| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
MLMM instaurou acção administrativa especial contra a Caixa Geral de Aposentações, ambas melhor identificadas nos autos, visando a anulação do despacho dos Directores da Ré, datado de 09/01/2015, pelo qual foi indeferido o pedido de qualificação do seu marido (entretanto falecido e por si representado) como Deficiente das Forças Armadas e determinado o arquivamento do respectivo processo.
Por decisão proferida pelo TAF de Braga foi julgada improcedente a acção.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
19º Pugnou a autora/recorrente que o despacho da ré, acto administrativo, está ferido de invalidade, decorrente do vício de falta de fundamentação;
20º Porque entende, que a fundamentação da ré, que se baseou “in casu”, no Parecer da Junta Médica e que motivou o Despacho impugnado mostra-se de difícil entendimento, complexo, excessivamente longo e deficientemente fundamentado, pelo que o referido Despacho deve ser anulado, nos termos do artigo 125° n° 2 do CPA;
21º A Sentença recorrida, decidiu em sentido diverso, entendendo, que o acto administrativo é válido e está devidamente fundamentado, afirmando “ Ora, como resulta das normas acima citadas, é especificamente consentida pelo dispositivo contido no n.º 1 do art.º 125.º do CPA a fundamentação por remissão para “os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.
22º Com todo o devido respeito, no entender da autora/recorrente, a Sentença não interpretou da melhor forma o n.º 1 do artigo 125.º do CPA.
23º No entender da autora/recorrente a fundamentação deve constar expressamente (ainda que por remissão, artigos 105º e 125º nº 1, CPA) da própria forma de manifestação de vontade ou de juízo do ente administrativo, configurando-se, via de regra, a invalidade do acto administrativo por vício de forma derivado de falta de fundamentação, sendo caso de violação do conteúdo essencial da garantia constitucional da fundamentação expressa dos actos administrativos, constante do artigo 268º nº 3 CRP, sancionada com a nulidade ex vi artigos 133º nº 2 d) e 135º, CPA;
24º A autora/recorrente, entende que a Sentença, teria decidido de acordo com uma melhor interpretação do artigo 125º nº 1, do CPA, se se tivesse decidido pela invalidade do acto por falta de fundamentação, considerando que “o acto aqui em causa não contém com suficiência os fundamentos e razões justificativas que presidiram ao arquivamento da pretensão do ex-soldado, já que ali não constam ou se mostram vertidos as razões fácticas e fundamentos normativos que foram seguidos de modo a que um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fique em condições de saber o motivo por que se decidiu daquela forma a pretensão.”
25º Ao não ter decidido dessa forma, entende a autora/recorrente, com o todo o respeito, que não foi assegurado o dever de fundamentação estatuído nos artigos 124º, 125º e 133 nº 2 alínea a) do CPA;
26º Nos termos do disposto no artigo 124.º do CPA “… devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; b) Decidam reclamação ou recurso; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior …” (n.º 1), sendo que salvo “… disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal ..." (n.º 2).
27º E do artigo seguinte (artigo 125º do CPA) decorre, ainda, que a “… fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato ...” (n.º 1), sendo que equivale “… à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato …” (n.º 2).
28º Nos termos decididos no Acórdão do STA, de 07/05/2002, proc. nº 46052, "I - A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa e expor, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto e de direito em que assente e mostrar-se clara, suficiente e congruente. II - A fundamentação é um conceito relativo, sendo em face das circunstâncias concretas e com apelo ao tipo legal de ato que se há-se apreciar aquela clareza, congruência e suficiência.".
29º Assim, tal como alegado pela recorrente, o Parecer da Junta Médica que motivou o Despacho impugnado não é claro, e como a fundamentação do ato administrativo deve ser expressa e expor, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto e de direito em que assente a decisão o mesmo é passível de ser anulado, nos termos do artigo 125° n° 2 do CPA;
30º A Sentença ao decidir em sentido diferente, ao entender que o Parecer da Junta Médica que motivou o Despacho impugnado é claro e conclusivo na sua fundamentação, e que basta a remissão para o mesmo por parte da CGA, aquando do arquivamento do respectivo processo, não teve em atenção o já referido - que o próprio acto administrativo, deve conter uma fundamentação expressa e expor, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto e de direito em que assente e mostrar-se clara, suficiente e congruente-;
31º Pelo que no entender da autora/recorrente e sempre com o mais elevado respeito, a Douta Sentença ao não ter em conta que o próprio acto administrativo, deve conter uma fundamentação expressa e expor, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto e de direito em que assente a decisão, acabou por violar dever de fundamentação estatuído nos artigos 124º, 125º e 133 nº 2 alínea a) do CPA e violou a garantia constitucional da fundamentação expressa dos actos administrativos, constante do artigo 268º nº 3 CRP;
32º Tendo em conta que Parecer da Junta Médica e que motivou o Despacho impugnado mostra-se de difícil entendimento, complexo, excessivamente longo e deficientemente fundamentado e que que o próprio acto administrativo, deve conter uma fundamentação expressa e expor, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto e de direito em que assente a decisão;
33º E verificando-se que o Despacho de Arquivamento proferido pela CGA, ou seja o acto administrativo, em causa não continha uma fundamentação expressa e nem expos, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto e de direito em que assentou a decisão, ficando-se pela remissão para o Parecer da Junta Médica de difícil entendimento, complexo, excessivamente longo e deficientemente fundamentado;
34º A Sentença deveria pois ter decidido no sentido da invalidade do Despacho de Arquivamento proferido pela CGA, por não conter com suficiência os fundamentos e razões justificativas que presidiram ao arquivamento da pretensão do ex-soldado, já que ali não constam ou se mostram vertidos as razões fácticas e fundamentos normativos que foram seguidos de modo a que um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fique em condições de saber o motivo por que se decidiu daquela forma a pretensão.”
35º Ao não decidir assim, com todo o respeito entende-se que acabou por violar o dever de fundamentação estatuído nos artigos 124º, 125º e 133 nº 2 alínea a) do CPA e violou a garantia constitucional da fundamentação expressa dos actos administrativos, constante do artigo 268º nº 3 CRP;
Nestes termos, e nos melhores de direito aplicáveis, deverá a Sentença recorrida ser revogada em conformidade, conhecendo-se o vício de falta de fundamentação do acto proferido pelos directores da CGA a 09 de Janeiro de 2016, impugnado nos presentes autos, com todas as legais consequências
É o que se pede e se espere deste Tribunal, entendendo que assim se fará JUSTIÇA* A Ré contra-alegou, concluindo:
1- A sentença recorrida fez correta interpretação e aplicação da lei, pelo que não merece a censura que lhe é dirigida pelo ora Recorrente.
2- Efetivamente, o pedido de pensão de invalidez formulado pelo marido da ora Recorrente, por despacho de 9 de janeiro de 2015, foi arquivado, em virtude das lesões sofridas por aquele terem sido consideradas sem relação com o serviço militar.
3- A Junta Médica da CGA no veredito expedido na sua informação, levou sem qualquer margem para dúvidas totalmente em consideração todos os elementos clínicos enviados pela Direção de Administração de Recursos Humanos do Exército.
