| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I- Relatório
A A. Associação, no âmbito da Ação Administrativa Especial que intentou contra o Instituto da Segurança Social, I.P., tendente, à “impugnação do ato praticado, em 19.05.2015, pelo Diretor de Segurança Social do Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P., que lhe determina a reposição de comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito dos acordos de cooperação para a resposta social de lar residencial, num total de €93.094”, inconformada com a Sentença proferida em 6 de Novembro de 2019 no TAF de Coimbra, que julgou a Ação improcedente, veio a apresentar Recurso Jurisdicional, em 18 de dezembro de 2019, no qual concluiu:
“I – O ato impugnado assenta em informação técnica (informação n.º 12/2015 do Núcleo de Apoio Jurídico) na qual se propõe “...revogar a decisão datada 22.12.2014, e uma vez que esta ainda não tenha sido executada, deverá ordenar a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito dos acordos de cooperação para as respostas sociais de Lar Residencial, no caso da A. - ASSOCIAÇÃO o valor global de €93.094 e da SCM da (...), no montante total de €146.446,12”;
II - Em momento algum se propôs – o texto da proposta de decisão é claro nesse sentido – uma “revogação” parcial do ato, apenas se falando em revogação do mesmo, sendo isso, justamente, que o autor do ato faz;
III – Ainda que o despacho saneador se estribe em acórdão proferido por esse TCA em 26.01.2018, no âmbito do processo n.º 337/15.4BECBR-A, onde se conclui, - aí quanto à Santa Casa da Misericórdia da (...) -, que o ato de 19.05.2019 não procedeu à anulação total do ato de 22.12.2014, mas apenas à sua anulação parcial, o certo é que, no entender da Recorrente, o que se faz aí é abstrair, completamente, do texto da decisão e, bem assim, do texto da concreta proposta que lhe está na base, para inferir que o seu alcance é, afinal, outro (mais restrito), com a justificação de que há partes da informação que sustenta o ato anulado que se mantêm na informação que fundamenta o ato impugnado;
IV - Nada admite que, sendo claro o sentido e alcance da decisão tomada pelo Recorrido – o da anulação do ato de 22.12.2014 -, com base na proposta que é feita de anulação desse mesmo ato, se presuma que se quis dizer, afinal, menos do que se disse, e que, nessa medida, a anulação é apenas parcial;
V – O autor do ato impugnado, ao concordar com uma proposta de “revogar a decisão datada de 22.12.2014” – e é assim mesmo que ali se escreve – anulou essa decisão totalmente, extinguindo todos os seus efeitos, e não apenas parcialmente;
VI – O Tribunal a quo, ao considerar, no despacho saneador, que houve, no caso, apenas revogação parcial da decisão de 22.12.2014 e, por aí, ao considerar que há caducidade do direito de ação relativamente à reposição de 50% exigida por aquela decisão, incorre em erro de julgamento, fazendo errada aplicação do 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA;
VII – O Recorrido praticou um ato administrativo – ordem de reposição – ao abrigo de um específico regime – o Regime de Administração Financeira do Estado -, ato esse que é o culminar de um procedimento também ele enquadrado por esse mesmo regime, no que se inclui a audiência prévia promovida;
VIII - o Tribunal a quo defende que o regime do Decreto-Lei n.º 155/92 é aplicável a todos os montantes indevidamente recebidos/arrecadados que devam reentrar nos cofres do Estado e, ato contínuo, afasta daí todas os pagamentos que não tenham a natureza de despesa de gestão corrente;
IX - Não se explica, porém, na sentença recorrida como é que o apoio dado pelo Recorrido a uma IPSS para o desenvolvimento de atividades de apoio a crianças e jovens deficientes pode assumir a natureza de “despesa de capital”, como surge crismado na sentença recorrida;
X – Tendo presentes os conceitos de despesas de capital e de despesas de gestão corrente, tal como plasmados no glossário do Conselho das Finanças Públicas, é para a Recorrente claro que os apoios concedidos pelo Recorrido integram as despesas de gestão corrente;
XI – Mesmo que se desse o caso de estarmos perante despesas de capital – e não estamos – o certo é que, à luz da jurisprudência de que se socorre o Tribunal a quo, a qual considera que o regime do artigo Decreto-Lei n.º 155/92 é aplicável, “de forma abrangente” a qualquer reposição de dinheiros públicos, sempre seria de ter aí abrangidas as despesas de capital e as despesas de gestão corrente;
X – Ao contrário do decidido, é aqui aplicável o regime do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92;
XI – À luz desse regime, o prazo prescricional começa a sua contagem na data do recebimento das quantias;
XII – O Recorrido, aliás, ciente disso mesmo, só procede à cobrança de dívidas de 2009 e de 2010 e não já dos anos anteriores, afirmando-se na informação que sustenta o ato impugnado que “atendendo a que a A. - ASSOCIAÇÃO só foi notificada em Abril de 2014, só foram consideradas as listagens dos utentes referentes aos meses compreendidos entre maio de 2009 e maio de 2010, porque as restantes listagens diziam respeito a períodos com dívida prescrita, por força do disposto no artigo 40.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho”;
XIII - Tendo em conta que o ato impugnado – de 19.05.2015 – anulou o ato de 22.12.2014, destruindo este e todos os efeitos por ele produzidos, terá de se considerar que a determinação do pagamento das quantias aqui em causa só foi notificada à Recorrente em 27.05.2015;
XIV - Nessa medida, e não tendo ocorrido, entretanto, qualquer causa de suspensão ou interrupção da prescrição, o direito do Recorrido de exigir o pagamento daquelas quantias prescreveu;
XV - A sentença recorrida ao afastar a aplicação do regime prescricional do RAFE, incorre em erro de julgamento, fazendo errada aplicação do artigo 309.º do Código Civil e errada interpretação do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
Termos em que, Considerando procedente o presente recurso e revogando, consequentemente, o despacho saneador e a sentença recorrida, farão V. Exas. JUSTIÇA!”
O aqui Recorrido/ISS veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 28 de outubro de 2019, concluindo:
“I - A A. - ASSOCIAÇÃO veio, já depois de ter sido proferida decisão judicial final (sentença) no processo, interpor recurso jurisdicional do despacho saneador proferido pelo juiz relator do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra e fê-lo conjuntamente com o recurso jurisdicional que incide sobre a própria sentença proferida pelo Tribunal. Ora, do despacho saneador - despacho proferido por um juiz relator - proferido em ação administrativa especial cabe prévia reclamação para a conferência do próprio Tribunal de 1.' instância, nos termos do artigo 27.°, n.º 2 do CPTA, na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015. Neste sentido se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 6/2017, de 26 de setembro.
Assim, o Tribunal Central Administrativo não deve conhecer do recurso jurisdicional interposto, na parte em que recorre da decisão proferida no despacho saneador, dado que o meio próprio para impugnar o despacho saneador, segundo a legislação processual então vigente, era a prévia reclamação para a conferência, não podendo a A. - ASSOCIAÇÃO reagir contra tal despacho imediatamente através de recurso jurisdicional.
Caso o Tribunal Central Administrativo decida conhecer do recurso na parte em que recorre do despacho saneador, o que por mera hipótese académica se equaciona, A CAUTELA SEMPRE SE DIRÁ,
II - A recorrente A. - ASSOCIAÇÃO vem recorrer do despacho saneador, porquanto o mesmo julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação relativamente ao ato administrativo de 1.º grau (decisão final administrativa) datado de 22/12/2014, na parte em que este ato foi meramente confirmado pelo ato administrativo de 2.º grau datado de 19/05/2015 (decisão da reclamação administrativa), isto é, na parte relativa à reposição de comparticipações financeiras a 50%.
Com efeito, o ato proferido em 19/05/2015 apenas revogou parcialmente o ato proferido em 22/12/2014, mantendo inalterado o teor do ato de 22/12/2014 na parte referente à obrigação de a instituição restituir aos serviços de segurança social metade (50%) das comparticipações financeiras pagas. Assim, o ato proferido em 19/05/2015 é um ato confirmativo na parte referente à obrigação de a instituição restituir aos serviços de segurança social metade (50%) das comparticipações financeiras pagas e, portanto, inimpugnável quanto a essa parte. Neste sentido, também já se pronunciou o Tribunal Central Administrativo, no Acórdão proferido em 26/01/2018, no âmbito do processo n.º 337/15.4BECBR-A, onde se discutiu precisamente o alcance da revogação operada pelo despacho de 19105/2015 relativamente à Santa Casa da Misericórdia da (...).
