Formulou o aqui Recorrente/IFAP nas suas alegações de recurso, apresentadas em 3 de fevereiro de 2017, as seguintes conclusões (Cfr. fls. 332 a 333 Procº físico):

“A. O presente recurso vem interposto de sentença proferida em 22/12/2016, através, o Tribunal a quo julgou procedente a ação administrativa especial interposta por MLBGCK, e, em consequência, anulou o ato impugnado, com fundamento em preterição do direito de audiência prévia e em insuficiente fundamentação, no entendimento que a “…decisão que recaiu sobre a reclamação introduziu no procedimento factos novos pelo que tinha que ser concedido à autora oportunidade para participar na decisão quanto a estes novos pressupostos”.

B. Sucede que, existem factos indicados pelo recorrente na sua contestação e documentos constantes do processo administrativo cujo teor se deu por integralmente reproduzido na contestação, que não foram tidos em consideração pelo Tribunal a quo e que se revelam da máxima importância para a boa decisão da causa.

C. O Tribunal a quo deu como provado: (1) a realização de controlo físico e administrativo em 21/2/2006 (Ponto 5 da matéria de facto dada como provada), (2) o envio de ofício, para efeitos de audiência prévia, com a referência 5621/UI-V.Real I/2007datado de 12.02.2007 (Ponto 6 da matéria de facto dada como provada); (3) a resposta da recorrida através de carta datada de 25.02.2007 (Ponto 7 da matéria de facto dada como provada); (4) a decisão final proferida em 22/07/2007contante de ofício com a referência 850/DAI/UPRF/2008 (Ponto 8 da matéria de facto dada como provada); (5) a reclamação apresentada pela recorrida (Ponto 9 da matéria de facto dada como provada); (6) a resposta à reclamação, a entidade demandada remeteu à autora ofício nº 2430/DAI/UPRF/2009 (Ponto 10 da matéria de facto dada como provada)

D. No entanto, o Tribunal a quo, não deu como provada, nem levou em consideração, a nova vistoria realizada pelo IFAP-IP, em 6/11/2008, ao Projeto nº 2000.21.002281.0 (Cfr. Doc. junto ao PA de Pag.s 133 a 147 – constando as conclusões de Pag.s 139 e 147)

E. Fiscalização essa que foi acompanhada por AGCK representante da recorrida, que assinou a respetiva ficha de verificação. (Cfr. Doc. junto ao PA de Pag.s 133)

F. Por outro lado, também não foram dadas comos provadas nem levadas em consideração pelo Tribunal a quo as duas exposições/reclamações apresentadas pela recorrida em 7/1/2009 e 20/1/2009, respetivamente. (Cfr. Doc. juntos ao PA de Pag.s 153 a 158 e de 159)

G. Da análise do teor destas duas exposições/reclamações, verifica-se que a recorrida, não só teve conhecimento, como se pronunciou detalhadamente sobre as irregularidades detetadas em sede da controlo realizada em 6/11/2008.

H. Inexiste preterição de audiência prévia, pois verifica-se que a recorrida não só teve conhecimento das irregularidades como se pronunciou sobre as mesas, pelo que, nos termos da alínea a) do Artº 103º, o órgão instrutor podia dispensar a audiência dos interessados, como aliás o fez.

I. Relativamente ao vício de falta de fundamentação, salvo melhor opinião, também não parece correta a decisão do Tribunal a quo, com fundamento em que “… o ato não contém qualquer fundamentação de direito. Na verdade, não é indicada uma única norma legal ou cláusula contratual ao abrigo do qual a entidade demandada decide rescindir unilateralmente o contrato e determinar a reposição do montante em causa” (pág.s 12 e 13 da sentença recorrida). Vejamos,

J. Na situação em apreço, sempre se dirá que a decisão impugnada nos autos, foi tomada no termo de um processo instaurado contra a ora recorrida, que, como ficou demonstrado, foi tendo conhecimento do processo, tendo-lhe sido dado conhecimento das irregularidades detetadas e sendo-lhe sempre facultada a oportunidade de se pronunciar sobre as mesmas.

K. Aliás, conforme se retira da análise das exposições/reclamações apresentadas, a recorrida, percebeu muito bem qual o sentido e alcance do ato, como aliás ocorreria com qualquer destinatário normal colocado na sua situação.

L. Por outro lado, há na decisão final contante de ofício refª 850/DAI/UPRF/2008, uma referência expressa a que se verificou “uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, mais concretamente, do Regulamento (CE) n.° 1493/99, do Conselho, de 17 de Maio, do Regulamento (CE) n1° 1227/2000, da Comissão, de 31 de Maio, e da Portaria 685/2000 de 30 de agosto”. (Cfr. Doc. junto ao PA de Pag.s 121 a 122)

M. Verifica-se ainda da análise do teor do ato impugnado (ofício refª 850/DAI/UPRF/2009) que, é feita referência ao ofício refª 850/DAI/UPRF/2008, onde é expressamente indicado que “…atendendo ao facto de na parcela acima referida a enxertia não ter sido concluída dentro do prazo legalmente estabelecido, constata-se que a superfície que poderá ser contabilizada para efeitos de atribuição de ajudas, confere um desvio de área inexecutada superior a 20%, o que conduz à rescisão contratual com devolução da totalidade dos montantes indevidamente auferidos”.

N. Em todo o caso, importa ainda salientar que, ainda que se considerasse a decisão final em causa insuficientemente fundamentada de direito, o que só por mero dever de patrocínio se concebe, o suprimento de tal eventual falta, não alterava o seu sentido decisório.

O. A este respeito, entendem, e bem, a Jurisprudência e a Doutrina que, nestes casos, que a impugnação contenciosa de anulação tem de visar um fim útil, que se traduz em que a anulação peticionada não deve ter por objetivo último o desaparecimento do ato impugnado para futura prolação de um novo ato, com o mesmo sentido ou alcance, mas «limpo de vícios.

P. Desta forma, ainda que eventualmente se entenda que existiu um vício na fundamentação do ato, verifica-se através de um juízo de prognose póstuma, que atentas as irregularidades praticadas pela recorrida, a decisão tomada pelo ora recorrente, nos termos da lei e do contrato, era a única possível.

Q. Assim sendo à luz do princípio do aproveitamento do ato administrativo, a decisão contida no ato impugnado, deverá ser confirmada.

R. Face ao exposto, salvo melhor entendimento, na situação em apreço, o Tribunal não faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, pelo que o presente recurso deve proceder.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser revogada a sentença recorrida, considerando-se válida decisão a decisão final proferida pelo IFAP-IP, desta forma se fazendo JUSTIÇA!”

O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 8 de fevereiro de 2017 (Cfr. fls. 339 Procº físico).

A aqui Recorrida não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.

O Ministério Público junto deste Tribunal veio a emitir Parecer em 4 de abril de 2017, pronunciando-se, a final, no sentido de dever “ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, ser confirmada a douta sentença ora posta em crise” (Cfr. fls. 352 a 355v Procº físico).
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, os suscitados erros de julgamento de facto e de direito.

III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade:
“Factos Provados
Com interesse para a decisão da causa consideram-se como provados os seguintes factos:
1) Na sequência da apresentação de candidatura ao concurso à atribuição de ajuda no âmbito do VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, em 05.06.2001, celebrou com a entidade demandada contrato;
Doc. 1 junto com a p.i.
2) O Projeto apresentado pela autora foi distribuído sob o n°, 2000.21.002281.0, tendo sido aceite com as condições de aprovação;
Docs. 2, 3 e 4 juntos com a p.i.
3) Por ofício de 24.07.2001, foi a autora informada da adequação do valor das ajudas à área de 2.4475 ha, tendo subscrito o documento de alteração ao contrato;
Docs. 5 e 6 juntos com a p.i.
4) Após o início do contrato a autora iniciou os investimentos contratados, tendo adquirido e suportado a expensas suas vários bens e serviços;
Docs. 7 a 22 juntos com a p.i.
5) Por ofício datado de 12.02.2007, com a referência 5621/UIV.Real I/2007, a entidade demandada notificou a autora, para efeito de audiência prévia, tendo-lhe sido dado conhecimento da «deteção de eventual irregularidade/desconformidade» na execução do projeto;
Doc. 23 junto com a p.i.
6) Do referido ofício consta, entre o mais, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
Doc. 23 junto com a p.i.
7) No exercício do direito de audição o âmbito da audiência prévia, a autora respondeu através de carta datada de 25.02.2007;
Doc. 24 junto com a p.i.
8) Por ofício de 22.07.2008, com a referência 850/DAI/UPRF/2008, foi proferida decisão final pela entidade demandada com fundamento nos resultados da dita vistoria, tendo a autora sido notificada para reposição da quantia de € 40 232,72 (37 180,70 reportados a ajuda e 3.052,02 a prémio de perda de rendimento) considerada como indevidamente recebida no âmbito do identificado projeto;
Doc. 26 junto com a p.i.
9) A autora dirigiu à entidade demandada reclamação, datada de 26.09.2008;
Doc. 27 junto com a p.i.
10) Em resposta à reclamação, a entidade demandada remeteu à autora ofício n.º 2430/DAI/UPRF/2009, do qual consta o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
Doc. 30 junto com a p.i.
11) Foram realizadas no prédio em questão outras vistorias por parte da Casa do Douro, sem que tivesse sido apurada qualquer falha ou anomalia na execução do projeto, uma a 03.05.2005 e outra no ano de 2002.
Docs. 28 e 29 juntos com a p.i.

Factos não provados
Inexistem factos com interesse para a decisão da causa que importe dar como não provados.”

IV – Do Direito
O IFAP, IP veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida no TAF de Mirandela, em 22/12/2016, que julgou procedente a presente ação administrativa especial e, consequentemente, anulou o ato objeto de impugnação.
O Recorrente imputa à decisão recorrida erros de julgamento de facto e de direito, neste caso, no que concerne à julgada verificação da invalidade do ato impugnado, quanto aos vícios de que enfermaria, a saber, de preterição da audiência prévia e de falta de fundamentação.

