Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00665/25.0BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/18/2026

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	MARIA CLARA ALVES AMBROSIO

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL; TERMOS OU CONDIÇÕES; ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA; INTERPRETAÇÃO; ESCLARECIMENTOS; "BLOQUEIO DE ESTACIONAMENTO (PARQUE)";


Votação:	Maioria


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO
[SCom01...], LDA intentou acção administrativa de contencioso pré-contratual contra a ESCOLA PROFISSIONAL ..., na qual, por referência ao procedimento por consulta prévia para a celebração de contrato cujo objeto é a aquisição de trator e alfaias agrícolas, por lotes, formula o pedido seguinte: “ a) Ser anulado o ato de adjudicação do Lote I datado de 2 de outubro de 2025 no âmbito do procedimento de consulta prévia, adotado com vista à celebração de contrato para "Aquisição de trator e alfaias agrícolas por lotes", porque manifestamente ilegal e inválido com fundamentos nos vícios acima indicados, com todas as devidas e legais consequências; b) A condenação da Ré a proceder à adjudicação Autora do objeto da contratação do procedimento de consulta prévia, adotado com vista à
celebração de contrato para "Aquisição de trator e alfaias agrícolas por lotes", com todas as devidas legais consequências. C) Determinar a suspensão automática dos efeitos do ato ora impugnando ou a execução do contrato se este já tiver sido celebrado, com todas as consequências legais; Subsidiariamente, d) Caso se verifique a que a pretensão da A, ainda que fundada, à satisfação dos seus interesses obsta, no todo ou em parte, uma situação de impossibilidade absoluta, ou se a entidade demandada demonstrar que o cumprimento dos deveres a que seja condenada originaria excecional prejuízo para o interesse público, requer-se a condenação da R. no pagamento à A. de uma indemnização (correspondente ao interesse contratual positivo, i.e. ao beneficio que a A teria recebido se tivesse executado o contrato, ou seja o lucro expetável, ao abrigo da perda de chance), observando-se, para o efeito, o regime e a tramitação previstos nos artºs 45⁰e 45 ⁰-A do CPTA.
Indicou como contrainteressada: [SCom02...], S.A.
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A Entidade Demandada (ED) apresentou contestação tendo pugnado pela improcedência total da ação e “Subsidiariamente: C. Conhecimento da
impossibilidade material absoluta de reinstrução do procedimento pré - contratual (por total execução das obrigações contratuais principais do fornecedor) e, consequentemente, da existência de circunstância que obsta à procedência dos pedidos da Autora de anulação da decisão de adjudicação e de condenação da Ré à adjudicação da proposta da Autora (artigos 45.º/1 e 45.º - A/1/a do CPTA)”
Também a Contra-Interessada (CI) apresentou contestação na qual pugnou pela improcedência da acção.
O Tribunal a quo proferiu sentença a 27/1/2026, na qual julgou procedente a acção, com a consequente anulação da decisão de adjudicação à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], proferida em 02 de outubro de 2025 pelo Conselho Administrativo da ED, respeitante ao lote 1 do contrato de "Aquisição de trator e alfaias agrícolas por lotes” e determinou que, por existência de uma situação de impossibilidade absoluta decorrente da celebração e integral execução do contrato, fosse atribuída à Autora uma indemnização, seguindo-se os trâmites previstos no artigo 45º do CPTA.
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Inconformada com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, a CI interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Norte, nele formulando as seguintes Conclusões:
“I. Vem o presente Recurso interposto da Sentença proferida pelo Tribunal a quo.
II. O presente processo corresponde a uma ação de contencioso pré-contratual instaurada pela Recorrida, no sentido de obter a anulação da decisão de adjudicação da proposta apresentada pela Recorrente ao Lote 1, tomada pela Ré no âmbito do procedimento de Consulta Prévia para “Aquisição de trator e alfaias agrícolas, por lotes”, em virtude de alegada ilegalidade na admissão da proposta da Recorrente, bem como a condenação da Ré, enquanto entidade adjudicante, à prática do ato de adjudicação da proposta apresentada pela Recorrida ao Lote 1.
III. O litígio brota do facto 4 dos factos provados na Sentença.
IV. A Recorrida entende que a expressão “Bloqueio de estacionamento (Parque)” deve ser interpretada no sentido de que a Ré exigiu que o trator fosse dotado de travão de parque.
V. A Recorrente entendeu que o que se exigia era um trator com travão que imobilizasse o trator em parque de estacionamento ou parque de máquinas, funcionalidade para que, em certas categorias de tratores, bastará o travão de mão «simples».
VI. A Recorrente apresentou proposta quanto ao mesmo Lote 1 relativa a trator com travão de mão, com capacidade de imobilização do equipamento em parque de estacionamento ou parque de máquinas.
