| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Ministério da Educação [ME] interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra – em 04.12.2009 – que anulou as deliberações de 19.03.09 e de 25.03.09 do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas … [pela primeira deliberação foi determinado o início do procedimento para recrutamento do Director, incluindo a abertura de concurso, para efeitos do novo regime de autonomia e gestão das escolas aprovado pelo DL nº75/2008 de 22.04, e pela segunda foi aprovado o regulamento desse concurso, publicado no nº65 da II série do DR de 02.04.2909], declarou nulos, como actos consequentes das duas deliberações, todos os actos que se lhe seguiram e integraram o procedimento de recrutamento [designadamente o acto de admissão e exclusão e o de avaliação das candidaturas], condenou o demandado a reconhecer o direito das autoras a exercerem o mandato de Vice-presidentes do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas até se perfazerem três anos sobre a tomada de posse [ocorrida em 15.06.2007], condenou o demandado a reintegrar as autoras no exercício dos seus referidos mandatos no prazo de dez dias a contar do trânsito em julgado da sentença, e a, nesse mesmo prazo, fazer cessar o exercício de funções de facto da invalidamente eleita Directora [caso tenha entretanto tomado posse] - esta sentença foi proferida no âmbito de acção administrativo especial em que as ora recorridas A…, A…, e M…, demandam o Ministério da Educação e a contra-interessada M… pedindo ao tribunal o seguinte: a) Anulação da deliberação de 19.03.2009 do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas … de iniciar o procedimento de concurso para recrutamento do Director; b) Condenação do demandado a reconhecer-lhes o direito ao cumprimento do mandato completo de três anos para que foram eleitas e a abster-se de qualquer acto que comprometa o exercício do mandato; c) Condenação do demandado a, em prazo a determinar, adoptar os actos necessários a reconstituir a situação que existiria se o acto inválido não tivesse sido praticado, nomeadamente, a ordenar a cessação de funções da Directora eleita [que, entretanto, tenha tomado posse ou de qualquer outro órgão de gestão que assuma a direcção do Agrupamento de Escolas] e a notificá-las para retomarem o exercício dos mandatos enquanto membros elo Conselho Executivo, até se completarem 3 anos de exercício sobre a data da tomada de posse; d) A declaração de inexistência do acto administrativo de abertura do procedimento que conduziu à eleição do Director, contido no aviso de abertura de concurso publicado na II série do Diário da República em 02.04.2009; e) A anulação da deliberação de ratificação, pelo CGT, dos termos, conteúdo e publicação do aviso de abertura do concurso; f) A declaração de ineficácia das deliberações tomadas nas reuniões do Conselho Geral Transitório dos dias 19 e 25.03.2009; g) A anulação dos actos materiais de execução dessas deliberações, nomeadamente o contido na deliberação de iniciar o procedimento de concurso tendente ao recrutamento e à eleição do Director, o acto de aprovação do Regulamento do concurso, o acto de abertura do concurso, o acto de admissão e exclusão dos candidatos e sua publicação e o acto de avaliação das candidaturas admitidas.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Não parece que as recorridas tenham colocado em causa quer os documentos constantes do processo administrativo [PA] quer a referência feita na contestação aos respectivos documentos pelo que tudo quanto estes atestam está imbuído de força probatória e refuta tudo quanto se alegue em contrário;
2- Se nas reuniões seguintes à publicação do aviso o Conselho Geral Transitório [CGT] não questionou o acto da Senhora Presidente do CGT em remeter tal aviso de abertura para publicação no DR e seus termos, deste modo, aceitou tal diligência, sem quaisquer reservas, como um acto consumado;
3- Como as actas das reuniões realizadas em 19.03 e 25.03 foram aprovadas no início da reunião do dia 07.05, significa que se tornaram imediatamente eficazes logo antes da eleição do Director não estando em causa a validade dos actos praticados mas apenas a eficácia dos mesmos e, quando uma acta é aprovada no início da reunião seguinte, tal significa que a eficácia do efeito das suas deliberações vai produzir-se ao momento em que a deliberação foi tomada;
4- O tribunal a quo menciona a folha 6 da sentença, em alusão ao artigo 63º do RAAG: «…norma que o recorrido sintomaticamente se abstém de mencionar nas sua contestação…», contudo, compulsando quer o texto do artigos 23º, 25º, 26º, 36º, 38º, 39º e 41º da contestação, quer o teor das alegações oferecidas, resulta tratar-se de uma norma, que, de forma exaustiva e sintomática, foi tida em linha de conta pelo recorrente;
5- Quer a imposição legal do nº4 do artigo 64º quer a norma do artigo 24º, ambos do RAAG, são prescrições normativas que, salvo o devido respeito, o tribunal a quo, em nosso entendimento, utilizando os seus enunciados linguísticos, «…sintomaticamente se abstém de…» ponderar com acuidade;
