1ª A recorrida, como entidade promotora, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de VNF o licenciamento da construção, na freguesia de P..., de um posto de abastecimento de combustíveis, edifício de apoio, sistema de lavagens de viaturas, zonas de abastecimento e zona de reservatórios.

2ª No processo de licenciamento, a entidade licenciadora decidiu que devia ser colhido o parecer da Junta de Freguesia daquela autarquia.

3ª A Junta de Freguesia pronunciou-se desfavoravelmente à implantação da construção no local pretendido pela recorrida, nomeadamente por problemas de segurança rodoviária que a saída de viaturas poderia causar face à proximidade de um cruzamento e lomba.

4ª A entidade licenciadora ordenou que se colhesse o parecer do Departamento de Obras Municipais da Câmara Municipal (DOM) sobre os problemas de segurança rodoviária apontados pela Junta de Freguesia.

5ª O DOM confirmou esses problemas, pronunciando-se pelo indeferimento da pretensão da recorrida.

6ª É das atribuições das câmaras municipais a gestão e a polícia da rede viária de âmbito municipal, incumbindo-lhes, nomeadamente, a fiscalização do cumprimento das disposições do Código da Estrada e legislação complementar e o ordenamento do trânsito.

7ª Essa competência, relativamente ao Município de VNF, cabe ao Departamento de Obras Municipais, através da sua Divisão de Vias e Espaços Públicos.

8ª O Ministério da Economia condicionou a autorização para a construção do posto de abastecimento de combustíveis à apresentação nos seus serviços da viabilidade da Câmara Municipal de VNF e, se o acesso fosse feito directamente por uma estrada nacional, a apresentação da viabilidade do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR).

9ª Na decisão sobre o projecto da recorrida, a entidade decisora ou teria de seguir o parecer da Junta de Freguesia de P... e o parecer do DOM e indeferir o projecto, ou teria de rejeitar esses pareceres e aprovar o projecto, mas, neste caso, indicando as razões pelas quais decidia em sentido contrário aos pareceres, sob pena de invalidade da decisão.

10ª A apreciação do projecto de arquitectura, no caso de pedido de licenciamento relativo a obras previstas na alínea c) do nº 2 do art. 4º do RJUE (na versão anterior à Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro), é feita nos termos previstos no art. 20º, nºs 1 e 2, do mesmo diploma.

11ª A sentença que foi objecto de reclamação para a conferência condenou o recorrente na emissão de acto onde defira a pretensão da recorrida por considerar terem sido favoráveis todos os pareceres vinculativos necessários para apreciação dessa pretensão.

12ª Estando demonstrado no processo de licenciamento que a localização do posto de combustíveis oferece perigos para a segurança rodoviária, a sentença reclamada não podia ignorá-los na decisão sobre a aprovação do projecto.

13ª O Acórdão recorrido não podia julgar totalmente improcedente a reclamação do recorrente e manter inteiramente a decisão reclamada.

14ª O recorrente apenas deve ser condenado a proferir uma das decisões previstas na parte final do nº 1 do art. 13º do DL nº 267/2002 (e no art. 11º da Portaria nº 1188/2003), aprovando o projecto, ou impondo-lhe alterações ou rejeitando-o, embora sem reincidir nas questões já resolvidas nos autos.

15ª Se assim não se entender, o recorrente apenas deve ser condenado a proferir a decisão de rejeição do projecto, face aos problemas de segurança rodoviária que a instalação do posto de combustíveis causaria na via pública municipal que o iria servir.