VII. A proposta da Recorrente é a proposta economicamente mais vantajosa.
VIII. O Júri em sede de relatórios preliminar e final e a Ré com a aprovação do ato de adjudicação confirmaram o entendimento da Recorrente.
IX. A Recorrida pugna pela exclusão da proposta apresentada pela Recorrente, por alegada violação de especificações técnicas fixadas no caderno de encargos.
X. No âmbito da Sentença recorrida, veio o Tribunal a quo julgar a ação procedente, anulando o ato de adjudicação da proposta apresentada pela Recorrente ao Lote 1.
XI. Na fundamentação, limitou-se o Tribunal a quo a tomar como seu o defendido pela Recorrida, sem para o efeito dar como provados factos que sustentem a sua tese.
XII. Entre os factos dados como provados, não consta expressamente que foi intenção da Ré exigir travão de parque.
XIII. O ónus da prova funciona a favor da Ré e Recorrente, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 342.º do Código Civil.
XIV. A Recorrida não logrou em alegar e provar factos que permitam concluir em sentido contrário ao defendido pelo Júri, Ré e Recorrente.
XV. O raciocínio do Tribunal a quo é meramente conclusivo, e até mesmo parcial, o que é inaceitável e fere a ideia de Direito e de atuação dos tribunais.
XVI. Incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento de Direito.
XVII. A Sentença recorrida não se poderá manter, qua tale, no Ordenamento Jurídico.
XVIII. O Tribunal a quo limitou-se ao raciocínio de que se há um travão de parque, a expressão “Bloqueio de estacionamento (Parque)” apenas poderia querer referir-se ao travão de parque.
XIX. Tal raciocínio é incompatível com as regras impostas para efeitos de elaboração de Sentença, plasmadas no artigo 607.º do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 35.º, ambos do CPTA.
XX. O Tribunal a quo desconhece as características técnicas do travão de parque e aquilo que as diferencia das características técnicas de um travão de mão «simples» em trator com capacidade de imobilização em parque de estacionamento ou parque de máquinas.
XXI. O Tribunal a quo desconhece quais as razões que eventualmente terão guiado a Ré na definição da expressão “Bloqueio de estacionamento (Parque)”.
XXII. Não obstante as alegações de facto da Recorrida, Ré e até da Recorrente nos seus articulados, não foi produzida prova que permitisse concluir num ou noutro sentido, a partir de factos concretos.
XXIII. O juízo de interpretação das peças do procedimento é objetivo segundo as regras gerais de Direito em matéria de interpretação jurídica, plasmadas no artigo 9.º do CC).
XXIV. Em nenhum momento no caderno de encargos, nem na cláusula décima nova, nem outra, é expressamente exigido travão de parque.
XXV. A colocação da palavra “Parque” entre parênteses no seguimento de “Bloqueio de estacionamento” consistiu numa referência ao facto de que o trator seria imobilizado em parque de estacionamento ou em parque de máquinas.
XXVI. Nos termos do n.º 1 do artigo 1.º-A do CCP, é princípio estruturante da contratação pública a concorrência, devendo a norma ser interpretada de molde a evitar restrições desnecessárias da concorrência e na tentativa de obtenção do maior número de concorrentes possível.
XXVII. Não existem razões que justifiquem a exigência do travão de parque, sistema que, sendo mais específico e não comum a todos os tratores, restringiria a concorrência.
XXVIII. Inexistem nas peças do procedimento quaisquer elementos que permitam à Autora concluir que foi intenção da Ré exigir um trator com travão de parque.
XXIX. A interpretação consentânea com a lei é a de que a Ré solicitou qualquer sistema que permite imobilizar o trator em parque, o que pode incluir o sistema de travão de mão «simples», desde que garantindo a imobilização em parque.
XXX. A funcionalidade da especificação técnica cumpre-se, no caso do equipamento proposto pela Recorrente, pelo desempenho do sistema de travão de mão «simples».
XXXI. Ao nível dos custos, não se afigurando necessário, em face da utilização a conferir ao trator, que o mesmo tenha travão de parque, a verdade é que a exigência de travão de mão é mais eficiente do que a de travão de parque.
XXXII. A hipotética exigência da Ré quanto ao travão de parque seria desproporcional e violaria o princípio da concorrência.
XXXIII. Não é provado qualquer facto que permita concluir pela necessidade de a entidade adjudicante exigir o travão de parque.
XXXIV. Não é provada a insuficiência do travão de mão para o objetivo funcional da especificação técnica.
XXXV. O trator será utilizado em zonas planas ou de baixo declive.
XXXVI. O sistema de travão de mão «simples» tem menor dificuldade para os alunos apreenderem do seu funcionamento, em comparação com o sistema mais complexo e inovador do travão de parque.
