Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00067/04

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/13/2005

Tribunal:	TAF de Coimbra - 1º Juízo

Relator:	Dr.ª Ana Paula Portela

Descritores:	ACTO LESIVO RECURSO HIERÁRQUICO PENA DISCIPLINAR APLICADA CD ESTABELECIMENTO POLITÉCNICO

Sumário:	Cabe recurso hierárquico necessário para S.º Ex.ª o Ministro de Educação a decisão do Conselho Directivo de estabelecimento de ensino politécnico que aplicou ao arguido, aqui recorrente, a pena disciplinar de 130 dias de suspensão, pelo que, nessa medida, não se trata de acto lesivo susceptível de ser contenciosamente recorrível.


Data de Entrada:	05/04/2004
Recorrente:	F.
Recorrido 1:	Conselho Directivo da Escola Superior de Educação do Instituto Politécnico de Coimbra
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Recurso Contencioso de Anulação - Rec. Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

F…, residente na Rua José Castilho, Lote …, ..º esq, Coimbra, vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAC de Coimbra que rejeitou o recurso por si interposto da deliberação do Conselho Directivo da Escola Superior de Educação do Instituto Politécnico de Coimbra de 25/6/02, que lhe aplicou a pena disciplinar de 130 dias de suspensão, com suspensão da sua execução por um ano, por manifesta ilegalidade.
Para tanto alega, em conclusão:
“a) Face ao disposto no artigo 2° n.° 1 dos Estatuto do IPC (Despacho Normativo 85/95 de 28 de Dezembro) e no artigo 23° nº1, dentro da ampla autonomia que aos Politécnicos são conferidas, tem de se englobar a autonomia disciplinar, aliás expressamente referida nos Estatutos do IPC no que concerne aos Institutos Politécnicos;
b) nos termos do artigo 7° da Lei 54/90 a relação existente entre os Institutos Politécnicos e o membro do governo competente - actualmente Ministro da Ciência e do Ensino Superior - é uma relação de tutela e não de hierarquia.
c) não existindo qualquer relação hierárquica entre o Conselho Directivo da ESEC - Escola pertencente ao Instituto Politécnico de Coimbra - e o Ministro da Ciência e do Ensino Superior, qualquer recurso a interpor seria um mero recurso tutelar ( vide parágrafo anterior).
d) se nos termos da Lei 54/90 os institutos podem autorizar a demissão do seu pessoal, então também têm competência para autorizar outras penas que importem num inferior gravame para o funcionário ou agente.
e) de acordo com o disposto no artigo 60° dos Estatutos da Escola Superior de Educação de Coimbra, em tudo o que não estiver especialmente previsto, aplicar-se-á a lei 54/90 e os Estatutos do Instituto Politécnico de Coimbra, daí que considere o recorrente também ser de aplicar a autonomia disciplinar que é conferida pelo n.° 1 e 2 do artigo 23° dos Estatutos do I PC .
f) E tanto assim é que a conclusão 10ª do Parecer da Procuradoria Geral da República n.° 74/2002, na qual se refere a matéria disciplinar dos Institutos Politécnicos foi a única conclusão que não foi homologada por despacho de 16 de Abril de 2003 pelo Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior (vide parecer in fine ).
g) Pelo exposto a douta sentença recorrida errou ao considerar que o acto recorrido não era passível de recurso contencioso directo por carecer de definitividade vertical. “
A entidade recorrida alega no sentido da manutenção da sentença recorrida já que a mesma se funda em parecer da PGR elucidativo sobre a inexistência de norma que reconheça aos institutos politécnicos autonomia disciplinar.
O MP emite parecer no sentido da manutenção da sentença recorrida.
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Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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FACTOS ( com interesse para a decisão da causa)
Dão-se aqui por reproduzidos os factos fixados em 1ª instância , ou seja:
1_ O recorrente é docente da Escola Superior de Educação de Coimbra, integrada no Instituto Politécnico de Coimbra;
2_ Abertos dois processos disciplinares contra o recorrente/arguido, para os quais foi nomeada instrutora a Drª M…, foi o recorrente punido com a pena disciplinar de suspensão de 130 dias, suspensa na sua execução pelo período de um (1) ano _ cfr. deliberação da entidade recorrida de 25 de Junho de 2002- fls. 89/90 dos autos –acto recorrido.

O DIREITO
A sentença recorrida baseou-se no parecer do Conselho Consultivo da PGR 74/2002 publicado no DR 118, IIª S, de 22/5/03, para concluir que os actos que aplicam penas disciplinares no âmbito do ensino politécnico exigem o recurso hierárquico para o membro do Governo antes de poderem ser sindicados contenciosamente.