No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, expendeu-se na decisão recorrida:
“Audiência prévia
Sustenta a autora que a fundamentação que consta da decisão que recaiu sobre a reclamação é diversa da decisão inicial, e que não lhe foi dada oportunidade para exercer o seu direito de audiência prévia.
Vejamos se lhe assiste razão.
(…)
A audiência de interessados tem uma dupla função: por um lado, convidar os interessados a participar na formação das decisões que lhes dizem respeito aproximando os cidadãos da Administração; e por outro, informar os interessados do sentido provável de uma decisão, de modo a que a decisão não constitua uma decisão-surpresa, amenizando assim os efeitos psicológicos de uma decisão desfavorável.
O direito de audição não é configurado como uma mera paragem formal do procedimento ou um mero momento procedimental antes de ser proferida a decisão final; pelo contrário, é caracterizado por uma comunicação ao interessado do sentido provável da decisão e um convite para que se pronuncie sobre as conclusões de facto e de direito a que a Administração chegou face aos elementos que esta conseguiu apurar e participe na formação da decisão. Portanto, deve ser facultado ao particular uma possibilidade real e efetiva de participar.
Conforme resulta da matéria de facto, a autora foi notificada para exercer o direito de audiência prévia por ofício de 12.02.2007 por terem sido detetadas, em visita efetuada à exploração, em 21.02.2006 as seguintes irregularidades/desconformidades ao projeto: só terem sido executados 30 m3 dos 56 m3 aprovados, comprovados e pagos; a densidade da plantação estar situada ente 2500 - 3500 pés numa área de cerca de 1,30/ha, sendo a restante área com mais de 3500 pés/ha; o sucesso de enxertia ser de apenas cerca de 60% e o vingamento dos enxertos prontos de aproximadamente 50%; haver sintomas de algum desleixo no tratamento da vinha.
A autora exerceu o direito de audiência prévia, na sequência da qual foi proferida decisão final, que teve como fundamentos aquelas irregularidades.
A autora apresentou reclamação, tendo sido notificada de decisão da entidade demandada que dá conta que, na sequência da reclamação apresentada foi efetuada nova vistoria que detetara as seguintes irregularidades: em parte da parcela com a área de 11372 ha apenas se encontra cerca de 20% de plantas da primeira plantação (as restantes foram replantadas maioritariamente em 2007 e 2008) e na outra parte da parcela, existem cerca de 30% de plantas da plantação inicial (as remanescentes, foram igualmente replantadas em 2007 e 2008); nessa parcela, a densidade da plantação é inferior à aprovada, sendo constituída essencialmente por patamares de um bardo; a volumetria de muros é inferior à aprovada e dois deles têm uma altura inferior a 1,5m.
Como facilmente se pode verificar, as irregularidades que levaram a entidade demandada a indeferir a reclamação não dizem respeito às mesmas irregularidades referidas na decisão reclamada.
Assim, a decisão que recaiu sobre a reclamação introduziu no procedimento novos factos, pelo que tinha que ser concedida à autora oportunidade para participar na decisão quanto a estes novos pressupostos.
Assim, perante a decisão da reclamação, a autora vê-se surpreendida com uma nova decisão que altera os pressupostos de facto (irregularidades) em que assentou a decisão reclamada, sem que tivesse oportunidade de trazer ao procedimento os factos e explicações pertinentes que permitissem perceber as alegadas desconformidades.
Em consequência, foi violado o direito de audiência prévia da autora.
Atendendo ao disposto no artigo 103.º do CPA não existe qualquer fundamento para que a autora não tivesse sido notificada para exercer o direito de audiência prévia na situação em apreço. Repare-se que normalmente as decisões sobre as reclamações não são precedidas de audiência prévia porque os pressupostos de facto e as normas legais aplicadas ou resultam da decisão reclamada ou da própria reclamação, o que permite a dispensa de audiência ao abrigo do disposto no artigo 103.º, n.º 2, al. a) do CPTA. No entanto, no caso em apreço não ocorre tal circunstância, já que a decisão da reclamação se apoia em pressupostos de facto apurados no âmbito de uma nova vistoria e relativamente aos quais à autora não foi dada oportunidade para se pronunciar, o que significa que esta decisão foi tomada sem que tivesse sido dada oportunidade à autora para participar no sentido provável da mesma (já que a sua fundamentação é diversa).
Assim, verifica-se a existência de violação do direito de audiência prévia da autora.
Fundamentação
(…)
No caso em apreço está em causa um ato que determina a rescisão unilateral de contrato celebrado entre a entidade demandada e a autora e a reposição de verbas recebidas por esta ao abrigo desse contrato.
O ato impugnado tem, portanto, efeitos jurídicos sobre a esfera patrimonial da autora pelo que carece de fundamentação.
Relativamente aos pressupostos de facto afigura-se que o ato está fundamentado: são expressamente indicadas o que a entidade demandada considera como irregularidades. Refere também que essas irregularidades importam uma inexecução superior a 20%, o que conduz à rescisão do contrato com a devolução da totalidade dos montantes auferidos, sendo especificado o montante global cuja devolução deve a autora efetuar.
No entanto, constata-se que o ato não contém qualquer fundamentação de direito. Na verdade, não é indicada uma única norma legal ou cláusula contratual ou sequer princípio jurídico ao abrigo do qual a entidade demandada decide rescindir unilateralmente o contrato e determinar a reposição do montante em causa.
Não basta à entidade demandada indicar os pressupostos de facto, já que o exercício de um poder de autoridade tem que obedecer ao princípio da legalidade, o que significa que a entidade apenas pode atuar nos termos e dentro dos limites legalmente estabelecidos, não podendo, portanto, deixar de indicar as normas que fundamentam a sua forma de atuar.
É também certo que não foi a autora informada de como e quanto a decisão poderia ser impugnada, nos termos do disposto no artigo 68.º, n.º 1, al. c) do CPA. No entanto, não tinha que o ser já que o ato em causa é suscetível de impugnação contenciosa. E de qualquer forma essa questão tem conexão com o conteúdo da notificação, não invalidando o ato notificado.
Assim, o ato impugnado não está fundamentado, pelo que assiste razão à autora.”

Analisemos então o suscitado.
DOS ERROS DE JULGAMENTO DA MATÉRIA DE FACTO
Imputa o Recorrente IFAP, IP à decisão recorrida erros de julgamento na matéria de facto.
No que concerne à matéria de facto, entende o Recorrente que o Tribunal a quo, não deu como provada, nem teve em consideração, a nova vistoria realizada pelo IFAP-IP, em 6/11/2008, ao Projeto nº 2000.21.002281.0, sendo que também não terão sido dadas comos provadas nem levadas em consideração pelo Tribunal a quo as duas exposições/reclamações apresentadas pela recorrida em 7/1/2009 e 20/1/2009, o que permitiria confirmar que a recorrida, não só teve conhecimento, como se pronunciou sobre as irregularidades detetadas.
Em qualquer caso, verifica-se que o tribunal a quo cumpriu, como lhe competia, o estatuído, designadamente, no artigo 607.º, do CPC, em cujos n.ºs 4 e 5, se refere:
“(...)
4 - Na fundamentação da sentença, o juiz declara quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção; o juiz toma ainda em consideração os factos que estão admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito, compatibilizando toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas pela lei ou por regras de experiência.

5 - O juiz aprecia livremente as provas segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto; a livre apreciação não abrange os factos para cuja prova a lei exija formalidade especial, nem aqueles que só possam ser provados por documentos ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes”.

Como se sumariou no recente acórdão deste TCAN nº 01507/13.5BEPRT, de 24-02-2017, “(…) À Instância recursiva apenas caberá sindicar e modificar o decidido quanto à factualidade dada como provada e não provada, caso verifique a ocorrência de erro de apreciação, suscetível de determinar a viciação da decisão final, mormente enquanto erro de julgamento, patente, ostensivo palmar ou manifesto.
Relativamente à apreciação da matéria de facto, o tribunal deverá socorrer-se, do princípio da livre apreciação da prova produzida, para dar como assente e não assente, a materialidade controvertida, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 362.º e seguintes do Código Civil e 607.º, n.ºs 4 e 5, do atual Código de Processo Civil.
Em sede de apreciação de recurso jurisdicional, o tribunal, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida.”
Já no acórdão, igualmente deste TCAN, de 12/10/2011, no Processo n.º 01559/05.1BEPRT, se havia referido “(…) pese embora a maior amplitude conferida pela reforma de processo civil a um segundo grau de jurisdição em sede de matéria de facto a verdade é que, todavia, não se está perante um segundo julgamento de facto (tribunal “ad quem” aprecia apenas os aspetos sob controvérsia) e nem o tribunal de recurso naquele julgamento está colocado perante circunstâncias inteiramente idênticas àquelas em que esteve o tribunal “a quo” (…) É que, como aludimos supra, o tribunal “ad quem” não vai à procura duma nova convicção, não lhe sendo pedido que formule novo juízo fáctico e sua respetiva fundamentação. (…)”
Efetivamente, “(…) o julgador deve proceder ao julgamento de facto selecionando da alegação feita pelas partes aquela realidade factual concreta tida por provada e necessária à apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa, não sendo de exigir a fixação ou a consideração de factualidade que se repute ou se afigure despicienda para e na economia do julgamento da causa, na certeza de que daquele juízo estarão sempre arredadas todas as alegações de direito e ou conclusões insertas nos articulados” (cfr. o Acórdão TCAN, de 25/11/2011, no Processo n.º 02389/10.4BELSB).
É pois patente que o tribunal a quo, em função de tudo quanto vem de se referir, se limitou a utilizar as ferramentas postas à sua disposição, para fixar a materialidade controvertida, de acordo com o princípio da livre apreciação da prova aí produzida, nos termos dos artigos 366.º do Código Civil e 607.º, n.ºs 4 e 5, do CPC, não se reconhecendo a existência de qualquer erro de julgamento, muito menos, que seja patente, ostensivo ou manifesto, que impusesse a pretendida alteração da factualidade dada como provada.
Verifica-se que o tribunal a quo fixou a materialidade dada como assente, com base na prova documental constante, predominantemente, da petição inicial, tenho selecionando apenas aquela que se mostrava mais relevante para a decisão a proferir.
Por outro lado, não se reconhecem igualmente quaisquer outros erros de julgamento relativos à fixação da matéria de facto, a qual se mostra suficiente e adequada.

Tal como suscitado pelo Ministério Público no seu Parecer, as alterações na matéria de facto que o Recorrente pretende introduzir, limitar-se-iam a afeiçoar a mesma à sua tese, de modo a obter ilações divergentes daquelas que foram obtidas pelo tribunal, o que sendo legítimo, não corresponde à realidade controvertida.

Em qualquer caso, sem prejuízo do precedentemente afirmado, não se reconhece que o aditamento dos factos que o Recorrente pretende ver incluídos no probatório, permitisse alterar o sentido da decisão proferida.

Ainda que se desse como provado que a Recorrida foi ouvida no decurso do procedimento que determinou a prolação do ato objeto de impugnação, ainda assim, é patente que o seu posicionamento e contributo para a decisão, não foi ponderado quando foi proferida a controvertida decisão, o que só por si sempre determinaria a anulação do ato, por preterição do direito de audiência prévia.

Por outro lado, e neste aspeto, em conclusão, do que se referiu precedentemente, é patente ter ficado demonstrada a irrelevância dos factos que se pretenderia introduzir na factualidade provada para a boa decisão da causa.

Inexistem assim os invocados, erros de julgamento na apreciação da matéria de facto.

DOS ERROS DE JULGAMENTO DE DIREITO
Questiona ainda o Recorrente que se tenham verificado os declarados vícios de omissão do direito de audiência e de falta de fundamentação.
Da omissão do direito de audiência
No que concerne à não realização prévia de Audiência dos interessados importa clarificar tal questão.
Lê-se, entre muitos outros, no Acórdão do STA relativo ao Processo nº 035/04, de 05/05/2004, designadamente que:
“O direito de audiência previsto no art. 100.º do CPA, além de constituir uma importante garantia de defesa dos direitos do administrado constitui também uma manifestação do princípio do contraditório, possibilitando-lhe a participação na formação da vontade da Administração, não só através do confronto dos seus pontos de vista mas também através da sugestão da produção de novas provas que invalidem ou, pelo menos, ponham em causa as certezas daquela”.

Como resulta igual e designadamente, do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo relativo ao Processo nº 048378 de 28/05/2002, a urgência na decisão, suscetível de excluir a audiência prévia dos interessados, deve resultar objetivamente do ato e das suas circunstâncias, sendo irrelevante uma urgência afirmada posteriormente ao ato e que dele inequivocamente não resulte.

A dispensa de audiência prévia, nos casos previstos no art.º 103, n.º 2, do CPA, tem de ser objeto de decisão expressa, fundamentada, o que não foi o caso.

A questão que importa assim ter em consideração, resulta da necessidade de verificar se existiria uma eventual urgência da situação que o ato controvertido visava resolver, de modo a que a audiência de interessados fosse dispensada, nos termos do art.º 103 do CPA (n.ºs 1 e 2, alíneas a)).

A simples leitura do ato cuja impugnação vem requerida, mostra, claramente, não ter sido emitido para ocorrer a uma situação urgente, inadiável, que não admitisse delongas, de tal modo que pudesse deixar de cumprir-se a formalidade prevista no art.º 100 do CPA, a coberto da exceção contemplada no art.º 103, n.º 1, alínea a), ou da situação prevista no n.º 2, alínea a).

Sobre o assunto pode ver-se o acórdão do STA, de 14.2.02, no recurso 46979, onde se concluiu que “deve facultar-se a audiência do interessado, nos termos do art.º 100º do CPA, não sendo invocável nem a urgência nem o risco de comprometimento da diligência”.

Acresce, e como se sublinha no acórdão daquele Tribunal de 6.2.01, proferido no recurso 46844, “A dispensa de audiência prévia (nos termos do n.º 2 do art.º 103º do CPA) tem de ser objeto de decisão expressa fundamentada”, que, no caso em apreço, inexistiu.

Na realidade, verificada que seja qualquer irregularidade no contratualizado, naturalmente que teria, no caso, o IFAP a legitimidade e até a obrigação de intervir, o que não invalida que tivesse de cumprir pontualmente os procedimentos aplicáveis à situação.

Em conformidade com o referido, desde já se afirma que não tendo havido lugar à audiência dos interessados, nos termos do Artº 100º do CPA, após terem sido alterados os pressupostos em que assentou o decidido, nem tendo sido invocado qualquer fundamento que suportasse a sua não realização, há um manifesto vício procedimental, capaz, só por si, de comprometer a validade do ato, por tal se consubstanciar num vício de forma.

Em conformidade com o referido alude-se, entre muitos outros, em virtude de se tratar de matéria pacífica na jurisprudência, ao Acórdão do STA de 3 de Novembro de 1994 (AD nº 407, p. 1153), no qual se diz:
“A falta de audiência dos interessados, no procedimento administrativo, fora dos casos previstos no Artº 103º do CPA, invalida os atos praticados sem ela, tornando-os anuláveis por vício de forma.
Para que um processo possa ser considerado urgente, para os efeitos do Artº 103º do CPA, é necessário que essa urgência seja objetiva, e seja justificada antes da prática do ato”.

Como ficou dito no Acórdão do STA nº 01607/02 de 23/09/2004, “o dever de audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo constitui uma concretização do princípio da participação dos particulares na formação das decisões administrativas que lhe digam respeito, dando, assim, satisfação à diretriz consagrada no n.º5, do artigo 267, da CRP, revestindo a natureza de um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da atividade administrativa, traduzindo a intenção legislativa de atribuição de um verdadeiro direito subjetivo procedimental” – neste sentido ver, entre muitos, os acórdãos de 8-03-01, de 17-05-01 e de 17-01-02, nos Processos n.º 47.134, 40.860 (do Pleno) e 46.482, respectivamente.

Como é sabido, dispunha o então artigo 100º, do CPA, que “os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final”.

“Em procedimento administrativo, a qualidade de interessado, para efeito de cumprimento obrigatório do artigo 100º CPA existe, apenas em relação ao requerente, à pessoa contra quem é dirigido o procedimento e às pessoas que possam ser diretamente lesadas pelos atos a praticar e possam ser nominalmente identificadas”) – acórdão do Pleno de 21-02-2002, Proc.º n.º 41.291.

No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos do STA de 28/05/98, Proc.º n.º 41.522, e de 30/05/2000, Proc.º n.º 43.225.
Foi, pois, omitida tal formalidade.

Por outro lado, ainda que se estivesse face ao exercício de um poder vinculado, e não se está, a omissão do dever de audiência prévia, consagrado no artigo 100º, do CPA, só não seria invalidante da decisão final nos casos em que, através de um juízo de prognose póstuma, o tribunal pudesse concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão tomada era a única concretamente possível, não bastando, no entanto, que a decisão fosse cometida no exercício de poderes vinculados para se concluir, sem mais, pelo carácter não invalidante da violação do disposto no n.º1 do artigo 100º do CPA. – cfr. neste sentido os acórdãos do Pleno de 9-02- 99, Proc.º n.º 39.379, de 15-10-99, in Ap DR de 21-06-2001, pág.1155, e de 12-12-2001, Proc.º n.º 34.981.

Ora, no caso em apreço, não é possível concluir, sem margem para dúvidas, que se o interessado tivesse sido ouvido antes da decisão final, a sua intervenção no procedimento não poderia ter provocado uma reponderação da situação e, desse modo, condicionado a decisão final.

Não se pode pois dizer que a decisão final seria, necessariamente, a mesma quer a interessado usasse do direito de audiência prévia ou não, pelo que o incumprimento do disposto no artigo 100º, do Código de Procedimento Administrativo tem, no caso em apreço, efeitos invalidantes da decisão final.

Em concreto, é inequívoco que não foi observado pelo IFAP, I.P. o disposto no artigo 100.º do Código de Procedimento Administrativo, que obrigava a que a interessada, aqui Recorrida, fosse ouvida no procedimento, antes de ser tomada a decisão final.

Efetivamente, em função de tudo quanto se vem de expender, não se vislumbram razões que pudessem justificar a ausência de realização de audiência prévia.

Com efeito, mesmo reconhecendo que ocorreu alguma troca de correspondência entre as partes, nunca a entidade aqui Recorrente cuidou de considerar ou valorar na decisão, ainda que criticamente, a argumentação aduzida pela aqui Recorrida, não referenciando sequer as razões pelas quais havia desconsiderado o entendimento daquela.

Por outro lado, o Recorrente não enunciou sequer quaisquer motivos que pudessem ter contribuído para a dispensa da audiência, sendo que se não vislumbra a verificação de qualquer dos motivos constantes do n.º 1 do artigo 103.º do CPA então aplicável.

Assim sendo, a omissão da formalidade do artigo 100.º do CPA assume redobrada eficácia invalidante, uma vez que o ato objeto de impugnação, praticado no exercício de um poder não vinculado, sempre poderia ser influenciado pela participação e intervenção da Recorrida, não operando assim o princípio do aproveitamento dos atos administrativos - utile per inutile non vitiatur.

Assim, não se reconhece que, também neste aspeto, mereça censura a decisão proferida pelo tribunal a quo.

Da falta de fundamentação
Contesta ainda o Recorrente IFAP, IP o facto da decisão recorrida ter entendido que o despacho objeto e impugnação se encontraria insuficientemente fundamentado.

Desde logo e no que concerne especificamente à Fundamentação, refira-se que em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos atos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 124º/1 do CPA).

Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de exceção para casos marginais e atípicos.

Em qualquer caso, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do ato administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. (Cfr. Acórdão do TCA nº 2303/99 de 09/01/2003).

Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.

Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do STA nº 032352 de 28/04/94 “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.

A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do ato administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele ato, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido, e não em qualquer outro.

Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19 de Fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”

É, por isso, um conceito relativo, que depende de vários fatores, designadamente do tipo legal de ato, dos seus antecedentes e de tudo aquilo que possibilite aos seus destinatários ficar a saber a razão de ser dessa decisão.

Dir-se-á que a fundamentação é um dever genérico da Administração, na sua atuação com os administrados.

Com efeito, na esteira do n.º 3 do art. 268.º da Constituição da República Portuguesa, o então art. 124.º do CPA consagrava um dever geral de fundamentação dos atos administrativos, dever concretizado no artigo 125.º deste último diploma.

Assim, a fundamentação de um concreto ato, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respetiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam, com precisão, os factos e o direito com base nos quais se decide.

A Fundamentação terá ainda de ser suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram que o órgão ou agente tenha atuado como atuou, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.

A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do ato, de modo a que possa ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que se traduz na exigência de que a administração lhe deverá dar, ainda que de forma sucinta, nota do “itinerário cognoscitivo e valorativo” seguido para a tomada de decisão.

Em concreto, como sublinhado pelo tribunal a quo, o ato objeto de impugnação não permite ao seu destinatário o perfeito e exato conhecimento do direito aplicável, tendo-lhe correspondentemente sido coartado o direito a organizar adequadamente a sua defesa.

Impunha-se que o aqui Recorrente explicitasse de modo claro qual o quadro legal que determinou a decisão objeto de impugnação, para que se pudesse, designadamente, percecionar o seu objeto, objetivo e fundamento legal, o que se mostra omisso.

Também neste aspeto se entende que não merece censura a decisão proferida pelo tribunal a quo.