XXXVII. A interpretação sufragada e definida pela Ré (e Recorrente) é, ao menos no mínimo, uma interpretação possível, com aderência à letra da norma, e que o Tribunal a quo não poderia ter desconsiderado, devendo ter procurado optar por um ou outro sentido interpretativo, mediante os factos dados como provados e não provados.
XXXVIII. A Recorrente apresentou, na sua proposta, um equipamento que cumpriu integralmente as especificações técnicas exigidas pela Ré.
XXXIX. Não se verifica qualquer causa de exclusão do n.º 2 do artigo 70.º ou do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do CCP, quanto à proposta apresentada pela Recorrente.
XL. O ato de adjudicação impugnado pela Recorrida é válido e conforme com a lei.
XLI. Devendo a Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra decisão que julgue a presente ação de contencioso pré-contratual como totalmente improcedente.
Termos em que, e nos melhores de Direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o presente Recurso merecer provimento, e, consequentemente, ser a Sentença recorrida revogada e substituída por outra decisão que julgue a ação instaurada pela Recorrida como totalmente improcedente, com todas as devidas e demais consequências legais daí decorrentes, Assim se fazendo INTEIRA JUSTIÇA”.
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A A. apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:
“I.A douta Sentença recorrida não assenta em meras conclusões infundada s, antes resultando de uma interpretação objetiva, coerente e juridicamente fun
dada da especificação técnica "Bloqueio de estacionamento (Parque)", à qual foi atribuído sentido útil, autónomo e conforme à sua finalidade.
II. O Tribunal a quo limitou-se e a exercer uma tarefa estritamente jurídica de interpretação das peças do procedimento, não tendo invertido o ónus da prova nem decidido na ausência de factos relevantes.
III. A interpretação sufragada pela Recorrida e pelo Tribunal a quo afasta uma leitura redutora da referida especificação técnica que a tornaria redundante ou destituída de eficácia prática, em violação das regras da hermenêutica jurídica.
IV. A expressão "Bloqueio de estacionamento (Parque)" deve ser entendida, à luz do elemento literal, sistemático e teleológico, como reportando-se a um travão de parque, e não a um simples travão de mão, que constitui equipamento básico ou standard de qualquer trator.
V. Se fosse intenção da Entidade Adjudicante exigir apenas um sistema de travagem comum e inerente a qualquer veículo agrícola, tal exigência não teria sido autonomamente prevista no Caderno de Encargos.
VI. A interpretação defendida pela Contrainteressada, ora Recorrente, segundo a qual a referência a "Parque" respeita apenas ao local físico de imobilização do trator, não tem respaldo técnico, porquanto os sistemas de travagem não variam em função do local de estacionamento.
VII. A exigência de um travão de parque não consubstancia qualquer restrição injustificada da concorrência, tratando-se de um equipamento amplamente disponível no mercado e oferecido por diversos fabricantes.
VIII. A contratação pública não se orienta exclusivamente pelo critério do menor preço, devendo antes prosseguir o interesse público, no qual se integra a segurança acrescida do equipamento, especialmente em contexto formativo.
IX. A Entidade Adjudicante definiu as regras do procedimento, in casu, as especificações técnicas, não podendo alterá-las ou moldá-las, a meio do procedimento, em função de objetivos conjunturais, sob pena de violação dos princípios da igualdade, da transparência e da confiança.
XA própria Entidade Adjudicante conformou-se integralmente com a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, o que reforça a correção da interpretação nela acolhida.
XI. A proposta apresentada pela Contrainteressada, ora Recorrente, não cumpre as especificações técnicas exigidas no Caderno de Encargos, sendo, por esse motivo, legalmente inadmissível.
XII. Nos termos do artigo 49.º, n.º 7, alínea a), do Código dos Contratos Públicos, as soluções constantes das propostas não podem desviar-se das especificações técnicas impostas pelo Caderno de Encargos.
XIII. Verificando-se o incumprimento das especificações técnicas, impunha-se, como corretamente decidido, a exclusão da proposta ao abrigo do artigo
70.º, n.º 2, alínea b), do Código dos Contratos Públicos.
XIV. Acresce que, apesar de a Contrainteressada, ora Recorrente, ter sido vencida, não sofreu qualquer prejuízo objetivo ou material, uma vez que o contrato foi integralmente executado, encontrando-se salvaguardada pela tutela indemnizatória prevista no artigo 45.º do CPTA.
XV. Não se verifica, assim, qualquer erro de julgamento de direito, tendo a decisão recorrida procedido a uma correta subsunção jurídica dos factos e a uma interpretação conforme à lei e aos princípios aplicáveis.
XVI. Deve, por conseguinte, ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se integralmente a douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo.
NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO, DEVE SER JULGADO IMPROCEDENTE O RECURSO E CONFIRMADA A DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL A QUO, ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA!
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A ED apresentou recurso, do qual constam as seguintes conclusões:
“A.Na sentença recorrida, existe erro de direito por violação do artigo
342.º/1 do Código Civil, relativo ao ónus da prova (artigo 639.º/2/a do CPC, ex vi o artigo 140.º/3 do CPTA): nos autos não consta como facto provado o alegado pela autora quanto à existência de alguma tipologia de “travão de parque” distinguível de alguma tipologia de travão-de-mão standard (cujo ónus da prova incumbia à autora, nos termos do artigo 342.º/1 do CC); Não obstante, na sentença, o Tribunal de 1.ª instância aplicou as normas jurídicas sustentando-se em tal facto e decidindo o mérito da causa em desfavor da ré, invertendo materialmente o ónus da prova em prejuízo da ré; Aplicando corretamente o artigo 342.º/1 do CC, deveria o Tribunal ter decidido (considerando os factos provados nos autos) pela insusceptibilidade de
procedência do pedido da autora, por a sua interpretação da especificação técnica em litígio não ser a única possível;
B. Na sentença recorrida, existe erro de direito na interpretação e aplicação do artigo 9.º/3 do Código Civil (artigo 639.º/2/b do CPC, ex vi o artigo 140.º/3 do CPTA): não consta na sentença recorrida como facto provado (nem existe nos autos qualquer indício que permita tal conclusão) que permita suster (via hermenêutica jurídica) a interpretação, pelo Tribunal de 1.ª instância, da especificação técnica em litígio como exigindo alguma tipologia de “travão de parque” especial e distinguível de uma tipologia de travão-de-mão standard; Aplicando corretamente a norma da hermenêutica jurídica (artigo 9.º/3 do CC), deveria o Tribunal ter concluído (considerando os factos provados nos autos) pela insusceptibilidade de procedência do pedido da autora, por a sua interpretação da especificação técnica em litígio não ser a única possível;
C. Na sentença recorrida, existe erro de direito na determinação da norma aplicável (artigo 639.º/1/c do CPC, ex vi o artigo 140.º/3 do CPTA), por desconsideração do artigo 50.º/1/8/9 do CCP: existindo ambiguidade concetual nas peças do procedimento (aliás, sustentada pela própria autora, cf. melhor descrito no artigo 9. da contestação da ré), é imputável ao concorrente (in casu, a autora) o risco [i] de apresentação de proposta menos concorrencial [ii]
sustentada em interpretação própria das peças do procedimento e [iii] sem prévia solicitação de esclarecimentos, durante o prazo para apresentação de propostas, “necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento” (artigo 50.º/1/8/9 do CCP); Aplicando-se tal norma jurídica, deveria o Tribunal ter concluído pela insusceptibilidade de procedência do pedido da autora, por a sua interpretação da especificação técnica em litígio não ser a única possível .
Em conclusão, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por acórdão que julgue do mérito da causa, improcedendo totalmente o pedido da autora, por não provada a desconformidade jurídica arguida.”
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Nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, foi notificado o Ministério Público junto deste TCA Norte.
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Com dispensa de vistos legais, atento carácter urgente do processo, vem o processo submetido à conferência para julgamento.
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II. OBJECTO DO RECURSO
Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
À luz do exposto, cumpre a este Tribunal de recurso conhecer e decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito (i) ao interpretar a cláusula Décima Nona do caderno de encargos relativa à especificação técnica designada “Bloqueio de estacionamento (Parque)”, no sentido de que o modelo a fornecer teria que ter um sistema de bloqueio ou travão de parque, exigência que a proposta da CI não cumpria, o que constituía uma causa de exclusão da proposta; (ii) ao desconsiderar a aplicação do artigo 50.º/1/8/9 do CCP.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
III.1- DE FACTO
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
1. No dia 24.07.2025 o Conselho Administrativo da Ré Escola Profissional ..., deliberou a abertura de procedimento por consulta prévia para a celebração de contrato cujo objeto é a "aquisição de trator e alfaias agrícolas, por lotes com base na alínea c), Artigo 20º do CCP na sua atual redação" (Trator_Alfaiais/2025), com o preço base global do procedimento no montante de € 51.756,10, em que o preço base para o lote 1 é no valor de €42.000,00; para o lote 2 no valor de € 5.691,06 e para o lote 3 no montante de € 4.065,04 e definiu também as entidades a convidar, tendo ainda aprovado peças do procedimento (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39337) Decisão (70498195) Pág. 5 de 11/11/2025 19:31:00).
2. Na sequência da deliberação a que se refere o ponto anterior, em 28.08.2025 a Ré ESCOLA PROFISSIONAL ... enviou convite para apresentação de propostas, no procedimento de consulta prévia tendente à celebração de contrato de "aquisição de trator e alfaias agrícolas" às sociedade comerciais: [SCom03...]; [SCom04...]; [SCom05...], Lda; [SCom06...] -
[SCom06...]; [SCom07...], S.A; [SCom02...], S.A., ora Contrainteressada e à Autora
(cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39337) Decisão (70498195) Pá
g. 5 de 11/11/2025 19:31:00 e Processo Administrativo "Instrutor" (39344) R elatório (70498258) Pág. 1 de 11/11/2025 19:31:00).
3. O convite remetido às sociedades comerciais identificadas no ponto que antecede, cujo teor se deixa aqui por reproduzido, foi acompanhado do documento designado por "Anexo I (Critério de Adjudicação)", que enunciava como critério de adjudicação o da proposta economicamente mais vantajosa, considerando a maior pontuação numa escala de 0 a 10, de acordo com a fórmula -CF = (P ) x 0,6 + ( EG ) x 0,2 + ( PE ) x 0,2-no qual são ponderados os fatores: i) preço; ii) extensão de garantia; e iii) prazo de entrega, extraindo-se do dito documento o que se transcreve:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
4. O Caderno de Encargos do procedimento identificado nos anteriores pontos 1 e 2, cujo teor se considera integralmente reproduzido face à sua dimensão, no que respeita às "Especificações" do trator agrícola a fornecer no âmbito do Lote 1, enunciadas na Cláusula Décima Nona, refere que as caraterísticas mínimas que este deve conter, no que concerne à transmissão é, além do mais, "Bloqueio de estacionamento (Parque)", conforme se transcreve: Lote 1: TratorAgrícola com frontal
Caraterísticas mínimas
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
5. A Autora apresentou proposta ao Lote 1 do procedimento de consulta prévia identificado nos anteriores pontos 1 e 2, cujo teor, dada a sua dimensão, se deixa aqui por integralmente reproduzido, apresentando como valor da sua proposta o montante de €41.250,00 (cf. fls. Processo Administrativo "Instrutor" (39337) Proposta (70498204) Pág. 1 de 11/11/2025 19:31:00 e Processo Administrativo "Instrutor" (39337) Proposta (70498204) Pág. 1 de 11/11/2025 19:31:00).
6. Na sua proposta o trator agrícola a fornecer era da marca Kubota, mod elo M 4063DT e no que respeita à transmissão referia que a mesma continha " travão de mão + travão de park lock" (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39337) Proposta (70498204) Pág. 3 de 11/11/2025 19:31:00).
7. Apresentou também proposta ao lote 1 do procedimento de consulta prévia identificado nos pontos 1 e 2, que aqui se deixa por integralmente reproduzido dada a sua dimensão, a Contrainteressada [SCom02...], tendo apresentando como valor da sua proposta o montante de € 39.610,00 (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39337) Decisão (70498195) Pág. 5 de
11/11/2025 19:31:00).
8. A proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...] identificava como trator agrícola a fornecer o trator da marca New Holland, modelo Trator T3./0LP e no que respeita à transmissão que a mesma continha travão de mão, referindo na proposta como sendo "Bloqueio de estacionamento (parque) -travão de mão" (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39340) Proposta (70498231) Pág. 2 de 11/11/2025 19:31:00)
9. No dia 16.09.2025 o Júri do procedimento elaborou relatório preliminar propondo a adjudicação do contrato a que respeita o lote 1 do procedimento de consulta prévia à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], graduando-a em 1º lugar, constando do dito relatório, além do mais, que não foram realizados pedidos de esclarecimentos e em sede de análise das propostas, no que respeita ao lote 1, o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
10. Notificada para se pronunciar em sede de audiência prévia, a Autora apresentou pronúncia, que se deixa aqui por reproduzida, na qual alega, em suma, que analisada a proposta apresentada pela Contrainteressada respeitante ao Lote 1: Trator Agrícola com frontal, a mesma não cumpria integralmente as especificações técnicas da transmissão impostas pelo Caderno de Encargos, concretamente, não contém o bloqueio de estacionamento (parque) mas somente o travão de mão, defendendo a sua exclusão e requerendo a adjudicação do contrato à proposta apresentada pela Autora (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39344) Relatório (70498267) Pág. 11 de 11/11/2025 19:31:00).
11. Em 25.09.2025 o Júri do procedimento elaborou o segundo relatório preliminar mantendo, no que respeita ao lote 1, a proposta de adjudicação do contrato a celebrar à proposta apresentada pela Contrainteressada, referindo este relatório, em sede de apreciação da audiência prévia apresentada pela Autora, o que se transcreve:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

12. A Autora apresentou pronúncia sobre o segundo relatório preliminar, nos termos em que se deixa aqui por integralmente reproduzida, na qual refere, resumidamente, que não se pode aceitar o entendimento do Júri quanto ao facto de a colocar entre parêntesis (parque), pretende referir-se a um bloqueio de estacionamento, de qualquer tipologia, em parque de estacionamento ou em parque de máquinas e que resulta de forma evidente da menção expressa a "bloqueio de estacionamento", concluindo que a proposta apresentada pela Contrainteressada não continha o exigido bloqueio de estacionamento (parque) mas somente o travão de mão e, por isso, devia ser excluída, requerendo a adjudicação do contrato à proposta por si apresentada (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39344) Resposta (70498272) Pág. 7 de 11/11/2025 19:31:00).
13. No dia 02.10.2025 o Júri do procedimento elaborou o Relatório Final do procedimento de consulta prévia para celebração de contrato cujo objeto é a "aquisição de trator e alfaias agrícolas, por lotes" e no que respeita ao Lote 1, manteve a proposta de ordenação das propostas apresentadas e a adjudicação do contrato à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...],
pelo valor de €39.610,00, acrescido de IVA, constando deste, além do mais, o que se transcreve:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

14. Em 02.10.2025 o Conselho Administrativo da Ré Escola Profissional ..., deliberou a adjudicação do contrato referente ao Lote 1 do procedimento de consulta prévia identificado nos pontos 1 e 2, nos termos constantes do Relatório Final do Júri do procedimento, à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], pelo preço de€ 39.610,00, acrescido de IVA à taxa legal (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39345) Decisão (70498278) Pág. 1 de 11/11/2025 19:31:00).
15. Os concorrentes foram notificados da formalização da decisão de adju dicação nesse mesmo dia 02.10.2025 (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39345) Decisão (70498278) Pág. 1 de 11/11/202519:31:00).
16. No dia 13.10.2025 foi celebrado entre a Ré Escola Profissional ... e a Contrainteressada [SCom02...] o contrato respeitante ao lote 1: Trator Agrícola com frontal (cf. Processo Administrativo "Instrutor" (39345) Contrato (70498298) Pág. 1 de 11/11/2025 19:31:00 e Processo
Administrativo "Instrutor" (39345) Contrato (70498294) Pág. 2 de
11/11/2025 19:31:00).
17. A Autora deu entrada da presente ação neste Tribunal no dia 13.10.2025 (cf. Petição Inicial (274936) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (005094560) Pág. 1 de 13/10/2025 18:31:00).
18. Na sequência da celebração do contrato a que se refere o anterior ponto 16, a Contrainteressada [SCom02...] procedeu à venda e entrega à Ré Escola Profissional ... do trator da marca New Holland, identificado na fatura nº SFVF/719/2025, com data de 28.10.2025, emitida pela mesma
(cf. Contestação (39213) Auto de entrega (70497610) Pág. 1 de 11/11/202518:31:00).
19. Em 29.10.2025 a Ré emitiu auto de receção do trator vendido pela Contrainteressada [SCom02...] (cf. Contestação (39213) Auto de entrega (7049761 O) Pág. 4 de 11/11/2025 18:31:00).
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III.2- DE DIREITO
A acção intentada pela A. visava a anulação do acto de adjudicação do lote 1 do procedimento de aquisição de trator e alfaias agrícolas, alegando a A. que a proposta vencedora não cumpria as especificações técnicas do caderno de encargos, isto é, a exigência de "bloqueio de estacionamento (parque)"; que a proposta apresentada pela Contrainteressada tinha que ter sido excluída, nos termos do disposto no artigo 70º, nº 2, alínea b) do CCP, por não cumprir com as especificações técnicas exigidas no Caderno de Encargos em virtude do trator apresentado nessa proposta possuir apenas travão de mão e não bloqueio de estacionamento (parque); que, contrariamente ao que referiu o Júri do procedimento, não tinha qualquer dúvida na interpretação do Caderno de Encargos e, por isso, não é de aplicar o disposto no artigo 50º, nº 1 do CCP; que o travão de mão constitui equipamento de montagem standard em qualquer trator ou equipamento agrícola, enquanto que o travão de parque é
um extra disponível apenas em determinados modelos de trator e a instalação desse equipamento acarreta um acréscimo considerável no valor do trator, sendo que, se tal não tivesse sido exigido pelo Caderno de Encargos, a Autora teria optado por inserir na sua proposta um modelo de trator de valor substancialmente mais reduzido e teria conseguindo apresentar a proposta economicamente mais vantajosa.
Por sua vez, a ED defende que a A. reconhece a existência de divergência linguística na expressão constante da cláusula 19ª do Caderno de Encargos "Bloqueio de estacionamento (Parque)", mas não solicitou os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento antes de apresentar proposta, nos termos do artigo 50º, nºs 1, 8 e 9 do CCP, tendo apresentado proposta menos concorrencial e sustentada na sua interpretação das peças do procedimento. Diz ainda que as obrigações contratuais principais do fornecedor, a ora contrainteressada, previstas no contrato celebrado foram cumpridas em 29.10.2025, estando atualmente em pagamento a respetiva fatura; que numa interpretação lata da especificação técnica em litígio, a mesma é suscetível de abranger tratores com travão de mão standard ou com travão de parque, não sendo suscetível de extrair da especificação técnica em litígio a interpretação pretendida pela Autora.
Quanto à CI, alega que não tendo a A. solicitado esclarecimentos sobre as peças do procedimento não pode, após a apresentação das propostas, valer-se de uma interpretação distinta da efetuada pelo júri do procedimento para justificar fazer valer a sua pretensão, não podendo ignorar o que dispõe o artigo 50º do CCP; que da especificação técnica inserida na cláusula décima nona do Caderno de Encargos, a ED, enquanto entidade adjudicante, pretendia que o trator a adquirir possuísse travão de mão e não qualquer travão de parque, tal como concluiu o Júri do procedimento. Sendo que, apelando-se às regras gerais de direito em matéria de interpretação jurídica conclui-se que a ED pretendeu adquirir um trator com travão de mão e não qualquer modelo de bloqueio adicional àquele, como um travão de parque. Diz ainda que em matéria de especificações técnicas vigora e vale a discricionariedade técnica da ED e a especificação técnica não exige o travão de parque; que a proposta apresentada pela Contrainteressada respeita o exigido em sede de peças do procedimento e o equipamento que propôs fornecer em nada viola a cláusula décima nona do Caderno de Encargos e, por isso, a proposta apresentada pela mesma não deve ser excluída, por não ocorrer nenhuma causa de exclusão do artigo 70º, nº 2 ou 146º, nº 2, ambos do CCP, sob pena da violação do princípio da taxatividade das causas de exclusão das propostas; que a proposta da Contrainteressada é economicamente mais vantajosa e é a que melhor serve
os interesses da ED, sendo que, a exclusão desta consubstanciaria a violação do princípio da proporcionalidade.
O Tribunal a quo analisou a cláusula do caderno de encargos que exigia "bloqueio de estacionamento (parque)" e concluiu que esta exigência não se referia ao travão de mão simples (equipamento standard), mas sim a um bloqueio adicional, conhecido como "travão de parque" e, assim, face a essa especificação técnica, a ED auto-vinculou-se, não podendo depois aceitar propostas que não a cumpram em respeito aos princípios da concorrência, igualdade, transparência e estabilidade das regras do procedimento.
Assim, prevendo o CCP que as propostas que não cumpram as condições técnicas mínimas devem ser excluídas (artigos 70º, nº 2, alínea b) e 146º, nº 2, alínea o)) o Tribunal a quo entendeu que a proposta da empresa vencedora ([SCom02...]) não cumpria a especificação técnica exigida e, por isso, devia ser excluída.
Nessa medida, anulou a decisão de adjudicação do Lote 1 à [SCom02...]. Todavia, como o contrato já tinha sido celebrado e executado, considerou que se tornou impossível adjudicar o contrato à A., reconhecendo
o Tribunal a quo o direito da A. a ser indemnizada, nos termos do artigo 45º do CPTA, por não ser possível obter a substituição do acto considerado ilegal.
Defende a recorrente, CI, nos termos que constam das respetivas conclusões do recurso, que a especificação técnica constante do Caderno de Encargos para o Lote 1, que exigia "Bloqueio de estacionamento (Parque)", ao contrário do que defende a A./recorrida, não significava que o trator deveria possuir um travão de parque, mas antes que a expressão se referia a um trator com travão capaz de imobilizar o equipamento em parque de estacionamento ou de máquinas, para o qual um travão de mão «simples» seria suficiente em certas categorias de tratores que foi o entendimento do Júri do procedimento e da ED.
