| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
“F…, Ldª”, com sede na Rua …, Coimbra, inconformada com a decisão do TAF de Coimbra, datada de 05.JUL.06, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, por si, oportunamente, interposta contra o Município de Coimbra, com intervenção acessória provocada de “F…, SA”, julgou procedente a excepção peremptória da caducidade do direito de acção, tendo, em consequência, absolvido o R. do pedido, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1)- O contrato celebrado entre recorrente e recorrida, pelas razões Doutrinais e Jurisprudenciais atrás aduzidas é um contrato de natureza de Direito Privado e não um Contrato Administrativo, já que não apresenta Marcas Relevantes de Administratividade.
2)- A responsabilidade invocada na acção é sobretudo de forma quase exclusiva, baseada no Imprevisto, pelo que não estaremos perante uma responsabilidade contratual tout court.
3)- Não vislumbramos razões legais ou processuais para a aplicação do prazo de caducidade mais reduzido e que tem a sua estrita razão, nas razões do Diploma previsto para a aplicação em casos omissos.
O interesse público não previsto no contrato de exploração celebrado, não o impõe e a própria letra do artigo (239º) refere tais prazos a circunstâncias próprias e concretas relacionadas com o contrato de empreitada de obras públicas, que não pode ser extensivo a todas as divergências contratuais de outros contratos aos quais porventura o referido Diploma se possa aplicar.
O Recorrido contra-alegou tendo pugnado pela improcedência do recurso.
Por seu lado, a Interveniente “F…, SA” apresentou, igualmente, alegações, com a formulação das seguintes conclusões:
1ª - O contrato de concessão outorgado entre Autora e Município é de natureza administrativa, porque visto o seu objecto à luz do critério da sua intrínseca natureza, deparamos com marcas típicas de uma relação jurídica tipicamente administrativa.
2ª - Revisitado o contrato, de acordo com o teor da redacção da cláusula dezanove do documento que o titula, quiseram as partes que o outorgaram, remeter todos os casos omissos para as normas de empreitadas e fornecimento de obras públicas.
3ª - Tal significa que as partes em tudo quanto não foi expressamente previsto e pactuado, quiseram submeter-se a este último regime jurídico consagrado do D.L. 405/1993.
4ª - A própria Autora e ora recorrente na sua peça inicial, mormente no art. 86º da p.i. deixou alegado e escrito que o acto gerador da responsabilidade civil que invoca entronca na rescisão contratual de iniciativa do Município.
5ª - A ser assim, o que é reconhecido pela própria Autora, o último acto eventualmente gerador da responsabilidade civil do Município seria a deliberação camarária 2232/2003 de 28 de Abril de 2003, em que este optou pela deliberação rescisória do contrato.
6ª - Uma vez que a Autora propõe a presente acção apenas em 15/11/2004, nesta data, estavam volvidos muito mais de 132 dias úteis contados a partir da deliberação rescisória de iniciativa do Município que ocorreu em 28 de Abril de 2003.
7ª – Pretensos direitos da Autora estavam pois caducos quando esta decidiu efectivá-los por via judicial, por ter transcorrido o prazo ditado pelo artigo 226º do já citado DL 405/93.
O Dignº Procurador Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.* II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
A determinação da natureza jurídica do contrato, em referência nos autos, e a aplicabilidade ao mesmo do DL 405/93, de 10.DEZ, maxime do seu artº 226º.* III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
Compulsados os autos, maxime a documentação deles constante, com interesse para a decisão do presente recurso jurisdicional consideram-se assentes os seguintes factos:
a) Dou por reproduzido para todos os efeitos legais o teor do contrato de concessão de exploração do Restaurante-Bar das Piscinas Municipais de Coimbra, constante de fls. 23 a 31;
b) O contrato, atrás referido, foi celebrado entre o Município de Coimbra e a sociedade “F…, Ldª”, em resultado da deliberação de adjudicação a essa empresa da concessão objecto do contrato, na sequência de concurso público aberto por deliberação de 01.JUN.98, da Assembleia Municipal de Coimbra;
c) Da cláusula 19ª do mencionado contrato consta o seguinte:
“19º - Casos omissos – Na parte não especialmente prevista, aplicar-se-ão as normas legais reguladoras do regime jurídico de empreitadas e fornecimentos de obras públicas”;
d) Por deliberação da Câmara Municipal de Coimbra, datada de 28.ABR.03, foi aprovada a rescisão do contrato de concessão, em referência – Cfr. doc. de fls. 96 e 97;
e) Tal deliberação foi notificada à A., mediante ofício da Câmara Municipal de Coimbra datado de 09.MAI.03 – Cfr. doc. de fls. 95;
f) Pela presente acção, a A. peticiona, entre outras coisas, a condenação do R. no pagamento da quantia de € 136 380,97, a título de lucros cessantes que deixou de auferir da exploração do Restaurante-Bar das Piscinas Municipais de Coimbra, entre a data da rescisão contratual, por parte do Município de Coimbra, e a data do terminus do contrato acordada; e
g) A presente acção deu entrada em juízo em 15.NOV.04.* III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, o objecto do presente recurso jurisdicional prende-se com a qualificação jurídica do contrato celebrado entre Recorrente e Recorrido e a aplicação ao mesmo do regime jurídico constante do DL 405/93, de 10.DEZ, e designadamente do constante do seu artº 226º, que dispõe sobre o prazo de caducidade das acções.
A decisão recorrida julgou procedente a invocada excepção peremptória da caducidade do direito de acção tendo, em consequência, absolvido o R. do pedido, ao considerar o decurso do prazo estabelecido naquele normativo legal, após ter concluído pela aplicabilidade do regime jurídico contido no DL 405/93, no seu todo, em face da remissão operada pela cláusula 19ª do contrato celebrado entre as partes, independentemente da qualificação como pública do contrato, em questão.
Contra o entendimento sufragado pela decisão recorrida, insurge-se a Recorrente.
Sustenta, para tanto, em síntese, que o contrato celebrado entre Recorrente e Recorrida, é um contrato de natureza de Direito Privado e não um Contrato Administrativo, por não apresentar marcas relevantes de Administratividade.
Por outro lado, a responsabilidade invocada na acção é sobretudo de forma quase exclusiva, baseada no Imprevisto, pelo que não estaremos perante uma responsabilidade contratual tout court, não vislumbrando razões legais ou processuais para a aplicação do prazo de caducidade mais reduzido e que tem a sua estrita razão, nas razões do Diploma previsto para a aplicação em casos omissos, sendo certo que, o interesse público não previsto no contrato de exploração celebrado, não o impõe e a própria letra do artigo (239º) refere tais prazos a circunstâncias próprias e concretas relacionadas com o contrato de empreitada de obras públicas, que não pode ser extensivo a todas as divergências contratuais de outros contratos aos quais porventura o referido Diploma se possa aplicar.
Vejamos se assiste razão à Recorrente.
No âmbito do Direito Administrativo Português, por contrato administrativo considera-se o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo – Cfr. artº 178º do CPA.
De acordo com tal conceito, constituem elementos essenciais do contrato administrativo:
a) O acordo bilateral de vontades; e
b) O acordo gerador de uma relação jurídica administrativa através da qual se constitua, modifique ou extinga um vínculo contratual – Cfr. neste sentido o Prof. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, I/572 e segs..
Entre outros, são contratos administrativos a empreitada de obras públicas, a concessão de obras públicas, a concessão de serviços públicos, a concessão de exploração do domínio público, a concessão de uso privativo do domínio público, a concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar, o fornecimento contínuo, e a prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública – Cfr. artº 178º-2 do CPA.
Tal como em relação a qualquer contrato, o incumprimento de qualquer obrigação decorrente do seu clausulado, por qualquer das partes contraentes, constitui fonte de responsabilidade civil.
A responsabilidade civil traduz-se na obrigação de indemnização, a qual consiste na obrigação de reparar os danos sofridos por alguém, procurando tornar o lesado indemne dos prejuízos sofridos, reconstituindo a situação que existiria se não tivesse ocorrido o evento causador destes.