III - A Recorrente invoca que são de aplicar as regras do Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, pelo que, aplicando-se o prazo prescricional de cinco anos previsto neste diploma legal, a divida de comparticipações financeiras exigida encontrar-se-ia prescrita.
Ora, a divida não se encontra prescrita, na medida em que
i) o prazo de prescrição só se inicia quando o direito poder ser exigido, ou seja, após o conhecimento de que aqueles valores eram indevidos, o que só ocorreu em novembro de 2010; e visto que
ii) para além das causas gerais de interrupção, as dividas à Segurança Social gozam ainda de uma outra causa de interrupção, que é a realização de qualquer diligência administrativa.
Por conseguinte, tendo a A. - ASSOCIAÇÃO sido notificada, por ofício n.º 50780, de 9 de maio de 2014, em sede de audiência de interessados, para repor as comparticipações financeiras indevidamente pagas referentes ao período de maio de 2009 a maio de 2010, o prazo prescricional interrompeu-se nesta data e reiniciou a sua contagem.
IV - Ainda que assim não se entenda, o que por mera cautela de patrocínio se equaciona, sempre se dirá que a questão da prescrição se tornou despicienda, na medida em que a A. - ASSOCIAÇÃO liquidou a totalidade da divida de comparticipações financeiras constante da nota de reposição.
Com efeito, encontrando-se a ação administrativa em curso e já após a fase dos articulados, a A. - ASSOCIAÇÃO concluiu o pagamento em prestações referente à nota de reposição no valor global de €93.094, tendo ficado liquidada a totalidade da divida de comparticipações financeiras em setembro de 2018. Tendo dado cumprimento à obrigação alegadamente prescrita, com conhecimento da prescrição, a A. - ASSOCIAÇÃO renunciou tacitamente à prescrição, nos termos dos artigos 304.° e 302.º, n.º 2 do Código Civil.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve o recurso interposto pela A. - ASSOCIAÇÃO - Associação para a Recuperação de Cidadãos Inadaptados da (...), instituição particular de solidariedade social, não ser conhecido na parte em que recorre do despacho saneador e ser julgado improcedente quanto aos demais, só assim se fazendo Justiça.”
Em 5 de fevereiro de 2020 foi proferido Despacho de admissão de recurso.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 18 de fevereiro de 2020, nada veio a dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, o suscitado erro de julgamento do Despacho Saneador, “ao considerar que há caducidade do direito de ação relativamente à reposição de 50% exigida por aquela decisão”, verificando ainda, e já no que concerne à decisão, se será “aplicável o regime do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92.”
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“1) Em 30 de dezembro de 1986, a Autora celebrou com o Centro Regional de Segurança Social de Coimbra um acordo de cooperação, de cujas cláusulas se destaca (cf. documento de fls. 19 a 24 do PA):
“CLÁUSULA I – FINS E ATIVIDADES
1 – O presente acordo tem por finalidade o desenvolvimento por parte da A. - ASSOCIAÇÃO de atividades de apoio a crianças e jovens deficientes de acordo com os objetivos definidos na Norma VI e VII do Despacho Normativo n.º 387/80, tendo especificamente em vista:
a) o desenvolvimento progressivo de todas as capacidades do cidadão deficiente através de uma ação terapêutica e educativa em ordem à sua integração social;
b) desenvolvimento de atividades de apoio a deficientes severos, visando a sua integração em estruturas que lhes permitam realizar tarefas ocupacionais socialmente úteis;
c) a integração social do deficiente através de um lar de transição.
2 – As atividades a que se refere o número anterior serão exercidas nas instalações da A. - Associação, no lugar de (...), no Concelho de (...), Distrito de Coimbra, equipamento que a Instituição se obriga a manter em funcionamento de acordo com as regras e orientações técnicas legalmente estabelecidas e em conformidade com os seus estatutos.
CLÁUSULA II – LOTAÇÃO
A lotação de utentes no equipamento a que se refere o presente acordo é de vinte e cinco (25). (…)
CLÁUSULA VI – COMPARTICIPAÇÃO FINANCEIRA DO CENTRO REGIONAL
O Centro Regional obriga-se a comparticipar nos encargos financeiros da Instituição, no montante encontrado através de estudo económico-financeiro feito por este Centro Regional e a Instituição, anexo a este Acordo. (…)
CLÁUSULA X – VIGÊNCIA DO ACORDO
O presente acordo entra em vigor em 01 de janeiro de 1987, e terá a duração de 12 meses, findo os quais será obrigatoriamente revisto, se superiormente não forem estabelecidos custos médios utente/mês superiores para a valência nele contemplada, revogando-se os acordos de cooperação celebrados em 26 de fevereiro de 1986, entre o Centro Regional e a A. - ASSOCIAÇÃO.
ESTUDO ECONÓMICO-FINANCEIRO DO ACORDO ATIPICO – CRSS DE COIMBRA – A. - ASSOCIAÇÃO DA (...) PARA O ANO DE 1987
Conforme estudo elaborado, pela Associação supra citada e que se remete em anexo à presente informação é proposto ao Centro Regional de Segurança Social de Coimbra, para o ano de 1987, o seguinte valor mensal de comparticipação – 4.166.500$00 (…)”.
2) A Autora, na qualidade de segunda outorgante, e a Santa Casa da Misericórdia e Hospital de (...), na qualidade de primeira outorgante, celebraram um acordo, não datado, do qual consta o seguinte (cf. documento de fls. 291 e 292 do PA):
“(…) A primeira outorgante, através de acordo com o CRSS, fornecerá as instalações para o funcionamento do ‘Lar de Deficientes Profundos’, bem como todos os serviços que se tornem necessários ao bom funcionamento da unidade, com exceção daqueles que requeiram pessoal especializado.
Tais serviços especializados serão prestados por funcionários da segunda outorgante, através de acordo com o CRSS, que desenvolverão o seu trabalho nas instalações supra referidas. (…)
O prazo de vigência do presente contrato é de um (1) ano, renovando-se nos seguintes, se nenhuma das partes o rescindir”.
3) Em 30 de Dezembro de 1987, a Santa Casa da Misericórdia e Hospital de (...) celebrou com o Centro Regional de Segurança Social de Coimbra um acordo de cooperação, de cujas cláusulas se destaca (cf. documento de fls. 2 a 6 do PA):
“CLÁUSULA I – FINS E ATIVIDADES
1 – O presente acordo tem por finalidade o desenvolvimento por parte da Santa Casa da Misericórdia da (...) de atividades de apoio a crianças e jovens deficientes de acordo com os objetivos definidos na Norma VI e VII do Despacho Normativo n.º 387/80, tendo especificamente em vista o desenvolvimento de atividades de apoio em lar residencial a deficientes médios e severos, visando a sua integração em estruturas que lhes permitam realizar tarefas ocupacionais socialmente úteis.
2 – As atividades a que se refere o número anterior serão exercidas nas instalações da Santa Casa da Misericórdia da (...), no Concelho de (...), Distrito de Coimbra, equipamentos que a Instituição se obriga a manter em funcionamento de acordo com as regras e orientações técnicas legalmente estabelecidas e em conformidade com os seus estatutos.
CLÁUSULA II – LOTAÇÃO
A lotação de utentes no equipamento a que se refere o presente acordo é de seis (6). (…)
CLÁUSULA VI – COMPARTICIPAÇÃO FINANCEIRA DO CENTRO REGIONAL
O Centro Regional obriga-se a comparticipar nos encargos financeiros da Instituição, no montante encontrado através de estudo económico-financeiro feito por este Centro Regional e a Instituição, anexo a este Acordo. (…)
CLÁUSULA X – VIGÊNCIA DO ACORDO
O presente acordo entra em vigor em 01 de dezembro de 1987, e terá a duração de 12 meses, findo os quais será obrigatoriamente revisto, se superiormente não forem estabelecidos custos médios utente/mês superiores para a valência nele contemplada. (…)”.
