| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
NMSMCB, id. nos autos, interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto que julgou “improcedente o presente processo cautelar”, intentado contra o Município do Porto, onde pediu a “suspensão da eficácia do acto administrativo consubstanciado na ordem de despejo da casa onde o requerente reside”.* O recorrente conclui do seguinte modo:
a) O presente Recurso, vem interposto, nos termos do art. I42° do CPTA, da sentença proferida, em 23.05.2018, nos autos supra referenciados, que declarou a caducidade da providência cautelar decretada nos presentes autos.
b) A sentença ora em recurso entendeu que não se retira a existência de vícios que poderiam determinar nulidade do ato administrativo objeto da providência cautelar.
c) E, portanto, considera ter-se extinguido o prazo para se fazer uso do meio adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou.
d) No entanto, andou mal o Tribunal quando decidiu de tal forma,
e) Porquanto, os vícios expressamente imputados na P.l. ao ato administrativo são geradores de nulidade, e não apenas anulabilidade.
f) Uma vez que o direito à habitação é um direito fundamental, conforme é expressamente referido no Acórdão do STA de 04/02/2010, proferido no processo n.° 0515/09 e, portanto, a sua violação comporta a nulidade do ato administrativo que o ofende.
g) Nesta senda, tendo a P.I. de Providência Cautelar interposta pelo autor invocado expressamente a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, cuja sanção é a nulidade do ato, e tendo fundamentado de forma adequada o referido vício, nunca deveria ter sido decretada a caducidade da providência cautelar interposta pelo autor.
h) Isto porque, quando o autor invoca vícios a que a lei impute a nulidade, beneficiará do prazo para as ações fundadas em nulidade, desde que essa invocação esteja devidamente fundamentada.
i) Sem prejuízo de em sede de ação principal se averiguar, em concreto, acerca dos aspetos intrínsecos do caso em apreço.
j) O autor invocou, com a respetiva fundamentação, a violação de um direito fundamental, para o qual a lei prevê a sanção da nulidade,
k) Nulidade essa que pode ser invocada a todo o tempo.
l) E, portanto, não caducou o respetivo direito de ação, podendo este ser exercido a todo o tempo.* Sem contra-alegações.* O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.* Cumpre decidir, com legal dispensa de vistos.* Os factos, fixados como provados na decisão recorrida:
1º) - Foi atribuída ao Requerente a casa xx, da entrada 2…, do bloco … da Rua A…, município do Porto – cfr. “Notificação – Decisão de resolução do arrendamento apoiado”, a fls. 21 do suporte físico dos autos;
2º) - Por despacho do Presidente do Conselho de Administração da DomusSocial, EM, foi determinada a “resolução do arrendamento apoiado correspondente à casa xx, da entrada 2…, do bloco … da Rua A…” – cfr. “Notificação – Decisão de resolução do arrendamento apoiado”, a fls. 21 do suporte físico dos autos;
3º) - No dia 19 de Outubro de 2017 o Requerente assinou declaração em como havia tomado conhecimento da decisão referida em 2º) – cfr. Declaração, a fls. 23 verso do suporte físico dos autos;
4º) - No dia 15 de Março de 2018 o Requerente apresentou “Ação Administrativa” da decisão referida em 2), que recebeu o número 618/18.5BEPRT – cfr. comprovativo de entrega de documentos, a fls. 2 do processo 618/18.5BEPRT, apensado ao suporte físico dos presentes autos.* O mérito da apelação:
Conforme mais desenvolvidamente se encontra narrado no registo documental a que se refere o ponto 2º) supra, o acto suspendendo atendeu a factos que erigiu em fundamento para a resolução do arrendamento apoiado, nos termos do disposto no art.º 1083º, n.º 2, b), do CC, art.º 24º, b), e c), da Lei n.º 81/14, de 19/12.
A decisão recorrida afirmou como “improcedente o presente processo cautelar”.
Fundamentou nos seguintes termos:
«(…)
O Município do Porto principia a sua Oposição ao decretamento da presente providência invocando a caducidade do direito de acção relativamente ao acto suspendendo uma vez que os vícios que lhe são assacados levariam à sua anulabilidade, o que implica um prazo de três meses para a sua impugnação judicial, já esgotado. Assim, estando caduco o direito a fazer valer através da acção principal, nada há a acautelar através da presente lide.
Notificado, veio o Requerente responder, indicando que a acção principal não está dependente de prazo, por nulidade do acto em causa, uma vez que se trata de violação do conteúdo essencial de direito fundamental.
Atento o alegado pelo Município, cumpre verificar se a alegada caducidade do direito de acção se verifica, uma vez que, “Ocorrendo circunstância que obsta ao conhecimento de mérito na acção principal, mais concretamente, a caducidade do direito de instauração da pertinente acção administrativa especial, impõe-se a improcedência da providência cautelar;” [Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 05 de Junho de 2015, processo 00878/14.0BEBRG].
O processo cautelar depende sempre de uma acção principal (artigo 113.º do CPTA), sendo que estando em causa a impugnação de um acto administrativo perante o qual existem prazos legais de impugnação, é necessário verificar se tal prazo de impugnação se encontra cumprido.
Há pois, que determinar se é aplicável o prazo de três meses para impugnação judicial do acto suspendendo, uma vez que o esgotamento de tal prazo terá influência determinante no destino da presente lide.
Entende o Requerente que a acção principal não está dependente de prazo, uma vez que está em causa a nulidade do acto suspendendo, que viola o conteúdo essencial do direito à habitação, previsto no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa [CRP].
No entanto, “Como se salienta, entre outros, no Acórdão do Tribunal Constitucional n .º 374/2002, o direito à habitação, enquanto direito a ter uma morada decente ou condigna (65.º da CRP), assume essencialmente uma dimensão social de “um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da reserva do possível, em termos políticos, económicos e sociais”. Ou seja, o direito à habitação, enquanto direito fundamental de natureza social, “pressupõe a mediação do legislador ordinário destinada a concretizar o respetivo conteúdo” (Acórdão do TC n.º 829/96), dele não se retirando um “direito imediato a uma prestação efetiva” (Acórdão do TC n.º 280/93.” [Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 06 de Março de 2015, processo 01064/13.2BEPRT].
Dito de outra forma, “A título de fumus boni iuris, os Recorrentes imputam à decisão em causa várias nulidades resultantes, designadamente por violação dos arts. 36º, nº 5 e 6; 65º; 67º, e 68 e 69º da CRP, uma vez que se traduzem na ofensa ao conteúdo essencial de direitos fundamentais, nos termos do disposto no art. 133º, nº 2, do CPA). Na verdade, segundo o mencionado na alínea d) do artº 133º, nº 2, conjugada com o nº 1 do mesmo preceito, são nulos os “actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”. No que diz respeito ao sentido e alcance da expressão direito fundamental a doutrina defende tratar-se de uma formulação legal excessivamente ampla: “por direitos fundamentais, para estes efeitos, devem considerar-se apenas os direitos, liberdades e garantias (quer os do Título II da Parte I da CRP, quer os direitos análogos a estes, nos termos do art.17º CRP) e não os direitos económicos, sociais e culturais na sua dimensão de direitos a prestações” (cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, 2ª ed., 2009, p. 171). Por aplicação desta doutrina, no caso dos autos, com excepção do direito consignado no art. 36º, nº 5, da CRP, os demais integram-se, precisamente, na categoria de direitos económicos, sociais e culturais.” [Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02 de Outubro de 2014, proferido no processo 0628/14].
Repare-se que o artigo 161.º do CPA, que refere quais os actos cominados com a nulidade, manteve a formulação do anterior artigo 133.º [tanto número como alínea], ao referir que são nulos “d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;” mantendo-se actual o entendimento dos citados arestos.
Atento o exposto, verifica-se que a cominação de nulidade só ocorrerá quando esteja em causa a violação de direitos, liberdades e garantias, tal não sucedendo com os direitos económicos sociais e culturais, como é o caso do direito à habitação, ora em causa, pelo que a sanção será a da anulabilidade.
Como ficou dito no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 11 de Setembro de 2015, proferido no processo 01018/15.4BEPRT, “Sendo manifesto que nenhuma das invalidades assacadas ao acto em causa é susceptível de conduzir à sua nulidade (artigo 133º do CPA), mas apenas à mera anulabilidade (artigo 135º do CPA), verificada a caducidade do direito de acção por intempestividade da entrada em juízo do processo principal, é de concluir pela manifesta verificação de uma circunstância que obsta ao seu conhecimento de mérito e, consequentemente, pela não verificação do pressuposto a que alude o nº 1, alínea b) in fine, do artigo 120º do CPTA.”
Ainda que o referido aresto se atenha a uma redacção anterior do CPTA, a presente redacção [número 2 do artigo 120.º] manteve o mesmo espírito da anterior, sendo ainda mais apertado o critério do fumus boni iuri, a aparência de bom direito, ao exigir a probabilidade de procedência da pretensão do autor [“Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.]
Importa, então, verificar da existência da alegada caducidade do direito de acção. Como postula o número 2 do artigo 59.º do CPTA, “O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória.”
Conforme resulta do probatório, decorre dos autos que o Requerente foi notificado do acto suspendendo no dia 19 de Outubro de 2017, apenas tendo sido apresentada a acção principal, que recebeu o número 618/18.5BEPRT, no dia 15 de Março subsequente.
É, portanto, manifesto que foi ultrapassado o prazo de três meses previsto na alínea b) do número 1 do artigo 58.º do CPTA, mostrando-se verificada uma circunstância que impede o conhecimento do mérito na acção principal, não se encontrando cumprido o requisito do fumus boni iuri previsto no número 1 do artigo 120.º do CPTA.
(…)».
Tem por apoio jurisprudência pretérita às alterações do CPTA introduzidas pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10.
Todavia, agora aplicável, prevê o actual art.º 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, que os processos cautelares se extinguem se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou.
Nesta medida, poderia questionar-se da melhor expressão a dar à estatuição.
Mas não é esse o nó górdio.