E invoca este parecer a seguinte Jurisprudência: AC STA DE 26/06/2002, AC STA DE 06/06/2002, AC STA DE 23/04/2002, AC STA DE 22/11/2001, AC STA DE 12/04/2000, AC STA DE 12/02/1998, AC STA DE 25/11/1997, AC STA DE 27/02/1997, AC STA DE 06/12/1994, AC STA DE 18/02/1993, AC STA DE 29/06/1978, AC STA DE 18/11/1976, AC TC 9 DE 11/01/1995 IN DR 69 DE 22/03/1995 e AC TC 499 DE 20/03/1996 IN DR 152 DE 03/07/1996.
São as seguintes as conclusões do mesmo: 1.ª As universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar - artigos 76.º, n.º 2, da Constituição, e 3.º, n.º 1, da Lei n.º 108/88, de 24 de Setembro;
2.ª Os institutos politécnicos são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia estatutária, administrativa, financeira e patrimonial - artigo 1.º da Lei n.º 54/90, de 5 de Setembro;
3.ª No âmbito da sua autonomia administrativa, os órgãos dirigentes das universidades e dos institutos politécnicos detêm, em regra, o poder de praticar actos administrativos, passíveis de impugnação contenciosa directa, se lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos seus destinatários (artigo 268.º, n.º 4, da Constituição);
4.ª No âmbito da sua autonomia disciplinar, os órgãos de governo das universidades têm competência para a aplicação aos docentes, investigadores e demais funcionários e agentes de todas as penas disciplinares previstas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 11.º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, delas cabendo recurso contencioso directo (artigos 3.º, n.º 1, e 9.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 108/88, e 268.º, n.º 4, da Constituição);
5.ª Enquanto institutos públicos, as universidades e os institutos politécnicos estão sujeitos à tutela mas não à direcção governamental, o que exclui a admissibilidade de recurso hierárquico proprio sensu dos actos praticados pelos órgãos dirigentes desses estabelecimentos de ensino superior, no exercício das respectivas competências;
6.ª A intervenção da entidade tutelar deve resultar do exercício de competência expressamente estabelecida na lei e só pode ser exercida nos termos, modos e formas nela, directa e especificamente, previstos;
7.ª O poder de tutela sobre as universidades e os institutos politécnicos é exercido pelo Ministério da Ciência e do Ensino Superior, tendo em vista, fundamentalmente, a garantia da integração de cada um desses estabelecimentos no sistema educativo e articulação comas políticas nacionais de educação, ciência e cultura – artigos 28º, n.º 1, da Lei n.º 108/88, 7º, n.º 1, da Lei n.º 54/90, e 19º e 20º do Decreto-Lei n.º 102/2002, de 3 de Maio (Lei Orgânica do XV Governo Constitucional);
8.ª Sem prejuízo da concretização normativa de outros modos e formas de tutela, as Leis n.ºs 108/88 e 54/90 apenas prevêem, em termos directos, expressos e precisos, as formas e modos de intervenção tutelar enumerados no n.º 2 dos artigos 28.º e 7.º, respectivamente;
9.ª Nos termos das alíneas i) do n.º 2 do artigo 28.º da Lei n.º 108/88, e h) do artigo 7.º da Lei n.º 54/90, é admissível recurso tutelar cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa;
10.ª Assim, compete ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior conhecer e decidir, sob a forma e características de recursos tutelares, dos recursos hierárquicos expressamente previstos na lei geral, cuja aplicação as Leis n.ºs 108/88 e 54/90 aceitem, ainda que por remissão para aquela - como sucede em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, quanto às universidades e aos institutos politécnicos (artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 204/98, de 11 de Julho) e de procedimento disciplinar, quanto aos institutos politécnicos (artigo 75.º, n.ºs 2 e 8, do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro).
É certo que esta 10ª conclusão não foi homologada pelo despacho de 16/4/03 do Ministro da Ciência e do Ensino Superior.
E, vejamos porquê.
Extrai-se deste parecer :
“(...)«1. As universidades e os institutos politécnicos são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia administrativa, financeira e estatutária (cfr. art. 76.º da CRP);
«2. Pela sua natureza jurídica, tanto as universidades públicas como os institutos politécnicos gozam de amplos poderes de auto-administração;
«3. A relação estabelecida na lei entre esses entes públicos e o membro do Governo responsável pelo sector da educação - entenda-se, agora, pelo ensino superior - é uma relação de tutela (cfr. arts. 28.º da Lei 108/88, de 24/9, aplicável às universidades, e 7.° da Lei 54/90, de 5/9, aplicável aos Institutos Politécnicos); (...)
«7. Em matérias abrangidas pelo âmbito da autonomia, quer das universidades, quer dos institutos politécnicos, donde resulte a definição de uma dada situação jurídica consubstanciada na prática de um acto administrativo, não é admissível recurso hierárquico - em qualquer das suas espécies - para o Ministro da Ciência e do Ensino Superior, só o sendo relativamente a questões fora do âmbito dessa autonomia. Tal é o caso dos institutos politécnicos relativamente à matéria disciplinar;
«8. Como tal, no que respeita a actos inseridos no âmbito da autonomia universitária e da autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico, há lugar a recurso contencioso directo de um acto praticado pelo órgão máximo da respectiva pessoa colectiva pública.» (...)
«A autonomia dos estabelecimentos nos seus diversos aspectos é regulada por lei, no respeito da Constituição e atendendo à especificidade institucional de cada um dos tipos de estabelecimentos de ensino superior» (artigo 17.º, n.º 1); «A autonomia dos estabelecimentos de ensino superior público não prejudica a sua articulação com os objectivos subjacentes à rede pública do ensino superior, nos termos do artigo 11.º, nem os poderes de tutela necessários para manter ou restaurar a normalidade institucional dos estabelecimentos» (n.º 2). (...)
O Estatuto e autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico contém-se na Lei n.º 54/90, de 5 de Setembro[14], aplicável exclusivamente aos estabelecimentos públicos desse tipo dependentes do Ministério da Educação [15] (artigo 51.º, n.º 1). (...)
«Os institutos politécnicos são instituições de ensino superior que integram duas ou mais escolas superiores globalmente orientadas para a prossecução dos objectivos do ensino superior politécnico numa mesma região, as quais são associadas para efeitos de concertação das respectivas políticas educacionais e de optimização de recursos» (artigo 1.º, n.º 1), podendo ainda «integrar outras unidades orgânicas orientadas para a prossecução dos seus objectivos» (n.º 2). (...)
«Os institutos politécnicos são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia estatutária, administrativa, financeira e patrimonial», de harmonia com o disposto nesta lei (n.º 3). (...)
Em matéria de coordenação institucional, «Aos institutos politécnicos cabe assegurar, nos domínios da gestão do pessoal, da gestão administrativa e financeira, do planeamento global e do apoio técnico em geral as funções inerentes à coordenação das actividades das diferentes instituições que os integram, numa perspectiva de racionalização e optimização de recursos» (artigo 8.º, n.º 1). (...)
Sendo os institutos politécnicos, à imagem daquelas, pessoas colectivas de direito público, dotadas, além do mais, de autonomia administrativa e financeira, os seus órgãos dirigentes detêm o poder de, nesse âmbito e no exercício das respectivas competências, praticar actos administrativos, imediatamente recorríveis perante os tribunais administrativos, se lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos seus destinatários (artigo 268.º, n.º 4, da Constituição). (...)
No entanto, também aqui resta apurar se este princípio se afirma de modo absoluto ou se consente restrições, do que mais adiante se cuidará. (...)
«O recurso hierárquico é um «meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação ou a substituição do acto recorrido» (-). (...)
«Trata-se de uma garantia graciosa dos particulares que assenta, portanto, na própria ideia de hierarquia: só há recurso hierárquico quando há hierarquia, não há recurso hierárquico fora da relação de hierarquia, sendo esta condição, critério, fundamento e limite do recurso. ...
«Fora deste condicionalismo não há, pois, lugar a recurso hierárquico.
«O que pode é haver recurso hierárquico impróprio, mas a hipótese não concerne pertinentemente à questão que nos cumpre examinar, como bem resulta do disposto no artigo 176.º, n.º 1, do mesmo Código:
“Artigo 176.º
Recurso hierárquico impróprio
1. Considera-se impróprio o recurso hierárquico interposto para um órgão que exerça poder de supervisão sobre outro órgão da mesma pessoa colectiva, fora do âmbito da hierarquia administrativa.
2. (...)
3. (...).”
«O artigo 167.º, n.º 1, do Código distingue duas modalidades de recurso hierárquico, consoante o acto recorrido seja ou não susceptível de recurso contencioso.
«No primeiro caso, o recurso é facultativo; no segundo é necessário: ...
«Como é sabido, a classificação assenta na noção de definitividade vertical.
«Determinados actos são verticalmente definitivos porque praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para os tribunais administrativos, verificando-se o inverso relativamente aos actos verticalmente não definitivos.
«Em conexão com esta classificação há que considerar, num outro plano, dois outros tipos de recursos estruturalmente bem diferenciados: o «reexame» e a «revisão».
«Os do primeiro tipo têm por finalidade a reapreciação da questão decidida pelo órgão a quo, facultando à entidade ad quem novo julgamento da causa e a adopção da melhor solução para o caso decidendo, com a inerente substituição do acto recorrido na hipótese de provimento (-).
(...)
1. Como vimos, enquanto institutos públicos, as universidades e os institutos politécnicos estão sujeitos à tutela mas não à direcção governamental e gozam de autonomia administrativa.
Detêm, assim, o «poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, actos finais, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, nessa qualidade insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos» [36].