4) A Autora e o Centro Regional de Segurança Social de Coimbra acordaram nas seguintes alterações do número de utentes abrangidos pelo “acordo de cooperação”, melhor identificado no ponto 1) (cf. documentos de fls. 25 a 28, 294 e 295 e 304 a 307 do PA):
| Ano | Data de início | Alteração do n.º de utentes | Comparticipação financeira (utente/mês) |
| 1994 | 1 de julho | 37 | Esc:59.819$00 |
| 1995 | 1 de julho | 42 | Esc:66.700$00 |
| 1996 | 31 de dezembro | 53 | Esc:3.782.610$00 |
| 1999 | 1 de dezembro | 60 | Esc:85.804$00 |
5) Em 31 de Maio de 2010, a Autora celebrou com o Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P. um “acordo de cessação do acordo de cooperação”, pelo qual decidiram, de comum acordo, nos termos do disposto no n.º 1 da Norma XXV do Despacho Normativo n.º 75/92, de 20/05, cessar o “acordo de cooperação”, melhor identificado no ponto 1), com efeitos a partir de 31 de Maio de 2010 (cf. documento de fls. 29 e 30 do PA);
6) Na mesma data, a Autora celebrou com Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P. um “acordo de cooperação atípico”, de cujas cláusulas se destaca (cf. documento de fls. 312 a 320 do PA):
“Cláusula I (Objeto)
Constitui objeto do presente acordo a definição dos termos e condições em que:
1. A Instituição desenvolve as atividades de Lar Residencial, localizada na Avenida (...) (…), freguesia de (...), concelho de (...), distrito de Coimbra.
2. O Centro Distrital presta o apoio técnico e financeiro à Instituição pelo desenvolvimento das referidas atividades. (…)
Cláusula V (Capacidade)
A capacidade do equipamento é de 23 utentes. (…)
Cláusula XIII (Vigência)
O presente acordo entra em vigor em 01/06/2010 tendo a duração de 1 ano, considerando-se automática e sucessivamente renovado por igual período de tempo, se não for denunciado por qualquer dos outorgantes, nos termos da Cláusula XII (…)
ANEXO AO ACORDO DE COOPERAÇÃO CELEBRADO EM 31/05/2010 (…)
Cláusula V (Comparticipação financeira da Segurança Social)
1. A comparticipação financeira do Centro Distrital é de 1.288,91€ utente/mês.
2. Este valor será atualizado de forma automática, após o decurso de um ano de vigência do acordo de cooperação, da sua renovação ou da revisão da respetiva comparticipação financeira (…)”.
7) Em 29 de Novembro de 2010, foi elaborado, pela Inspeção-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, o relatório n.º 12/2010, no âmbito do processo n.º 3/2010, no qual se apurou, designadamente, que (cf. documento de fls. 32 a 79 do PA):
“(…) Em 1987, foram celebrados acordos de cooperação com a SCM da (...) e com a A. Associação, prevendo, em ambos os casos, a comparticipação de 20 utentes na resposta social lar residencial. Sendo a SCM da (…) a proprietária das instalações onde é prosseguida a resposta social e a A. - ASSOCIAÇÃO a prestadora dos serviços especializados em deficientes profundos, conclui-se pela existência de uma duplicação de apoios pelos mesmos utentes, pelo que o CDist deverá proceder ao apuramento dos montantes indevidamente pagos e diligenciar no sentido da sua reposição (…)
V – RECOMENDAÇÕES E PROPOSTAS
(…) 9. Diligencie no sentido da regularização dos acordos celebrados com a SCM da (...) e com a A. Associação bem como do apuramento dos apoios financeiros indevidamente pagos e da respetiva reposição (…)”.
8) Em 14 de Abril de 2014, foi elaborada a informação n.º 13/2014, que mereceu despacho de concordância do Diretor do Centro Distrital de Coimbra, de 23 de Abril de 2014, determinando que se procedesse à audiência prévia, nos termos nela proposta, e da qual consta, além do mais, o seguinte (cf. documento de fls. 216 a 227 do PA):
“(…) Foi elaborada a lista nominal de utentes em duplicado na resposta social de Lar Residencial, apresentada pela Santa Casa da Misericórdia da (...) e pela A. - ASSOCIAÇÃO, que se apresenta como Anexo 1, de onde se extraem as seguintes conclusões:
1.) registou-se duplicação de utentes nos mapas enviados pelas duas Instituições a este Centro Distrital, relativos a 2009, nos seguintes termos:
- Maio: 17 utentes.
- Junho: 18 utentes.
- Julho: 18 utentes.
- Agosto: 17 utentes.
- Setembro: 17 utentes.
- Outubro: 17 utentes.
- Novembro: 16 utentes.
- Dezembro: 16 utentes.
Propõe-se que seja decidida a reposição a 100%, por cada Instituição, das comparticipações financeiras pagas relativas aos NISS’s (...) e (...) (NISS’s não atribuídos e como tal, não identificativos de ninguém), (...) (o beneficiário faleceu em 1993 e nunca recebeu, até à sua morte, qualquer pensão de invalidez), (...) (o beneficiário faleceu em 1998) e (...) (a beneficiária efetuou, nesse ano, descontos para a Segurança Social e, como tal, não será uma deficiente profunda).
Relativamente aos demais utentes em duplicado nos mapas de utentes apresentados pela SCM da (...) e pela A. - ASSOCIAÇÃO, propõe-se que a reposição seja efetuada a 50% por cada uma.
2.) Relativamente aos meses de janeiro, fevereiro, março e abril de 2010, foi possível apurar a existência de duplicação em 16 utentes nos mapas enviados por ambas as Instituições.
Não foi possível proceder ao apuramento de eventuais duplicações de utentes no mês de maio de 2010, uma vez que não existe qualquer mapa de utentes disponível relativo a esse mês.
Propõe-se que seja decidida a reposição a 100%, por cada Instituição, das comparticipações financeiras pagas relativas aos NISS’s (...) e (...) (NISS’s não atribuídos), (...) (o beneficiário faleceu em 1993 e nunca recebeu, até à sua morte, qualquer pensão de invalidez) e (...) (o beneficiário faleceu em 1998).
Relativamente aos demais utentes em duplicado nos mapas de utentes apresentados pela SCM da (...) e pela A. - ASSOCIAÇÃO, propõe-se que a reposição seja efetuada 50% por cada uma.
3.) Foi ainda apurado que o NISS (...), correspondente à beneficiária L., continuou a ser enviado pela A. - ASSOCIAÇÃO nos mapas de utentes de maio, junho, julho, agosto, setembro, outubro, novembro e dezembro de 2009, bem como em janeiro, fevereiro, março e abril de 2010. Existe, porém, registo de contribuições realizadas pela beneficiária no período em causa, como trabalhadora de serviço domestico. A beneficiaria aufere atualmente uma pensão por velhice, sem qualquer referência a graus de invalidez, pelo que não será deficiente profunda.
Em face do exposto, propõe-se o envio dos mapas em anexo com a lista nominal de utentes à A. - ASSOCIAÇÃO, sendo a mesma notificada da necessidade de reposição das quantias indevidamente recebidas, no valor global de 126.607,84€, de acordo com as seguintes tabelas:
| NISS’s em duplicado com a SCM da (...) (anexo 1): ANO | REPOSIÇÃO A 50% | REPOSIÇÃO A 100% | VALORES TOTAIS |
| ANO | REPOSIÇÃO A 50% | REPOSIÇÃO A 100% | VALORES TOTAIS |
| 2009 | 48.408,88€ | 29.790,08€ | 78.198,96€ |
| 2010 | 22.342,56€ | 14.895,04€ | 37.237,60€ |
| TOTAL: 115.436,56€ |
NISS indevidamente enviado pela Instituição nos mapas de utentes (anexo 2):
| ANO | VALOR A REPOR |
| 2009 | 7.447,52€ |
| 2010 | 3.723,76€ |
| TOTAL: 11.171,28€ |
Pelo que proponho se decida pela fixação do montante da dívida da A. - ASSOCIAÇÃO em € 126.607,84, (…)”.
9) Por ofício de 6 de Maio de 2014, foi a Autora notificada para, querendo, se pronunciar, nos termos dos artigos 100.º e 101.º do CPA, e no prazo de quinze dias úteis, sobre o conteúdo da decisão melhor descrita no ponto precedente (cf. ofício e aviso de receção de fls. 212 a 215 do PA);
10) Por despacho do Diretor do Centro Distrital de Coimbra, datado de 22 de Dezembro de 2014, foi dada concordância à informação técnica n.º 31/2014, de 12 de Dezembro de 2014, elaborada pelo Núcleo de Apoio Jurídico do Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P., e determinado a “reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas, conforme proposto”, de cujo teor se destaca (cf. informação de fls. 251 a 264 do PA):
“(…) Em 23-10-2014, o NAJ rececionou a informação n.º 618/2014, de 16-10-2014, da Sra. Diretora do Núcleo de Respostas Sociais (…), que recaiu sobre a resposta da Santa Casa da Misericórdia da (...)o apresentada no exercício do direito de audiência de interessados (…).
Atento o exposto, e após a dedução da divida comunicada na audiência prévia de 09/05/2014, no montante de € 177.980,13, dos montantes referentes ao utente A. (NISS (...)), os valores a repor pela SCM da (...) seriam de 153.799,28€; e uma vez que este utente também estava incluído nos montantes a repor pela A. - ASSOCIAÇÃO, por maioria de razão, apos a sua dedução, a A. - ASSOCIAÇÃO teria de repor o valor global de 104.265,28€ (e não os 126.607,28€ apurados na audiência prévia remetida a 9 de maio de 2014). Concluindo que a decisão final deve ser notificada às duas instituições.
Do Direito: (…)
Como claramente resulta dos dois acordos, há uma sobreposição dos fins e atividades, pelo que na medida em que exista uma correspondência dos utentes indicados nas listagens de frequência de cada uma das Instituições, estamos perante uma duplicação na comparticipação efetuada e, nessa medida, torna-se indevida.
O Centro Distrital apurou ter existido uma duplicação de 21 utentes no mapa enviado peias duas Instituições, relativo ao mês de dezembro de 2008, encontrando-se, no entanto, a reposição limitada ao número de utentes em acordo, que à data eram 20. Relativamente ao ano de 2009, a duplicação de utentes nas listagens enviadas pelas duas Instituições foi de: 20 utentes em janeiro; 20 utentes em fevereiro, 17 utentes em março; 17 utentes em abril; 17 utentes em maio; 18 utentes em junho; 18 utentes em julho, 17 utentes em agosto; 17 utentes em setembro; 17 utentes em outubro; 16 utentes em novembro e 16 utentes. em dezembro. A SCM da (...) não colocou em causa nenhum destes dados, na sua resposta.
No entanto, no apuramento desta sobreposição de utentes, foram identificadas situações irregulares dos utentes indicados nas listagens mensais de frequências enviadas pelas duas instituições. (…).
Ora, o ónus da prova competia à SCM da (...) (art. 88.º do CPA), não bastando a mera alegacão, muito menos sendo admissível como prova a declaração de uma outra instituição, considerada terceira quanto à rela": contratual estabelecida através ao acordo de cooperação formalizado entre a SCM da (...) e o Centro Distrital de Coimbra.
Deste modo, a SCM da (...) não logrou provar que o serviço tinha sido prestado aos utentes A., NISS (...), H., NISS (…), C., NISS (…) e A., NISS (…), pelo que se mantém os fundamentos que conduzem à reposição plena das comparticipações financeira referentes aos NISS's inexistentes ((...) e (...)), de NISS's de pessoas já falecidas (NISS (...) do utente J. falecido em 1998) e de NISS de pessoa que se encontrava a trabalhar, com descontos para a Segurança Social (NISS (…) da utente L.).
Quanto aos demais utentes em duplicado nas listagens remetidas pelas duas instituições, é de manter que a reposição seja efetuada a 50% por cada uma.
Assim, procedeu apenas o argumento apresentado pela SCM da (...) relativamente ao utente A. (NISS (...)), (…). (…)
Por último, uma vez que procedeu o argumento apresentado pela SCM da (...), relativamente ao utente A. (NISS (...)), este também terá de ser atendido na reposição a efetuar pela A. - ASSOCIAÇÃO (mesmo não tendo respondido à audiência de interessados), uma vez que este utente também estava incluído nos montantes a repor pela A. - ASSOCIAÇÃO. Assim, por maioria de razão, procedeu-se nos termos do disposto no art. 249º do Código Civil à retificação das comparticipações financeiras a repor, sendo desta forma devido um total de 104.265,28€ (cento e quatro mil duzentos e sessenta e cinco Euros e vinte e oito cêntimos):
- Ano de 2009 — 70.751,44 € (48.408,88 € - reposição a 50% + 22.342,56 € - reposição a 100%);
- Ano de 2010 - 33.513,84 € (22.342,56 € - reposição a 50% + 11.171,28 € - reposição a 100%); (…)”.
11) Por ofício datado de 26 de Dezembro de 2014, e rececionado em 31 de dezembro de 2014, a Autora foi notificada para proceder à reposição da quantia de € 104.265,28 (cf. ofício e aviso de receção juntos a fls. 269 a 271 do PA);
12) Com data de registo de 15 de Janeiro de 2015, a Autora apresentou reclamação da decisão indicada em 10), invocando que “a decisão final do Exmo. Diretor do Centro Distrital de Coimbra do Instituto da Segurança Social, I.P. não teve em conta a resposta apresentada pela A. - ASSOCIAÇÃO”, datada de 3 de junho de 2014, e acompanhada de 21 documentos, pelo que requereu, a final, a revogação da decisão definitiva datada de 26 de dezembro de 2014 (cf. documento de fls. 272 a 277 do PA);
13) Por despacho, datado de 19 de Maio de 2015, do Diretor de Segurança Social do Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P, foi dada concordância à informação técnica n.º 12/2015, datada de 18 de Maio de 2015 e elaborada pelo Núcleo de Apoio Jurídico do Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P., determinando que se procedesse em conformidade com a mesma, ou seja (cf. documento de fls. 370 a 379 do PA):
“(…) DOS FACTOS
2. Análise efetuada pelo NRS
Em 08-04-2015, o NAJ rececionou a informação n.º 154/2015, de 13/04/2015, da Sra. Diretora do Núcleo de Respostas Sociais (…), que recaiu sobre a resposta da Associação para Recuperação de Cidadãos Inadaptados (A. - ASSOCIAÇÃO) apresentada no exercício do direito de audiência de interessados (…).
Concluiu assim a informação, propondo que seja alterada a decisão final proferida em 26/12/2014, de modo a que a reposição seja efetuada 50% por cada um dos utentes acima identificados. (…)
DO DIREITO:
1. QUESTÃO PRÉVIA
A decisão final de 22/12/2014, exarada na informação n.º 31/2014, datada de 12/12/2014, sofre do vicio de violação de lei, porquanto a administração não resolveu todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não foram decididas em momento anterior (…).
Na realidade, a resposta à audiência de interessados da A. - ASSOCIAÇÃO não foi considerada na decisão final, motivos pelo qual se encontram reunidos os pressupostos para proceder à revogação da decisão (…)”.
CONCLUSÕES
Assim, procedendo-os argumentos apresentados pela A. - ASSOCIAÇÃO, relativamente ao NISS (...) (considerado inexistente), ao NISS (...) (considerado inexistente), ao NISS (...) de J. utente que não existia, tratando-se de um simples erro de escrito, que é revelado no próprio contexto da declaração, procedeu-se nos termos do disposto no art. 249.º do Código Civil á retificação das comparticipações financeiras a repor, sendo dessa forma devido um total de 93.094,00€:
- Ano de 2009 — 63.303,92€ (48.408,88 € + 14.895,04€ - reposição a 50%);
- Ano de 2010 – 29.790,08€ (22.342,56 € + 7.447,52€ - reposição a 50%).
Por último, uma vez que procedeu o argumento apresentado pela A. - ASSOCIAÇÃO, relativamente ao NISS (...) (considerado inexistente), ao NISS (...) (considerado inexistente), ao NISS (...) de J. utente que não existia, estes valores também terão de ser atendidos na reposição a efetuar pela Santa Casa da Misericórdia da (...), uma vez que os utentes também se encontravam incluídos nos montantes a repor pela Santa Casa da Misericórdia da (...). (…).