O sentido útil do recurso é o da revogação da decisão afastando entendimento de que, perante o que será de mera anulabilidade, a acção principal estará caduca.
O recorrente, em contrário, aponta que se estará perante acto ferido de nulidade, na invocação do direito à habitação que é um direito fundamental, encontrando-se, a seu ver, violado o seu conteúdo essencial; pelo que a acção principal haveria de ser considerada tempestiva.
Em situações similares este TCAN tem rejeitado tal tese (veja-se, por ex., na jurisprudência deste TCAN, o Ac. de 04/05/2018, proc. n.º 1998/17.5BEPRT).
Ainda recentemente, em Ac. de 14-09-2018, proc. n.º 598/17.4BEPTR:
«(…)
Cingindo-se ao essencial, este Tribunal não pode deixar de sublinhar que existe uma diferença e uma relação de hierarquia entre os direitos, liberdades e garantias pessoais, como os direitos à vida, liberdade e segurança, por exemplo, denominados “direitos absolutos” ou “direitos naturais” por serem valores irrefragáveis da sociabilidade humana, anteriores e superiores à própria noção de Estado. E, num patamar inferior, uma plêiade de direitos de participação política, direitos dos trabalhadores e “direitos e deveres económicos, sociais e culturais”, onde se inclui o direito à habitação (artigo 65º CRP), que são subordinados, instrumentais e dependentes, na sua densificação, de opções evolutivas, senão mesmo conjunturais, da ordem jurídica estadual.
Para além disto há que fazer outra restrição, no sentido de que não é causa de nulidade qualquer ofensa a um direito fundamental, mas tão-somente o vício do acto donde decorra ofensa ao “conteúdo essencial” desse direito – artigo 161º/2/d) CPA.
Considera-se paradigmático nesta temática, pela sua clareza e assertividade, o Ac. do STA de 05-906-2007, Rec. 0275/07, em cujo sumário, de pertinente, se lê:
«III - São nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental. (artº 133º, nº 2 d) do CPA).
IV - A Constituição estabelece na Parte I, dois tipos de direitos fundamentais: os direitos, liberdades e garantias que integram o Título II da Parte I, bem como os direitos de carácter análogo (artº 17º) e os direitos económicos, sociais e culturais, vulgo «direitos sociais» que integram o Título III da Parte I.
V - A estes dois tipos de direitos correspondem regimes jurídicos diferentes.
VI - Está, sem dúvida, dentro da previsão normativa da norma referida em III, a violação dos direitos, liberdades e garantias que integram o Título I da Parte II da CRP e os direitos de carácter análogo (artº17º da CRP), porque o conteúdo essencial de tais direitos é determinado ou determinável a nível constitucional, sem necessidade de intervenção do legislador ordinário, por isso são directamente aplicáveis (artº 18º da CRP).
VII - Já o conteúdo dos chamados «direitos sociais» e, sobretudo, os «direitos a prestações materiais», não é determinado ao nível da Constituição, mas sim por opções do legislador ordinário, pelo que a violação desses direitos constitui, em regra, violação de lei, geradora de mera anulabilidade.»
De resto, o carácter programático e não individualizável (hoc sensu) do direito à habitação ressalta à evidência do próprio artigo 65º/2/3 da CRP.
Este TCAN, 1ª Secção, no acórdão de 04-03-2016, Proc. 02178/15.0BEPRT teve manifestamente em conta esse carácter social e programático do direito à habitação ao afirmar de forma lapidar: «Está aqui em causa não o direito à habitação com apoio social por parte do inquilino actual em termos isolados e absolutos, mas também o direito à habitação por parte de candidatos que ainda não o têm, num contexto social de carência de meios financeiros públicos e aumento do número de pessoas com dificuldade em arranjar habitação condigna.»
(…)».
Reitera-se.
«A este respeito E. Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim (CPA Comentado, 2 ed., pág. 647) após sustentarem que a violação por acto administrativo de princípios fundamentais só produz nulidade quando “ofenda chocante e gravemente” o seu “conteúdo essencial” e que devem distinguir-se estes casos “daqueles outros em que a ofensa é juridicamente menos dramática”, acabam por confessar a impossibilidade de uma abordagem meramente teórica e proclamar a relevância decisiva da perspectiva casuística de forma que não podia ser mais sugestiva: “Trata-se, porém, de distinção em relação à qual, obviamente, a jurisprudência é senhora e rainha, por ser questão que só no palpar da realidade pode ser decidida”.» - Ac. deste TCAN, de 18-11-2016, proc. n.º 00238/12.8BEMDL.
Na presente casuística, não se distinguindo do que vem sendo decidido em análogo, não se atinge que se esteja perante uma ofensa que leve a descaracterizar a ordem de valores que nesse domínio a Constituição positiva consagra (cfr. Vieira de Andrade, in Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, págs. 318-319).
Donde, com acerto se julgou na decisão recorrida não ser de atender à nulidade do acto por violação de conteúdo essencial de direito fundamental à habitação.
Portanto, com direito de acção (da acção principal) sujeito à caducidade.*** Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 28 de Setembro de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. Fernanda Brandão |
