| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
JAMS veio interpor recurso do despacho saneador / sentença pelo qual o TAF de BRAGA julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e, em consequência, absolveu a Entidade Demandada da presente instância, na ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL que intentou contra CÂMARA MUNICIPAL DE PÓVOA DE LANHOSO.* Conclusões do Recorrente:
A- CONCLUSÕES
1. Considera o tribunal a quo, que aos argumentos invocados pelo recorrente relativamente ao acto administrativo aqui em crise, não são subsumíveis quaisquer tipos de nulidades, mas apenas meras anulabilidades.
2. Invocando para tal, que não estariam preenchidos os requisitos do artigo 133 do CPA.
3. Ora, o acto aqui em crise, originou a reclassificação dos funcionários indicados na petição, tendo os mesmos sido reclassificados para uma categoria para a qual não possuem habilitações.
4. Acrescendo o facto de a referida reclassificação ter ocorrido num momento em que o regime legal da reclassificação, já não se encontrar em vigor.
5. No momento em que ocorreu a prática do facto, (a reclassificação), já não existia a base legal que suportava esse mesmo regime da reclassificação, pois foi revogado alguns dias antes da prática do facto o que origina a nulidade do procedimento de reclassificação.
6. Nos termos da lei de processo, defende o recorrente a nulidade ou anulação do acto administrativo com eficácia externa, exarado ao abrigo de normativo inexistente por ter sido alvo de revogação.
7. Ao que acresce outro pressuposto de nulidade, relativo ao facto de três dos funcionários reclassificados, o terem sido para posições de chefia, quando a legislação entretanto revogada proibia expressamente essa situação, o que acarreta o vício de nulidade para o acto que contenha essa reclassificação contra o ordenamento.
8. Nesse sentido segue igualmente a doutrina invocada, que defende que o elenco de actos nulos do artigo 133 do CPA, é meramente exemplificativo, sendo de incluir nesse elenco as deliberações que nomeiem funcionários sem concurso, ou tomadas com preterição de formalidades essenciais.
9. No mesmo sentido vai igualmente a teoria dos actos nulos por natureza, prevista no Nº 1 do artigo 133 do CPA, que refere os actos a que falte qualquer elemento essencial”, ou seja; “é nulo o acto administrativo afectado por um vício especialmente grave, desde que isso resulte evidente de uma avaliação razoável das circunstâncias a tomar em consideração.
10. Dessa forma pode considerar-se, contudo, serem nulos os actos administrativos que careçam de elementos que, no caso concreto, devam considerar-se essenciais, em função do tipo de acto em causa ou da gravidade do vicio que o afecta, tal como resulta do exposto relativamente ao caso aqui em apreço, em que deve ser considerado nulo o acto de reclassificação pelo facto de a esse acto faltarem elementos essenciais.
11. Nesse sentido seria, por exemplo, elemento essencial de uma verificação constitutiva, a veracidade dos factos certificados, considerando-se, portanto nulos os actos declarativos ou certificativos que incorporem uma constatação falsa, não verdadeira, vindo ao encontro da tese defendida pelo recorrente, quando afirma que será nulo o acto que tem na sua base uma constatação falsa, o que no acto administrativo em crise, se reporta á reclassificação de funcionários que não possuíam os requisitos essenciais para poderem ser alvo do procedimento de reclassificação.
12. De acordo com a lei e com a doutrina somos a considerar que, o acto em crise nos presentes autos, será sempre um acto nulo, que nos termos da lei do processo, será impugnável a todo o tempo.
13. De acordo com o artigo 133 e 134, nº 1 ambos do CPA, em articulação com o artigo 58, nº 1 do CPTA, a impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo, pelo que a pretensão do autor era tempestiva.
14. Pelo que, deverá a douta sentença recorrida, ser anulada, devendo ser considerada a tempestividade do pedido realizado pelo ora recorrente, não sendo de considerar o argumento da caducidade do direito de acção perfilhado na sentença ora recorrida.* O Recorrido contra alegou conforme folhas 90 e seguintes, em sustentação da decisão recorrida.* O Ministério Público neste TCAN emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.* Consta no despacho recorrido:
Cumpre emitir pronúncia, nos termos do art.º 87º, n.º1, alínea a), do C.P.T.A., em ordem a conhecer da questão suscitada da eventual caducidade do direito de acção, a qual, a verificar-se, poderá obstar ao conhecimento do objecto do presente processo, tratando-se de questão de conhecimento oficioso por parte do Tribunal, nos termos do disposto no art.º 333º, n.º1, do Código Civil.