PROPOSTAS
Atento o exposto, e não tendo sido trazido para o processo mais nenhum elemento considerado pertinente, ou que altere o sentido da decisão que o Centro Distrital de Coimbra se propôs tomar, consideramos que o Senhor Diretor estará na posse de todos os elementos para revogar a decisão datada 22/12/2014, e uma vez que esta ainda não tenha sido executada, deverá ordenar a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito dos acordos de cooperação para as respostas sociais de Lar Residencial, no caso da A. - ASSOCIAÇÃO o valor global de € 93.094,00 e da SCM da (...), no montante total de € 146.446,12 (…)”.
14) Por ofício de 20 de Maio de 2015, rececionado em 27 de Maio de 2015, foi a Autora notificada da decisão identificada no ponto precedente (cf. ofício e aviso de receção a fls. 380 do PA);
15) A presente ação deu entrada, por via eletrónica, em 10 de novembro de 2015 (cf. comprovativo de entrega a fls. 1 dos autos). “
Uma vez que igualmente vem recorrido o Despacho Saneador, e no que aqui releva, transcreve-se infra o mesmo:
“Da exceção de caducidade do direito de ação
Veio a Entidade Demandada suscitar a exceção de caducidade da ação, relativamente à parte do despacho de 22.12.2014, em que foi determinada o valor da reposição de 50%, uma vez que não foi alterado pelo despacho de 19.05.2015.
Sobre a mesma questão o TCA Norte teve já oportunidade de se pronunciar, relativamente à outra entidade a quem foi também determinada a reposição de verbas por dupla comparticipação, como seja a Santa Casa da Misericórdia da (...),
O sobredito Acórdão de 26.01.2018, proferido no rec. 00337/15.4BECBR-A decidiu, relativamente à revogação parcial ou total o seguinte:
“(…)
De acordo com a motivação e conclusões apresentadas pelo recorrente a questão em apreciação por este Tribunal prende-se com a necessidade de saber se o ato administrativo exarado na informação n.º 12/2015, de 18/05/2015 é um ato de revogação parcial ou de revogação total do ato administrativo exarado na informação n.º 31/2014 de 12/12/2014. A revogação, de acordo com o n.º 1 do artigo 165º do atual CPA, é o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade. Por seu lado, o n.º 2 do mesmo artigo refere que a anulação administrativa é o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade.
O novo Código trouxe assim uma novidade neste campo, fazendo a distinção entre revogação e anulação, conceitos que no anterior código estavam ligados à denominada revogação abrogatória ou extintiva e à revogação anulatória. Como refere Mário Aroso de Almeida, in Cometários à Revisão do Código de Procedimento Administrativo, 2016, Almedina, pág.337, anotação ao artigo 165º: ”…, resulta do n.º 1 que a revogação é uma manifestação de administração ativa, que exprime a decisão, fundada em critérios de mérito, conveniência ou oportunidade, de que a manutenção, para o futuro, da situação constituída pelo ato administrativo sobre cujos efeitos a revogação vai atuar não se adequa às exigências que o interesse público estabelece. A revogação tem, na verdade, por fim adequar a situação existente a novas exigências, resultantes da mutabilidade do interesse público…Resulta entretanto do n.º 2 que a anulação administrativa é uma manifestação de administração de controlo, que pressupõe a verificação da ilegalidade do ato sobre o qual ela vai projetar os seus efeitos e, portanto, a desconformidade da definição que aquele ato tinha introduzido com as exigências que o ordenadamente jurídico lhe impunha. Tem por fim reintegrar a legalidade, eliminando um ato anulável da ordem jurídica.” No caso em apreço, verifica-se que o ato praticado e datado de 19-05-2015, e que veio alterar o ato datado de 22/12/2014, tem como base, como refere a informação que o secundou, a análise à situação concreta elaborada após a audiência prévia feita à recorrida A. - ASSOCIAÇÃO. Na informação em causa refere-se como questão prévia (ver fls. 150 do presente apenso): “A decisão final de 22/12/2014., exarada na informação n.º 31/2014, datada de 12712/2014 sofre o vício de violação de lei, porquanto a administração não resolveu todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não foram decididas em momento anterior (…). Na realidade, a resposta à audiência de interessados da A. - ASSOCIAÇÃO não foi considerada na decisão final, motivo pelo qual se encontram reunidos os pressupostos para proceder à revogação da decisão, por reclamação do interessado, nos termos do disposto nos artigos 138º e sgs do CPA”. Como vemos, a alteração ao anteriormente decidido, e datada de 22/12/2014, tem a ver com motivos de legalidade do ato, e não com questões relacionadas com razões de mérito, conveniência ou oportunidade. Assim sendo, o ato datado de 19 de Maio de 2015, procedeu à anulação do ato de 2014 e não à sua revogação. Estamos perante um ato anulatório e não revogatório. Mas a questão a decidir prende-se com a necessidade e de saber se esta anulação é total ou parcial. Ou seja, se o ato datado de 19 de Maio de 2015 veio a anular totalmente o ato praticado em 22 de Dezembro de 2014.
Diga-se, desde já, que tem razão a recorrente.
Para melhor analisar o que está em causa coloquemos em confronto a conclusão das duas informações que fundamentaram os dois atos, nomeadamente no que se refere aos montantes que, de acordo com o recorrente, devem ser repostos pelos recorridos.
Estes dados são retirados dos ofícios remetidos à recorrida Santa Casa da Misericórdia da (...) a fls. 38 e sgs 155 do presente apenso.
O montante a repor, nos termos do ato de 22/12/2014 ascendia a €153 799, 28, assim distribuídos:
- Ano de 2008 - € 10 434,52 (€ 6.805,12 – reposição a 50% + €3 629,40 – reposição a 100%);
- Ano de 2009 - € 109 850,92 (€ 74.475,20 – reposição a 50%+ €35 375,72 – reposição a 100%);
- Ano de 2010 - € 33 513,84 (€ 22.342,56 reposição a 50% +€ 11 171, 28 – reposição a 100%)
O montante a repor nos termos do ato de 19 de Maio de 2015 será o seguinte:
- Ano de 2008 - € 9.597,94 (€ 6.805,12+€ 1861,88 – reposição a 50% + € 930,94 – reposição a 100%);
- Ano de 2009 - € 103.334,34 (€ 74.475,20+€ 22.342,56 – reposição a 50%+ € 6.516,58 – reposição a 100%);
- Ano de 2010 - € 33.513,84 (€ 22.342,84 + € 7.447,52 – reposição a 50% + € 3.723,76 – reposição a 100%)
Analisando agora os dois atos verifica-se que há uma parcela, a negrito no quadro acima referido, que se mantém igual nas duas informações. Estes montantes referem-se, como indica o recorrente no seu ofício datado de 30 de Dezembro de 2014 (fls. 38 e sgs), a duplicação, na sua ótica, de utentes nos anos referidos. Estes números mantêm-se nas duas informações prolatadas pelo recorrente e não consta qualquer referência a estes montantes na informação n.º 12/2015 e que fundamentou o ato de 19 de Maio de 2015. Nesta informação foram analisados os montantes que na primeira versão (de 2014) vêm assinalados como sendo reposições a 100%. Apenas esta parte foi analisada na última informação (ato de 19 de Maio de 2015). Ou seja, na informação que fundamentou o ato de 2015 não foram analisados os montantes que seriam devidos pela duplicação dos utentes nos anos referidos, apenas se refere aos mesmos para apurar o montante final.
Assim sendo facilmente se concluí que pelo ato de 19 de Maio de 2015 não se procedeu à anulação total do ato de 22/12/2014, mas apenas ocorreu anulação parcial do mesmo. Ou seja, a fundamentação para as parcelas referidas a negrito consta da informação n.º 31/2014 (fls. 41 e sgs.), não tendo ocorrido qualquer alteração nesta parte na informação n.º 12/2015 (fls. 145 e sgs). Assim sendo, têm de proceder as conclusões do recorrente, devendo a decisão recorrida ser revogada”
Desta feita, o ato impugnado não alterou a situação definida pelo ato praticado em 22.12.2014, que não foi impugnado pela Autora na presente ação,
Nos termos do disposto no art. 59º, nº 4, do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
Não está em causa a apresentação tempestiva da reclamação administrativa (alínea c) do probatório), porquanto a suspensão de prazo de impugnação a que alude o citado art. 59º, nº 4, do CPTA, implica que o ato impugnado seja o mesmo que foi objeto de reclamação administrativa.
Todavia a Autora veio somente impugnar o despacho de 19.05.2015, tomado em segundo grau, e nesta decisão, como foi entendido pelo AC. do TCA Norte supra citado, não houve qualquer inovação de definição da situação jurídica, na parte relativa à reposição de 50%. Pois que, como aí se alude “
“Estes números mantêm-se nas duas informações prolatadas pelo recorrente e não consta qualquer referência a estes montantes na informação n.º 12/2015 e que fundamentou o ato de 19 de Maio de 2015. Nesta informação foram analisados os montantes que na primeira versão (de 2014) vêm assinalados como sendo reposições a 100%. Apenas esta parte foi analisada na última informação (ato de 19 de Maio de 2015). Ou seja, na informação que fundamentou o ato de 2015 não foram analisados os montantes que seriam devidos pela duplicação dos utentes nos anos referidos, apenas se refere aos mesmos para apurar o montante final.”
Donde, por não ter sido impugnada a parte do ato praticado em 22.12.2014, relativamente à reposição de 50%, o despacho ora impugnado não tem o conteúdo que lhe vem atribuído pela Autora.
Pelo que, à data em que foi interposta a presente ação, em 11.10.2015, já havia sido excedido o prazo de 3 meses a que alude o art. 58º, nº 2, al. b) do CPTA, não sendo possível, por isso, o convite à correção da p.i.
Sendo que sempre seria confirmativo, nessa parte do despacho de 22.12.2014 e portanto inimpugnável.
Termos em que procede a questão de caducidade suscitada pela Autoridade Demandada, relativamente à reposição de 50% exigida pelo ato de 22.12.2014”
IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
Peticionou-se na presente Ação Administrativa Especial a “impugnação do ato praticado, em 19.05.2015, pelo Diretor de Segurança Social do Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P., que lhe determina a reposição de comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito dos acordos de cooperação para a resposta social de lar residencial, num total de € 93.094”.
Correspondentemente, decidiu-se no Tribunal a quo:
“(...) julgar improcedente a presente ação administrativa especial e, em consequência, absolvo a Entidade Demandada Instituto da Segurança Social, I.P. do pedido contra si formulado.”
Discorreu-se em 1ª instância, no que aqui releva, o seguinte:
“(...) Da prescrição dos montantes exigidos a título de reposição de comparticipações financeiras indevidamente pagas
Em primeiro lugar, defende a Autora que, estando em causa comparticipações referentes aos anos de 2009 e de 2010 e só tendo a determinação para pagamento das mesmas sido notificada à Autora em 27 de maio de 2015 (cf. ponto 14 do probatório), o ato aqui impugnado padece de um vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, por o direito de a Entidade Demandada exigir o pagamento daquelas quantias já ter prescrito nos termos do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92.
Por seu lado, refere a Entidade Demandada que a dívida não se encontra prescrita, na medida em que o prazo de prescrição só se inicia quando o direito puder ser exigido e tendo o reconhecimento do pagamento indevido só ocorrido com o processo de auditoria n.º 3/2010 de novembro de 2010 (cf. ponto 7 do probatório), o direito de restituição só podia ser exercido a partir dessa data. Vejamos.
O Decreto-lei n.º 155/92, de 28 de julho, “contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro” (cf. artigo 1.º do identificado Decreto-lei, doravante designado por RAFE), procurando “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do orçamento por programas” (cf. preâmbulo do RAFE).
Já o artigo 4.º do RAFE concretiza a “gestão corrente” como “a prática de todos os atos que integram a atividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições, sem prejuízo dos poderes de direção, supervisão e inspeção do ministro competente”, não compreendendo “as opções fundamentais de enquadramento da atividade dos serviços e organismos, nomeadamente a aprovação de planos e programas e a assunção de encargos que ultrapassem a sua normal execução” e “os atos de montante ou natureza excecionais, os quais serão anualmente determinados no decreto-lei de execução orçamental” (n.ºs 1 a 3 do artigo 4.º).
No que se refere à obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado (cf. artigo 36.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 155/92, de 28 de julho), o artigo 40.º, n.º 1, do referido diploma legal estabelece um prazo de prescrição de cinco anos após o seu recebimento (n.º 1), interrompendo-se ou suspendendo-se o decurso do prazo por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição (n.º 2).
Em 2004, foi aditado um n.º 3 ao artigo 40.º do RAFE, o qual considerava que “o disposto no n.º 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro” (cf. redação conferida pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro). Esta redação foi alterada pelo Decreto-lei n.º 85/2016, de 21 de dezembro, passando tal n.º 3 a dispor que “os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro”, redação que tem “natureza interpretativa” (cf. artigo 6.º, do Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21 de dezembro), pelo que os seus efeitos retroagem ao inicio da vigência da norma interpretada.
Da análise deste preceito legal resulta que o mesmo “está claramente a reportar-se, de forma abrangente, a qualquer reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, e não, como aconteceu no passado, unicamente à reposição por funcionários, agentes ou credores do Estado (DL nº 324/80, de 25 de Agosto, que estabelecia o regime de reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado). O que significa que este regime se aplica a todos os montantes indevidamente recebidos/arrecadados que devam reentrar nos cofres do Estado – quer tenham resultado de meros atos jurídicos de pagamento, quer de atos administrativos definidores de uma relação jurídica obrigacional com a pessoa a quem o pagamento foi efetuado” (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 3 de julho de 2019, proferido pelo Pleno da Secção do Contencioso Tributário, com referência ao processo n.º 01541/14.8BESNT).
Ou seja, o prazo de prescrição, previsto no artigo 40.º do RAFE, reporta-se a todos os créditos de que o Estado seja titular por força do pagamento de quantias indevidas e que, como tal, devam reentrar nos seus cofres, porque pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento, e independentemente da qualidade do sujeito passivo da obrigação de restituição, mas já não à exigência da devolução de comparticipações ou incentivos financeiros atribuídos contratualmente, como sucede no caso em apreço que a devolução é exigida no âmbito da “cooperação entre os centros regionais de segurança social e as instituições privadas de solidariedade social”, tendo em vista “contribuir para a concessão, por estas, de prestações sociais, designadamente em serviços de ação social e familiar e em equipamento social, bem como facilitar a expressão do dever moral de solidariedade e de justiça, própria das mesmas instituições”, prestações pelas quais, “nos termos dos acordos celebrados, a instituição receberá mensalmente do centro regional, se diferente periodicidade não for estabelecida, uma comparticipação financeira” (cf. Norma I do Despacho Normativo n.º 387/80).
Ora, a quantia em causa, e que se pretende que seja restituída, não tem natureza de despesa de gestão corrente, nos termos do transcrito artigo 4.º do RAFE, uma vez que enquanto comparticipação financeira não integra o desenvolvimento da atividade normal da Autora. Tais incentivos financeiros atribuídos contratualmente detêm antes a natureza de despesas de capital (vd., neste sentido, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo datados de 25 de junho de 2003 e de 5 de fevereiro de 2015, proferidos, respetivamente, com referência aos processos n.ºs 0325/03 e 0770/13, publicados em www.dgsi.pt).
Assim, e contrariamente ao alegado pela Autora, não envolvendo as importâncias que a Entidade Demandada reputa como indevidamente pagas e que, por isso, é pretendido que sejam reembolsadas, atos de gestão corrente subsumíveis à aplicação do prazo de prescrição de 5 anos referido no dito artigo 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, às mesmas é aplicado o prazo ordinário da prescrição de 20 anos, estabelecido no artigo 309.º do Código Civil, prazo esse que ainda não decorreu, atento os factos considerados assentes.
Pelo que improcede o vício de prescrição em análise.
Do vício de violação de lei por violação do princípio da boa-fé
De seguida, a Autora entende que o ato impugnado viola, também, o princípio da boa-fé, no seu corolário de proteção da confiança, pois “o Centro Distrital de Coimbra da Segurança Social sempre soube do acordo celebrado entre a Autora e a Santa Casa da Misericórdia da (...), e conhecendo-o, em todas as suas vertentes, foi renovando o acordo de cooperação que tinha com a Autora”, acordo que vigorou durante mais de 23 anos, não tendo nunca a Entidade Demandada falado em duplicação de comparticipações.