Resta, porém, indagar se tal poder se afirma em toda a dimensão autonómica desses estabelecimentos ou se comporta algumas limitações. ...«Efectivamente, as normas constantes dos n.ºs 2 dos arts. 28.° e 7.° das citadas Leis n.ºs 108/88 e 54/90, respectivamente, vêm concretizar a forma e o conteúdo dos poderes que competem à instância tutelar.
«Compulsados aqueles preceitos legais, e não obstante a autonomia das universidades ser mais ampla do que a de outros estabelecimentos de ensino superior, verifica-se que (...), prevendo-se, ademais, e em ambos os casos, a competência de “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa” (cfr. alíneas i) e h) dos n.ºs 2 dos arts. 28.º e 7.º, respectivamente, das Leis n.ºs 108/88, de 24/9 e 54/90, de 5/9).
«A competência da entidade tutelar para conhecer e decidir dos recursos de actos administrativos praticados pelos órgãos das universidades e dos institutos politécnicos surge enquadrada na relação tutelar estabelecida entre a universidade ou o instituto politécnico e o membro do Governo responsável pelo respectivo sector (...).
«É então legítimo perguntar se ao recurso referido naquelas alíneas são aplicáveis as disposições do Código do Procedimento Administrativo relativas aos recursos hierárquico, hierárquico impróprio ou tutelar (vide arts. 166.º e seguintes do CPA)? Por outro lado, sabendo que o recurso se alicerça em disposição legal expressa, poderemos considerar como tal o disposto no art.º 43.º do Dec.-Lei n.º 204/98, de 11/7 (-), ou no art. 75.º,
n.º 8, do Estatuto Disciplinar (-) (só para citar alguns exemplos mais comuns)? E em que casos?» ...
Ora, dispõe o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 24/84, de 16 de Janeiro [43]:
“Artigo 75.º
(Recurso hierárquico)
1. O arguido e o participante podem recorrer hierarquicamente dos despachos que não sejam de mero expediente, proferidos por qualquer dos funcionários e agentes mencionados no artigo 16.º.
2. O disposto no número anterior é aplicável ao recurso das decisões proferidas em processo disciplinar em que o arguido seja funcionário ou agente dos institutos públicos.
3. O recurso hierárquico interpõe-se directamente para o membro do Governo competente, no prazo (...).
6. A interposição do recurso hierárquico suspende a execução da decisão condenatória e devolve ao membro do Governo a competência para decidir definitivamente, podendo este mandar proceder a novas diligências, manter, diminuir ou anular a pena.
7. A pena só pode ser agravada ou substituída por pena mais grave em resultado de recurso do participante.
8. Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário.” (itálicos nossos) (...)
«Na verdade, o artigo 75.º, n.º 2, do E.D., exprimindo um intuito claramente centralizador, em matéria disciplinar, faculta aos arguidos que sejam funcionários ou agentes dos institutos públicos a interposição de recuso hierárquico (ou tutelar) dos despachos proferidos pelos seus superiores hierárquicos [...], directamente para o membro do Governo competente (n.º 3), ou seja, o que exerce o poder tutelar sobre o organismo. Este recurso administrativo, que devolve ao membro do Governo a competência para decidir definitivamente (n.º 6), é necessário, como, sem ambiguidade, dispõe expressamente o n.º 8; quer dizer, se o arguido pretender seguir a via contenciosa, tem de previamente interpor recurso administrativo, a fim de obter o acto definitivo susceptível de ser impugnado perante o tribunal administrativo.
«Falta, em suma, ao acto recorrido, um atributo - a definitividade - o que o torna insusceptível de recurso (artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 267/85 -
- L.P.T.A.).» (…)
O resultado da referida interpretação conduz à neutralização da autonomia disciplinar das universidades, consagrada nos já transcritos artigos 3.º, n.º 1, e 9.º da Lei n.º 108/88.
Na verdade, na tese daquele Parecer, a norma do n.º 1 do artigo 9.º, ao aludir aos termos da lei, só consente um de dois entendimentos: a aplicação, por remissão, do Estatuto Disciplinar vigente, ou a edição de um estatuto disciplinar especial para os docentes, investigadores e demais funcionários e agentes.
Ora, inexistindo - como inexiste - esse estatuto disciplinar especial, regeria na matéria o Estatuto Disciplinar - também aplicável, por igual, ao pessoal dos institutos politécnicos, como adiante melhor se dirá.
Donde resulta que, neste âmbito, as universidades - às quais a lei reconhece autonomia disciplinar - ficariam igualadas aos institutos politécnicos - aos quais a lei não concede tal autonomia. Mais ainda: as universidades ficariam no mesmo plano de qualquer instituto público, sujeitas, por inteiro, ao Estatuto Disciplinar.
Mas, como o aludido Parecer concedeu, este “esvaziamento” da autonomia disciplinar das universidades não pode deixar de considerar-se chocante.
As universidades gozam de autonomia disciplinar (artigo 3.º, n.º 1); dispõem do poder de punir, nos termos da lei, as infracções disciplinares praticadas por docentes, investigadores e demais funcionários e agentes (artigo 9.º, n.º 1); das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso, nos termos da lei (n.º 3), e compete ao senado universitário exercer o poder disciplinar, em conformidade com o disposto no artigo 9.º [artigo 25.º, alínea i)], para cujo efeito é constituída uma secção permanente (artigo 24.º, n.º 5).
Sendo, pois, inquestionável que o legislador atribuiu autonomia disciplinar às universidades, impõe-se apurar o sentido e o alcance dos termos em que o fez - à luz de uma interpretação que concilie a salvaguarda do “núcleo essencial” dessa autonomia com a observância das regras fundamentais do regime disciplinar constante da lei geral.
Nesta óptica, parece dever entender-se que o poder de punir, nos termos da lei, significa a competência para a aplicação de todas as penas previstas nos n.ºs 1 e 2 do Estatuto Disciplinar - incluindo, pois, as expulsivas (aposentação compulsiva e demissão) e a de cessação da comissão de serviço, cuja aplicação o artigo 17.º, n.º 4, do Estatuto Disciplinar reserva para os membros do Governo competentes -, penas essas das quais cabe recurso contencioso directo.
Ressalvada esta competência e respectivas implicações, regerá no mais o Estatuto Disciplinar, v. g., quanto a princípios fundamentais, penas disciplinares e seus efeitos, factos a que são aplicáveis as diferentes penas disciplinares, processo disciplinar, etc.
Esta interpretação preserva a essência da autonomia disciplinar universitária e compatibiliza-a com os ditames da lei disciplinar geral.
Na verdade, o n.º 1 do artigo 9.º refere-se, de modo específico, ao poder de punir - e não, genericamente, ao poder disciplinar, conceito mais amplo que abrange aquele e é extensivo a todos os institutos públicos.
Enquanto o «poder disciplinar consiste na faculdade e dever que o superior hierárquico possui de manter a ordem nos serviços, inclusive, para tanto, punindo os subalternos ou accionando os mecanismos necessários para tal (quando a pena a aplicar exceda a sua competência)», a aplicação das penas - o poder de punir - é a «faceta mais importante» do poder disciplinar, a qual, «dado o grande melindre que envolve», continua «a ser, em princípio, monopólio das cúpulas da hierarquia.» [47]
Não intercedendo, porém, entre as universidades e o Governo, qualquer relação de hierarquia, e gozando elas de autonomia disciplinar, o poder de punir que a lei lhes confere radica, por inteiro e em exclusivo, nos respectivos órgãos dirigentes.
4. Já assim não sucede relativamente aos institutos politécnicos.
Por um lado, a Lei n.º 54/90 não lhes reconhece - nem às escolas superiores, neles integradas ou não - autonomia disciplinar (artigos 1.º, n.º 3, 2.º, n.º 4, e 41.º, n.º 1).
Por outro, esse diploma só em termos limitados alude à vertente disciplinar nos artigos 17.º (Secção relativa a órgãos e serviços dos institutos), 27.º (Secção referente às atribuições das escolas superiores), e 47.º (Disposições finais e transitórias) (itálicos nossos):
“Artigo 17.º
Órgãos
1 - A direcção dos institutos politécnicos é exercida pelos seguintes órgãos:
(...)
2 - Os estatutos de cada instituto podem criar outros órgãos, designadamente com competência disciplinar e para promoção de uma mais estreita ligação com a comunidade regional.”
“Artigo 27.º
Autonomia administrativa e financeira
1 – A autonomia administrativa das escolas envolve a capacidade de:
a) (...);
b) Propor o recrutamento do pessoal não docente necessário à prossecução dos seus objectivos;
c) Atribuir responsabilidades e tarefas ao pessoal da unidade ou escola e proceder à sua distribuição pelos serviços, de acordo com as normas gerais aplicadas (sic);
d) Assegurar a gestão e disciplina daquele pessoal, sem prejuízo da competência própria dos órgãos do instituto nesta matéria;
(...).”
“Artigo 47.º
Regime disciplinar
1 - O regime disciplinar aplicável aos estudantes deve ser definido por lei, sob proposta do conselho coordenador, após audição às estruturas respectivas dos estudantes e nos mesmos termos do previsto no n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 108/88, de 24 de Setembro, com vista à elaboração de uma proposta de regime disciplinar único para o ensino superior.
2 - Os estatutos definirão as competências para o exercício da acção disciplinar e para a decisão sobre os respectivos processos.”
Do que resulta de uma leitura deste parecer e dos votos de vencido do mesmo é que a questão da decisão definitiva de actos em matéria disciplinar das Universidades e dos Institutos Politécnicos não é líquida.
Assim, a própria autonomia disciplinar das Universidades (conclusão 4º do parecer em causa) e que foi homologada pelo despacho de 16/4/03 do Ministro da Ciência e do Ensino Superior mereceu voto de vencido de Ernesto Maciel, Lucas Coelho e Silva Miguel, por no entender destes juristas, a atribuição de poder disciplinar às Universidades não encerrar “ a virtualidade de o senado universitário definir, ele próprio, qual o regime disciplinar aplicável, que só ao legislador cabe estabelecer – e que, no caso, é o constante da lei geral, para o qual o artigo 9º remete, nos termos sobreditos.
Por outro lado e sobretudo, subsiste em aberto a possibilidade facultada pelo n.º 1 do artigo 9º da Lei 108/88 de o legislador emitir um regime disciplinar especial para o pessoal em causa – hipótese inexistente em relação aos institutos politécnicos, em particular, e aos institutos públicos, em geral.”
Daí que a falta de votação da 10º conclusão do parecer talvez tenha mais a ver com a falta de autonomia aí consagrada do que com o facto de não se impor às Universidades a existência de recurso tutelar em matéria disciplinar.
É que tal conteúdo já consta da conclusão 4ª, que foi homologada.
Pelo que, o que resulta do parecer e dos votos de vencido , é que a falta de homologação da 10ª conclusão terá mais a ver com as questões postas pela Drª Fernanda Maças.
O que significa que é precisamente a autonomia dos Institutos Politécnicos e das Universidades que a conclusão 10º não consagra que está em causa.
Em suma, a legislação em vigor não é líquida, evidente, pelo que permite diversas interpretações jurídicas dos mesmos preceitos legais.
Sendo assim, cumpre-nos interpretar a realidade que nos é colocada tomando certos pressupostos.
1º_ De acordo com o parecer do C.C. do M.P., os órgãos da Universidade têm poder disciplinar na aplicação de qualquer pena, sendo as suas decisões directamente recorríveis para os Tribunais.
2ª_ Nos termos deste parecer o mesmo não acontece com os Institutos Politécnicos.
3ª_Ainda nos termos do mesmo compete ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior conhecer e decidir, sob a forma e características de recursos tutelares, dos recursos hierárquicos expressamente previstos na lei geral, cuja aplicação as Leis n.ºs 108/88 e 54/90 aceitem, ainda que por remissão para aquela - como sucede em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, quanto às universidades e aos institutos politécnicos (artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 204/98, de 11 de Julho) e de procedimento disciplinar, quanto aos institutos politécnicos (artigo 75.º, n.ºs 2 e 8, do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro).
4ª_ Apenas foi homologado pelo Ministro do Ensino Superior e da Ciência o referido em 1 e 2.
5ª_Está em causa a transformação de um recurso hierárquico em recurso tutelar, este por natureza excepcional e expressamente referido na lei.( art. 7º n.º2 al. h) da Lei 54/90 de 5/9 – em semelhança ao art. 28º al. i) da Lei 108/88).
6ª_Apesar da Lei 54/90 de 5/9 ( estatuto e autonomia dos estabelecimentos do ensino superior politécnico) não referirem a autonomia disciplinar destes institutos , no seu art. 17º n.º2 refere “ Os estatutos de cada Instituto podem criar outros órgãos, designadamente com competência disciplinar e para promoção de uma mais estreita ligação com a comunidade regional.”
7ª_ O IPC , nos seus estatutos, vem caracterizado como pessoa colectiva de direito público com autonomia disciplinar.
E, a propósito da interpretação da lei, diz o art. 9ºnº1 do C.C. que esta não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições especificas do tempo em que é aplicada.
E, continua o nº2 que não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, terminando o nº3 que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Na interpretação da lei há, assim, que atender:
_ao elemento literal(sentido dos termos e sua correlação);
_lógico(a lei que permite o mais, permite o menos; a que proíbe o menos proíbe o mais; a que permite o fim permite os meios que necessariamente a ele conduzem; a que proíbe os meios, proíbe o fim a que eles necessariamente conduzem);
_sistemático(as leis interpretam-se umas às outras);
_histórico(trabalhos preparatórios)
Ora, a expressão de “autonomia disciplinar” tem um conteúdo inequívoco.
Por outro lado, relativamente aos institutos politécnicos, a Lei 54/90 de 5/9 não refere qualquer autonomia neste campo.
E, como entender o art. 17º nº2 em que os estatutos de cada instituto podem criar outros órgãos, designadamente com competência disciplinar?
E, como entender a referência no art. 2º dos Estatutos do Instituto Politécnico de Coimbra referem, à existência de autonomia disciplinar e a existência de um conselho disciplinar ao qual compete o exercício da competência disciplinar, dispondo do poder de punir, nos termos da lei, havendo sempre direito ao recurso (art. 21º do despacho normativo 85/95 de 28/12?
Será que a Lei 54/90 está a remeter para os estatutos de cada Instituto Politécnico, a existência ou não de autonomia disciplinar que, assim, não é característica uniforme e essencial de todos os institutos?
Daí que tenhamos que interpretar o efectivo alcance das expressões autonomia disciplinar , competência para punir e direito a recurso.
A análise das normas da Lei 54/90 evidencia que nelas se contêm meras disposições gerais, simples regras “programáticas”, que apelam a uma regulamentação mais ampla e concreta, cuja aplicação pressupõem.
Com efeito - ao contrário do previsto quanto ao regime disciplinar aplicável aos estudantes, cuja definição é expressamente diferida para outra lei -, nada se dispõe especificamente sobre o modelo disciplinar relativo ao pessoal, v. g., quanto a princípios fundamentais, penas disciplinares e seus efeitos, factos a que são aplicáveis as diferentes penas disciplinares, processo disciplinar, etc. – tudo matéria contemplada no Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84.
Por outro lado, este Estatuto é aplicável aos funcionários e agentes da administração central, regional e local (artigo 1.º, n.º 1), com exclusão dos que possuam estatuto especial (n.º 2) - o que não é o caso -, e aquele pessoal é disciplinarmente responsável perante os seus superiores hierárquicos pelas infracções que cometa (artigo 2.º, n.º 1), enquanto os titulares dos órgãos dirigentes dos institutos públicos respondem disciplinarmente perante o ministro da tutela (n.º 2).
Deste modo - sem prejuízo do regime disciplinar aplicável aos estudantes, a definir por lei, e da liberdade de conformação estatutária legalmente conferida quanto à criação de órgãos com competência disciplinar e à definição das competências para o exercício da acção disciplinar e decisão sobre os respectivos processos –, tais normas só podem interpretar-se no quadro daquele Estatuto Disciplinar, para cujo regime remetem, pois, implicitamente.
Donde se pode concluir que, em matéria disciplinar do seu pessoal (docentes, investigadores e demais funcionários e agentes), os institutos politécnicos (e respectivas escolas) se regem por tal Estatuto.
Assim, por força das disposições conjugadas dos artigos 75.º, n.ºs 2 e 8, desse Estatuto Disciplinar, e 7.º, alínea h), da Lei n.º 54/90, pode-se dizer que das decisões proferidas em matéria disciplinar pelos órgãos dirigentes dos institutos politécnicos cabe recurso (hierárquico) necessário para o membro do Governo competente, a conhecer e decidir por este, sob a forma e características de recurso tutelar.
Neste sentido vai, aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, firmada, entre outros, nos seguintes arestos:
«Em matéria disciplinar cabe sempre recurso hierárquico, a interpor pelos respectivos destinatários, dos actos praticados por órgãos de institutos públicos - no caso, o Instituto Superior Politécnico de Portalegre - para o membro do Governo competente (art.º 75.º, n.º 2, do Est. Disc. de 84)» (acórdão de 6 de Dezembro de 1994, P.º n.º 33656).
«O ISCAL (Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa) e o IPL (Instituto Politécnico de Lisboa) integram-se na pessoa colectiva mais vasta, Estado, cujos órgãos mantêm certos poderes que não foram devolvidos por lei àqueles institutos, como é o caso do poder exclusivo de aplicar sanções disciplinares ao pessoal, nos termos dos arts. 1.º, n.º 3, 2.º, n.º 4, e 7.º, al. h), da Lei n.º 54/90, e 75.º, n.º 8, do ED aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16.1. (acórdão de 25 de Novembro de 1997, P.º n.º 34300).
«O estatuto de autonomia dos institutos politécnicos (Lei n.º 54/90, de 5/9), no que concerne ao [poder] disciplinar, não confere autonomia aos institutos e estabelecimentos nele integrados, aplicando-se às suas decisões sancionatórias a norma do art.º 75.º n.º 8, do E.D., na concepção legal de "recurso hierárquico necessário", sendo do membro do Governo competente a última palavra» (acórdão de 12 de Fevereiro de 1998, P.º n.º 34301).
(Maria Fernanda dos Santos Maçãs) - Vencida, quanto à conclusão 10ª, quando se diz que “compete ao “Ministro da Ciência e do Ensino Superior conhecer e decidir, sob a forma e características de recursos tutelares, dos recursos hierárquicos expressamente previstos na lei geral, cuja aplicação as Leis nºs 108/88 e 54/90 aceitem, ainda que por remissão para aquela - como sucede em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, quanto às universidades e aos institutos politécnicos (artigo 43º do Decreto-Lei nº 204/98, de 11 de Julho)”, pelos motivos que, em síntese, passo a expor:
(...)4. Uma nota final quanto aos Institutos Politécnicos.