6- O legislador, com o RAAG, quis, particularmente: criar lideranças fortes, necessária medida de reorganização do regime de administração escolar, substituir um órgão colegial por um órgão unipessoal, criar a figura do Director que se assuma como o rosto de cada Escola primeiro responsável com autoridade necessária para desenvolver o projecto educativo e executar as medidas de política educativa e acabar com o anterior figurino de gestão e administração das Escolas;
7- Foi nítida a intenção do legislador que, em cada Agrupamento e/ou Escola não agrupada, o Director fosse eleito até 31.05.09, mesmo que para isso tenha de ser o CGT a agir caso o Conselho Geral ainda não esteja constituído, estando subjacente a tais medidas um cariz eminentemente público e de legitima mudança imediata no quadro da gestão escolar;
8- Por vontade expressa do legislador, o novo RAAG impõe prazos de cumprimento obrigatório [ver designadamente artigos 24º e 62º] não admitindo excepções que venham diferir no tempo a prática dos respectivos actos designadamente, a eleição do Director até 31.05.2009, resultando que toda a interpretação do novo RAAG tem como balizas e ponto de partida estes limites objectivos e inquestionáveis;
9- Qualquer exegese do regime transitório, não poderá aniquilar a premissa incontroversa, inequívoca e incontornável, ínsita no RAAG «…o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009…», uma certeza absoluta, legal, objectiva e manifesta, porquanto, estamos, ante uma norma específica relativa a prazos, que derroga as normas gerais que com elas colidam;
10- O legislador estatuiu que: «…Os actuais membros dos conselhos executivos, ou os directores […] completam os respectivos mandatos, nos termos…» contudo, atendendo ao respectivo contexto normativo, à filosofia do novo RAAG, à vontade do legislador e, ainda, à verdade absoluta revelada por números objectivos – eleição do Director até 31.05.2009 - quis, apenas, considerar o mandato completo nos termos do anterior RAAG [de 3 anos], para os legais e devidos efeitos sendo que o exercício efectivo do mesmo termina com a tomada de posse do Director, na sequência da sua eleição em 31.05.2009;
11- Se esta interpretação assegura direitos aos membros dos conselhos executivos cessantes, não aniquilando tal preceito, pois, o mandato completo é reconhecido, uma interpretação diversa, particularmente a veiculada na sentença recorrida, anula in totum o comando normativo e imperativo constante do nº4 do artigo 62º do RAAG, segundo o qual: «…o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009…»;
12- Não há harmonização possível de preceitos legais resultante de uma hermenêutica que relegue a eleição do Director, em manifesta e perfeita antinomia com o imposto pelo nº4 do artigo 62º do RAAG, para um momento posterior a 31.05.2009, aniquilando o seu comando normativo, “atirando pela janela tudo quanto o legislador fez entrar pela porta” implementar de imediato o novo RAAG durante o período transitório entre 23.04.2008 e a eleição do Director até 31.05.2009;
13- Salvo o devido respeito, utilizando os enunciados linguísticos gravados na sentença recorrida, «…um exemplar erro metodológico…» ocorre da preterição in totum do preceito legal plasmado no nº4 do artigo 62º do RAAG, o que, efectivamente, sucedeu pelo tribunal a quo, ao considerar ilegal a eleição do Director até 31.05.2009;
14- Não estaríamos imersos em «…exemplar erro metodológico…» algum caso se considerasse, atenta a interpretação conjugada das normas legais contidos nos artigos 24º, 62º e 63º todos do RAAG, que o nº2 do artigo 63º reconhece direitos aos elementos dos conselhos executivos cessantes, designadamente ao considerar o mandato como completo para os legais e devidos efeitos, porquanto tal interpretação para além de não postergar tal preceito, seria de todo conciliável com a imposição segundo a qual o Director deve ser eleito até 31.05.2009!
15- É em torno da verdade absoluta constante do nº4 do artigo 62º do RAAG, a qual, por se tratar de uma regra especial relativa a prazos e dada a sua clareza, objectividade e rigor traduzida por números, derroga todas as demais normas que com ela colidam, que deve gravitar toda a hermenêutica do regime transitório e fugaz subjacente ao RAAG e não o contrário;
16- A alínea c) do nº1 do artigo 61º do novo RAAG preceitua que o CGT tem, além do mais, a competência de «…proceder à eleição do director, caso tenha já cessado o mandato dos anteriores órgãos de gestão e não esteja ainda eleito o conselho geral…», mas daqui não resulta que os actuais órgãos de gestão se perpetuem para além das datas impostas pela norma transitória que especificamente regula os prazos [artigo 62º] a menos que se faça uma interpretação incorrecta da lei e se viole o princípio segundo o qual lex specialis derrogat lex generalis!
17- Como o novo RAAG entrou em vigor em 23.04.2008 e o legislador estabeleceu um limite objectivo para a eleição do Director, 31.05.2009, o legislador quis deixar bem claro [alínea c) do nº1 do artigo 61º] que se, entre tal hiato de tempo, por qualquer motivo, o mandato do actuais órgãos de gestão terminasse e ainda não estivesse eleito o conselho geral, o CGT procedia de imediato à eleição do Director, ou seriam prorrogados os mandatos mas não seria concebível nomear-se uma comissão provisória!
18- Atendendo ao alegado nas conclusões anteriores, o legislador considerou duas realidades distintas a saber:
a) Se o mandato terminar antes da eleição do Director, por ter chegado ao seu terminus, normalmente, então será razoável que os mandatos se prorroguem até à eleição do director [nº3 do artigo 63º];
b) Se o terminus do mandato se verificar por outras causas constantes do nº2, 3 e 4 do artigo 22º do anterior RAAG [DL nº115-A/98], seria de todo impensável a aplicação do nº3 do artigo 63º do RAAG, por ser de todo incompatível com o que aí se preceitua porquanto não faria sentido prorrogar o mandato de um órgão que cessou por razões que determinam a sua imediata substituição e, por via disso, o legislador plasmou a norma constante da alínea c) do nº1 do artigo 61º do RAAG;
19- O Director tem de ser eleito impreterivelmente até 31.05.2009 e se chegássemos a esse momento e os actuais conselhos executivos ainda não tivessem cessado os respectivos mandatos, quid iuris?
a) Se a norma constante do nº3 do artigo 62º do RAAG apenas estatuísse «…até 31 de Maio…», poder-se-ia, eventualmente, conceber que o legislador teria querido que a completação do mandato o fosse com o exercício efectivo de funções;
b) Mas, como tal norma [lei especial relativa a prazos e que por tal facto derroga todas a demais normas que com ela colidam] impõe que o Director deve ser eleito «…até 31 de Maio de 2009…» tal significa que a completação do mandato não pode traduzir-se no exercício efectivo de funções, mas deve ser entendida como o reconhecimento do mandato completo para todos os legais e devidos efeitos;
20- Esta afigura-se ser a única exegese que, em sintonia com o estatuído no artigo 9º do Código Civil, não colide com a filosofia subjacente ao novo RAAG, em especial o regime transitório nele previsto o qual tem, desde logo, como limites legais e balizadores 23.04.2008 e 31.05.2009, sendo a única hermenêutica que não posterga nem aniquila a imposição legal segundo a qual o Director deve ser eleito «…até 31 de Maio de 2009…»;
21- Qualquer outra exegese, iria acrescentar ao texto da lei aquilo que o legislador não só não disse nem pensou, pois, o nº4 do artigo 62º do RAAG estatui que: «…O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31 de Março de 2009 e o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009…» mas não diz «…O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31 de Março de 2009 e o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009, salvo nos casos em que os actuais conselhos executivos ainda não tenham terminado os seus mandatos…»!
22- A hermenêutica jurídica visa interpretar e harmonizar os preceitos legais mas nunca esbater o que está positivamente estatuído, no caso, o nº4 do artigo 62º do RAAG segundo o qual «…O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31 de Março de 2009 e o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009…», o que, salvo o devido respeito, foi feito!
23- A tese do tribunal a quo exaurida na douta sentença, que elege de forma absoluta, a norma do nº2 do artigo 63º do RAAG e infringe por completo a norma especial relativa a prazos contida no artigo 62º nº4 e, na sequência, o artigo 24º todos do RAAG, perfilhando uma hermenêutica segundo a qual a vontade do legislador [o Director deve ser eleito até 31.05.2009] é preterida em perfeita antinomia com o disposto no artigo 9º do CC;
24- O recorrente entende que a norma constante do nº4 do artigo 62º do RAAG [e, por decorrência desta, o artigo 24º do mesmo diploma legal] por ser relativa a prazos é uma regra especial que derroga todas as demais que com ela colidam, considerando-a como um marco interpretativo objectivo e que por se reconduzir a datas concretas [31 de Maio de 2009] não suscita dúvidas interpretativas e colocando em paralelo com o preceito constante do nº2 do artigo 63º do RAAG, faz uma interpretação que não aniquila esta última norma porque entende que teria sido intenção do legislador considerar que, in casu, às recorridas seria reconhecido um mandato completo, para os devidos efeitos;
25- A interpretação do recorrente é a única capaz de, sem colidir com a vontade do legislador plasmada no nº4 do artigo 62º do RAAG, na tarefa interpretativa não asfixia por completo ou outro preceito que com aquele, directamente, parece colidir [o nº2 do artigo 63º do RAAG];
26- Considerando o disposto nos artigos 24º, 61º, 62º e 63º do RAAG há um regime transitório para se implementar a reforma plasmada no RAAG:
a) O regime transitório vai de 23.04.2008 culminando com a eleição do Director em 31.05.2009 e não de 2010 ou 2011 etc. etc. etc.
Contudo:
b) Se entre este hiato os mandatos terminarem naturalmente prorrogam-se até à eleição do director;
c) Se os mandatos terminarem por causas que demandem a sua substituição, o CGT elege o Director;
d) Em todos os casos, o Director é sempre eleito até 31.05.2009;
e) Se chegados à data da tomada de posse e os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tiverem terminado, então, as suas funções cessam com a tomada de posse do director eleito até 31.05.2009 e é reconhecido aos seus elementos um mandato completo para os devidos efeitos;
27- Normas jurídicas violadas: conforme se disse, e com o devido respeito, a sentença recorrida infringiu, segundo entendemos, o disposto nos preceitos legais a saber: artigos 61º nº1 alínea c), 62º nº4, 63º nº2, 23º nº4, 24º nº1, todos do RAAG aprovado pelo DL nº75/2008, de 22.04, 133º nº2 alínea i) do CPA, e 203º da CRP.
Termina pedindo a revogação da sentença ora recorrida, com as consequências legais.
As recorridas contra-alegaram, concluindo assim:
1- A alegação do recorrente não constitui facto que possa obstar ao conhecimento do processo, pelo que está subtraída à apreciação do tribunal ad quem;
2- O nº4 do artigo 62º do RAAG, porque aplicável a todas as situações que possam caber na sua previsão, é uma norma geral, tal como as restantes previstas no regime transitório;
3- Valendo-se do elemento literal [que entende ser decisivo], o recorrente faz uma interpretação restritiva e anti-sistemática dessa norma e coloca-a num plano de supra-ordenação relativamente às demais, violando, desta forma, o princípio da unidade do sistema jurídico vertido no diploma em análise;
4- Os actos cuja calendarização se encontra prevista na norma em causa são, em regra, da competência do Conselho Geral [artigos 13º e 21º a 23º do RAAG] mas, o regime transitório permite o seu exercício pelo Conselho Geral Transitório, desde que, cumulativamente se verifiquem 2 requisitos: a cessação do mandato dos anteriores órgãos de gestão e a falta de Conselho Geral [ver artigo 61º nº1 c) do DL 75/2009, de 22.04];
5- O que, desde logo, se compagina com o disposto no nº2 do artigo 63º, que estabelece que os actuais membros dos conselhos executivos completam os seus mandatos, nos termos do DL nº115-A/98, de 04.05, os quais, ao abrigo do disposto no nº1 do artigo 22º desse diploma, têm a duração de 3 anos;
6- Da conjugação destes normativos resulta que o novo regime de autonomia consagra uma regra sobre transição de regimes de gestão escolar de acordo com a qual, mesmo após a sua entrada em vigor, os membros dos Conselhos Executivos eleitos completam os seus mandatos de 3 anos;
7- Deste modo, o artigo 63º do novo regime jurídico permite que, não obstante a entrada em vigor do diploma em que se insere, os conselhos executivos continuem a existir, assumindo os seus membros as competências previstas no artigo 20º, tendo o presidente as competências previstas para o director, e completando os respectivos mandatos nos termos do Regime de Autonomia das Escolas aprovado pelo DL nº115-A/98 de 04.05 [ver nºs 2 e 5 do artigo 63º do DL 75/2008];
8- Só não sendo assim nas situações em que o mandato termine entre a data da entrada em vigor do novo regime e o dia 31.05.2009, caso em que, para evitar uma situação de vazio de gestão, é prorrogado até à eleição do director, sem prejuízo de, após o termo daquele mandato, poderem, desde logo, ser desencadeados os procedimentos conducentes à eleição do director [ver disposições conjugadas do nº3 do artigo 63º e nº4 do artigo 62º e do nº4 do artigo 63º e alínea c) do nº1 do artigo 61º do DL nº75/2008];
9- Pelo que, o novo diploma, criou, inequivocamente, um regime de transição ao nível da gestão escolar nos termos do qual:
- Até 31.05.2009, o Director substituirá as direcções executivas, as comissões provisórias ou as comissões executivas provisórias com mandatos terminados antes dessa data mas prorrogados até à mesma;
- Após 31.05.2009, o Director substituirá os conselhos executivos cujos mandatos se completem, nos termos do regime de autonomia anterior, após essa data;
10- Concluindo-se que o tribunal a quo fez correcta interpretação e aplicação das normas aplicáveis;
11- Acresce que, a interpretação que o recorrente faz da referência ao mandato completo constante do nº2 do artigo 63º contraria o que, clara e expressamente, nele se encontra estatuído;
12- De facto, apenas o exercício efectivo das funções conferidas pelo mandato e pelo tempo legalmente previsto para a respectiva duração [de 3 anos, exigidos para a sua correspondência ao valor formativo da habilitação específica prevista desde a entrada em vigor do DL 115-A/98] faz com que, a final, se tenha exercido um mandato completo;
13- Pelo que, também, nesta parte, a decisão do tribunal a quo não merece qualquer reparo;
14- Quanto à matéria invocada a este título, o recorrente limita-se a reproduzir os argumentos aduzidos na sua contestação, não imputando qualquer vício à sentença recorrida, nem manifestando a sua discordância relativamente à mesma, e abstém-se de atacar os seus fundamentos;
15- Ora, os recursos são meios específicos de impugnação de decisões judiciais, destinando-se, dentro dos fundamentos pelos quais se recorre, a alterá-las ou a anulá-las;
16- Não tendo o recorrente cumprido o ónus imposto pelos artigos 146º nº4 do CPTA e 685º-A do CPC, o tribunal ad quem está materialmente impossibilitado de, nessa parte, conhecer do objecto do recurso;
17- Sem prescindir, sempre se dirá que o acto administrativo de abertura do concurso é inexistente;
18- Isto porque a Presidente do CGT enviou o aviso de abertura do concurso para publicação em DR sem que esta, os respectivos termos e conteúdo tivessem sido previamente apresentados, discutidos e deliberados pelo órgão, o que não se concebe, face ao disposto nos artigos 24º a 27º do CPA;
19- Ao ter sido praticado individualmente por um membro do CGT, o acto que abriu o procedimento de concurso para eleição do Director carece, em absoluto, dos elementos essenciais do acto administrativo e configura um acto administrativo inexistente;
20- Na medida em que são documentos de natureza, conteúdo e finalidades completamente distintas [correspondem a diferentes etapas do procedimento em causa], contrariamente ao sustentado pelo recorrente, da aprovação do Regulamento do concurso não resultou o Aviso de Abertura, sua forma de publicação e respectivo conteúdo;
21- Sendo inexistente o acto administrativo de abertura do concurso não é susceptível de produzir quaisquer efeitos jurídicos relativamente aos administrados;
22- O que gera, igualmente, a inexistência dos actos subsequentes, todos dependentes dele, inutilizando o procedimento para recrutamento e eleição do Director;
23- Sendo irrelevante, pois, que o CGT tenha ratificado, com efeitos retroactivos, os actos relativos à publicação do Aviso de Abertura, seus termos, conteúdo e respectiva publicação;
24- De facto, tendo sido feita sob condição [para o caso de dúvidas ainda surgirem], a ratificação não opera, na medida em que foi efectuada sem o reconhecimento da existência da invalidade que afecta o acto anterior;
25- Por outro lado, sendo inexistente, o acto praticado do Presidente do CGT não sofre de qualquer invalidade susceptível de sanação [artigo 137º nº1 do CPA];
26- Acresce que, ao invés do que o recorrente afirma, as deliberações de abertura do procedimento concursal e de aprovação do respectivo regulamento contidas nas actas relativas às reuniões do CGT ocorridas, respectivamente, nos dias 19 e 25.03.2009 são ineficazes;
27- Porque a aprovação das deliberações em causa foi efectuada em 07.05.2009, portanto, em momento posterior à abertura do concurso, à apresentação de candidaturas, ao exame dos requisitos de admissão dos candidatos ao concurso e à avaliação das candidaturas;
28- Ora, as deliberações só são susceptíveis de execução material e jurídica após a respectiva aprovação em acta [artigos 27º e 149º nº1 do CPA];
29- Pelo que, in casu, as deliberações em causa, bem como os actos materiais subsequentes não podiam ter sido executadas antes do dia 07.05.2009, data em que foram aprovadas as actas correspondentes;
30- O que produz a ineficácia de todo o procedimento que conduziu à eleição do Director [incluindo a eleição], consequência daquelas deliberações;
31- Do exposto resulta que, ao decidir como decidiu, o tribunal a quo fez uma correcta e acertada interpretação e aplicação dos preceitos legais aplicáveis ao caso, nada havendo, pois, a reparar ou a censurar na douta sentença recorrida.
Terminam pedindo a manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- As autoras tomaram posse a 15.06.2007 como vice-presidentes do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas …;
2- Em reunião ocorrida no dia 19.03.2009, o Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas … deliberou iniciar o procedimento para recrutamento do Director;
3- Para o efeito, designou a comissão paritária competente para avaliar as candidaturas e, em reunião realizada em 25.03.2009, deliberou a aprovação do regulamento do concurso;
4- O aviso de abertura do concurso foi publicado na II Série do Diário da República no dia 02.04.2009, por solicitação do presidente do Conselho Geral Transitório;
5- O Conselho Geral Transitório em reunião do dia 28.05.2009 ratificou “com efeitos retroactivos os actos relativos à publicação do aviso de abertura do procedimento concursal para a eleição do Director, seus termos, conteúdo”;
6- Foram opositores ao concurso seis candidatos: A…, J…, M…, M…, J… e P…;
7- As actas relativas às reuniões realizadas a 19 e 25.03.2009 foram aprovadas em reunião ocorrida no dia 07.05.2009;
8- Nessa data [07.05.2009], o Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas … procedeu à eleição do Director, tendo sido eleita a candidata M… [supra identificada como contra-interessada];
9- A tomada de posse da Directora eleita foi agendada para o dia 04.06.2009, mas não chegou a ocorrer nessa data.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. As autoras da acção administrativa especial pediram ao TAF de Coimbra o seguinte:
a) A anulação da deliberação de 19.03.09 do Conselho Geral Transitório [CGT] do Agrupamento de Escolas … de iniciar o procedimento de concurso para recrutamento do Director;
b) A condenação do ME a reconhecer-lhes o direito ao cumprimento do mandato completo de 3 anos para que foram eleitas e a abster-se de qualquer acto que comprometa o exercício do mandato;
c) A condenação do ME a, em prazo a determinar, adoptar os actos necessários a reconstituir a situação que existiria se o acto inválido não tivesse sido praticado, nomeadamente, ordenar a cessação de funções da Directora eleita [que, entretanto, tenha tomado posse ou de qualquer outro órgão de gestão que assuma a direcção do Agrupamento de Escolas] e a notificá-las para retomarem o exercício dos mandatos enquanto membros elo Conselho Executivo, até se completarem três anos de exercício sobre a data da tomada de posse;
d) A declaração de inexistência do acto de abertura do procedimento que conduziu à eleição do Director, contido no aviso de abertura de concurso publicado na II série do DR em 02.04.2009;
e) A anulação da deliberação de ratificação, pelo CGT, dos termos, conteúdo e publicação do aviso de abertura do concurso;
f) A declaração de ineficácia das deliberações tomadas nas reuniões do CGT dos dias 19 e 25.03.2009;
g) A anulação dos actos materiais de execução dessas deliberações, nomeadamente o contido na deliberação de iniciar o procedimento de concurso tendente ao recrutamento e à eleição do Director, o acto de aprovação do Regulamento do concurso, o acto de abertura do concurso, o acto de admissão e exclusão dos candidatos e sua publicação e o acto de avaliação das candidaturas admitidas.
Para tanto, defendem que todo o procedimento para eleição do Director é anulável por vícios de violação de lei [artigos 22º nº1 do Regime da Autonomia, Administração e Gestão Escolar consagrado no DL nº115-A/98 de 04.05 (RAAGE/98), 62º nº4 e 63º nº2 do Regime de Autonomia, Administração e Gestão Escolar aprovado pelo DL nº75/2008 de 22.04 (RAAGE/08), 3º CPA e 266º CRP], que é inexistente o acto de abertura do concurso [artigos 13º e 22º nº2 do RAAGE/08, 5º nº1 e 9º da Portaria 604/2008 de 09.07, 24º a 27º e 120º do CPA], que é anulável a ratificação dos termos, do conteúdo e publicação do Aviso de Abertura do concurso [artigo 137º nº1 do CPA], e, por fim, que são ineficazes as deliberações de abertura do concurso e de aprovação do regulamento contidas nas actas do CGT de 19.03.2009 e de 25.03.2009 [artigo 27º e 149º nº1 do CPA].
O TAF de Coimbra, ponderando os pedidos feitos pelas autoras, e os diversos segmentos de causa de pedir em que eles se baseiam, concluiu que a questão nuclear que se lhe impunha conhecer era a de saber se o artigo 62º do RAAGE/2008 impõe que esteja terminado até 31.05.2009 o procedimento de recrutamento do Director em todos os casos, ou seja, mesmo naqueles em que ainda não tenha expirado, então, o mandato do Conselho Executivo eleito ao abrigo do RAAGE/98.
Nesse sentido, passou a fazer uma interpretação do artigo 62º, sublinhando o elemento sistemático, e embora tenha constatado que causa alguma perplexidade o modo absolutizante como está redigido, acabou indo de encontro à interpretação feita pelas autoras, da qual resulta que tal norma apenas se aplicará aos casos em que os mandatos dos membros dos conselhos executivos em exercício terminem em data compatível com a sua calendarização, a saber, antes de 31.05.09, sob pena de se cair em insuprível contradição.
Com base nesta interpretação, anulou as deliberações do CGT de iniciar o procedimento de concurso para Director [19.03.09] e de aprovar o respectivo regulamento [25.03.09], declarou nulos todos os seus actos consequentes, condenou o réu ME a reconhecer o direito das autoras a exercerem o seu mandato no Conselho Executivo até perfazerem os 3 anos sobre a posse tomada em 15.06.2007, e a reintegrá-las nesse exercício dentro de dez dias após trânsito da sentença.
Desta decisão discorda o réu ME, que, ora como recorrente, lhe imputa erro de julgamento, pois defende ser errada a interpretação de qualquer norma do novo RAAGE que possa pôr em causa a eleição do Director até 31.05.2009.
Ao conhecimento desse erro de julgamento se reduz, portanto, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. A questão nuclear, como bem disse a sentença recorrida, é mesmo a de saber se o artigo 62º do RAAGE/2008 impõe que esteja terminado até ao dia 31.05.2009 o procedimento de recrutamento do Director em todos os casos, ou seja, mesmo naqueles casos em que, nessa altura, ainda não esteja terminado o mandato dos membros do Conselho Executivo eleito ao abrigo do RAAGE/98.
Na tese da sentença recorrida, as três autoras, vice-presidentes do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas … desde o dia 15.06.2007, deverão terminar o seu mandato de três anos [artigo 22º nº1 do RAAGE/98] no dia 15.06.2010, porque o artigo 62º do RAAGE/08, se lido dentro do contexto do diploma, nomeadamente tendo em devida conta o disposto nos seus artigos 63º [nº2 a nº4] e 61º [nº1 alínea c)], terá de entender-se como apenas aplicável aos casos em que os mandatos dos membros dos conselhos executivos constituídos terminem em data compatível com a sua calendarização, a saber, antes de 31.05.2009.
O recorrente reputa de errada esta interpretação do artigo 62º do RAAGE/08. Em seu entender, é a partir da norma deste artigo 62º nº4 [O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31.03.2009 e o director deve ser eleito até 31.05.2009], que considera nuclear, que deve gravitar toda a hermenêutica do regime transitório subjacente ao RAAGE/08, porque segundo diz, configura norma especial relativa a prazos que derroga as normas gerais que com ela colidam. Assim, quando o artigo 63º nº2 refere que os actuais membros dos conselhos executivos completam os respectivos mandatos nos termos do RAAGE/98 dever-se-á entender que não se trata do exercício efectivo de funções, antes do reconhecimento legal da integralidade do mandato para todos os efeitos legais.
A sentença recorrida erra porque, conclui, a interpretação nela realizada anula totalmente o comando normativo e imperativo do artigo 62º nº4 do RAAGE/08, e frustra, desse modo, o propósito legislativo de implementar o novo regime de gestão no período transitório que vai de 23.04.2008 a 31.05.2009.
Todavia, apesar do meritório esforço do recorrente, cremos que a sua tese deverá improceder.
É verdade que o legislador do RAAGE/08 pretendeu favorecer a constituição de lideranças fortes, a nível da gestão escolar, para isso introduzindo alterações consideráveis ao RAAGE/98, as quais passam, além do mais, pela criação de um primeiro responsável, de um rosto da escola, dotado de autoridade para desenvolver o projecto educativo e executar localmente as medidas de política educativa, o director, ao qual é confiada [artigo 20º do RAAGE/08] a gestão administrativa, financeira e pedagógica, assumindo, para esse efeito, a presidência do conselho pedagógico [ver preâmbulo do DL 75/2008 de 22.04]. Porém, pensamos que este desiderato não vai ao ponto de impor comando imperativo quanto à data limite da eleição do titular desse cargo de director, tal como vê o ME o nº4 do artigo 62º do RAAGE/08.
Desde logo, essa interpretação imperativa da data de 31.05.2009 entra em colisão com o texto das normas ínsitas no artigo seguinte, o artigo 63º do mesmo diploma, que, também ele situado no capítulo das disposições transitórias e finais, e sob a epígrafe de mandatos e cessação de funções, estipula que a assembleia de escola em exercício ao abrigo do RAAGE/98 só cessa funções com a tomada de posse dos membros do CGT, que os actuais membros dos conselhos executivos completam os respectivos mandatos nos termos do RAAGE/98, que os mandatos das direcções executivas então existentes, que terminem depois de 23.04.2008, são prorrogados até à eleição do director, e que os coordenadores dos departamentos curriculares completam os respectivos mandatos nos termos do RAAGE/98 [ver nºs 1, 2, 3, 7]. E também com o artigo 61º desse RAAGE/08 que, integrando o mesmo capítulo das disposições transitórias, diz que ao CGT cabe, além do mais, proceder à eleição do director, caso tenha já cessado o mandato dos anteriores órgãos de gestão e não esteja ainda eleito o conselho geral [nº1 alínea c)].
A letra dos textos destas normas legais aponta, decididamente, para a expressão da vontade de respeitar os mandatos existentes ao tempo da entrada em vigor do RAAGE/08 [23.04.2008], permitindo o seu cumprimento integral. Respeito este que também se pode constatar a nível dos contratos de autonomia celebrados ao abrigo do RAAGE/98, pois que, segundo o artigo 64º do RAAGE/08 tais contratos se mantêm em vigor até ao seu termo, e mais, as cláusulas desses contratos que se refiram a aspectos da estrutura orgânica do agrupamento de escolas ou da escola não agrupada mantém-se igualmente em vigor até ao seu termo, sem prejuízo de, por decisão dos órgãos competentes do agrupamento de escolas ou da escola não agrupada, ser decidida a adaptação ao RAAGE/08.
Este respeito, assim expressamente manifestado pelo legislador de 2008, quer pelo termo dos mandatos em curso quer pelo termo e conteúdo dos contratos de autonomia em vigor, não é novo, vem na sequência do que já fizera o legislador de 1998. Pode ler-se, de facto, no artigo 4º do RAAGE/98 que os actuais membros dos conselhos directivos e os directores executivos completam os seus mandatos, nos termos da legislação que presidiu à sua constituição, isto sem prejuízo de desenvolverem as acções necessárias à entrada em pleno funcionamento do, então, novo regime.
E se a letra da lei, nomeadamente a letra dos artigos 61º, 63º e 64º do RAAGE/08, no seguimento da opção do RAAGE/98, aponta para uma interpretação que preserve o respeito pelo termo do mandato dos membros do conselho executivo empossados à luz do regime anterior, certo é que também a ambiência jurídica do sistema para aí aponta também [artigo 9º do Código Civil].
Efectivamente, a preocupação do nosso legislador em garantir, de modo expresso, que os membros dos conselhos executivos, e não só, apesar da entrada em vigor do novo regime de gestão, completam os respectivos mandatos, não é inocente. É que o requisito mandato completo tem repercussão legal e tratamento jurisprudencial. Trata-se, de facto, de requisito que era exigido no âmbito do RAAGE/98 aos candidatos a presidente do conselho executivo ou a director [artigo 19º nº4 b)], e que continua a ser exigido aos actuais candidatos a director [segundo o artigo 21º nº4 alínea b) do RAAFE/08 consideram-se qualificados para o exercício de funções de administração e gestão escolar os docentes que possuam experiência correspondente a, pelo menos, um mandato completo no exercício dos cargos de director ou adjunto do director, presidente ou vice-presidente do conselho executivo… nos termos do RAAGE/98], sendo que a jurisprudência, mesmo a deste Tribunal Central, vem sublinhando que o mandato completo, para tal efeito, é o mandato de três anos, previsto no artigo 22º do RAAGE/98, e porque esse requisito traduz uma efectiva exigência de experiência no cargo, só é compatível com a efectiva prestação do mesmo [escreve-se no AC TCAN de 08.02.2007, Rº00834/06.2BEBRG, em que fomos relator, que o legislador arvorou o exercício de um mandato completo de funções de administração e gestão escolar num dado objectivo indicador de certo nível de experiência obtida pelo docente para efeitos de desempenhar o cargo de presidente do conselho executivo, sendo legítimo concluir, também, que o fez colocando um enfoque essencial na duração dessa experiência].
Assim, e caso não seja dada às ora recorridas a possibilidade de prestarem efectivamente funções como vice-presidentes do conselho executivo do respectivo agrupamento de escolas, até terminarem os seus mandatos, podem vir a ser prejudicadas com isso.
É desta constatação interpretativa, extraída da letra e do espírito das pertinentes normas legais, que deveremos partir para abordar o conteúdo do artigo 62º nº4 do RAAGE/08, e não o contrário, cremos.
Esta abordagem, que acabamos de fazer, de forma enxuta, teve em consideração linhas substantivas e estruturantes do regime legal em causa, que apontam para o respeito pelas situações constituídas, na aura constitucional do respeito pela segurança jurídica que emana da ideia de Estado de Direito Democrático [artigo 2º da CRP]. Submeter esta interpretação ao comando normativo imperativo do artigo 62º nº4 do RAAGE/08, como diz e pretende o recorrente, seria inverter as coisas, com todo o respeito. Seria pear a interpretação de normas que visam salvaguardar a transição normal de regimes jurídicos, no respeito por situações constituídas e pelas legítimas expectativas dos respectivos titulares, através da prevalência ofuscante de uma norma transitória e fixadora de prazos de procedimento [O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31.03.2009 e o director deve ser eleito até 31.05.2009].
Mas sendo verdade que essa norma existe, e que todos estão de acordo [recorrente e recorridas, e o próprio tribunal] que ela, lida da forma que o recorrente a lê, entra em choque com aquelas normas substantivas, haverá que compatibilizar o aparentemente contraditório pensamento do legislador de 2008, presumindo que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados [artigo 9º nº3 do Código Civil].
Tal compatibilização apenas se conseguirá se o prazo de eleição do director, do artigo 62º nº4 do RAAGE/08, for considerado como um prazo meramente indicativo, mas não como comando imperativo, tal como defende o recorrente. E se é assim, como cremos ser, só essa poderá ter sido a vontade legislativa, porque, certamente, não se quis consagrar uma contradição, sobretudo se ela contende com a certeza e a segurança jurídicas.
Como prazo meramente indicativo ele traduz-se num dever ser, impondo o cumprimento dessa meta temporal ideal a todas aquelas situações em que a eleição do director seja possível sem desrespeito pelos mandatos em curso, nomeadamente os mandatos dos membros dos conselhos executivos dos agrupamentos de escolas e das escolas não agrupadas, não se sobrepondo, porém, ao cumprimento integral destes mandatos.
Esta interpretação resulta, obviamente, no não provimento deste recurso jurisdicional, e na confirmação da sentença recorrida, embora com a presente fundamentação. DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento a este recurso, e manter a sentença recorrida com a actual fundamentação.
Custas pelo recorrente - artigos 446º, 447º, 447º-C e 447º-D, todos do CPC, 189º do CPTA, 1º, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 12º nº2, 13º nº1, e 29º nº2, todos do RCP, bem como Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.
Porto, 25.11.2010
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