16ª Ao decidir como decidiu, o Acórdão recorrido violou, tal como violou a sentença reclamada, o disposto nos arts. 4º, nº1, 7º, nºs 1 e 2, 9º, nº 2 e 13º, nº1, todos do DL nº 267/2002; no art. 56º, §§ 2º e 3º, do Decreto nº 29034, de 01.10.1938 e nos arts. 8º, proémio, e 11º da Portaria nº 1188/2003; no art. 16º, nº1, e anexo I da Portaria nº 131/2002; nos arts. 4º, nº 2, c), 18º, nº 1, 20º, nºs 1, 2, 4, 6 e 7, e 24º, nº1, a), todos do RJUE; no art. 2º, nº1, da Lei nº 2110, de 19 de Agosto de 1961, na redacção do DL nº 360/77, de 1 de Setembro; nos arts 13º, nº 1, c), e 18º, nºs 1 e 3, ambos da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro; nos arts. 5º, nº1, d), e 3, 6º, nºs 1 e 2, e 7º, nº 1, todos do DL nº 44/2005, de 23 de Fevereiro; e na alínea c) do nº 1 do art. 124º do CPA.

Tendo em conta o disposto no artigo 712º do Código de Processo Civil na redacção anterior a 2013 (artigo 662º do actual diploma), impõe-se aditar, sob a alínea C) o teor e conteúdo da informação que a Junta de Freguesia de P... enviou à Câmara Municipal de VNF em 15/09/2003, sobre o pedido de licenciamento formulado pela ora recorrida, dado estar documentada nos autos, não ter sido questionada quanto ao seu teor e ser fulcral para apreciação das questões aqui suscitadas.

Por uma questão de mero rigor formal, altera-se a posição das alíneas C) e D) da matéria dada por assente na decisão recorrida, de modo a respeitar a ordem cronológica dos eventos.

Assim como se impõe juntar o teor da alínea que aparece pela segunda vez como alínea E) e V) dado tratarem da mesma matéria que se encontra desnecessariamente repetida e também de modo a respeitar a ordem cronológica dos eventos.

Tudo isto com a necessária alteração das letras a que corresponde cada um dos pontos da matéria de facto e sendo certo que na decisão recorrida não apenas a letra E)), já referida, como as letras F) e T) se encontram repetidas:

B) Nos serviços do R. correu termos um processo de licenciamento relativo à construção de um posto de abastecimento de combustíveis com edifício de apoio, sito no local supra descrito, cujo titular era a A;

C) A Junta de Freguesia de P... enviou à Câmara Municipal de VNF, sobre este assunto, a seguinte informação:

“ (…)

N/Rf.: Oficio 53/2003

Data: Segunda-feira, 15 de Setembro de 2003.

Ex.mo Senhor Vereador,

Relativamente ao processo supra citado, somos a informar que não nos agrada a implantação desta actividade no local em questão.

O nosso desagrado prende-se essencialmente sobre quatro questões:

a) A saída de viaturas fica muito perto de um cruzamento e lomba, o que poderá causar problemas de segurança rodoviária;

b) Localizar-se numa zona habitacional.

c) O local é propenso ao tráfico de estupefacientes, pelo que um empreendimento desta natureza pode facilitar esse acto ilícito.

d) O espaço parece-nos pequeno para tal empreendimento.

Sem outro assunto subscrevemos com elevada estima e consideração.

(…)”

D) Tendo sido lavrada uma informação do Chefe de Divisão do Departamento de Obras Municipais, datada de 09/11/2005, com o seguinte teor:

“Relativamente ao que nos é solicitado, embora cumpridos os requisitos legais que o empreendimento exige, cumpre-nos informar:

O Posto de Combustível, embora situado num alinhamento recto, é prejudicado pela existência de dois trainéis ligados por um raio convexo, distanciado a cerca de 20,0 m do local de saída de viaturas que poderá provocar certos problemas no que à segurança rodoviária diz respeito.”

E) Por proposta datada de 15/03/2006 e face ao parecer do Director de Obras Municipais, foi a autora notificada da intenção de indeferimento da pretensão referida em B).

F) Assim, em 13/07/2006, a autora requereu ao Réu a reapreciação do processo e o deferimento da pretensão deduzida, alegando:

“1 – Para o local foi concedido pela Câmara Municipal a viabilidade para a instalação do posto de abastecimento, tendo sido apresentados os projectos que foram sendo solicitados.