Apesar de não disporem de autonomia com a amplitude e intensidade da conferida pela Constituição e a Lei nº 108/88 às universidades, as considerações tecidas a propósito da autonomia administrativa, regime especial dos poderes de tutela[16] e carácter excepcional do recurso tutelar habilitam-nos a tirar as mesmas ilações quanto à inexistência de recurso tutelar necessário, a não ser por previsão expressa da lei.
Resulta, pois, também, do referido parecer, expressamente, que como não vem consagrado qualquer referência ao poder disciplinar definitivo dos institutos politécnicos na Lei 54/90 de 5/9, e contrariamente ao que acontece com as universidades, Lei 108/88 de 24/9, tal significa que cabe no âmbito do poder tutelar conhecer em última instância da aplicação de penas disciplinares , e face aos arts 7º nº2 h) da Lei 54/90 de 5/9 e do art. 177º nº2 do CPA .
Neste sentido ver os Acórdãos do STA 3043/99 de 05-04-2001 e implicitamente os Acórdãos 4749/00 de 10/4/03 e 5504/01 de 9/1/03 e ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul 3043/99 e Ac. do TCA Sul nº 04678/00 de 08-07-2004.
Por outro lado, e porque não é o referido parecer nem a votação do mesmo vinculativa para este tribunal, o que releva é a articulação lógica e relevante do mesmo, à qual aderimos.
Efectivamente seria ir longe demais concluir por uma completa autonomia disciplinar dos Institutos Politécnicos e portanto por uma consagração legal de um procedimento disciplinar especial, quando o Estatuto Disciplinar (DL 24/84 de 16/1) expressamente alude em diversos preceitos à referência aos agentes e funcionários dos institutos públicos.
E, não se diga, também, que o facto de o art. 9º al. a) da Lei 54/90 autorizar a demissão implica a consagração de qualquer autonomia disciplinar.
É que, autorizar a demissão nada tem a ver com o direito de punir e com a aplicação de uma pena de demissão.
Uma coisa é aplicar a pena de demissão, outra coisa é autorizar , permitir, condescender a que tal aconteça.
E, como articular então as referências a autonomia disciplinar do IPC, consagrada no Despacho Normativo 85/95?
Neste diploma, e tal como quanto às Universidades, a competência disciplinar com o poder de punir é atribuída ao Conselho Disciplinar , do qual cabe direito de recurso( art. 21º dos estatutos), tudo normas semelhantes às existentes relativamente às Universidades.
A questão que se põe é, pois, das consequências a retirar duma autonomia disciplinar consagrada pelos Estatutos de um determinado Instituto Politécnico, homologados ao abrigo do art. 5º da Lei 54/90 de 5/9, através do Despacho Normativo 85/95 de 28/12, quando esta Lei ao abrigo da qual são proferidos não refere essa autonomia disciplinar . Efectivamente este art. 5º da Lei 54/90 refere que :
“1_ Os institutos politécnicos devem elaborar os seus estatutos, no quadro da presente lei, e submetê-los à homologação do Governo, a fazer por despacho do Ministro da Educação.(...) sublinhado nosso.
O que significa que a interpretação a dar às disposições do EIPC, homologado por norma hierarquicamente inferior à lei, o despacho normativo, tem que se ater ao quadro desta lei, sob pena de contradição legal.
Pelo que, atendendo aos supra referidos elementos de interpretação, e não obstante a clara intenção de equiparar o regime disciplinar das Universidades ao Instituto Politécnico de Coimbra através do Despacho Normativo n.º 85/95, o que é certo é que este não pode ter a interpretação que literalmente aparenta, por estar delimitado por lei anterior, a Lei 54/90.
Para além de que, relativamente às Universidades a regulamentação no sentido dessa autonomia disciplinar continua a ter outros pormenores que os Estatutos do IPC não abarca com a mesma amplitude.
Assim, parece-nos, e embora a questão não seja nem evidente nem inequívoca, que deve manter-se o entendimento veiculado na sentença recorrida, mas sempre frisando que o recorrente não pode ser prejudicado, e como aí se refere, pelo facto de não ter sido dado cumprimento ao art. 68º, n.º 1, al. c) do CPA, estando ainda em tempo para apresentar o referido recurso hierárquico necessário sob a forma de recurso tutelar.
Na verdade, e como se refere na sentença recorrida, não tendo sido cumpridas todas as formalidades de notificação (inclusiva a existência de recurso hierárquico e para quem), não se inicia o prazo de interposição de recurso hierárquico até que tal formalidade tenha sido cumprida.
*
Em face de todo o exposto Acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Sem custas em ambas as instâncias (falta de cumprimento do art. 68º CPA).
R. e N.
Porto, 13/1/2005
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia
Ass. João B. O. Sousa