Ora, sendo a justiça “o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana”, “os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa-fé são subprincípios que se integram no princípio da justiça” (cf. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2009, Almedina, págs. 130 a 134).
Acolhido o princípio da boa-fé, no artigo 10.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante designado pela forma abreviada CPA), este preceito diz-nos que, “no exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé”, designadamente, ponderando “os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida”.
Conforme é jurisprudência dos tribunais superiores, para que exista violação dos princípios da boa-fé e da confiança é necessário que tenham sido criadas expectativas no particular minimamente sólidas, censurando-se os comportamentos que sejam desleais e incorretos, bem como as afetações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas (cf., entre outros, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 160/00 e 109/02, datados, respetivamente, de 22 de março de 2000 e de 5 de março de 2002, e ainda os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, datados de 11 de setembro de 2008 e 13 de novembro de 2008, proferidos, respetivamente, no âmbito dos processos n.ºs 0112/07 e 073/08).
Mais ensinam Mário Esteves Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim que a transcrita cláusula do artigo 10.º do CPA “(...) é ousada (…), porque refere o dever de boa-fé a todas as “formas e fases” da atividade administrativa, quando, por exemplo, nalgumas dessas formas (...) não sobra praticamente campo de valorização jurídica do princípio da boa fé para além da garantida pela intervenção dos princípios da (legalidade e da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e justiça. (...)” (cf. Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2.ª edição, págs. 112 a 116).
De resto, ainda nas palavras dos citados Professores, “(...) subjetivamente, a boa fé é essencialmente um estado de espírito, uma convicção pessoal sobre a licitude da respetiva conduta, sobre estar a atuar-se em conformidade com o direito” (cf. ob. cit., pág. 108). O que pressupõe e implica, no seguimento do entendimento perfilhado pelos mesmos Autores, que o princípio da boa-fé perde forçosamente a sua força normativa, se e quando a Administração Pública se vê confrontada com a obrigação vinculada e estrita de obedecer à Lei e ao Direito.
Retornando ao caso em apreço, entendemos que a Autora não pode concluir que, pelo facto (eventual) da Entidade Demandada saber do acordo celebrado entre a mesma e a Santa Casa da Misericórdia da (...) (cf. ponto 2 do probatório) e, conhecendo-o, ir renovando o acordo de cooperação que tinha com a Autora, que o valor pago, a título de comparticipações financeiras, estava em conformidade com a lei.
É que não só a Autora sabia que todas as importâncias indevidamente pagas têm que ser devolvidas, estando tal restituição de quantias indevidamente recebidas prevista na lei, como, por outro lado, a Entidade Demandada está vinculada, ao verificar irregularidades no pagamento das comparticipações financeiras à Autora, no âmbito do “acordo de cooperação” celebrado, de lançar mão dos mecanismos legais para reverter a situação assim criada, dentro dos parâmetros que a lei lhe fixa para esse efeito.
Tal conduta da Entidade Demandada ficou a dever-se ao facto de, neste domínio, estar sujeita a uma atuação estritamente vinculada, sob pena de desobedecer à lei aplicável, ou seja, sob pena de, ao decidir de outro modo, violar o princípio da legalidade.
Ademais, a Autora não logrou demonstrar qualquer atuação da Entidade Demandada indiciadora de lhe ter incutido a convicção séria e fundada de que a sua situação era regular e não violadora de qualquer norma legal aplicável.
De resto, a alegada eventual violação de confiança, ainda que tivesse ocorrido, não seria suscetível de inibir a Entidade Demandada do cumprimento dos deveres a que se encontrava adstrita, consubstanciado, nomeadamente, na prossecução do interesse público na boa afetação dos dinheiros públicos e, daí, de assegurar o escrupuloso respeito da lei em vigor.
Improcede também este vício invocado.
Ante todo o exposto, conclui-se que a decisão, datada de 19 de Maio de 2015, do Diretor de Segurança Social do Centro Distrital de Coimbra do ISS, I.P., que determinou à Autora a reposição de comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito dos acordos de cooperação para a resposta social de lar residencial, num total de €93.094, não padece dos vícios que esta lhe imputou, o que determina a improcedência do pedido impugnatório dirigido à sua anulação.”
DO RECURSO DO DESPACHO SANEADOR
Sem necessidade de acrescida argumentação, refira-se que se entende que o Recurso do Despacho Saneador se mostra admissível, nos termos e para os efeitos, designadamente, do nº 5 do Artº 142º do CPTA, o qual prevê a possibilidade das decisões interlocutórias serem impugnadas “no recurso que venha a ser interposto da decisão final”, não havendo lugar a Reclamação para a conferência, pela singela razão dos Tribunal de 1ª instância não funcionarem já em coletivo.
Com efeito, e como se sumariou, entre outros, no Acórdão deste TCAN nº 00605/14.2BECBR, de 04-12-2015, “A revogação.º 3 do artigo 40.º do ETAF, operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, determinou que os tribunais administrativos de círculo passassem a funcionar apenas com juiz singular (exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada), com a consequente extinção do mecanismo de reclamação para a conferência (para cuja apreciação já não é possível determinar o funcionamento coletivo do tribunal) e também de todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação. Pelo que o recurso passou a ser o único meio de impugnação das decisões proferidas pelos tribunais administrativos de 1.ª instância.
As referidas revogações operadas no ETAF, entraram em vigor no dia seguinte ao da publicação do diploma, ou seja, em 03.10.2015, por força do disposto no artigo 15.º/4 do citado Decreto-Lei, onde se prevê que as alterações efetuadas ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entram em vigor no dia seguinte ao da publicação do presente decreto-lei.
Tal significa que, mesmo que se admitisse aqui que do Despacho Saneador cabia primeiro reclamação para a conferência, sempre a mesma se mostraria hoje inexequível, por a lei já não prever o funcionamento coletivo dos tribunais administrativos de 1.ª instância.
Ao desaparecer o mecanismo de impugnação (reclamação para conferência), por via da citada revogação do n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, desapareceram também todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação.
Apreciemos então o objeto do Recurso do Despacho Saneador.
A A. - ASSOCIAÇÃO vem recorrer do despacho saneador, questionando o facto do mesmo ter julgado procedente a exceção de caducidade do direito de ação relativamente ao ato administrativo de 1.º grau de 22/12/2014, na parte em que este ato foi meramente confirmado pelo ato de 2.º grau de 19/05/2015, no seguimento de reclamação administrativa, relativa à reposição de comparticipações financeiras a 50%.
Em concreto, há uma questão incontornável e que se prende com a circunstância do segundo ato, se ter limitado a alterar alguns dos segmentos do primeiro ato, mantendo inalterados alguns dos originários segmentos, os quais não foram jurisdicionalmente impugnados em tempo.
Em bom rigor, não tivesse o ISS proferido um segundo ato, em decorrência da reclamação administrativa apresentada, o ato primário era já integralmente irrecorrível, em face do que, sem surpresa, os segmentos inalterados do mesmo mostram-se, de igual forma, já irrecorríveis.
Assim, são apenas recorríveis os segmentos inovatórios constantes do despacho aqui recorrido, sendo que tudo quanto se manteve inalterado se consolidou na ordem jurídica.
Efetivamente, a A. - ASSOCIAÇÃO apenas impugnou a decisão de 2.º grau, a qual não evidenciou qualquer inovação relativamente à reposição de comparticipações financeiras a 50%, tendo assim confirmado o originário despacho de 22/12/2014, face à exigibilidade de restituição das comparticipações financeiras a 50%.
Em face da referida circunstância, entende a Recorrente que o despacho saneador, ao considerar que o segundo despacho de 19/05/2015 revogou parcialmente a decisão de 22/12/2014, incorreu em erro de julgamento, pois que do procedimento que suporta o ato, nada constará nesse sentido.