4- Não é difícil de entender que todo e qualquer veredito proferido pela junta médica da CGA tem necessária e objetivamente de ter por fundamento os elementos clínicos apresentados, sendo certo que é através deles que, consoante a informação existente sobre a enfermidade de que padecem (génese, estado de evolução ou remissão, eventual grau de incapacidade, etc….), é determinada, ou não, a atribuição de grau de desvalorização, o mesmo acontecendo com as juntas que, do modo inverso, decidem sobre incapacidade total e permanente para o exercício de funções.
5- Assim, tal como é relatado no parecer de 22 de maio de 2014, do Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional, onde foi exarado o despacho de 28 de maio de 2014, do Secretário-Geral do Ministério da Defesa Nacional, que não reconheceu o autor como DFA, “não resulta provado que do acidente invocado possa ter resultado a doença que padece atualmente o ex-militar, nem tão pouco que o mesmo tenha resultado da ação, ou de eminente ataque, das forças inimigas...”.
6- Acresce que a CGA abonada para o efeito numa longa e consolidada orientação jurisprudencial e doutrinária relativa às matérias da discricionariedade técnica, tem sempre a última palavra, dado que a lei lhe atribui prorrogativas de valoração e decisão sobre a matéria (cfr., v. g., os artigos. 89.º e 97.º do Estatuto da Aposentação, sendo a Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações a entidade tecnicamente competente para avaliar da existência ou não de nexo de causalidade entre o acidente em campanha) e a doença em causa.
7- Assim, deverão proceder todas as conclusões constantes da decisão proferida no Tribunal “a quo.”
Termos em que, com os mais de direito supridos, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e manter-se a sentença recorrida.* O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. A autora é viúva de APSL – cfr. doc. 9 junto com a PI, a fls. 30 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
2. APSL foi incorporado no serviço militar, como recrutado, em 10.04.1969 e passou à disponibilidade em 26.10.1971, “por ter terminado a obrigação de serviço” – cfr. doc. 1 junto com a PI, a fls. 15 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
3. APSL requereu, em 29.10.2001, através de pedido dirigido ao Chefe do Estado-Maior do Exército, a organização de um processo sumário por acidente, com vista a ser presente a uma Junta Hospitalar de Inspecção, a fim de lhe ser atribuído um grau de desvalorização em função da diminuição da sua capacidade geral de ganho – cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 19 (verso) dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
4. No seguimento do pedido referido em “5.”, foi instruído um processo sumário por doença no Regimento de Cavalaria n.º 6 – cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 20 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
5. No âmbito do processo referido em “4.”, o requerente AL foi presente a uma consulta externa de Oftalmologia no Hospital Militar Regional n.º 1, de cujo relatório médico consta:
“Este doente foi observado em 18/12/2002 no Serviço de Oftalmologia do HMR n.º 1, tendo sido realizada Angiografia Fluoresceínica no sentido de confirmar diagnóstico por nós proposto através da oftalmoscopia directa.
O referido exame mostrou que estamos perante um processo de corio-retinopatia justapapilar em fase cicatricial. Quanto à etiologia do mesmo, não nos podemos actualmente pronunciar, nomeadamente quanto ao eventual relacionamento com qualquer acidente traumático.
Visão do olho direito inferior a 1/10.
Visão do olho esquerdo igual a 10/10.” – cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 20 (verso) dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
6. Por despacho do Major General Director de Saúde do Exército foi autorizada a presença do ex-militar AL à Junta Hospitalar de Inspecção – cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 20 (verso) dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
7. Na sequência do despacho referido em “6.”, AL foi presente à Junta Hospitalar de Inspecção do Hospital Militar Regional n.º 1 em 10.02.2010, que emitiu parecer com o seguinte teor: “Incapaz de todo o serviço militar, apto parcialmente para o trabalho com 45,25% de desvalorização”, por “Cicatriz corio-retiniana macular do olho direito; Hipovisão do olho direito” – cfr. docs. 4 e 5 junto com a PI, a fls. 18 e 21 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
8. O parecer referido em “7.” foi homologado por despacho do Director da Direcção de Saúde do Exército Português de 22.11.2010 e o processo do requerente enviado para a Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direcção de Saúde (CPIP/DS) do Exército Português, para verificação do nexo de causalidade – cfr. doc. 4 junto com a PI, a fls. 18 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
9. No âmbito do processo referido em “8.”, a CPIP/DS do Exército Português emitiu o parecer n.º 099/12, onde se conclui:
“Pelos factos expostos, esta comissão é de parecer, que as razões que levaram a JHI a pronunciar-se nos termos acima indicados, não se relacionam com o cumprimento do serviço militar, e não são devidas ao seu desempenho. ” – cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 21 dos autos físicos e fls. 13-14 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
10. Do parecer referido em “9.” mais consta:
«Sobre o Processo Sumário por Acidente referente ao EX-SOLDADO NIM 0...69 APSL, apurou-se o seguinte:
1. Foi incorporado como recrutado em 10ABR69, no RAP3.
2. Cumpriu comissão de serviço no EX-PU da Guiné entre 28OUT69 a 24SET71, integrando a C. Cav. 2839/RC7.
3. Passou à situação de disponibilidade em 26OUT71, por ter terminado a obrigação de serviço.
4. Em 29OUT01, requer ao Exmo. Chefe do estado-Maior do Exército, a organização de processo sumário por acidente, a fim de ser presente a uma Junta Hospitalar de Inspecção e lhe ser atribuído um grau de desvalorização em virtude da diminuição da sua capacidade geral de ganho.
O militar alega que no dia 01JUN70, pelas 19 horas, conduzia em serviço a viatura MX-…-…, transportando três nativos para as suas residências e devido ao mau tempo e fraca visibilidade embateu numa viatura pesada da Armada; com o choque partiu o volante da viatura com o peito e o pára-brisas com a cabeça.
6. O Primeiro Sargento JMPS, em Auto de Inquirição de testemunha, afirma ter presenciado directamente o acidente que o requerente sofreu.
7. Em 18.DEC.02, o Relatório Médico do HMR1, em que se realizou uma angiografia fluorescúrica no sentido de confirmar diagnóstico de oftalmoscopia directa, que a situação era de Corio-Retinopatia justa papilar em fase cicatricial e que quanto à etiologia do mesmo não se podiam pronunciar, nomeadamente quanto ao eventual relacionamento com qualquer acidente traumático: “Visão do olho direito inferior a 1/10 Visão do olho esquerdo igual a 10/10”.
8. Por despacho de 16OUT06, o Comandante da RC6, o COR CAV FJCL, concorda com as conclusões do Oficial Instrutor, o TEM CAV RC PAPE, no Relatório Final do Processo de Averiguações que teve lugar, em que este verifica provada a existência de um acidente durante o cumprimento do serviço do serviço militar no Ultramar do ex-militar Sold L… mas que é necessária a submissão do ex-militar a uma JHI.
9. A JHI/HMR1 em sessão de 10FEV10 considerou-o “Incapaz de todo o serviço militar apto, parcialmente para o trabalho com 45,25% de desvalorização”. Parecer Homologado em 22NOV10.
10. Em conclusão:
Confirmado que foi o acidente de viação ocorrido em 01JUN70 verifica-se que o ex-Soldado APSL refere ter sofrido Traumatismo Craniano e Torácico, não havendo qualquer alusão a traumatismo ocular ou diminuição de acuidade visual como sequela do mesmo.
Em C.E. oftalmologia (Dr. MB) 19OUT2001 é confirmado a existência de cicatriz macular e mencionado o ano de 1993 como primeira consulta em que foi detectada esta patologia, decorrido [sic] que foram mais de 20 anos do acidente de viação.
Da análise dos factos conclui-se que a diminuição de visão é diagnosticada 20 anos depois do acidente não evidencia [sic] de que tenha sofrido traumatismo ocular causado pelo mesmo.» –cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 21 (verso) dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
11. O parecer referido em “9.” e “10.” foi homologado por despacho do Director de Justiça e Disciplina de 13.08.2012 – cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 21 (verso) dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
12. Por ofício de 12.09.2012, com o n.º 09720,o processo do ex-militar requerente foi enviado ao Chefe do Gabinete do secretário de Estado Adjunto e da Defesa Nacional, com vista à eventual qualificação daquele como Deficiente das Forças Armadas – cfr. fls. 2 do PA junto aos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
13. Na sequência do ofício referido em “12.”, em 22.05.2014 foi elaborada informação pela Direcção de Serviços de Assuntos Jurídicos, da qual consta, além do mais:
«De acordo com o solicitado a esta Direção de Serviços, cumpre-nos apreciar a viabilidade da pretensão como a seguir se expõe.
II. Enquadramento Factual
1. O ex-Soldado APSL foi incorporado, como recrutado, em 10 de abril de 1969, e cumpriu uma comissão de serviço no ex-Comando Territorial Independente (CTI) da Guiné, entre 28 de outubro de 1969 a 24 de setembro de 1971, na Companhia de Cavalaria (CCav) 2xxx, com a especialidade de "Condutor Auto Rodas", tendo passado à disponibilidade em 26 de outubro de 1971 (cfr. folha de matrícula a fls. 9 a 12 do processo administrativo, doravante, PA).
2. Em 29 de outubro de 2001, o referido ex-militar solicitou, através de pedido dirigido a Sua Excelência o Chefe do Estado-Maior do Exército, a organização de um processo sumário por acidente, com vista a ser presente a uma Junta Hospitalar de Inspeção, a fim de lhe ser atribuído um grau de desvalorização em virtude da diminuição da sua capacidade geral de ganho, conforme relatório médico que juntou ao seu pedido (cfr. requerimento a fl. 4, relatório médico a fl. 8 e atestado médico a fl. 24 do do PA).
3. Para fundamentar o seu pedido, junta um documento por si subscrito, onde consta a descrição relativa ao acidente que invoca, nomeadamente:
"(...) estando a prestar serviço militar na Província da Guiné, agregado ao Batalhão da Companhia de Cavalaria, 2xxx, quando no dia 01.06.70, pelas 19h00 Horas, conduzia em serviço a viatura que me estava distribuída, com a matricula MX - 43 - 62, transportando três nativos para as suas residências, no sentido BISSAU - AEROPORTO, devido ao mau tempo que se fazia sentir, com trovoadas, tornados e por conseguinte com fraca visibilidade, fui embater com a minha viatura numa outra viatura pesada, da Armada.
Com o choque do acidente parti o volante da viatura com o peito, e o para-brisas com a cabeça.
Os três ocupantes da viatura também sofreram ferimentos ligeiros, não tendo sido necessário tratamento hospitalar" (cfr. a fl. 6 do PA).
4. Foi junto aos autos o processo individual do requerente (folha de matrícula, registo de alterações do requerente e ficha sanitária a fls. 9 a 13), não existindo, conforme informação de requerimento, documentação clínica proveniente do ex-CTI Guiné nem processo por acidente/doença (cfr. a f l. 7 do PA).
5. Embora não tenha sido encontrado o processo por acidente/doença do ex –militar instaurado à época, na folha de matrícula do requerente, no campo relativo ao Registo Criminal e Disciplinar, consta uma pena disciplinar imposta por S. Exa o Secretário de Estado do Exército "(...) Por no dia 1 Junho 70, quando conduzia em serviço a viatura militar MX-…-…, ter, por inconsideração, dado origem a um acidente de viação na estrada Bissau - Aeroporto Província da Guiné. Infringiu o n.º 23 do Art.º 4º do R.D.M.", razão pela qual lhe foi aplicada a pena de "5 (cinco) dias de prisão disciplinar" (cfr. a fl. 10 do PA).
6. Resulta ainda da ficha sanitária do ex-militar, e de cópia de ficha de entrada no Hospital Militar Regional n.º 2, onde o requerente venceu entre 18 de junho de 1969 a 20 de junho do mesmo ano, com o diagnóstico "doença cardíaca não verificada" (cfr. a fls. 13 e 14 do PA).
7. No seguimento do pedido do requerente foi instruído um processo sumário por doença no Regimento de Cavalaria n.º 6 no âmbito do qual o ex-militar prestou declarações. No seu auto de declarações, datado de 20 de novembro de 2002 (cfr. fls. 19 e 20 do PA), o requerente:
- "(...) Perguntado sobre o que o levou a requerer a abertura de um processo sumário por acidente afirmou que o fez de modo a ser compensado pela falta de visão originada pelo acidente que alega ter sofrido no ultramar durante o cumprimento do serviço militar";
- "Perguntado sobre as patologias de que padece hoje em dia afirmou que para além de visão deficiente, sente frequentemente dores no peito e tonturas devido a ter partido o volante da viatura com o seu corpo. Declarou que antes de incorporar tinha a ocupação de alfaiate, profissão que teve que deixar de lado devido aos seus problemas de visão";
- (...) Em 22Out69 embarcou para a Guiné integrado na Ccav 2xxx onde desempenhou as funções de atirador, durante os primeiros três meses, na zona de Bula. Posteriormente foi transferido para Bissau onde desempenhou as funções de condutor no Bcav 2868.
Permaneceu durante cerca de nove meses em Bissau e regressou a Bula até ao fim da comissão desempenhando também as funções de condutor";
- "Refere que o acidente que desencadeou os problemas físicos que hoje em dia tem, se produziu na noite de 01Jun70 quando, conduzindo uma viatura militar numa noite de muito mau tempo, se cruzou com uma viatura da armada que o encadeou, dando origem a uma colisão frontal entre as duas viaturas. A estrada era das pouco pavimentadas na altura. Fazia o trajecto Bissau aeroporto indo transportar aprendizes de mecânica nativos a casa, conforme ordens do Sargento, Chefe da secção de oficinas. Do acidente sofreu apenas uns golpes na cabeça e uma grande pisadura no peito. Foi transportado para o Hospital de Bissau mas foi-lhe logo dada alta com prescrição de alguns medicamentos
(...)";
8. Foram ouvidas três testemunhas (cfr. a fls. 68-69, 84-85, 104), de cujos depoimentos se destacam os seguintes factos:
a. a testemunha ouvida a fl. 68 e 69 confirma recordar-se requerente, tendo ambos pertencido à CCav 2xxx. A testemunha era então 1º Sargento da Companhia com função de Auxiliar do Comandante da Companhia. Refere que o requerente era condutor, sabendo que sofreu o acidente descrito nos autos e que esteve internado no Hospital Militar de Bissau, apesar de então se encontrar destacado ao serviço da Companhia de Cavalaria 2xxx. No entanto, esta testemunha apenas tem conhecimento indireto do referido acidente, dado que era à época o responsável administrativo da Companhia, e teve conhecimento do mesmo no âmbito das suas funções.
b. a testemunha ouvida a fls. 84 e 85 não se recorda do requerente, tendo esta desempenhado funções como Adjunto Administrativo da CCav 2xxx.
c. a testemunha ouvida a fl. 104 não se recorda do requerente, pese embora ter sido Comandante da Companhia de Cavalaria 2xxx, nem dos factos por ele invocados.
9. Após pesquisas efetuadas junto do Arquivo Geral do Exército, foi junto aos autos cópias da Ordem de Serviço n.º 39, de 30 de setembro de 1970, do ex- CTI da Guiné, onde consta a composição da Companhia de Cavalaria n.º 2xxx (cfr. a fls. 39 a 41 e 45 a 47 do PA).
10. O requerente foi presente a uma consulta externa de Oftalmologia no Hospital Militar Regional n.º 1 (HMR1), cujo relatório médico datado de 18 de dezembro de 2002 foi junto ao processo a fl. 32, no qual o médico conclui:
"Este doente foi observado em 18/12/2002 no Serviço de Oftalmologia do HMR n.º 1, tendo sido realizada Angiografia Fluoresceínica no sentido de confirmar diagnóstico por nós proposto através da oftalmoscopia directa.
O referido exame mostrou que estamos perante um processo de corio-retinopatia justapapilar em fase cicatricial. Quanto à etiologia do mesmo não nos podemos actualmente pronunciar, nomeadamente quanto ao eventual relacionamento com qualquer acidente traumático.
Visão do olho direito inferior a 1/10. Visão do olho esquerdo igual a 10/10."
11. O Oficial instrutor elaborou o relatório final datado de 16 de outubro de 2006 e procedeu ao encerramento e entrega do processo na mesma data (cfr. a fls. 109 e 110 do PA). Do referido relatório foi proferido despacho de concordância pelo Comandante do Regimento de Cavalaria n.º 6 do Exército Português na mesma data.
12. Por despacho de 02 de março de 2009 do Major General Diretor de Saúde do Exército foi autorizada a presença do ex-militar à Junta Hospitalar de Inspeção (JHI), tendo em vista a avaliação da sua situação clínico-militar e a atribuição de grau de desvalorização que eventualmente corresponda às sequelas das lesões do acidente ocorrido durante o cumprimento do serviço militar algures na Guiné: “Retinopotia justa papilar" e "Patologia degenerativa osteo-articular" (cfr. a fls. do processo clínico).
13. Com vista à presença do requerente na JHI, o ex-militar foi observado na consulta externa da especialidade de Oftalmologia no Hospital Militar Regional n. º 1 (HMR1), tendo sido proposta a desvalorização de 45,25% (quarenta e cinco vírgula vinte e cinco por cento) pela "Cicatriz Corio-retiniana macular do olho direito; Hipovisão OD” (cfr. a fls. do processo clínico).
14. Neste mesmo âmbito, o ex-militar foi observado na consulta externa da especialidade de Ortopedia no HMR1, não tendo sido proposta qualquer desvalorização desta especialidade, por não haver lugar à atribuição de qualquer grau de incapacidade (cfr. a fls. do processo clínico).
15. O requerente foi presente à JHI do HMR1, em 10 de fevereiro de 2010, que o considerou: "Incapaz de todo o serviço militar, apto parcialmente para o trabalho com 45,25% de desvalorização", por "Cicatriz Corio-retiniana macular do olho direito; Hipovisão do olho direito" (cfr. a fls. do processo clínico).
16. O referido parecer da JHI foi homologado, em 22 de novembro de 2010, no uso da subdelegação de competências, pelo Diretor da Direção de Saúde do Exército Português.
17. A Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direção de Saúde (CPIP/DS) do Exército Português entendeu, através do Parecer n.º 099/12, que "Pelos factos expostos esta comissão é de parecer, que as razões que levaram a JHI a pronunciar-se nos termos acima indicados, não se relacionam com o cumprimento do serviço militar, e não são devidas ao seu desempenho" (cfr. a fls. do processo clínico).
18. Esta entidade médica fundamenta o seu entendimento com base nos seguintes factos da história sinóptica do ex-militar, com base nos relatórios das consultas de especialidade de Oftalmologia e Ortopedia:
"(...) 10. Em conclusão
Confirmado que foi o acidente de viação ocorrido em 01JUN10 verifica-se que o ex-Soldado APSL refere ter sofrido Traumatismo Craniano e Torácico, não havendo qualquer alusão a traumatismo ocular ou diminuição de acuidade visual como sequela do mesmo.
Em C. E. oftalmologia (Dr. MB) 190UT2001 é confirmado a existência de cicatriz macular e mencionado o ano de 1993 como primeira consulta em que foi detectada esta patologia, decorrido [sic] que foram mais de 20 anos do acidente de viação.
Da análise dos factos conclui-se que a diminuição de visão é diagnosticado 20 anos depois do acidente não havendo evidência [sic] de que tenha sofrido traumatismo ocular causado pelo mesmo.
19. Este parecer foi homologado, no uso de subdelegação de competência, por despacho do Exmo. Senhor Diretor de Justiça e Disciplina, em 13 de agosto de 2012.
III. Enquadramento legal
20. Em conformidade com o estabelecido no nº 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de janeiro, é considerado deficiente das Forças Armadas Portuguesas o cidadão que:
"(...)."
21. Atente-se, ainda, para o disposto no n.º 3 do aludido artigo (com a redação introduzida pelo artigo 1.º da Lei n.º 46/99, de 16 de junho):
"(...)."
22. A alínea b) do n° 1 do artigo 2.° do mesmo diploma legal estabelece em 30% o mínimo de incapacidade geral de ganho para o efeito da qualificação de deficiente das Forças Armadas.
23. Os nºs. 2 e 3, do citado artigo 2º esclarecem, por seu turno, que:
"(...)".
24. O n.º 4, do mesmo artigo 1º determina, ainda, que:
"(...)."
IV. Análise
25. O presente processo foi remetido ao Ministério da Defesa Nacional com vista à eventual qualificação do ex-Soldado NIM 0...69 APSL como deficiente das Forças Armadas, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro.
26. Pressuposto desta qualificação é, antes de mais, e conforme resulta do n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 43/76 acima transcrito, que a doença de que o requerente padece atualmente tenha sido adquirida ou agravada em cumprimento do serviço militar, em determinadas circunstâncias e que a mesma seja responsável por uma diminuição na sua capacidade geral de ganho.
27. No caso em apreço as entidades médicas que avaliaram o estado clínico do requerente consideraram que o requerente apresenta uma diminuição na sua capacidade geral de ganho pelas doenças "Cicatriz Corio-retiniana macular do olho direito; Hipovisão do olho direito", tendo-lhe sida atribuída a desvalorização de quarenta e cinco vírgula vinte e cinco por cento.
28. No entanto, no caso em apreço, a CPIP/DS, entidade competente para estabelecer o nexo de causalidade entre a doença e o serviço militar, considerou não existir nexo de causalidade entre as doenças de que atualmente o requerente padece e a prestação do serviço militar; tendo fundamentado o respetivo parecer como acima se encontra transcrito.
29. Uma vez que a CPIP/DS, entidade médica competente nesta matéria, considerou que a doença de que padece o requerente, não tem nexo de causalidade com o serviço militar por si prestado na Guiné, não se encontra preenchido um requisito indispensável à qualificação do requerente como DFA, previsto no nº 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, pelo que não seria relevante avaliar, consequentemente, o eventual nexo de causalidade entre essa doença e o serviço de campanha ou as circunstâncias diretamente relacionadas com o serviço de campanha.
30. Ainda assim, sempre referimos que da prova produzida no âmbito do presente processo, não resulta provado que o acidente referido pelo requerente tenha ocorrido por motivo de qualquer contacto direto ou indireto com o inimigo, durante a comissão de serviço no ex-CTI da Guiné, o que impediria a qualificação como DFA, uma vez que não teria ocorrido em serviço de campanha ou situação equiparada.
31. Na verdade, os únicos factos existentes no processo quanto ao referido acidente resultam do registo criminal e disciplinar constante da folha de matrícula e do depoimento de uma testemunha, já que as restantes não se recordam do ex-militar.
32. E de acordo com o registo criminal e disciplinar, o acidente terá sido provocado por "inconsideração", do requerente tendo "Infringido o n.º 23 do Art.º 4º do R.D.M.", tendo-lhe sido aplicada uma pena de prisão disciplinar de 5 dias, pelo que terá de considerar - se que houve um "desrespeito das condições de segurança determinadas por autoridades competentes", o que nos termos do acima transcrito n.º 4 do art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, sempre impediria a qualificação como DFA.
33. Pelo exposto, ainda que tivesse sido estabelecido nexo de causalidade entre a doença e o cumprimento do serviço militar, os elementos constantes do processo não permitiriam concluir que as doenças do foro Oftalmológico pudessem ter resultado de circunstâncias que as permitissem enquadrar nos conceitos de "serviço de campanha" ou "circunstâncias diretamente relacionadas com o serviço de campanha", pelo que não preencheria outro dos requisitos indispensáveis para a qualificação como deficiente das Forças Armadas, tal como é exigido pelo n.º 1 do artigo 1.º do referido Decreto-Lei n.º 43/76.
34. Igualmente o facto de o acidente ter sido provocado por "inconsideração" e ter sido infringido o n.º 23 do art.º 4.º do R.D.M., não poderiam as doenças decorrentes do mesmo ser consideradas para efeitos de qualificação corno DFA, nos termos do n.º 4.º do artigo 1.º do mesmo diploma legal.
35. Assim, apesar do grau de desvalorização atribuído ao requerente ser de 45,25%, superior ao limite mínimo estabelecido pela alínea b), do n.º 1, do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, o preenchimento deste requisito, por si só, não é suficiente para atribuir a pretendida qualificação como DFA.
36. Verifica-se, assim, que o requerente não preenche os requisitos indispensáveis para a sua qualificação como DFA, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro.
37. Notificado, através do ofício n.º 015958, de 05 de maio de 2014, nos termos e para os efeitos dos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, do projeto de decisão final de indeferimento do pedido de qualificação como DFA, o requerente veio pronunciar-se sobre o projeto de decisão final, não se conformando com o facto de não resultar estabelecido o nexo entre a doença de que atualmente padece e o cumprimento do serviço militar e, consequentemente, o acidente que invoca não poder ser considerado como ocorrido em campanha ou equiparado.
38. O ex-militar junta uma Declaração Médica, datada de 16 de maio de 2014, do Dr. Manuel Barca, a qual atesta a doença, mas não fundamenta nem justifica a realização de novas diligências.
39. O ex-militar afirma que "a uma distância de 40 anos entre a ocorrência do acidente e o referido exame efectuado pela CPIP/ DS, não é de todo fácil chegar à conclusão em causa”. Com efeito, pese embora não existir juntos aos autos o Processo por acidente/doença deste ex-militar, e em virtude dos anos corridos, o requerente não juntou quaisquer elementos da sua história clínica que corroborem que a doença que atualmente padece resulta do referido acidente, ónus esse que também era seu nos termos do artigo 88º do Código do Procedimento Administrativo.
40. Ora, o Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, releva as causas concretas dos acidentes ou das doenças, uma vez que as mesmas se tornam indispensáveis para o respectivo enquadramento nas várias situações suscetíveis de levar à qualificação como DFA, não bastando para tal efeito o mero cumprimento do serviço militar nas ex-Províncias Ultramarinas, nem sequer a ocorrência de acidentes nas eventuais zonas de ação, nas quais, naturalmente, o contato com o inimigo era sempre possível, ainda que indiretamente.
41. Assim é, na verdade, porquanto a qualificação como deficiente das Forças Armadas, tal como prevista, no Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, não opera para todos aqueles que, chamados a cumprir o serviço militar obrigatório nas ex-Províncias Ultramarinas, se deficientaram, contraíram e/ou agravaram doenças em virtude do serviço prestado, os quais, desde logo, se encontram abrangidos pelo regime jurídico relativo à proteção dos acidentes em serviço ou doenças profissionais, mas apenas para aqueles em que tais deficiências ou doenças foram adquiridas ou contraídas em circunstâncias particularmente penosas e/ ou traumatizantes.
42. Mais, relativamente à questão da "inconsideração", pese embora o ex-militar alegar em sede de audiência do interessado que "sempre cumpri com as minhas obrigações, nunca desrespeitei uma ordem superior", como acima se referiu, resulta da sua folha de matrícula que, em virtude do referido acidente tido em serviço, foi aplicada uma pena de prisão disciplinar de cinco dias ao ora requerente, tendo dado entrada na prisão militar a 26 de junho de 1971, tendo sido solto a 1 de julho do referido ano, o que, ainda que tivesse sido estabelecido nexo causal entre a doença e o cumprimento do serviço militar, excluiria a viabilidade da pretendida qualificação nos termos do n.º 4.º do artigo 1.º do mesmo diploma legal.
43. A jurisprudência do STA tem sustentado que a clareza com que o legislador expôs e desenvolveu os requisitos para qualificação como DFA revela que pretendeu que os mesmos fossem interpretados de um modo restritivo, o que quer dizer que a atribuição da qualidade de DFA deve ser feita, apenas e tão só, a quem preencha por inteiro os apontados requisitos.
44. E de acordo com o defendido no Acórdão do STA de 16.06.2005 (P. 0274/04), “... não basta para ser qualificado DFA que a deficiência tenha sido adquirida durante a prestação do serviço militar e por causa deste, em zona susceptível de ocorrerem ataques inimigos, pois que a lei exige mais do que isso, exige que a mesma tenha sido adquirida no teatro de operações onde tenham lugar operações de guerra, guerrilha ou contraguerrilha e tenha resultado da actividade operacional, directa ou indirecta do inimigo ou de eventos ocorridos no decurso de qualquer actividade de natureza operacional que, pelas suas características ou pelas circunstâncias concretas do caso, impliquem perigo superior ao normal - Neste sentido vejam-se Ac.s do Pleno de 8/2/94 (rec. 33.133), de 18.10.94 (rec. 31.398) e de 5/7/2001 (rec. n.º 36666) e da Secção de 4/6/96 (rec. 37.372), de 11.12.97 (rec.º 39.379), de 21/04/2005 (rec. 106/04) e de 19/05/2005 (rec. 1.852/03) e jurisprudência neles citada".
45. Ora, conclui-se que, dos factos juntos aos autos não resulta provado que do acidente invocado possa ter resultado a doença de que padece atualmente o ex-militar, nem tão pouco que o mesmo tenha resultado da ação, ou do iminente ataque, das forças inimigas, não cumprindo assim as exigências previstas no n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei 43/76 de 20 de janeiro, pelo que se propõe a manutenção da decisão proposta.
V. Conclusão
Face ao exposto, é nosso parecer que o ex-Soldado, NIM 0...69, APSL não deve ser qualificado como Deficiente das Forças Armadas, por não preencher os requisitos exigidos pelo nº 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 43176, de 20 de janeiro. (...)» - cfr. fls. 2 a 12 do PA junto aos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
14. Notificado da informação referida em “13.”, o requerente, marido da autora, pronunciou-se por escrito acerca da decisão projectada, mais oferecendo elemento de prova em benefício dos argumentos que aduziu e pugnando pela satisfação da sua pretensão – cfr. doc. 6 junto com a PI, a fls. 25 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
15. Em 28.05.2014 foi exarado despacho sobre a informação referida em “13.”, pelo Secretário-Geral, no uso da competência subdelegada pela Secretária de Estado Adjunta e da Defesa Nacional com o seguinte teor:
“Concordo.
Em consequência, (...) não qualifico o ex-Soldado, NIM 0...69, APSL Deficiente das Forças Armadas, por não preencher os requisitos exigidos pelo n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro.” – cfr. fls. 2 do PA junto aos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
16. Em 05.01.2015 foi elaborada Informação pelo Coordenador de Unidade da ré com o seguinte teor:
“Por ofício de 2014.09.10 (fls. 23), vem a Direcção de Administração de Recursos Humanos do Exército enviar o processo do ex-Soldado NIM 0...69 – APSL (Falecido), n.º 1…20, solicitando uma Junta Médica para determinação de eventual grau de incapacidade por acidente em serviço, de acordo com o n.º 1 do art.º 119.º do Decreto-Lei n.º 498/72 de 9/12 – Estatuto da Aposentação.
A Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direcção de Serviços de Saúde do exército (fls. 1 e 2), emitiu o parecer de que “as razões que levaram a JHI a pronunciar-se nos termos acima indicados, não se relacionam com o cumprimento do serviço militar, enão são devidas ao seu desempenho”, que mereceu o despacho de 2012.08.13 (fls. 1), corroborado pelo Ministério da Defesa Nacional por despacho de 2014.05.28 (fls. 3 a 8).
Face ao exposto, parece ao Serviço ser de indeferir o pedido e arquivar o processo, dando conhecimento do facto à família do interessado e ao Exército. (...)” – cfr. fls. 15 do PA junto aos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
17. Sobre a informação referida em “15.” foi exarado, em 09.01.2015, despacho com o seguinte teor:
“Por delegação de poderes do Conselho Directivo – Diário da República, II Série, nº 192, de 2013.10.04 (...) OS DIRECTORES: CONCORDAMOS [assinaturas].” – cfr. fls.
15 do PA junto aos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
18. Por ofício datado de 15.01.2015 a autora foi informada do seguinte:
“Para os devidos efeitos, informo V. Exa. de que por despacho de 2015.01.09, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, por delegação de poderes conferidos pelo respetivo Conselho Diretivo, publicado no D.R., II Série, n.º 192, de 2013.10.04, foi arquivado o processo relativo ao ex-Soldado em referência, dado que as lesões sofridas pelo mesmo foram consideradas sem relação com o serviço militar. ” – cfr. fls. 16 do PA junto aos autos, cujo teor se dá por reproduzido.X DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que, julgando improcedente a acção, absolveu a Ré do pedido.
Na óptica da Recorrente esta violou o dever de fundamentação estatuído nos artigos 124º, 125º e 133º/2/al. a) do CPA, bem como a garantia constitucional da fundamentação expressa dos actos administrativos, ínsita no artigo 268º/3 CRP.
Cremos que carece de razão.
Antes, atente-se no discurso fundamentador da sentença:
A autora instaurou a presente acção em vista da anulação do despacho do Conselho Directivo da ré pelo qual se indeferiu o pedido e determinou o arquivamento do processo de qualificação como Deficiente das Forças Armadas, relativo ao seu marido, entretanto falecido, por se ter considerado que as lesões sofridas pelo mesmo não tinham relação com a prestação de serviço militar.
Para tanto, imputa ao acto impugnado o vício de falta de fundamentação, decorrente da violação dos imperativos constantes dos artigos 268.º, n.º 3 da CRP e artigos 124.º e 125.º do Código do Procedimento Administrativo (na redacção em vigor à data dos factos).
Pugna o réu, por seu turno, pela validade do acto em sindicância, pronunciando-se pela suficiência e correcção da fundamentação dele constante.
A questão decidenda resume-se, então, a saber se o acto impugnado se encontra devidamente fundamentado.
Cumpre analisar.
Enquadrando, antes de mais, cumpre referir que no art. 124.º do Código do Procedimento Administrativo, na redacção vigente à data dos factos, sob a epígrafe "Dever de fundamentação", se estabelece:
“1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 - Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.”
Estatui por sua vez o art. 125.º do Código do Procedimento Administrativo que:
“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir e mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.”
Os normativos apontados correspondem à concretização, no plano legal, de directiva constitucional, decorrente do actual art. 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, na qual se consagra o dever de (e correspectivo direito subjectivo do administrado à) fundamentação.
A consagração de tal dever destinou-se a dar resposta à necessidade de harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a esfera jurídica, com as exigências que a lei impõe à administração de actuar na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Do cotejo dos normativos citados extrai-se que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto, o qual deverá, então, conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta, sem que, todavia, tanto se traduza num dever de prolixidade: relevante é que, ainda que de forma sucinta, se viabilize o acesso às premissas subjacentes à prática do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório.
A fundamentação consiste, portanto, em indicar de forma expressa a decisão administrativa, acompanhada das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando impor à Administração ponderação pré-decisória, contribuindo para uma esclarecida formação de vontade por parte de quem tem a responsabilidade da decisão, mais permitindo ao administrado seguir o processo mental que a ela conduziu.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante, a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado. Cabe ao tribunal, em face das circunstâncias do caso concreto, ajuizar da sua suficiência, mediante a adopção de um critério prático que se traduz na questão de saber se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo exposto, fica em condições de conhecer e perceber o motivo por que se adoptou a decisão e se conformou o seu conteúdo.
Tal dever de fundamentação afigura-se, como se constata, um importante sustentáculo da legalidade administrativa, mais constituindo instrumento fundamental da respectiva garantia contenciosa.
Assim, como se referiu, podendo muito embora ser sucinta, exige-se uma fundamentação clara, concreta, congruente e contextual.
Note-se que a fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado, e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, estas forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão.
Por outro lado, é contextual a fundamentação quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea.
É, por seu turno, clara quando tais razões permitem compreender qual foi o iter cognoscitivo valorativo da decisão, revelando-se congruente quando a decisão surge como conclusão lógica e necessária de tais razões.
Importa ainda referir que o Supremo Tribunal Administrativo tem sufragado entendimento segundo o qual na fundamentação de direito dos actos administrativos não se exige a referência expressa aos preceitos legais, bastando a referência aos princípios jurídicos pertinentes, ao regime legal aplicável ou a um quadro normativo determinado (neste sentido, v.g., o acórdão do TCA Norte de 15.05.2014 proferido no âmbito do processo n.º 00705/12.3BEBRG, e disponível em www.dgsi.pt).
Mais do que isto, tem-se considerado que em sede de fundamentação de direito, dada a funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ou seja, o fim meramente instrumental que o mesmo se destina a assegurar, se aceita um conteúdo mínimo traduzido na adução de fundamentos que, mau grado a inexistência de referência expressa qualquer preceito legal ou princípio jurídico, possibilitem a referência da decisão a um quadro legal perfeitamente determinado (cfr. acórdão referido e jurisprudência nele citada).
Esta jurisprudência passa, assim, da suficiência de uma referência aos princípios jurídicos pertinentes, ao regime legal aplicável ou a um quadro normativo determinado, para a suficiência de uma completa ausência explícita de referência normativa, se se puder concluir que o destinatário do acto pode perceber o concreto regime legal tido em conta.
Desçamos agora, feito este enquadramento, à situação fáctica em apreço.
Sustenta a autora que “o acto não contém com suficiência os fundamentos e razões justificativas que presidiram ao arquivamento da pretensão do ex-soldado, já que ali não constam ou se mostram vertidos as razões fácticas e fundamentos normativos que foram seguidos de modo a que um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fique em condições de saber o motivo por que se decidiu daquela forma a pretensão.”
Vejamos.
Da factualidade apurada para os autos resulta, desde logo, que o pedido formulado pelo requerente, marido (entretanto falecido) da autora, deu origem a um procedimento administrativo que se desenrolou através de várias etapas, com elaboração de diversas informações, pareceres e actos interlocutórios.
Decorre, porém, do elenco dos factos apurados para os autos, que o requerente foi intervindo nas sucessivas etapas em que se desdobrou o procedimento tendente à satisfação da sua pretensão: apresentando-se nas diligências para que era convocado; sendo informado dos resultados das diligências praticadas e ainda intervindo a título de audição prévia, em resposta a pareceres e propostas de decisão que lhe foram devidamente notificados.
Tanto não é, de resto, objecto de discussão nos presentes autos, reconhecendo a autora a participação do requerente no procedimento, a vários títulos e referindo-se à comunicação dos diversos actos praticados.
Tudo isto releva para aferição do conhecimento dado ao requerente dos diversos elementos em que se fundou a decisão administrativa, sendo particularmente relevante, dada a sua completude e exaustão, a informação datada de 22.05.2014 – e, por esse motivo, transcrita na íntegra para o probatório (sob “13.” do elenco), sobre a qual o requerente teve oportunidade de se pronunciar expressamente, contrariando os respectivos fundamentos e juntando meios de prova (cfr. “14.” dos factos provados).
Se, por um lado, da transcrição efectuada para o probatório resulta, à evidência, a ponderação de todos os elementos de facto, a consideração da insuficiência dos meios de prova apresentados pelo requerente para demonstrar a realidade que invocava, a análise dos elementos normativos que enquadravam a pretensão e a subsunção dos dados de facto às normas aplicáveis, por outro, a pronúncia do requerente sobre o teor de tal informação é bem ilustrativa da inteligibilidade e suficiência da argumentação aduzida em favor do sentido da decisão projectada.
Na verdade, atentando, como vimos, no teor do parecer em análise, mostra-se que foram ponderados os elementos clínicos (assim como a falta de elementos clínicos), ouvidas testemunhas, analisados documentos relativos ao percurso militar do requerente – dos quais, no entanto, não resultou a confirmação da versão que o requerente apresentou dos factos.
Mais se constata que as normas aplicáveis foram devidamente analisadas e enquadrada a pretensão do requerente no respectivo âmbito.
Resulta ainda da matéria de facto apurada para os autos, como vimos, que, por documento escrito, o ex-militar, marido da autora, se pronunciou sobre os elementos recolhidos e os argumentos aduzidos, pugnando por uma decisão favorável, que desse satisfação à sua pretensão de qualificação como Deficiente das Forças Armadas.
Tanto demonstra, pois, o conhecimento pleno daquilo que o requerente designa de “razões fácticas e fundamentos normativos que foram seguidos de modo a que um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fique em condições de saber o motivo por que se decidiu daquela forma a pretensão”.
O acto administrativo impugnado, consistente no despacho 09.01.2015, mais não traduz, pois, do que a consequência lógica e natural do parecer acerca do qual o requerente já se pronunciara, sendo inequívoco que o mesmo conhecia e compreendera, de forma cabal, as razões e fundamentos em que o mesmo assentara.
Além do mais, do próprio acto administrativo impugnado consta, além do mais, remissão expressa para o teor daquele Parecer [cfr. “16.” dos factos assentes].
Ora, como resulta das normas acima citadas, é especificamente consentida pelo dispositivo contido no n.º 1 do art.º 125.º do CPA a fundamentação por remissão para “os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.
Com efeito, como exemplarmente se deixou firmado em acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02.12.2010 (processo n.º 0554/10, disponível em www.dgsi.pt):
“A fundamentação por remissão, expressamente prevista no art. 125º, nº 1 do CPA consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que essa remissão deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante.”
Nenhuma censura merece, como se constata, o acto em crise, quanto à respectiva fundamentação, a qual é perfeitamente idónea a evidenciar os pressupostos de facto e de direito da decisão administrativa.
De resto, sendo este o único ponto em que a autora faz assentar a arguição da invalidade do acto, a sua pretensão não pode senão improceder.
Carece, por conseguinte, de razão a autora, não se suscitando quaisquer dúvidas ou reservas quanto à observância, pelo réu, dos parâmetros normativos que imperam no caso dos autos.
O acto em sindicância não padece, em conclusão, do apontado vício de fundamentação, devendo, atento tudo o que veio de se expor, improceder a presente acção e cumprindo absolver a ré do pedido contra si formulado.X Vejamos:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2, o seguinte:
“1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos actos administrativos proferidos no âmbito da actividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12/04/2007, no proc. 0941/05, onde sumariou: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
No mesmo sentido dissertou este Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e por que motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA - cfr., entre muitos outros, os seguintes Acórdãos: de 19/3/81, proc. 13.031, de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 in AD 318/813, e, na doutrina, Marcelo Caetano “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
Voltando ao caso concreto, temos que do acto impugnado constam as razões que motivaram o indeferimento da pretensão deduzida. O acto em crise faz remissão para as informações e elementos clínicos e para o parecer que o precede, emanando uma declaração fundamentada do seu juízo, na medida em que a Recorrente ficou ciente dos dados de facto e de direito subjacentes ao indeferimento da pretensão, ficando em condições de identificar concretamente os factos que o motivaram, assim como o raciocínio operado com base nesses factos e a disciplina jurídica que lhe esteve subjacente.
Na verdade, o acto administrativo impugnado, consistente no despacho 09/01/2015, mais não traduz do que a consequência lógica e natural do parecer acerca do qual o Requerente já se pronunciara, sendo inequívoco que o mesmo conhecia e compreendera as razões e fundamentos em que o mesmo assentara.
É certo que os artºs 124° e 125° do CPA anterior (actuais 152° e 153°) concretizam o comando constitucional previsto no art° 268°/3 da CRP, prescrevendo um dever de fundamentação a ser observado, por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que motivaram a decisão, admitindo, porém, que a fundamentação pode consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto, faculdade que transparece expressamente do disposto na parte final do n° 1 do artº 125°do CPA (actual 153°/1).
No caso em análise, repete-se, o acto encontra-se devidamente fundamentado, apoiando-se na motivação plasmada nos elementos clínicos, informações e parecer, sobre os quais o Requerente se pronunciou, que explicitam as razões de facto e de direito que presidiram à decisão, permitindo a percepção do seu conteúdo e a reconstituição do iter cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor.
A fundamentação aí vertida, embora efectuada por remissão, mostra-se devidamente contextualizada.
A ser assim, tem de considerar-se que a deliberação sindicada se mostra devidamente fundamentada, ou seja, que dela consta a explicitação das razões ou motivos que conduziram à sua emissão.
E, no que concerne à fundamentação por remissão vazada na deliberação em apreço, chamamos à colação o Acórdão do STA de 06/02/2007, no proc. 0904/05, onde se sintetizou: I-O artigo 125º, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, ao aceitar que a fundamentação dos atos administrativos pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, não exige una declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca, que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto. II- Para além disso, à lei, ao aceitar uma fundamentação desse tipo (per relationem), só a permitiu sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência do mesmo passo legalmente exigidas.
Por sua vez, nos termos do Acórdão do STA (Pleno da secção do CA), de 14/05/1997, no proc. 029952, já acima aludido, Encontra-se fundamentado “per remissionem” ou “per relationem” o despacho que se louve e remeta expressamente para uma informação dos serviços inserta no processo administrativo, assim se apropriando do respectivo conteúdo.
Por último, Não pode dar-se como subentendida uma manifestação de adesão ou concordância com pareceres, informações ou propostas que antecedem a prática da resolução final, se essa concordância não tem no acto nenhuma expressão literal, ainda que incorrectamente empregue.
Desta forma, como também anota o Senhor Procurador Geral Adjunto, bem decidiu o Tribunal ao considerar que o acto impugnado se encontra devida e suficientemente fundamentado.
Acresce que, como dimana do Acórdão do STA de 03/04/2008, no proc. 018/08, “A ordem jurídica portuguesa está fundada no princípio da separação de poderes segundo o qual à Administração cabe administrar e aos Tribunais cumpre julgar “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação (art° 3°/1 do CPTA).
Mesmo no domínio da ciência médica, o tribunal pode sindicar os procedimentos e a fundamentação respetiva, nos casos de manifesta insuficiência, obscuridade ou contradição.
No entanto, no domínio da respetiva fundamentação, ao Tribunal está vedada a possibilidade de obstar a que a Administração pratique atos inseridos no âmbito do seu poder discricionário, sem prejuízo de lhe ser lícito impor que os mesmos, a serem executados, cumpram os desideratos e formalismos legal e regulamentarmente aplicáveis - vide Acórdão deste TCAN de 04/03/2016, no proc. 00467/10.9BEMDL.
É que, correspondendo a uma actividade inserida no âmbito da chamada discricionariedade técnica, traduzida na aplicação de princípios e critérios de natureza técnica, próprios das ciências médicas, e não se vislumbrando qualquer “erro manifesto de apreciação”, não pode o tribunal imiscuir-se nesse exercício.
Só em casos extremos é que o tribunal poderá imiscuir-se no exercício da discricionariedade técnica da Administração, anulando os correspondentes actos administrativos com fundamento em “erro manifesto de apreciação”.
Para que ocorra um erro manifesto, é indispensável que o acto administrativo assente num juízo de técnica não jurídica tão grosseiramente erróneo que isso se torne evidente para qualquer leigo.
I-Os médicos relatores, os peritos que integram as comissões de verificação, de reavaliação e de recurso, bem como os assessores técnicos de coordenação, actuam com a independência técnica exigida pela sua própria função.
II-As deliberações das comissões são actos médicos, produzidos ao abrigo da discricionariedade técnica, e são relativamente insindicáveis pelo tribunal, que só pode controlar os aspectos externos e formais do acto sob pena de violar as competências próprias dos médicos e assim, o princípio da separação de poderes.
III-A tecnicidade e especialização dos conhecimentos aplicados conduz a que a fiscalização jurisdicional sobre o conteúdo das soluções se restrinja a casos - limite, a situações excepcionais em que se torna patente, mesmo a um leigo, o carácter grosseiramente erróneo dos resultados que a Administração afirma estarem fundados em regras técnicas;
III.1-só em casos extremos, de erros e desacertos manifestos, critérios ou juízos ostensivamente inconsistentes ou arbitrários, é que o Tribunal se imiscuirá no exercício da discricionariedade técnica da Administração - Acórdão deste TCAN de 03/6/2016, proferido no âmbito do proc.1485/09.5BEPRT.
Em suma:
-A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
-a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
-dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, ou seja, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr. o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138;
-o grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado;
-no caso posto o vício assacado ao acto e à sentença que o secundou não se descortina;
-efectivamente, o pedido de pensão de invalidez formulado pelo marido da aqui Recorrente, por despacho de 9 de janeiro de 2015, foi arquivado, em virtude das lesões sofridas por aquele terem sido consideradas sem relação com o serviço militar;
-a Junta Médica da CGA, no veredicto expedido na sua informação, levou em consideração todos os elementos clínicos enviados pela Direcção de Administração de Recursos Humanos do Exército;
-todo e qualquer veredicto proferido pela junta médica da CGA tem necessária e objectivamente de ter por fundamento os elementos clínicos apresentados, sendo certo que é através deles que, consoante a informação existente sobre a enfermidade de que padecem (génese, estado de evolução ou remissão, eventual grau de incapacidade, etc….), é determinada, ou não, a atribuição de grau de desvalorização, o mesmo acontecendo com as juntas que, de modo inverso, decidem sobre a incapacidade total e permanente para o exercício de funções;
-tal como é relatado no parecer de 22 de maio de 2014, do Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional, onde foi exarado o despacho de 28 de maio de 2014, do Secretário-Geral do Ministério da Defesa Nacional, que não reconheceu o marido da Recorrente como DFA, “não resulta provado que do acidente invocado possa ter resultado a doença que padece atualmente o ex-militar, nem tão pouco que o mesmo tenha resultado da ação, ou de eminente ataque, das forças inimigas...”;
-saliente-se ainda que o acto impugnado se alicerçou na orientação jurisprudencial e doutrinária relativa à temática da discricionariedade técnica há muito firmada (cfr. os artigos 89º e 97º do Estatuto da Aposentação, sendo a Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações a entidade tecnicamente competente para avaliar da existência ou não de nexo de causalidade entre o acidente em campanha e a doença em causa);
-têm-se, pois, por desprovidas de fundamento as alegações da Recorrente, o que culminará com a manutenção na ordem jurídica da sentença sob escrutínio.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.
Notifique e DN.
Porto, 07/12/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa |
