| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo: I
RELATÓRIO
1 . O MUNICÍPIO de VILA NOVA de POIARES, inconformado, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, datada de 13 de Março de 2012, que indeferiu a providência cautelar, intentada contra o MINISTÉRIO da EDUCAÇÃO e CIÊNCIA, na qual pede que seja determinado que o Estado, através do seu Ministério da Educação, pela DREC, entregue ao Município, de imediato, as quantias já liquidadas no montante de €98.335,25, a título provisório, por conta dos montantes já negociados e atribuídos.*** No final das alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões:
"a) O Município, face à evidente intenção de indeferir liminarmente o pedido sobre a providência cautelar requerida, foi marginalizado, pois nem sequer teve direito a ser notificado da oposição oferecida pelo Estado, através da DREC, que apenas lhe foi enviada com a sentença;
b) O Estado, pelo ME através da DREC, veio confessar a existência da generalidade da dívida, não tendo posto em causa os serviços que lhe foram prestados pelo Município;
c) Este tem direito a receber os montantes liquidados pela DREC após prestar os serviços correspondentes que ficaram demonstrados e, por isso, não está em causa nenhuma transferência de capital do Orçamento do Estado para o Município;
d) E o facto de o Município ter uma dívida, que impugnou legalmente, através do Tribunal, estando a correr os trâmites perante o Tribunal Administrativo, tal impugnação, como demonstrou e é do conhecimento do Tribunal, não permite legalmente reter o montante em dívida, uma vez que este só podia acontecer se existisse uma sentença judicial transitada em julgado, por força do artigo 34º da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei nº 2/2007, de 15/01;
e) O Município alegou a origem dos seus créditos que não foi posta em causa, e os mesmos foram confessados pelo requerido, pelo menos no montante de € 56.746,75, (artigo 29º da Oposição);
f) A eventual dívida do Município à Caixa Geral de Aposentações é apenas de € 16.729,61, a qual se encontra impugnada e, por tal deve ser considerada dívida regularizada;
g) E o Município chegou mesmo, voluntariamente, a concordar que a DREC retivesse este montante como garantia, a qual foi recusada, com o argumento de que só podia pagar depois do Município também pagar aquele montante de € 16.729,61;
h) O Município alegou a sua situação económica atual, que é grave e esta situação é do conhecimento público, em virtude da publicidade efetuada, a que “todo o mundo” teve acesso;
i) O Tribunal não obstante o Estado ter confessado a dívida, indeferiu o pedido através de uma errada interpretação do artigo 133º do CPTA, uma vez que as condições consagradas neste se encontram demonstradas;
j) É, por isso, ilegal a decisão sub judice, pois estão criados nos autos todas as condições legais, para a pretensão do Município ser julgada procedente e a lei não oferece respaldo legal para a atitude do Estado".* Notificado das alegações, acabadas de transcrever nas respectivas conclusões, veio o recorrido Ministério da Educação e Ciência apresentar contra alegações que assim finalizou, concluindo:
"8.1 . O Recorrente não pode formular conclusões nas quais venha a consignar matéria não constante da alegação e toda a matéria alegada que não conste das conclusões não pode ser apreciada.
8.2 – Não só não ficou demonstrada a manifesta ou provável procedência do pedido a formular em sede do processo principal, como nem foi invocado nem provado de fundado receio de uma situação de facto consumado ou de ocorrência de prejuízos de difícil reparação.
8.3 - Não ficou demonstrada, evidente nem provável, a procedência da pretensão formulada no processo principal, quanto ao direito ao recebimento imediato do valor de € 93.335,25.
8.4 – Para o decretamento de uma providência cautelar antecipatória é necessária a verificação, num primeiro momento, de dois requisitos cumulativos, a saber: ser provável que a pretensão formulada/a formular no processo principal venha a ser julgada procedente e que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumada ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal.
8.5 - Verificados que sejam, in casu, estes dois requisitos, num segundo momento, é necessário que, em resultado da ponderação dos interesses públicos e privados em presença, os danos que resultam da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.
8.6 - O Recorrente não só não provou, como não se propôs provar, uma factualidade concreta e objetiva, conducente a ajuizar da verificação ou não de prejuízos imediatos e de reparação difícil ou de ocorrência de uma situação de facto consumada.
8.7 - Não se descortinam quais os destinatários que se possam integrar no conceito indeterminado, utilizado pelo Recorrente, “todo o mundo”, sendo que a eventual publicidade aludida não constitui fonte de direito no ordenamento jurídico português.
8.8 - O Recorrente não diligenciou por obter a suspensão de eficácia do ato que lhe determinou o reembolso à CGA, quer pelo recurso ao procedimento cautelar, quer pelo oferecimento no processo de impugnação de qualquer garantia que, ipso factu, determinasse tal suspensão - nº 2, do artº 50º do CPTA.
8.9 - Ex vi legis, artº 31-A do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho e ulteriores alterações: «… Os serviços integrados e os serviços e fundos autónomos, incluindo designadamente as instituições públicas de ensino superior universitário e politécnico e aquelas cuja gestão financeira e patrimonial se rege pelo regime jurídico das entidades públicas empresariais, antes de efetuarem pagamentos a entidades, devem verificar se a situação tributária e contributiva do beneficiário do pagamento se encontra regularizada…»
8.10 – Nos termos legais - Lei n.º 2/2007, de 15/01, art. 34º - «…Quando as autarquias tenham dívidas definidas por sentença judicial transitada em julgado (…) pode ser deduzida uma parcela às transferências resultantes da aplicação da presente lei, até ao limite de 20% do respetivo montante global…»
8.11 - A DREC não pode reter 20% sobre 56.746,75 €, no montante de 11.349,35 €, porquanto detém uma certidão emitida pelo TAF de Coimbra, declarando que se encontra pendente uma ação instaurada pelo Município de V.N. de Poiares, a qual ainda não transitou em julgado, pelo que a DREC não pode proceder à retenção do montante supra citado e proceder à transferência do valor remanescente.
8.12 – Como a DREC não pode reter, também não pode proceder à transferência do montante apurado de 56.746,75 €, não transferido nesta data.
8.13 – Em cumprimento do RAFE, constante do n.º 1 do art. 31.º - A do DL 155/92, de 28/07 e ulteriores alterações «…Os serviços integrados e os serviços e fundos autónomos (…) antes de efetuarem pagamentos a entidades, devem verificar se a situação tributária e contributiva do beneficiário do pagamento se encontra regularizada quando: a) O pagamento em causa se insira na execução de um procedimento administrativo para cuja instrução ou decisão final seja exigida a apresentação de certidão comprovativa de situação tributária ou contributiva regularizada; e b) Já tenha decorrido o prazo de validade da certidão prevista na alínea anterior ou tenha cessado a autorização para a consulta da situação tributária e contributiva….».* 2 . Cumprido o disposto no art.º 146.º do CPTA, o M.º P.º não emitiu qualquer pronúncia.* 3 . Sem vistos, dado o disposto no art.º 36.º, ns. 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.* 4 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º-A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.II
FUNDAMENTAÇÃO 1 . MATÉRIA de FACTO
A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:
1. Consta da “Declaração” emitida pela Caixa Geral de Aposentações, com data de 19 de Dezembro de 2011:
“ 5149 Município de Vila Nova de Poiares
(…) declara-se que, a entidade acima referida tem, nesta data, uma dívida a título de Encargo com Pensões e outros abonos no valor de 16.729,61 Euros (…)
2 . Consta do Ofício n.º 00228, datado de 16 de Janeiro de 2012, subscrito pela Vice-Presidente da Câmara do Município Requerente (fls.7 do P.A.):
“O Município de Vila Nova de Poiares, (…) vem dizer e a final requerer, com a maior urgência o seguinte:
a) O Município é credor do estado de pelo menos da quantia de € 44.000,00, respeitante a AEC de participação no Pré-escolar e das componentes de apoio à família, efetuados pelo Município, a suportar e devolver pelo Estado;
b) Mas o Estado, através do Ministério da Educação pela DREC, condicionou a devolução dos montantes em dívida ao facto de o Município apresentar uma Declaração em que demonstrasse nada dever à Caixa Geral de Aposentações;
c) (…).
3 . Com data de 16 de Fevereiro de 20012, a Directora Regional de Educação do centro dirigiu ao presidente do Município Requerente o of.º n.º S/4381/2012, do qual consta (fls. 11 do P.A.):
“Assunto: Pedido de Informação
Em resposta ao solicitado no ofício mencionado em epígrafe, informamos V. Ex.ª que se encontram pendentes para pagamento ao Município (pelo motivo já explanado a V.Ex. em ofícios anteriores), na tesouraria desta Direcção Regional, os montantes respeitantes a:
- 5.172,86 € - educação Pré-Escolar – ano letivo 2010/2011-Auxiliares
- 43.750,00 € - 1.º e 2.ª tranche de Atividades Enriquecimento Curricular – ano letivo 2011/2012
(…)
4 . “O sector da DREC que analisou a questão sub judice entendeu e agora esclarece o seguinte:
(…)
a) – atendendo a que o valor não transferido para o Município é, nesta data:
- 5.172,86 € (Auxiliares de Acção Educativa, ano letivo 2010/2011)
- 7.823,89 € (Auxiliares de Acção Educativa, ano letivo 2011/2012)
- 43.750,00 € (Atividade de Enriquecimento Curricular no 1.º ciclo do ensino básico, ano letivo 2011/2012.
Num total de 56.746,75 €
(atendendo a que o montante apurado de 39.096,66 € relativo a CAF, provém do orçamento da Segurança Social, não disponível neste momento no orçamento da DREC)…” (artigo 29.º da Oposição).
2 . MATÉRIA de DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão objecto do recurso jurisdicional “sub judice”, fazendo-se uma análise crítica da sentença do tribunal a quo, tendo por limite as violações que o recorrente lhe imputa, em sede de alegações de recurso, melius, nas conclusões das alegações, onde sintetiza as razões fáctico jurídicas que o levam a pedir a este Tribunal, em consequência do provimento do recurso, a condenação do recorrido, a título provisório, a devolver-lhe a quantia peticionada.* Antes de entrarmos propriamente na análise do mérito do recurso, importa referir -- quanto à conclusão a) das alegações --- que, pese embora devesse ter sido efectivada a notificação da oposição apresentada pelo Ministério da Educação e Ciência, em momento anterior à sentença, tal irregularidade, melius, nulidade secundária, não teve qualquer influência na decisão proferida, sendo certo que o recorrente não adianta qualquer argumento que potencie o contrário; isto é, a decisão não deixaria de ser a mesma, não relevando, deste modo, tal nulidade processual.
Quanto ao mérito, a sentença recorrida, fazendo o enquadramento legal (incorrecto, diga-se desde já, atenta a norma do art.º 133.º do CPTA) nas normas do art.º 120.º do CPTA, indeferiu a providência, com base na inverificação dos requisitos exigidos nas als. a) e c) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, por não se revelar evidente, nem improvável, a procedência da pretensão formulada no processo principal e falta de arguição e prova consistente referente aos prejuízos decorrentes do retardamento dos pagamentos devidos.
Desta decisão e enquadramento legal discorda o Município recorrente, porquanto entende verificarem-se os requisitos previstos no art.º 133.º do CPTA, assim se devendo deferir o seu pedido.
Por sua vez, a entidade recorrida reitera o entendimento aduzido na oposição oportunamente apresentada - fls. 27 a 42 - invocando argumentos legais que, no seu entender, importam que não possa transferir o montante apurado, no valor de €56.746,75.
Vejamos!
Dispõe o art.º 133.º do CPTA, com a epígrafe "Regulação provisória do pagamento de quantias":
"1 - Quando o alegado incumprimento do dever de a Administração realizar prestações pecuniárias provoque uma situação de grave carência económica, pode o interessado requerer ao tribunal, a título de regulação provisória, e sem necessidade da prestação de garantia, a intimação da entidade competente a prestar as quantias indispensáveis a evitar a situação de carência.
2 - A regulação provisória é decretada quando:
a) Esteja adequadamente comprovada a situação de grave carência económica;
b) Seja de prever que o prolongamento dessa situação possa acarretar consequências graves e dificilmente reparáveis;
c) Seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
3 - As quantias percebidas não podem exceder as que resultariam do reconhecimento dos direitos invocados pelo requerente, considerando-se o respectivo processamento como feito por conta das prestações alegadamente devidas em função das prestações não realizadas".* Trata-se de uma providencia cautelar antecipatória especial, atento o seu n.º 2, prevista ainda no art.º 112.º, n.º 2, al. e) do CPTA, que tem em vista obviar parcialmente às consequências danosas decorrentes do retardamento da decisão em sede de processo principal, atribuindo a esta providência a finalidade de o interessado peticionar “(...) que o Tribunal imponha à Administração o pagamento de uma quantia em dinheiro, por conta daquilo que há-de ter de pagar se no processo principal se confirmar que é devido. (..) muito útil para inúmeros casos, que todos conhecemos, de dívidas que as entidades administrativas têm para com os particulares e que vão adiando: não pagam a um mês, não pagam a dois meses, não pagam a noventa dias, e vão cada vez mais adiando. Se o particular puder provar que isto lhe faz falta ou lhe causa um prejuízo relevante, então a providência cautelar pode impor à Administração que faça um pagamento por conta, um pagamento adiantado da totalidade, ou pelo menos de uma parte daquilo que o particular alega ser-lhe devido. (..)” - cfr. Freitas do Amaral, "As providências cautelares no novo contencioso administrativo", in CJA nº 43, pág.11.* De acordo com o CPTA - diploma que na sequência do processo de reforma do contencioso administrativo, e em concretização do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, alargou substancialmente o âmbito de protecção cautelar dos administrados - entre as providências cautelares nominadas, que fazem parte do novo modelo de justiça cautelar administrativa, o legislador previu a regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas ou a título de reparação provisória – al. e) do n.º 2 do art.º 112.º e ainda 133.º, ambos do CPTA.
A norma deste art.º 133.º n.º 2 do CPTA prescreve três condições para que a respectiva providência cautelar possa ser judicialmente decretada, a saber:
a) Esteja adequadamente comprovada a situação de grave carência económica;
b) Seja de prever que o prolongamento dessa situação possa acarretar consequências graves e dificilmente reparáveis [estas - als. a) e b)- referentes ao periculum in mora], e ainda,
c) Seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (esta atinente ao fumus boni iuris).
Quanto ao periculum in mora.
Assim e para que a pretensão do recorrente possa ser concedida, ainda que a título provisório, é necessário, pois, e antes de mais, que o julgador esteja perante uma situação de grave carência económica adequadamente comprovada nos autos, e que seja de prever que o prolongamento dessa grave situação possa acarretar consequências graves e dificilmente reparáveis.
A situação de grave carência económica, exigida pela referida alínea a), constitui, pois, o fundamento base da respectiva pretensão cautelar, no qual entronca o requisito do periculum in mora específico, previsto nas al. a) e b) .
Não se trata de uma qualquer situação de carência económica; a lei exige que seja grave, e que as consequências dela resultantes sejam também graves e dificilmente reparáveis. O julgador deverá apreciar esta gravidade, quer da situação de carência económica quer dos danos dela derivados, segundo um critério de razoabilidade.
Todavia, para o julgador poder apreciar a situação nestes termos, torna-se necessário que o caso trazido a juízo lhe forneça elementos factuais que permitam confrontar a situação económica e financeira do interessado antes e depois do facto danoso, ou seja, e no que ao caso concreto diz respeito, torna-se necessário dispor de factos, adequadamente comprovados, que permitam comparar a situação económica da requerente cautelar antes e depois de decidida a acção principal.* Ora analisada a pi (e mesmo o corpo das alegações deste recurso jurisdicional), verificamos que as quantias reclamadas e que o recorrente pretende que seja ordenada a respectiva transferência - salientando-se, desde já, que a entidade recorrida acaba por reconhecer a dívida num total de €95.843,41, ainda que em relação montante de €39.096,66, refira que aguarda a transferência da Segurança Social - são devidas a título de protocolos de cooperação entre o Ministério da Educação e o Município para expansão e desenvolvimento da educação pré escolar e enriquecimento curricular (Programa de Expansão e Desenvolvimento da Educação Pré Escolar (alimentação e complemento de horário), alegando concretamente e no que agora importa que "O comportamento do estado através daquele seu Ministério está a prejudicar gravemente o Município, além do mais, face à dificuldade económica com que se debatem as autarquias em geral e em especial o Município de Vila Nova de Poiares, levando em consideração os limitados recursos económicos que estão a ser postos à disposição das autarquias para cumprirem a sua missão de prossecução dos interesses próprios das autarquias para cumprirem a sua missão de prossecução dos interesses próprios das populações da sua área de administração e estas dificuldades são do conhecimento público e tem de se ter notório aquilo que é geralmente sabido como aquilo que é de per si evidente" - art.º 31.º da pi - "E a atitude do Estado, através do seu ME, está a obrigar o Município a ver-se na contingência de não cumprir o pagamento dos serviços prestados, nomeadamente as refeições, as quais são fornecidas através de empreses contratadas para estas funções, vendo-se obrigado a suspender os serviços, o que não deixa de ser trágico para as crianças das escolas" - art.º 32.º da pi.
E nas alegações, pretendendo demonstrar o carácter notório dos factos alegados, refere o recorrente que "pelo que se refere a periculum in mora, está alegado nos autos a existência das dificuldades porque passa o Município de Vila Nova de Poiares. E face à origem dos créditos, a qual se alegou, os mesmos resultam além do mais do fornecimento de alimentação às Escolas, a retenção não pode deixar de ser dramática para o Município, uma vez que, está obrigado a pagar aos fornecedores".
E continua " E como é do conhecimento público, além do mais, pelas notícias que estão constantemente a ser publicitadas, o Município de Vila Nova de Poiares encontra-se gravemente endividado e, por isso, com dificuldades económicas graves" - cfr. fls. 70 dos autos - corpo das alegações.
Cremos, porém, que a alegação constante da pi - transcrita nos artigos pertinentes - não se mostra suficiente para demonstrar a situação de grave dificuldade do Município por ainda não terem sido transferidas as verbas devidas; importaria elencar factualidade que permitisse concluir, por exemplo, das dívidas a empresas fornecedoras dos bens que deveriam ter sido pagos com as verbas em dívida por parte do ME e que as mesmas pusessem em causa a sua subsistência económica. Alegar - sem demonstrar - que a autarquia se encontra se encontra em situação de grandes dificuldades económicas (ainda que não se desconheça que algumas autarquias possam estar em situação de pré insolvência, desconhecendo-se a situação concreta o Município de Vila Nova de Poiares) não permite dar como verificado o especial requisito do periculum in mora, vertido nas als. a) e b) do n.º 2 do art.º 133.º do CPTA.
Assim, embora por fundamentos diversos, importará manter a sentença recorrida e o consequente indeferimento da providência cautelar.* Mas, mesmo que votada ao insucesso por inverificação de um dos requisitos cumulativos previstos no normativo em causa, não deixaremos de analisar o requisito do fumus boni iuris.
Assim e no que a este aspecto importa, cremos que se verifica este requisito, assim discordando da decisão recorrida [pese embora o seu não preenchimento decorrer das als. a) e b) do n.º 2 do art.º 133.º, que não da al. c) do n.º1 do art.º 120.º do CPTA].
Na verdade, assumindo e reconhecendo o Ministério da Educação e Ciência a dívida, sempre se teria de concluir pela obrigatoriedade da transferência das verbas em dívida e reconhecidas, ainda que se assegurasse, por retenção, a quantia em litígio e alegadamente em dívida à CGA, nos termos conjugados dos arts. 31.º-A do Dec. Lei 155/92, de 28/7 (aditado pelo Dec. Lei 29-A/2011, de1/3) e 34.º da Lei 2/2007, de 15/1 (sendo que, se aqui se exige para a retenção que haja dívida definida por sentença judicial transitada em julgado, tal retenção não poderá ser recusada se houver assentimento do devedor, no caso do Município, pois que aquele pressuposto lhe era mais desfavorável).* Refira-se, porém, que toda esta situação poderá ser ultrapassada se o Município demonstrar que prestou garantia idónea (v.g., caução) em relação à dívida à CGA, pois que, desse modo, como resulta do art.º 208.º, n.º1, al. b) da Lei 110/2009, de 16 de Setembro, se entenderá que tem a situação contributiva regularizada, factor determinante para desbloquear o não pagamento por parte do ME. * Deste modo e em conclusão, tudo visto e ponderado, entendemos que, embora por fundamentos diversos, se deve negar provimento ao recurso e assim manter o indeferimento da providência cautelar.
III
DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal, com a fundamentação antecedente, em negar provimento ao recurso.* Custas pelo recorrente.* Notifique-se.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 25 de Maio de 2012
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Martins
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