2- Todos os projectos relativos a entidades exteriores à Câmara Municipal obtiveram por parte das entidades respectivas aprovação, nomeadamente no ministério da Economia e SNB.

3 – É uma mais-valia para o desenvolvimento da localidade e não uma destruição, dado que confere toda a segurança.”

G) Em 16/08/2006 foi proferido despacho, da autoria do Vice-Presidente da Câmara Municipal de VNF, indeferindo e ordenando se proceda em conformidade com o parecer do Director do Departamento de Urbanismo e Habitação, datado de 10.08.2006, que constava do seguinte: “Proponho o indeferimento definitivo. Comunique-se ao requerente e, posteriormente encerre-se e arquive-se”.

H) Após ter sido notificada do ofício que continha o despacho de 16/08/2006 proferido pelo Vice-Presidente da Câmara que lhe indeferiu o pedido de licenciamento do posto de abastecimento de combustíveis, a recorrente, em resposta àquele oficio dirigiu em 12/09/2006 à Câmara Municipal a exposição que constitui fls. 136 do PA alegando em síntese que havia erro/lapso na identificação do processo, relatando outros lapsos e por causa deles, terminou pedindo uma reunião com o técnico responsável pelo “seu” processo com vista a analisar e cumprir as faltas que efectivamente se verifiquem.

I) De seguida foi elaborada pelo técnico Eng. JL a informação técnica que constitui fls. 138 dos autos, em 28/09/2006, em que se fazia referência ao pedido de reunião referido em F) deixando-se consignado, entre o mais que a ora recorrente dispunha do prazo de 15 dias para se pronunciar sobre os pareceres pedidos ao Ministério da Economia e ao Serviço Nacional de Bombeiros, e que “se o requerente pretender poderá solicitar marcação de uma reunião com o técnico. Para isso poderá contactar o Departamento de Urbanismo e Habitação de segunda-feira a quinta-feira

(...)”.

J) Esta informação técnica obteve parecer favorável do Director e do Presidente da CMVNF em 16/10/2006 - cfr. fls. 138 do PA, o que foi notificado à ora recorrente por ofício datado de 17/10/2006, conforme resulta de fls. 139 do PA.

K) Com data de entrada em 16/11/2006 o mandatário da ora recorrente em nome desta dirigiu uma exposição ao Presidente da CMVNF alegando em síntese as suas razões de discordância com o decidido, requerendo com os fundamentos ali constantes que seja alterado o acto de indeferimento - cfr. teor de fls. 154 e 155 do PA.

L) Na sequência desta exposição referida em 1), foi elaborada nova informação técnica pelo Eng. JL fazendo referência aos pareceres do ME e do SNB, bem como, no ponto 13 referindo que deverá ser solicitado ao DOM que se pronuncie sobre a existência ou não de conflito de tráfego no local, e reiterando que a recorrente pode pedir uma reunião com o técnico, informação técnica esta que mereceu despacho de concordância do Director do Departamento e do Presidente da CMVNF em 29/11/2006, notificado à recorrente — cfr. teor de fls. 159, 160 e 163 do PA.

M) Em 20/03/2007 foi elaborada nova informação técnica [não assinada] com o seguinte teor que aqui se reproduz na íntegra: “Atento à possibilidade da instalação do Posto de Combustível no lugar de Rabela na Freguesia de P..., considerando a não apresentação de elementos mais esclarecedores ao processo, mantemos a informação prestada em 09/11/2005”, informação esta que obteve parecer favorável do Chefe de Divisão em 15/03/2007 e despacho do Presidente da CMVNF proferido na mesma data — cfr. teor de fls. 172 do P.A.

O) Em 26/03/2007 foi elaborada nova informação técnica pelo Eng. JL através da qual se pronuncia no sentido de notificar a recorrente para apresentar os elementos em falta que se cingem à rectificação do parecer do ME e ao parecer do SNB, informação técnica esta que mereceu o seguinte parecer do Director do Departamento, emitido em 29/03/2007: “O requerente foi alertado para a falta de elementos referidos nos pontos 3 e 4, desde Janeiro de 2006. Assim e dado o parecer desfavorável do DOM proponho indeferimento, comunicando-se ao requerente nos termos do CPA (Código de Procedimento Administrativo)” — cfr. teor de fls. 173 do PA.

P) Este parecer foi objecto do seguinte despacho proferido pelo Presidente da CMVNF, em carimbo: “Notifique-se nos termos dos art°s 100º e 101º do CPA” seguido da data de 02/04/2007 [também por carimbo] e respectiva assinatura — cfr. teor de fls. 173 do PA.

Q) O despacho referido na alínea anterior foi notificado à recorrente e ao seu mandatário mediante ofício n° 003731 e 003732, respectivamente, datados de 18/04/2007, neles se referindo que se nada disser no prazo de 10 dias a decisão de indeferimento se toma definitiva — cfr. teor de fls. 175 do PA.

R) Com data de 04/05/2007 e entrada nos serviços em 07/05/2007 o mandatário da recorrente dirigiu ao Presidente da CMVNF o pedido para ser recebido em audiência, alegando existir uma solução técnico-jurídica que pode alicerçar o deferimento da pretensão da recorrente — cfr. fls. 179 do PA.

S) Esta audiência realizou-se e na sua sequência a recorrente apresentou por escrito as razões da sua discordância com a proposta de indeferimento do pedido, nos termos que constam de fls. 180 a 187 do PA, juntando ainda cópia do pedido de rectificação que dirigiu ao ME para que procedesse à correcção dos 80.000 litros para 70.000 litros — cfr. teor de fls. 188 do PA.

T) Na sequência desta exposição escrita, em 30/07/2007 foi prestada nova informação técnica pela Arq. Carla Andreia Lemos onde é feito um resumo do historial do processo de pedido de licenciamento, que chegou a ter informação prévia aprovada entretanto caducada, fazendo-se ainda menção dos vários pareceres que foram solicitados, propondo-se com os fundamentos ali constantes o indeferimento do pedido, e consequente notificação à ora recorrente — cfr. fls. 190 e 191 do PA.

U) Esta informação técnica mereceu em 01/08/2007 o seguinte parecer do Director do Departamento: “Comunique-se a informação ao requerente. Deve o pedido de licenciamento ser indeferido conforme indicado no n° 8”, o qual se encontra devidamente assinado” — cfr. fls. 191 do PA.

V) Nesta mesma informação no canto inferior direito, no lugar destinado ao despacho do Presidente da CMVNF, Arq. AC, encontram-se os seguintes dizeres em letra de carimbo, não se encontrando assinado pelo alegado autor, o Vice-Presidente da Câmara Municipal de VNF:

“INDEFERIDO PELOS MOTIVOS DA INFORMAÇÃO.

Proceda-se em conformidade.

27 DEZ 2007

___/___/___

O Vice-Presidente por ausência do Presidente da Câmara

(...)” — cfr. fls. 191 do PA.

X) A recorrente foi notificada através do oficio n° 519/2008 datado de 22/01/2008 do indeferimento nos termos que aqui se dão por reproduzidos:

“Serve o presente ofício para, ao abrigo do art.° 610, n° 1 e 2 do Código do Procedimento Administrativo, informar que o assunto em epígrafe obteve despacho de indeferimento proferido em 27/12/2008, conforme fotocópia em anexo” — cfr. teor de fls. 192 do PA.

Y) A fls. 41 do P.A. encontra-se parecer do Serviço Nacional de Bombeiros e da Protecção Civil, que aqui se dá por integralmente reproduzido, considerando que “não há objecções ao licenciamento da obra”, mas referindo-se a um estabelecimento de “restauração e bebidas”.

O recorrente ataca desde logo o acórdão recorrido por ter desvalorizado os pareceres negativos da Junta de Freguesia de P... e do Departamento de Obras Municipais.

Vejamos.

Começando pelo Parecer da junta de Freguesia de P....

Dispõe o artigo 98º do Código do Procedimento Administrativo:

“1. Os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão.

2. Salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos”.

Por seu turno determina, para o que aqui interessa, o n.º1, alínea c) do artigo 124º, do mesmo diploma, que deve ser fundamentado o acto administrativo que decida em contrário de parecer oficial.

Como referem Fernanda Paula Oliveira e outras em “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado”, 2.ª edição, Almedina, 2009, p. 201 relativamente a um parecer oficial que a entidade decisora pode concordar ou não com o mesmo, sendo que, se não seguir as suas conclusões, tem obrigatoriamente de fundamentar as razões da sua discordância, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 124.º do Código de Procedimento Administrativo.

Assim, à partida, parece ter razão o recorrente quando defende, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, que a entidade demandada devia seguir este parecer ou justificar a razão de o não seguir.

Mas, desde logo, fundamentar a divergência não significa obrigatoriamente seguir o parecer.

Significa a obrigação de fundamentar o acto; mas, sendo o acto desfavorável ao particular, neste caso à recorrida, porque conforme ao parecer, também estava sujeito a essa exigência.

Não sendo vinculativo, como não era, a entidade demandada, ora recorrente, podia seguir o parecer ou divergir dele.

Sucede que a questão de a entidade demandada, ora recorrente, ter de seguir o parecer (ou não), não se coloca.

Não se trata aqui de aquilatar a validade do acto que foi praticado com apoio na informação, o despacho do Vice-Presidente datado de 27/12/2007, o qual, como o próprio recorrente reconhece, é inexistente por falta de assinatura.

Trata-se de saber se este parecer obsta à prática do acto pretendido.

Acto este que, como bem se decidiu, só pode ser o acto a que alude a decisão favorável prevista no art.º 13º do DL 267/2002, de 26/11, ou seja, a aprovação do projecto que não teve ainda lugar e é anterior ao acto de licenciamento:

“6 - Caso a vistoria inicial não seja convocada no prazo de 40 dias após a receção do pedido de licenciamento, ou não haja decisão relativa ao projeto no prazo referido no n.º 1, o requerente pode recorrer aos tribunais administrativos a fim de obter a condenação da entidade licenciadora à prática de ato devido.”

O dito parecer não manifesta, em bom rigor, oposição ao licenciamento, antes o seu “desagrado” em relação à implantação, o que, juridicamente, é uma irrelevância.

Em todo o caso, admitindo a intenção de manifestar oposição à implantação do posto de abastecimento, não obstaculiza à pretendida aprovação do projecto.

Para além dos argumentos irrelevantes para o caso, como a propensão do local para o tráfico de estupefacientes e se localizar numa zona habitacional (poucos postos de abastecimento seriam autorizados se estes argumentos fossem válidos), por não traduzirem qualquer risco inerente ao funcionamento de um posto de abastecimento em geral ou deste em concreto, os outros obstáculos levantados efectivamente não obstam ao licenciamento.

O primeiro argumento de oposição ao projecto é o de que “A saída de viaturas fica muito perto de um cruzamento e lomba, o que poderá causar problemas de segurança rodoviárias”.

Desde logo não se afirma que a execução do projecto cause problemas de segurança mas apenas se lança a hipótese de poder causar.

Mas por outro lado não se concretiza a distância a que fica do cruzamento nem que problemas em concreto poderá causar.

A circulação automóvel é uma actividade de risco e o risco existente nos cruzamentos ou nos acessos a vias públicas não é impeditivo da criação de cruzamentos ou de acessos.

Impõe, isso si, a minimização de riscos na concretização da obra, e a devida sinalização dos mesmos, para além da exigência, imposta aos condutores e a peões, de adequarem a condução ou a circulação a pé, a esses riscos.

Ora deste parecer não resulta que o projecto consagre uma solução inaceitável do ponto da vista da segurança rodoviária e sem possibilidade de alteração de forma a minimizar os riscos.

Até para se poder aquilatar se a decisão de indeferir pura e simplesmente é proporcionada e necessária – artigo 5º do Código de Procedimento Administrativo.

O mesmo é dizer que o parecer é obscuro e não está devidamente concretizado.

Os pareceres devem sempre ser fundamentados, prevê o artigo 99º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo:

“1. Os pareceres devem ser sempre fundamentados e concluir de modo expresso e claro sobre todas as questões indicadas na consulta.

(...)”

Um parecer sem fundamentação ou sem conclusões, com as respostas às questões colocadas no pedido de consulta, não preenche a exigência legal de determinada decisão ser tomada com a sua ponderação e, por isso, sujeita, ao regime aplicável à ausência do mesmo.

E se nele se apoiar, em absoluto, a decisão do procedimento administrativo ela ficará inquinada de ilegalidade, por falta de fundamentação (ou de decisão) clara, suficiente ou congruente.

Neste sentido Esteves de Oliveira e outros, Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, actualizada, revista e aumentada, pág. 446.

Sendo o parecer da Junta de P... obscuro e não suficientemente concretizado forçoso é concluir que padece de fundamentação e, como tal, não pode servir de obstáculo à prática do acto devido, do mesmo modo que não poderia servir de fundamento ao indeferimento.

O mesmo se diga em relação ao parecer do Departamento de Obras Municipais:

Embora concretizando a existência de “dois trainéis ligados por um raio convexo, distanciado a cerca de 20,0 m do local de saída de viaturas” não aduz nenhum outro facto do qual se possa concluir que a construção do posto de abastecimento neste local constitui um risco inultrapassável para a segurança rodoviária.

Ou seja não descreve uma qualquer situação que não possa ser resolvida pela devida sinalização do local.

O parecer não é de resto peremptório quanto à criação de riscos para a segurança rodoviária, limitando-se a afirmar que “poderá provocar”. E continua “certos problemas no que à segurança rodoviária diz respeito.” Certos mas não refere quais.

Sendo também este parecer obscuro e inconclusivo também não poderá servir de obstáculo à pretendida aprovação do projecto.

No resto mostra-se completamente acertada a decisão recorrida.

No caso concreto a vistoria inicial não é de realização obrigatória (cf. art.º 10º, alínea a) da Portaria 1188/2003).

E o ora recorrente não fez preceder a decisão tomada da realização de vistoria inicial, comportamento que traduz a efectiva dispensa da realização da vistoria inicial.

A decisão recorrida mostra-se, portanto acertada quando conclui inexistir qualquer obstáculo legal à prática do acto de deferimento da pretensão da recorrida.

Isto sendo certo que, como se decidiu, o acto a cuja prática o ora recorrente devera ser condenado é o acto previsto no art.º 13º do DL 267/2002, ou seja, o acto de aprovação do projecto que lhe foi apresentado pela demandante.

Tal acto de aprovação, e como resulta do disposto do art.º 12º da Portaria 1188/2003, é ainda anterior ao licenciamento urbanístico da construção a efectuar, licenciamento este que tem como pressuposto o acto de aprovação do projecto apresentado, e uma vez que somente após obtida esta aprovação haverá lugar à apresentação e apreciação dos projectos de especialidades, como resulta aliás do disposto no art.º 20º, n.º4, do RJUE.

Como se refere no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 11.10.2006, no processo 01678/06 (sumário):

“A aprovação do projecto é condicionante para o pedido da licença de construção, ampliação ou alteração, a conceder pela câmara municipal competente, o que significa que não pode ser deferido o pedido de licenciamento de construção, sem prévia aprovação do projecto de instalação de um posto para abastecimento de combustível e após audição das autoridades competentes.”

Não se mostram violados nenhuns dos preceitos normativos do Direito do Urbanismo que foram invocados.

Termos em que se impõe manter a decisão recorrida embora por fundamentos não exactamente coincidentes.

Custas pelo recorrente.