em causa.
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Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
R e. N.
Porto, 27/01/2011
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro |
