Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
* Sumário elaborado pelo Relator.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 02839/14.0BEPRT |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 01/08/2016 |
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| Tribunal: | TAF do Porto |
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| Relator: | Luís Migueis Garcia |
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| Descritores: | INTIMAÇÃO PARA PASSAGEM DE CERTIDÃO |
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| Sumário: | I) – «No domínio da informação não procedimental, o direito de acesso aos documentos administrativos realiza-se pelas modalidades previstas no art. 11º da Lei n.º 46/2007, de 24/8, não sendo exercitável para uma colheita de explicações, justificações, conclusões ou juízos de valor» (Ac. do STA, de 25-03-2015, proc. nº 0179/15).* * Sumário elaborado pelo Relator. |
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| Recorrente: | J... – Construção e Manutenção de Espaços verdes, SA |
| Recorrido 1: | Município do Porto |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. |
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| Decisão Texto Integral: | J... – Construção e Manutenção de Espaços verdes, SA (…), recorre de decisão do TAF do Porto, que, em processo de intimação para passagem de certidão, intentado contra Município do Porto (…), julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, do mesmo passo indeferindo pedido de “esclarecimento”.
A recorrente tira as seguintes conclusões: -Quais as Direcções e Divisões da Requerida que tinham então (à data da celebração e execução dos contratos) e têm agora, a responsabilidade pelo arquivo dos referidos documentos? -Quais os respectivos Directores de Serviço e Chefes de Divisão que então (à data da celebração e execução dos contratos) e agora chefiam tais órgãos? -Quais os procedimentos de arquivo e respectivos regulamentos que regiam o sistema de processamento e arquivo dos documentos extraviados? -Que explicações deram os responsáveis dos serviços em causa, para explicar o extravio dos documentos em causa? B) tal requerimento foi feito com o intuito da plena regularização da Instância e, consequentemente, tomada final de posição por banda da Recorrente, quanto à inutilidade superveniente da lide, sendo do indeferimento deste requerimento que agora se recorre. C)- No Douto despacho recorrido, veio o Tribunal a quo sustentar, em suma, que tal requerimento extravasou do inicialmente requerido, uma vez que o não terá requerido inicialmente o que agora veio requerer. D) Sempre salvo o devido respeito, que é muito, parece o Douto Despacho incorrer em erro na qualificação do requerido em causa uma vez que tal requerimento não tem, como razão de ser, nem poderia ter, qualquer intenção inicial de saber quais os responsáveis pelo desaparecimento dos documentos em causa, porque nem sequer perspectivava que tal pudesse ser possível; E) O facto que está na génese do requerimento é, precisamente, aquele que apenas foi levado ao conhecimento da Requerente nos presentes autos, foi a informação de parte desses documentos ter desaparecido, sem que o Requerido, ao dar essa informação, tivesse cuidado sequer de explicar em que circunstância tal havia ocorrido e quais os responsáveis de tal bizarro evento, tendo sido precisamente essa insuficiência de justificação que levou à apresentação do requerimento em apreço, feito no preciso âmbito do que vai disposto no artº 108º/2 do CPTA – redacção temporalmente aplicável - quando prevê a necessidade de justificação aceitável, por banda do requerido, para a não satisfação da ordenada certificação. F) Ora, a alegação do extravio, sem mais, de documentos, não pode ser considerada “justificação aceitável” na definição que nos é dada pelo mencionado artº 108º/2 do CPTA, uma vez que não clarifica as razões do extravio nem, bem assim, a pessoa dos responsáveis, para efeitos da responsabilização disciplinar e criminal também prevista nessa norma e só através da apresentação dessa justificação aceitável ficará regularizada a instância, na medida em que preencherá o vazio, por assim dizer, criado pela certificação omissa. G) E é por isso mesmo que, ao contrário do fixado pela Mmª Juiz a quo, o requerimento que esta indeferiu não visa obter algo diverso do que deduziu ab initio, mas apenas e tão somente obter a explicação, aceitável, para a omissão de parte da certificação pedida, precisamente como sequência lógica de tal pedido de certificação, isto precisamente para regularizar a instância, da forma pretendida pelo Legislador nestes casos. H) Nessa medida, ao considerar que a requerente deduziu pedido diverso daqueles que havia deduzido junto do requerido e em sede de Requerimento Inicial, violou, o Douto Despacho recorrido, o disposto no artº 108º/2 do CPTA, na medida em que interpretou, erroneamente, um mero pedido de regularização de instância através do mecanismo ali previsto, como se de novo petitório se tratasse. I) Certo é que se impunha decisão diversa, a de deferir o requerido, e mesmo de fixar sanção pecuniária compulsória ao Requerido, até que este apresentasse uma fundamentação aceitável, por plausível e razoável, para o desaparecimento de parte da documentação cuja certificação se requereu, o que desde já expressamente se invoca, devendo pois tal despacho ser revogado e substituído por Acórdão que ordene isso mesmo, o que desde já expressamente se invoca e requer perante os Venerandos Desembargadores. J) Ainda na medida em que o Douto despacho deve ser revogado, deverá a Douta Sentença, que lhe é posterior, ser anulada por nulidade de todo o processado posterior á prolação do Douto Despacho recorrido, o que desde já também expressamente se invoca e requer, perante os Venerandos Desembargadores. 1ª - Não pode a recorrente "concluir que os documentos em falta foram extraviados ou destruídos, o que implica responsabilidade civil, disciplinar, ou mesmo eventualmente criminal para os responsáveis por tal extravio". 2ª - O recorrido certificou tão só o acervo documental existente, pelo que cumpriu o seu dever procedimental. 3ª - O douto Tribunal a quo nunca poderia ter deferido o pretendido pela recorrente, em 14/Agosto/2015, em que pretendia a intimação do recorrido, ou seja "que a presente lide não deverá terminar" sem que o recorrido concretize, ou se recuse a concretizar quais os Serviços que tinham e têm a si adstritos o arquivo dos documentos em falta, quais os dirigentes daqueles, quais os procedimentos e Regulamentos do Arquivo dos documentos em falta. 4ª - Não tem razão a recorrente invocar a "destruição" dos documentos, sem sustentar minimamente tal conclusão. 5ª - Não se vislumbra, por parte do recorrido, indícios de falta de clareza ("vaga e consequentemente inaceitável", nas palavras da recorrente). * * Estando dispensados vistos, cumpre decidir.* Factos provados, a considerar:1. Em 03/06/2014, a Requerente solicitou, por escrito, ao Requerido que lhe fosse emitida “certidão de teor integral: a) Do contrato de prestação de serviços celebrado em 20 de dezembro de 2007, entre o Município do Porto, enquanto entidade adjudicante, e a sociedade V..., Sociedade Comercial de Plantas, S.A., (…), enquanto adjudicatária, contrato esse denominado «Contrato de Prestação de Serviços de Manutenção e Conservação de Espaços Verdes e Arvoredo dos Bairros Municipais da Cidade do Porto, Lotes A, B, C, D, E e F», e respectivos anexos, b) Do caderno de encargos referente ao respectivo contrato, c) De todos os autos de medição de obra referentes a esse contrato, até ao término da sua vigência, d) De todas as multas ou quaisquer outras sanções ou penalizações aplicadas, nos termos desse contrato, à referida sociedade V..., Sociedade Comercial de Plantas, S.A., por qualquer incumprimento ou atraso no cumprimento da sua prestação contratual, ao longo de todo o período de execução do contrato, assim como dos respectivos fundamentos, e) De todos os trabalhos executados e facturados a mais pela mencionada sociedade ou seja, para além dos previstos no respectivo contrato” (cfr. doc. n.º 1 junto aos autos com o requerimento inicial); 2. Em 16/06/2014, o Requerido emitiu “certidão de teor integral, extraída por meio de fotocópia, do contrato de prestação de serviços celebrado em 20 de dezembro de 2007, entre o Município do Porto e V..., Sociedade Comercial de Plantas, S.A.”, pela qual certificou ainda que “não foram aplicadas quaisquer multas, sanções ou penalizações e que os registos contabilísticos não evidenciam trabalhos executados e facturados a mais” (cfr. doc. n.º 2 junto aos autos com o requerimento inicial); 3. Em 23/09/2014, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), perante queixa apresentada pela Requerente, a qual deu origem ao processo n.º 412/2014, emitiu o parecer n.º 318/2014 em que, considerando que a Requerente desistiu parcialmente do pedido, reduzindo-o “ao acesso ao caderno de encargos e aos autos de medição de obra”, concluiu no sentido de que “deve ser facultado o acesso aos documentos solicitados existentes” (cfr. doc. n.º 3 junto aos autos com o requerimento inicial); 4. A Requerente instaurou a presente acção de intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões em 06/11/2014 (cfr. comprovativo de entrega de documento - SITAF); 5. Em 17/12/2014, foi emitida pelo Requerido “certidão de teor integral, extraída por meio de fotocópia, do Caderno de Encargos relativo ao concurso de prestação de serviços de «Manutenção e Conservação dos Espaços Verdes e Arvoredo dos Bairros Municipais da Cidade do Porto»” (cfr. doc. n.º 1 junto aos autos com o requerimento apresentado pelo Requerido em 29/12/2014); 6. Através de correio electrónico, o Requerido comunicou à Requerente que “estava disponível para levantamento” a certidão referida no ponto anterior (admitido por acordo); 7. O Requerido emitiu certidão dos “relatórios relativos aos trabalhos realizados nos meses de Novembro de 2009 a Março de 2010, pela Empresa, «V..., Sociedade Comercial Plantas, SA» nos espaços verdes dos Bairros de Habitação Social” (admitido por acordo); 8. A Requerente, através do seu legal representante, procedeu ao levantamento da certidão referida no ponto anterior (admitido por acordo); 9. O Requerido não dispõe de outros elementos além dos referidos no ponto 7. (admitido por acordo). * Direito: O recurso abrange dois juízos decisórios, um relativo ao indeferimento de pedido de “esclarecimentos” ao requerido perante a constatação de não serem encontrados no seu acervo documental outros documentos que, no que foi solicitado, pudessem interessar para além dos (já) disponibilizados, outro relativo à inutilidade superveniente da lide de intimação para passagem de certidão no âmbito não procedimental (sentença que o recorrente entende estar ferida de nulidade consequente). Se bem damos síntese, no que se refere aos ditos “esclarecimentos” o recorrente entende que não estará a extravazar objecto do processo, antes que o art.º 108º, nº 2, do CPTA, lhe dá amparo, e que, portanto deveria obter procedência do solicitado, o que a ser-lhe dada razão implicará nulidade da sentença que julgou extinta a instância por inutilidade. O tribunal “a quo” teve, num e noutro passo, e no que é mais expressivo das soluções encontradas, os seguintes alicerces de fundamentação: «(…) Notificada para, em face do teor do requerimento apresentado em juízo pelo Requerido (em 09/07/2015), em que este alega que, muito embora tenha efectuado todas as diligências possíveis para obtenção dos elementos relativos ao período em falta, não logrou encontrar outros que não aqueles que já havia colocado à disposição do Tribunal, declarar se considera satisfeita a sua pretensão, veio a Requerente, por requerimento entrado em juízo em 14/08/2015, requerer ao Tribunal “se digne ordenar à requerida que esclareça: - quais as direcções e divisões da requerida que tinham então (à data da celebração e execução dos contratos) e têm agora, a responsabilidade pelo arquivo dos referidos documentos? - quais os respectivos directores de serviço e chefes de divisão que então (à data da celebração e execução dos contratos) e agora chefiam tais órgãos? - quais os procedimentos de arquivo e respectivos regulamentos que regiam o sistema de processamento e arquivo dos documentos extraviados? - que explicações deram os responsáveis dos serviços em causa, para explicar o extravio dos documentos em causa?”. Cumpre apreciar. O processo de intimação para prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões inicia-se com a apresentação, por banda do Requerente, de um requerimento inicial, no qual formula a sua pretensão de tutela jurisdicional e alega os respectivos fundamentos de facto e de direito. Trata-se, pois, da peça basilar do processo e que irá estruturar toda a acção que deduz em juízo e o seu desenrolar. Nos termos do disposto no n.º 1 do art. 104º do CPTA, o processo de intimação tem como pressuposto a formulação, no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, de um pedido perante a Administração ao qual não lhe tenha sido dada integral satisfação. Temos assim que, pressuposto basilar deste meio processual é a identidade de pedidos formulados pelo Requerente à Administração e ao Tribunal, porquanto a intervenção deste na resolução do litígio, isto é, na satisfação da pretensão do particular, acontece somente em caso de não ter sido dada integral satisfação aos pedidos formulados. Por conseguinte, o objecto do pedido formulado em processo de intimação para passagem de certidão é a emissão da concreta certidão requerida à Administração pelo particular e que esta não satisfez integralmente. Desta forma, considerando que o Requerente formulou à Administração, in casu ao Município do Porto, um pedido de certificação (i) do contrato de prestação de serviços celebrado em 20 de Dezembro de 2007, entre o Município do Porto, enquanto entidade adjudicante, e a sociedade “V... – Sociedade Comercial de Plantas, S.A.”, enquanto adjudicatária, denominado “Contrato de Prestação de Serviços de Manutenção e Conservação de Espaços Verdes e Arvoredo dos Bairros Municipais da Cidade do Porto, Lotes A, B, C, D, E e F”, e respectivos anexos; (ii) do caderno de encargos referente ao respectivo contrato; (iii) de todos os autos de medição de obra referentes a esse contrato, até ao término da sua vigência; (iv) de todas as multas ou quaisquer outras sanções ou penalizações aplicadas, nos termos desse contrato, à referida sociedade “V... – Sociedade Comercial de Plantas, S.A.”, por qualquer incumprimento ou atraso no cumprimento da sua prestação contratual, ao longo de todo o período de execução do contrato, assim com o dos respectivos fundamentos; (v) de todos os trabalhos executados e facturados a mais pela mencionada sociedade ou seja, para além dos previstos no respectivo contrato; tendo, em juízo requerido a intimação deste a emitir certidão somente (i) do caderno de encargos referente ao contrato identificado no requerimento inicial e no parecer da CADA e (ii) de todos os autos de medição de obra referentes a esse contrato, até ao término da sua vigência; possível é concluir que o Requerente apenas não terá visto integralmente satisfeito pela Administração o seu pedido de certificação quanto a estes últimos elementos documentais. Assim sendo, estando já estabilizada a presente instância, quer quanto às partes, ao pedido e à causa de pedir, a qual ocorreu com a citação do Requerido (art. 260º do CPC aplicável ex vi art. 1º do CPTA), atentos os concretos termos em que a Requerente formula a sua pretensão e deduz o seu pedido, verifica-se que a Requerente não solicitou, nem à Administração, nem tão pouco ao Tribunal, os “esclarecimentos” que vem agora pedir neste seu requerimento. É verdade, contudo, que de acordo com as regras processuais (veja-se o disposto no n.º 2 do art. 265º do CPC), ainda que se encontre estabilizada a instância, o “autor pode, em qualquer altura, reduzir o pedido e pode ampliá-lo até ao encerramento da discussão em 1.ª instância se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”. Todavia, tal possibilidade será de negar no presente meio processual de intimação para passagem de certidão – e, por consequência, também nos presentes autos – pois que a sua especificidade, decorrente da natureza subsidiária da intervenção dos Tribunais, que apenas pode ocorrer quando a Administração não tenha dado integral satisfação ao pedido que o particular lhe dirigiu, impede que tal possa acontecer. Sublinhe-se que, in casu, a Requerente não alegou, em momento algum, ter solicitado tais “esclarecimentos” ao Município do Porto. Por conseguinte, por se encontrarem totalmente desagregados do objecto dos presentes autos, não integrando nem o pedido nem a causa de pedir deduzidos em juízo no requerimento inicial, e por não se considerarem os mesmos desenvolvimento ou consequência do pedido primitivo, tem-se por inadmissível o solicitado pelo Requerente neste seu requerimento. Em face do exposto, indefiro o pedido formulado pela Requerente no seu requerimento de 14/08/2015. (…)». «(…) Do confronto dos pedidos formulados no requerimento que dirigiu à entidade administrativa competente, in casu, o Município do Porto [cfr. ponto 1. do probatório], com os pedidos que formulou em juízo no seu requerimento inicial [cfr. ponto 4. do probatório] é possível verificar que a Requerente considerou satisfeita a sua pretensão inicial quanto à emissão das certidões relativas aos documentos elencados nas alíneas a), d) e e) do ponto 1. do probatório, pela emissão que o Requerido fez das certidões identificadas no ponto 2. do probatório. Do que se conclui que, nos presentes autos, a Requerente apenas pretende a emissão de certidão dos documentos elencados nas alíneas b) e c) do ponto 1. Do probatório, o que constitui, atentos os concretos pedidos formulados no requerimento inicial, o objecto da presente acção de intimação para passagem de certidão. Vejamos então. Do pedido de emissão de certidão do caderno de encargos: No que concerne a este pedido, resulta da factualidade provada que o Requerido, na pendência dos presentes autos, emitiu certidão do caderno de encargos relativo ao concurso de prestação de serviços de “Manutenção e Conservação dos Espaços Verdes e Arvoredo dos Bairros Municipais da Cidade do Porto”, tendo já colocado a mesma à disposição da Requerente para ser levantada nos seus serviços [cfr. pontos 5. e 6. do probatório]. Tendo emitido a referida certidão com base nos elementos de que dispunha em arquivo nos seus serviços, afigura-se, desta forma, satisfeita a pretensão da Requerente, não se justificando o prosseguimento dos presentes autos quanto a este pedido. Tal consubstancia, assim, uma inutilidade superveniente da lide no que concerne ao primeiro pedido formulado pela Requerente no seu requerimento inicial. Pelo que, quanto a este pedido, deverá ser extinta a presente instância, nos termos do disposto no art. 277º, alínea e) do CPC, aplicável ex vi art. 1º do CPTA. Do pedido de emissão de certidão de todos os autos de medição de obra: Relativamente ao pedido de emissão dos autos de medição de obra relacionados com o contrato de prestação de serviços celebrado em 20 de Dezembro de 2007, entre o Município do Porto, enquanto entidade adjudicante, e a sociedade “V... – Sociedade Comercial de Plantas, S.A.”, enquanto adjudicatária, denominado “Contrato de Prestação de Serviços de Manutenção e Conservação de Espaços Verdes e Arvoredo dos Bairros Municipais da Cidade do Porto, Lotes A, B, C, D, E e F”, resulta provado nos presentes autos que o Requerido emitiu certidão dos “relatórios relativos aos trabalhos realizados nos meses de Novembro de 2009 a Março de 2010, pela Empresa, «V..., Sociedade Comercial Plantas, SA» nos espaços verdes dos Bairros de Habitação Social” [cfr. ponto 7. do probatório]. Perante a alegação da Requerente de que tal certidão apenas abrangia parte da vigência do contrato, o Requerido veio, por sua vez, alegar que não encontra outros elementos além dos colocados à sua disposição [cfr. ponto 9. do probatório]. Ora, de acordo com o disposto no art. 11º, n.º 5 da LADA “a entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos”. Posto isto, afigurando-se provado que o Requerido não dispõe de outros elementos além daqueles que já colocou à sua disposição e do Tribunal, mostra-se também satisfeito este pedido formulado pela Requerente. Por conseguinte, mostra-se inútil o prosseguimento da presente lide para satisfação do pedido formulado pela Requerente quanto aos documentos referentes ao remanescente período indicado pela Requerente. Assim, deverá a presente instância extinguir-se quanto a este pedido, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no art. 277º, alínea e) do CPC, aplicável ex vi art. 1º do CPTA. (…)». Não há qualquer razão para censurar o assim decidido. A primeira das decisões recorridas negou que o Tribunal “se digne ordenar à requerida que esclareça: - quais as direcções e divisões da requerida que tinham então (à data da celebração e execução dos contratos) e têm agora, a responsabilidade pelo arquivo dos referidos documentos? - quais os respectivos directores de serviço e chefes de divisão que então (à data da celebração e execução dos contratos) e agora chefiam tais órgãos? - quais os procedimentos de arquivo e respectivos regulamentos que regiam o sistema de processamento e arquivo dos documentos extraviados? - que explicações deram os responsáveis dos serviços em causa, para explicar o extravio dos documentos em causa?”…. … perante constatação de que não haviam sido encontrados outros pertinentes elementos. Como é consabido, qualquer meio procedimental está em correlação estreita com os direitos e interesses que o interessado com ele visa acautelar e garantir; por isso, todo o processo está dominado pelo fim a atingir, de acordo com o pedido formulado. A Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização (Lei do Acesso e da Reutilização dos Documentos Administrativos - LARDA). O regime geral de acesso aos documentos administrativos consta do seu artigo 5.º, nos termos do qual “[t]odos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.”. O acesso é exercido por «consulta gratuita», «reprodução por fotocópia ou por outro qualquer meio técnico semelhante», e a passagem de «certidão» (art. 11º, n.º 1). A Administração não está obrigada à elaboração de documentos com o fim exclusivo de satisfazer o direito de acesso dos cidadãos, nem à prestação de quaisquer outras informações para além das previstas no referido artigo 5.º : informação sobre a existência e conteúdo dos documentos solicitados. Assim, se tal for o caso, deve a entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso informar que não possui o documento [art.º 14º, nº 1, d)]. Em parte do requerido, foi essa a resposta encontrada. O pedido de explicações proposto pela requerente da intimação extravasa completamente as prerrogativas necessárias ao exercício do direito e da garantia jurisdicional, bem como não se enquadra no múnus do tribunal. «No domínio da informação não procedimental, o direito de acesso aos documentos administrativos realiza-se pelas modalidades previstas no art. 11º da Lei n.º 46/2007, de 24/8, não sendo exercitável para uma colheita de explicações, justificações, conclusões ou juízos de valor.» - Ac. do STA, de 25-03-2015, proc. nº 0179/15. Não colhe a sustentação que agora a recorrente avança, de seus “esclarecimentos” pretendidos estarem sob alçada do disposto no art.º 108º, nº 2, do CPTA. Prevê a norma que «Se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o disposto no artigo 159.º». Não tem qualquer sentido querer buscar abrigo em regime sancionatório, que sempre pressupõe intimação dada… quando ela não foi dada! Sendo assim um impossível retirar juízo de incumprimento, e abstrusa divagação qualquer controvérsia sobre sua justificação. Como se sumaria no Ac. deste TCAN, de 06-11-2014, proc. nº 11489/14, «A “justificação aceitável” a que alude o nº 2 do artigo 108º do CPTA apenas pode repercutir-se em sede de execução da sentença de intimação, quando se verifique que a mesma não foi cumprida no prazo fixado para o efeito (…)». Concluindo, é de manter o decidido. No que toca à segunda das decisões recorridas – e seguindo a lógica da recorrente –, bem decidido que foi o primeiro ponto, nada de nulidade consequente a atinge. * Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso.* Custas: pela recorrente.
Porto, 08 de Janeiro de 2016. |