Tal responsabilidade corresponde, no essencial, ao conceito civilístico de responsabilidade civil contratual consagrado no C.C. sob os artºs 798º e segs. do CC. e pressupõe a existência de um acto ilícito – a violação da qualquer obrigação contratual -, a sua imputação a um agente (responsabilidade civil subjectiva), e a verificação de danos, consequência directa e necessária daquele - Cfr. artºs 2º a 10º do DL 48 051, de 21.NOV.67, ..., e 483º, 487º-2, 564º e 563º e 798º e segs. do C.C..
Exige-se, deste modo, a verificação dos requisitos ou pressupostos da obrigação de indemnizar no âmbito do direito civil: Facto ilícito (incumprimento das obrigações decorrentes do contrato), culpa (nexo de imputação ético-jurídica do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida a uma pessoa normalmente diligente ou a um funcionário ou agente típico), prejuízo (lesão de ordem patrimonial ou moral, esta quando relevante) e nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada (Cfr. neste sentido além das disposições legais atrás citadas, os Profs. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, II vol., pp. 1392 e segs.; Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, III vol., pp. 471 e segs. e Antunes Varela, in Das Obrigações em Geral, I vol., pp. 833 e segs. e os Acs. STA de 10.MAI.87, 12.DEZ.89 e de 29.JAN.91, 12.NOV.02, 22.OUT.03 e 27.MAI.04, in AD 310/1243, 363/323 e 359/1231 e Recs. nºs 0624/02, 0534/03 e 01234/02, respectivamente).
À data da celebração do contrato, em referência nos autos, o regime jurídico dos contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas e de fornecimento de obras públicas encontrava-se regulado pelo DL 405/93, de 10.DEZ.
Assim, dispunha o artº 1 desse diploma legal que:
“Artigo 1.°
(Âmbito de aplicação da lei)
1 - O presente diploma aplica-se às empreitadas de obras públicas promovidas pela administração estadual, directa e indirecta, administração regional e administração local.
2 - Entende-se por administração estadual directa o conjunto de órgãos e serviços do Estado e por administração estadual indirecta o conjunto de pessoas colectivas públicas, com excepção das empresas públicas, que prosseguem em nome próprio fins do Estado;
3 - O regime do presente diploma é igualmente aplicável, com as necessárias adaptações, às concessões de obras públicas e aos fornecimentos de obras públicas promovidos pelas entidades referidas no número anterior.
4 - Entende-se por empreitada de obras públicas o contrato administrativo destinado, mediante o pagamento de um preço, à realização de trabalhos de construção, reconstrução, restauro, reparação, conservação ou adaptação de bens imóveis.
5 - Entende-se por concessão de obras públicas o contrato administrativo pelo qual alguém se encarrega de executar e explorar uma obra pública cobrando aos utentes as taxas que forem devidas.
6 - Entende-se por fornecimento de obras públicas o contrato administrativo pelo qual alguém se obriga, durante certo período, a entregar certos bens que se destinam a ser incorporados ou a complementar uma obra pública, mediante o pagamento de um preço.”.
No âmbito da regulamentação do regime jurídico estabelecido pelo DL 405/93, de 10.DEZ retira-se, ainda, em matéria de prazos de caducidade, e de regime subsidiário, tal como resulta dos seus artºs 226º e 239º que:
“Artigo 226.°
(Prazo de caducidade)
As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias, contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”.
“Artigo 239.°
(Regime subsidiário)
O presente diploma aplica-se ainda:
a) Às empresas públicas e às sociedades anónimas de capitais maioritária ou exclusivamente públicos identificadas em portaria do ministro competente;
b) Às concessionárias de serviço público, sempre que o valor da obra seja igual ou superior ao estabelecido para efeitos de aplicação nas directivas as Comunidades Europeias relativas à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas.”.
No caso dos autos, Recorrente e Recorrido celebraram, entre si, o contrato designado de concessão de exploração do Restaurante-Bar das Piscinas Municipais de Coimbra, cujo clausulado consta do documento de fls. 23 a 31.
Tal contrato foi celebrado entre o Município de Coimbra e a sociedade “F…, Ldª”, em resultado da deliberação de adjudicação a essa empresa da concessão objecto do contrato, na sequência de concurso público aberto por deliberação de 01.JUN.98, da Assembleia Municipal de Coimbra;
Da cláusula 19ª do mencionado contrato consta o seguinte:
“19º - Casos omissos – Na parte não especialmente prevista, aplicar-se-ão as normas legais reguladoras do regime jurídico de empreitadas e fornecimentos de obras públicas”.
Do clausulado do contrato, em referência, parece resultar que, independentemente da sua qualificação jurídica, as partes quiseram sujeitá-lo, na parte não especialmente regulamentada, ao regime jurídico dos contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas e de fornecimento de obras públicas, regulado ao tempo pelo DL 405/93, de 10.DEZ.
As partes em tudo quanto não foi expressamente clausulado no contrato celebrado, por escrito, quiseram submeter-se ao regime jurídico consagrado pelo DL 405/93.
A inclusão de tal cláusula no elenco da regulamentação do mencionado contrato obedeceu ao princípio da livre negociação entre as partes, sem que tal tivesse resultado de qualquer imposição unilateral.
No âmbito desse regime jurídico, tal como atrás se deixou já dito, em sede de caducidade do direito de acção, dispõe o artº 226º que:
“As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias, contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”.
Com referência ao contrato dos autos, no período da sua vigência, temos que, por deliberação da Câmara Municipal de Coimbra, datada de 28.ABR.03, foi aprovada a sua rescisão.
Pela presente acção, a A. peticiona a condenação do R. no pagamento da quantia de € 136 380,97, a título de lucros cessantes que deixou de auferir da exploração do Restaurante-Bar das Piscinas Municipais de Coimbra, entre a data da rescisão contratual, por parte do Município de Coimbra, acto gerador da responsabilidade contratual, e a data do terminus do contrato acordada, sendo que a presente acção deu entrada em juízo em 15.NOV.04.
Ora, acontece que, perante a deliberação camarária, datada de 28.ABR.03, mediante a qual foi aprovada a rescisão contratual, facto gerador da responsabilidade civil contratual e causa de pedir da acção, temos que, aquando da propositura da presente acção, já havia decorrido o prazo de caducidade estabelecido pelo artº 226º do DL 405/93, de 10.DEZ.
O clausulado do contrato, em referência, maxime a sua cláusula 19ª, ao absorver in toto o regime constante do DL 405/93, designadamente a sua regulamentação em sede de caducidade do direito de acção, consubstancia um caso de caducidade convencional.
Ora, em matéria de estipulações sobre a caducidade estabelece o artº 330º do CC que:
“Artigo 330º
(Estipulações válidas sobre a caducidade)
1. São válidos os negócios pelos quais se criem casos especiais de caducidade, se modifique o regime legal desta ou se renuncie a ela, contanto que não se trate de matéria subtraída à disponibilidade das partes ou de fraude às regras legais da prescrição.
2. São aplicáveis aos casos convencionais de caducidade, na dúvida acerca da vontade dos contraentes, as disposições relativas à suspensão da prescrição.”.
Por seu lado, quanto ao regime da prescrição, dispõe o artº 300.º, ainda, do CC que:
“Artigo 300º
(Inderrogabilidade do regime da prescrição)
São nulos os negócios jurídicos destinados a modificar os prazos legais da prescrição ou a facilitar ou dificultar por outro modo as condições em que a prescrição opera os seus efeitos.”.
Conclui-se de tais normas que a caducidade convencional é válida em matéria não excluída da disponibilidade das partes, como é o caso dos negócios jurídicos, porém, sem que sejam postas em causa as regras legais da prescrição.
Tais disposições legais não afectam a validade da convenção em que se estabeleçam prazos de caducidade. Porém, tais convenções não podem atingir o regime legal da prescrição.
Com os institutos jurídicos da caducidade e da prescrição estão em causa razões de interesse público como sejam a segurança e a certeza das relações jurídicas, pelo que a modificação dos respectivos prazos, seja a ampliação seja a redução, iria contrariar aquela finalidade.
No âmbito da caducidade convencional, a fraude às regras legais da prescrição é ostensivamente afastada, não podendo, em consequência, fixar-se um prazo de caducidade superior ou inferior ao prazo de prescrição.
(Cfr. neste sentido PIRES DE LIMA E ANTUNES VARELA, in CÓDIGO CIVIL ANOTADO, I; ANÍBAL DE CASTRO, in A CADUCIDADE, e o Ac. STJ de 26.JUN.70, in Rec. nº 00006532).
A este propósito, retira-se do citado Acórdão do STJ, o seguinte:
“(...)
A disciplina legal da prescrição é orientada em toda a sua plenitude, por razões de ordem pública e abrange, no seu conteúdo, tanto os prazos mínimos como os maiores e, portanto, os pactos de encurtamento tem de estar subordinados a idêntico critério e, sendo assim, a caducidade convencional não pode, em tal caso ser aceite. De outro modo, a autonomia da vontade estaria a ser exercida como meio de se conseguir, por via indirecta, um fim proibido por lei. (...) Desde que os prazos da prescrição não podem ser convencionalmente reduzidos, não podem as partes iludir esta disposição convencionando um prazo preclusivo para o exercício judicial do credito, pois isso equivaleria a restringir ainda mais a acção no tempo do que o que faz a prescrição, uma vez que os prazos preclusivos não estão sujeitos as causas que suspendem ou interrompem a prescrição nem podem interromper-se também por um acto de reconhecimento. Consequentemente, não podem as partes alterar os prazos legais da prescrição, alargando-os ou encurtando-os, quer o façam directamente quer o convencionem por via indevida, mediante a fixação livre de um prazo de caducidade.
(...)
O principio da autonomia da vontade em declarações negociais tem limites lógicos e legais, por isso seria juridicamente incompreensível e moralmente reprovável que as partes, por mera vontade própria, pudessem alterar a natureza intrínseca dum direito puramente subjectivo transformando-o, por conveniência particular, num outro em que fossem postergados regras e interesses de ordem publica.
(...).”
Ora, acontece que no caso dos autos, sendo o mesmo enquadrável em sede de responsabilidade civil contratual, a que é aplicável o prazo de prescrição ordinário previsto no artº 309º do CC, as partes, convencionaram um prazo de caducidade de 132 dias.
Embora se não trate de matéria subtraída à disponibilidade das partes, porquanto nos situamos no domínio dos negócios jurídicos sujeitos ao regime da liberdade contratual – cfr. artº 405º do CC - , a cláusula contratual constante do artº 19º do contrato celebrado entre as partes, ao remeter e nessa medida acolher o regime legal definido pelo DL 405/93, que regula o regime jurídico de empreitadas e fornecimentos de obras públicas, e que contem um norma especial de caducidade do direito de acção, cria um caso especial de caducidade com fraude às regras legais da prescrição.
Assim, tal cláusula, na medida em que consubstancia um caso especial de caducidade com fraude às regras legais da prescrição, configura-se como nula – Cfr. artºs 300º, 330º e 294º do CC.
E tratando-se de nulidade, de acordo com o regime desta, definido pelo artº 286º do CC, pode, designadamente, ser declarada oficiosamente pelo tribunal.
Assim sendo, no caso sub judice, se bem que, aquando da propositura da presente acção, já havia decorrido o prazo de caducidade convencionado pelas partes, como a convenção das partes no que concerne à caducidade se configura nula, não ocorreu a caducidade invocada.
Deste modo, improcede a excepção da caducidade do direito de acção.
Em função do exposto, impõe-se a revogação da decisão, devendo os autos, prosseguir a sua ulterior tramitação, no tribunal a quo, com a selecção da matéria de facto, se a tal nada obstar – Cfr. artºs 42º do CPTA e 511º do CPC.* IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TACN em julgar o seguinte:
a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar a decisão impugnada; e
b) Ordenar a baixa do processo à primeira instância para ulterior tramitação processual.
Custas pelo Recorrido.
Porto, 29 de Março de 2007
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Augusto Araújo Veloso |