Para tanto, mostra-se necessário fixar os seguintes FACTOS, que se afiguram essenciais e relevantes, os quais se consideram PROVADOS em face aos documentos juntos aos autos, e tendo presente a posição firmadas pelas partes nos seus articulados:
1 - Por despacho datado de 17 de Dezembro de 2008, proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal da Póvoa de Lanhoso, foi efectuada a reclassificação dos seguintes funcionários:
- Maria Fernanda Cruz Magalhães Teixeira – chefe de secção;
- Elisa dos Anjos Martins Lopes – chefe de secção;
- Sérgio Luís da Silva – chefe de secção;
- João Paulo Marques de Queirós Pereira – técnico-profissional especialista principal;
- Manuel Joaquim Marques da Costa – técnico-profissional especialista principal;
[cfr. doc. 1 junto com a Contestação]
2 - O Despacho proferido em 17.12.2008, foi objecto de publicação no Diário da República, IIª Série, n.º2, de 5 de Janeiro de 2009 – cfr. doc. 1 junto pelo Autor;
3 - A petição inicial foi remetida ao Tribunal, via SITAF, em 23 de Outubro de 2013 – cfr. fls. 1 ss do suporte físico dos autos. * DIREITO
Lê-se na sentença:
«Ora, tendo presente que, nos termos do disposto no artigo 135.º do C.P.A., são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção, é manifesto, desde logo, que as invalidades assacadas pelo Autor ao acto, independentemente da sua eventual procedência, não são subsumíveis qualquer tipo de nulidade, mas antes passíveis de gerar mera anulabilidade.
Com efeito, são invocados, genericamente, pelo Autor o vício de violação de lei, vício este que o Autor concretiza, por um lado, na eventual do disposto no art.º 5º, nº 1, do revogado Decreto-Lei nº 497/99, no qual se estipulava que “a reclassificação ou reconversão não podem dar origem à atribuição de cargos e categorias de chefia”, pelo que tal acto deverá ser considerado nulo, por violação de normativo legal imperativo; por outro, sustentando a ilegalidade da reclassificação profissional em causa, por a mesma ter sido concluída somente com a publicação no Diário da República em 05/01/2009, e já após a entrada em vigor do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, e por o art.º 111º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, determinar a caducidade dos procedimentos concursais em curso na data da entrada em vigor do RCTFP.
Analisados os vícios invocados, é possível concluir que ambos têm por base a desconformidade do acto impugnado com norma jurídica vigente, estando em causa assim, e ao contrário do sustentado pelo Autor, um possível vício de violação de lei, e cuja verificação determinará somente anulabilidade do acto e não já uma possível nulidade ou inexistência.» * O Recorrente discorda de tal apreciação, considerando que, pelo contrário, são invocados na acção vícios geradores da nulidade do acto impeditivos da caducidade do direito de acção prevista no artigo 89º/1/h) do CPTA.
Para tanto invoca várias razões, que serão seguidamente analisadas.
Invoca a caducidade do procedimento de reclassificação, mormente nas conclusões 4, 5 e 6, por força do artigo 111º/1 da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro que dispõe «Caducam os procedimentos em curso tendentes à prática de actos de administração e de gestão de pessoal que, face ao disposto na presente lei, tenham desaparecido da ordem jurídica».
A previsão da norma inclui os procedimentos tendentes à prática de actos, o que significa claramente que abrange os procedimentos destinados a preparar uma resolução final que ainda não foi proferida e exclui, a contrario, os procedimentos em que já foi proferida essa resolução final, por outras palavras a “manifestação de vontade da Administração Pública” a que se refere o artigo 1º/1 do CPA ou, enfim, o acto administrativo, no caso sobre a reclassificação dos funcionários em causa.
O que se compreende perfeitamente, uma vez que as formalidades do procedimento que são subsequentes à prática do acto administrativo em nada contendem com a perfeição deste, pelo contrário subentendem-na, ao serem destinados a conferir-lhe eficácia e a garantir a sua execução.
Ora, o despacho impugnado foi proferido em 17-12-2008, antes da entrada em vigor do RCTFP que ocorreu em 01-01-209, pelo que não caducou o respectivo procedimento e o acto impugnado não sofre, por esta via, de invalidade. * O Recorrente invoca de seguida outros vícios que, na sua tese e em oposição à decisão recorrida geram a nulidade da reclassificação profissional em causa, sem no entanto seguir o método de exposição mais adequado, que consistiria em configurar e enunciar concreta e separadamente cada uma dessas situações e proceder à respectiva subsunção numa das fontes de invalidade elencadas no artigo 133º do CPA. Seja como for, essa miscelânea de factos e argumentos esparsos é culminado por conclusões que delimitam o thema decidendum do recurso e donde se vislumbra serem as seguintes as situações que poderiam arrastar o acto para o campo da sanção máxima da nulidade:
- Serem os funcionários reclassificados para uma categoria para a qual não possuem habilitações (conclusão 3);
- Terem três desses funcionários sido reclassificados para cargos de chefia, o que não era legalmente admissível (conclusão 7).
- Terem sido tais funcionários nomeados sem concurso (conclusão 8) e com base em constatação falsa (conclusão 11).
Vejamos.
O Decreto-Lei n.º 497/99 de 19 de Novembro, segundo o seu nº1 “estabelece o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública”, sendo aplicável na administração local com as adaptações constantes do Decreto-lei 218/2000, de 9 de Setembro.
Dispõe o artigo 3º/1 do Decreto-Lei n.º 497/99 de 19 de Novembro:
«Artigo 3.º
Definições
1 - A reclassificação profissional consiste na atribuição de categoria e carreira diferente daquela que o funcionário é titular, reunidos que estejam os requisitos legalmente exigidos para a nova carreira.»
Tratava-se de um mecanismo de mobilidade intercarreiras especial que escapava à regra geral de que a nomeação para uma nova carreira se deve fazer por concurso. No entanto, não poderia ser reputado como um mecanismo excepcional, no sentido de anómalo, exorbitante, ou de ultima ratio para acorrer a necessidades extraordinárias dos serviços, antes como um instituto jurídico especial mas estável, destinado a flexibilizar a gestão dos recursos disponíveis e adaptá-los com maior celeridade e eficácia às funções a realizar, preenchidas que fossem as condições da sua aplicação previstas no artigo 2º do Decreto-lei 218/2000, de 9 de Setembro, algumas de âmbito de aplicação assaz vasto e genérico.
Essa vocação está expressa no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 497/99 de 19 de Novembro desse diploma legal, neste termos:
«Muito embora o concurso constitua a forma normal de ingresso em lugares dos quadros da Administração Pública, no tocante à mobilidade intercarreiras impõe-se o desenvolvimento dos mecanismos da reconversão e da reclassificação, como instrumentos privilegiados de gestão, optimização e motivação do capital de recursos humanos de que dispõe.
Nesta perspectiva redefinem-se os critérios e alarga-se o âmbito de aplicação de tais instrumentos de gestão, introduzindo-se, concomitantemente, meios de controlo que se centram no exercício de novas funções em regime probatório e na aquisição de novos conhecimentos e competências obtidos em processo de formação sujeito a avaliação final.»
Deste modo, sendo a reclassificação, por definição, excludente do concurso, a nomeação dos funcionários sem concurso não poderia viciar o acto de reclassificação. O que importa apurar então é apenas a relevância dos vícios invocados, materializados na inexistência de alguns dos requisitos legais subjectivos (habilitações literárias) e objectivos (funções não dirigentes) da reclassificação, em termos de fazerem recair o acto sob a alçada do regime regra da anulabilidade (artigo 135º CPA) ou do regime excepcional, ou especial, da nulidade (artigo 133º CPA).
Ora, o TAF, depois de analisar a questão à luz dos critérios do artigo 133º do CPA compatíveis com o alegado pelo Autor, com especial incidência para a cláusula geral do seu nº1, que visa segundo alguma doutrina casos de “nulidade por natureza” e do nº2/c) (actos com objecto impossível ou ininteligível), julgou que as situações consideradas não seriam subsumíveis a tais normas e, como tal, julgou aplicável, se a acção devesse prosseguir, o regime geral da anulabilidade.
Para o efeito ponderou:
«E cumpre referir que não se está em presença de um possível acto nulo por impossibilidade ou ininteligibilidade do objecto do acto, seja por o objecto do acto resultar perfeitamente evidenciado (consubstancia-se na reclassificação profissional dos vários funcionários identificados no acto posto em crise), seja também por a impossibilidade do objecto se não confundir com a contrariedade do acto com comando legal (proibição da prática do acto), impondo-se antes, uma efectiva impossibilidade de o acto administrativo se mostrar susceptível de produzir os seus normais efeitos, em resultado da ausência de um substrato sobre o qual possa incidir o acto administrativo.