Em qualquer caso, é manifesto que do despacho originário de 22/12/2014 constavam duas decisões distintas, a saber:
- Uma primeira, relativa aos "utentes A., (...), H. (...), C. (...), e A. (...), pelo que se mantém os fundamentos que conduzem á reposição plena das comparticipações financeiras referentes aos NISS'S inexistentes (NISS (...) e (...)), de NISS's de pessoas já falecidas (NISS (...) do utente J., falecido em 1998) e de NISS de pessoa que se encontrava a trabalhar, com descontos para a Segurança social (NISS (...) da utente L.)", determinante da restituição na totalidade das comparticipações financeiras pagas pela segurança social e
- Uma segunda, relativa aos restantes utentes abrangidos por acordo de cooperação, o que determinou a restituição aos serviços de segurança social de 50% das comparticipações financeiras pagas pelos utentes, uma vez que em auditoria realizada foi verificado que o Instituto de Segurança Social pagou à A. - ASSOCIAÇÃO e à Santa Casa da Misericórdia da (...), duplicadamente, comparticipações financeiras.
Tendo a aqui Recorrente, como se viu, apresentado reclamação, veio a mesma a ser analisada, o que determinou que tivesse sido proferido o controvertido segundo Despacho de 19/05/2015, que apenas alterou a matéria das comparticipações financeiras que foram indevidamente pagas à instituição a 100%.
É pois incontornável que o (2º) Despacho de 19/05/2015 revogou parcialmente o (1º) Despacho de 22/12/2014, mantendo inalterado este ato relativamente à obrigação já determinada da instituição restituir aos serviços de segurança social metade (50%) das comparticipações financeiras pagas.
Deste modo, o segundo despacho mostra-se meramente confirmativo do primeiro, relativamente à obrigação da instituição restituir aos serviços de segurança social metade (50%) das comparticipações financeiras pagas, o que determina já a inimpugnabilidade deste segmento, como decidido em 1ª Instância.
Aliás, e como afirmado em 1ª Instância, a referida questão foi já objeto de apreciação por este TCAN no Acórdão proferido em 26/01/2018, no processo n.º 337/15.4BECBR-A, relativamente á Santa Casa da Misericórdia da (...), no qual se sumariou que “o artigo 165º do atual CPA veio efetuar distinção entre revogação e anulação do ato. De acordo com o seu n.º 1, “a revogação é o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade”. Por seu lado, de acordo o n.º 2 do mesmo artigo, “a anulação administrativa é o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade”.
É incontroverso que estava em causa relativamente a ambas as instituições (Santa Casa da (...) e A. - ASSOCIAÇÃO) uma única resposta social face a um mesmo conjunto de utentes, em função das valências de cada uma das instituições financiadas, o que determina que o pagamento de uma comparticipação financeira a 100% a cada uma das Instituições intervenientes, sempre pressuporia que cada uma delas assegurasse a totalidade das despesas de funcionamento em questão, o que não ocorria, determinando assim a verificada duplicação de pagamentos.
Em concreto, a Santa Casa da Misericórdia da (...) facultava as instalações onde era prosseguida a resposta social de Lar Residencial e a A. - ASSOCIAÇÃO, beneficiava das comparticipações decorrentes de um "acordo de cooperação", enquanto prestadora dos serviços especializados aos deficientes profundos no mesmo Lar Residencial, recebendo cada uma delas duplicadamente 100% da comparticipação financeira da Segurança Social, o que constituía uma manifesta violação do estatuído no Despacho Normativo n.º 75/92, de 20/05, mormente os seus normativos II, III, VI, VIII e alínea h) da Norma XVI.
Em face de tudo quanto precede, não se vislumbra qualquer vicio que compromete o teor do Recorrido Despacho Saneador.
DA PRESCRIÇÃO DA DÍVIDA DE COMPARTICIPAÇÕES FINANCEIRAS
A Recorrente invoca que deveriam ser aplicadas as regras do Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE), previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, em face do que seria de aplicar à controvertida situação o prazo prescricional de cinco anos previsto no referido diploma, o que determinaria a verificação da prescrição da divida relativas às comparticipações financeiras exigidas pela Segurança Social.
Para que conste, refere-se no artigo 40.º do referido Decreto-Lei n.º 155/92:
"1 - A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2 - O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.“
Já relativamente à regra geral da prescrição, dispõe o n.º 1 do artigo 306.° do Código Civil que: "1 - O prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido (...)."
A Segurança Social só tomou conhecimento das irregularidades verificadas, com a realização da auditoria n.º 3/2010, em novembro de 2010, em face do que a restituição dos montantes indevidamente atribuídos, só poderia ser exercido a partir daquela data, por corresponder ao conhecimento dos factos que o justificarão.
Em face do que precede, o prazo de prescrição constante do referido n.º 1 do artigo 40.° do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, só terá começado a correr após o conhecimento das irregularidades detetadas na Auditoria, por parte dos Serviços do ISS, I.P.
Na realidade, resulta do n.º 2 do artigo 40.° do Decreto-Lei n.º 155/92 de 26/07 que "O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição."
Já relativamente à interrupção e suspensão da prescrição dispõe o n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil que "O prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido (...)".
Por outro lado, mas com relevância para a questão aqui em apreciação, referiu já o STA no Acórdão n.º 0413/09, de 17/03/2010, que “O prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 40.º do DL nº 155/92, de 28 de julho, para obrigatoriedade de reposição de verbas pagas pelo Estado, reporta-se à exigibilidade de crédito existente e não à prévia definição jurídica de obrigação de repor."
Com efeito, como afirmado no acórdão do TCAS nº 00469/05, 2º Juízo, de 05.04.2005 “O prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido (cfr. nº 1 do artº 306º do Ccivil) pelo que o tempo legal da prescrição equivale ao tempo útil para o exercício do direito - o credor não pode ser prejudicado por não ter agido no momento em que não podia fazê-lo.”
É, em qualquer caso, incontornável que o segundo ato, de 19/05/2015, parcialmente revogatório de anterior decisão reclamada de 22/12/2014, se consubstancia assim numa diminuição do valor em divida, o que significa que não tenha acrescentado divida nova àquela que anteriormente se encontrava estabelecida, mas antes o contrário.
Assim, o segundo ato, tratando-se de um ato mais favorável à instituição aqui Recorrente, determina que os valores a restituir referentes ao período de maio de 2009 a maio de 2010, nunca se poderiam considerar prescritos, uma vez que o prazo prescricional de 5 anos se iniciou em novembro de 2010, com o resultado da auditoria realizada, o que significa que a decisão originária de 22/12/2014 que determinou a reposição das comparticipações financeiras, não se encontraria anda prescrita.
Mesmo que assim não fosse, refere o artigo 60.º, n.º 1 e 4 da Lei de Bases da Segurança Social, Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que:
"1 - As quotizações e as contribuições não pagas, bem como outros montantes devidos, são objeto de cobrança coerciva nos lermos legais.
(...)
4 - A prescrição interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da divida."
Acresce, e para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, que refere o Decreto-Lei n.º 79/2019, de 14 de junho, que alterou o Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril, no seu artigo 1.º, n.º 3, alínea a), que as prestações sociais e as comparticipações financeiras são equiparáveis quando devam ser restituídas.
Recorda-se que a interrupção se consubstancia numa figura que inutiliza para efeitos de prescrição, todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do ato interruptivo, sendo que nova prescrição está sujeita ao prazo da prescrição primitiva (artigo 326.º do Código Civil).
Aqui chegados, tendo a A. - ASSOCIAÇÃO sido notificada, por ofício de 9 de maio de 2014, em sede de audiência de interessados, para repor as comparticipações financeiras indevidamente pagas referentes ao período de maio de 2009 a maio de 2010, o prazo prescricional interrompeu-se nesta data, tendo reiniciado a sua contagem em momento ulterior, o que sempre determina a inverificação da suscitada prescrição.
Assim e como conclusão e síntese do que aqui se foi afirmando, importa deixar expressos os seguintes factos:
i) O prazo de prescrição só se inicia quando o direito puder ser exigido, ou seja e em concreto, após o conhecimento de que aqueles valores eram indevidos;
ii) Para além das causas gerais de interrupção, as dividas à Segurança Social gozam ainda de uma outra causa de interrupção, que passa pela realização de qualquer diligência administrativa.
Assim, independentemente do regime prescricional que possa ser aplicado, sempre se conclui que a mesma não terá ocorrido.
Em face de tudo quanto se expendeu, não merece censura o entendimento adotado pelo tribunal a quo.
V - Decisão
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente
Porto, 15 de maio de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