E diga-se também que ao acto impugnado, não falta também nenhum dos seus elementos essenciais, identificados no art.º 120º do C.P.A., quais sejam: 1º decisão; 2º de um órgão da Administração; 3º que a decisão seja tomada ao abrigo de normas de direito público (de normas de direito administrativo); 4º que a decisão vise produzir efeitos jurídicos; 5º que estes efeitos jurídicos se produzam numa situação individual e concreta.»
Entende-se que assiste razão ao tribunal “a quo”.
Não será relevante especular com alguma divergência que possa ter historicamente existido entre o regime dos actos nulos previsto no CPA e na Lei das Autarquias Locais, uma vez que esta, na sua evolução, convergiu decisivamente com o regime do CPA.
Com efeito, na Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, vigente à data dos factos em causa e, para o que agora releva, estipula-se:
«Artigo 95.º
Actos nulos
1 - São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, nos termos previstos no Código do Procedimento Administrativo.»
O nº2 não é interessante uma vez que contempla situações específicas de índole financeira ou tributária que não são aplicáveis nestes autos.
Entende-se que o elenco dos casos para os quais a lei comina expressamente a sanção da nulidade, quer seja nas alíneas do artigo 133º/2 do CPA, quer em legislação avulsa, estabelecem uma fasquia de gravidade significativamente elevada que não foi atingida no caso vertente. E a argumentação do Recorrente não logra convencer do contrário.
Na verdade, os casos de nulidade estão em princípio reservados para situações de ilicitude evidente, cuja valorização pela via legislativa seria absolutamente inconcebível e até absurda.
Por exemplo, a falta de habilitações literárias específicas e infungíveis para o exercício de uma determinada profissão implicaria fatalmente a nulidade do acto de nomeação. Pense-se na nomeação como médico de funcionário que ostenta licenciatura em Direito ou da nomeação como jurista de funcionário habilitado com licenciatura em Farmácia.
Outra coisa completamente diversa é a exigência de habilitações literárias como nível de escolaridade, por exemplo, 12º ano, bacharelato ou licenciatura indiferenciada. Nestas hipóteses é perfeitamente concebível a fungibilidade de tal exigência, sendo admissível em determinadas circunstâncias a sua compensação em tempo de serviço, cursos de formação, determinado nível de mérito, etc.
Na 1ª hipótese o acto seria nulo por falta de um elemento essencial (licenciatura específica infungível), enquanto na 2ª hipótese a falta do requisito nível de habilitações literárias apenas acarretaria, nos termos gerais, a anulabilidade do acto.
Por outro lado, na conclusão 11 o Recorrente invoca, a título de exemplo, a nulidade dos actos declarativos ou certificativos que incorporem uma constatação falsa. Ora, esta hipótese não apresenta qualquer relação útil com o caso dos autos, em que não estamos perante um acto comprovativo de uma determinada situação ou qualidade pré-existente, mas sim perante um acto constitutivo, produtor de uma modificação na ordem jurídica.
De resto, os autores citados pelo Recorrente na sua alegação, Mário Esteves de Oliveira (e não “Mário Esteves Cardoso” como consta por manifesto lapso) Pedro Costa Gonçalves e J Pacheco de Amorim, no seu “Comentário ao CPA”, 2ª edição, da editora Almedina, a fls. 640 e seguintes da referida obra, claramente acabam por concluir que a densificação do conceito “elementos essenciais”, do artigo 133º/1, não pode ser feita senão casuisticamente e por apelo à gravidade da deficiência apresentada pelo acto administrativo, em paralelismo com o “elenco exemplificativo ou concretizador dessa norma” do nº2, ou seja, por outras palavras, aquilo que atrás enunciámos como fasquia de gravidade inadmissível, intolerável, inconcebível como merecedora de sanação por falta de impugnação atempada.
Repete-se, se bem se avalia, as deficiências apontadas ao acto não se apresentam como de tal modo graves que imponham a repulsa absoluta do Direito, ao ponto de ele não produzir quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, nos termos do artigo 134º/1 CPA.
E deste modo, entendem dever confirmar a decisão recorrida. * DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 11 de Maio de 2017
Ass.: João Beato Sousa
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Joaquim Cruzeiro |