Mais defende a recorrente, CI, que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito, baseando-se numa fundamentação meramente conclusiva e parcial, não constando do probatório, factos que demonstrem que a intenção da ED era exigir um travão de parque; que o ónus de provar factos que levassem a uma interpretação diferente daquela defendida pelo Júri e pela ED cabia à Recorrida, o que não foi cumprido. Em caso de dúvida, o ónus da prova funciona a favor da ED e da Recorrente; que o Tribunal a quo demonstrou desconhecimento das características técnicas que diferenciam o
travão de parque do travão de mão «simples» com capacidade de imobilização, e das razões da ED para definir a expressão; que em nenhum momento o caderno de encargos exigiu expressamente um travão de parque; que a colocação da palavra "Parque" entre parênteses era uma referência ao local onde o trator seria imobilizado (parque de estacionamento ou de máquinas), e não uma exigência de um tipo específico de travão; que a interpretação da norma deve evitar restrições desnecessárias à concorrência, o que é um princípio estruturante da contratação pública; que a exigência de um travão de parque, sendo mais específico e menos comum, restringiria a concorrência, inexistindo razões ponderosas para tal exigência, a interpretação consentânea com a lei é a de que qualquer sistema que permita imobilizar o trator em parque, incluindo o travão de mão «simples», cumpre a especificação; que a exigência de travão de parque seria desproporcional e violaria o princípio da concorrência e da boa administração (eficiência e economicidade), uma vez que a funcionalidade pode ser cumprida pelo travão de mão «simples» a um custo menor, e não se provou a sua necessidade; que não foi provado qualquer facto que justifique a necessidade de exigir travão de parque ou a insuficiência do travão de mão para o objetivo funcional. A suposição da Recorrida sobre maior segurança para os alunos não tem valor probatório, e o trator seria utilizado em zonas planas ou de baixo declive. O
travão de mão «simples» é certificado em segurança e de mais fácil apreensão para alunos.
Conclui a CI/ recorrente que a sua interpretação e a da ED é, no mínimo, uma interpretação possível e com correspondência à letra da norma, que o Tribunal a quo não poderia ter desconsiderado.
Defende ED/recorrente, nos termos que constam das respetivas conclusões do recurso, que a sentença recorrida padece de erro de direito por violação do ónus da prova, porquanto, não considerou provada a alegação da
A. sobre a existência de uma tipologia de "travão de parque" distinta de um travão-de-mão padrão sendo que o ónus da prova para esta distinção recaía sobre a autora; erro de direito na interpretação e aplicação da hermenêutica jurídica (Artigo 9.º/3 do Código Civil): Não existe na sentença recorrida, nem nos autos, qualquer indício que sustente a interpretação do Tribunal de 1.ª instância de que a especificação técnica exigia uma tipologia de "travão de parque" especial e distinta de um travão-de-mão padrão. Aplicando corretamente o Artigo 9.º/3 do CC, o Tribunal deveria ter concluído pela improcedência do pedido da autora, pois a sua interpretação da especificação técnica não era a única possível; erro de direito na determinação da norma aplicável, por desconsideração do Artigo 50.º/1/8/9 do CCP (Código dos
Contratos Públicos): Em caso de ambiguidade conceptual nas peças do procedimento, o risco de apresentar uma proposta menos concorrencial, baseada numa interpretação própria das peças e sem pedido prévio de esclarecimentos, é imputável ao concorrente (neste caso, a autora). O Artigo 50.º/1/8/9 do CCP prevê a necessidade de solicitar esclarecimentos para a boa compreensão e interpretação das peças do procedimento. A aplicação desta norma jurídica deveria ter levado o Tribunal a concluir pela improcedência do pedido da autora, uma vez que a sua interpretação da especificação técnica em litígio não era a única possível.
Vejamos então se a sentença recorrida incorreu nos erros de julgamento que lhe imputam as recorrentes, quando decidiu que a proposta da CI ao indicar “Bloqueio de estacionamento (parque) -travão de mão”, violava a especificação técnica fixada na Cláusula Décima Nona do CE na parte em que refere como características mínimas da aquisição de trator agrícola com frontal - lote 1 - no item “transmissão”, entre outras, “Bloqueio de estacionamento (parque)”, tendo, por essa razão considerado que, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, estávamos perante uma causa de exclusão da proposta.
Analisando,
Desde logo, como sabemos, a exclusão de uma proposta só pode ocorrer quando esta não cumpra as condições estabelecidas na lei e nas peças do procedimento como condições ou requisitos de regularidade.
No caso em apreço, como resulta do probatório, o Conselho Administrativo da Ré Escola Profissional ..., deliberou a abertura de procedimento por consulta prévia para a celebração de contrato cujo objeto é a "aquisição de trator e alfaias agrícolas, por lotes com base na alínea c), Artigo 20º do CCP na sua atual redação" (Trator_Alfaiais/2025), com o preço base global do procedimento no montante de € 51.756,10, em que o preço base para o lote 1 é no valor de €42.000,00.
No procedimento de consulta prévia, a entidade adjudicante convida diretamente pelo menos três entidades à sua escolha a apresentar proposta.
- artº 16º nº 1 alínea b) do CCP - constituindo peças deste tipo de procedimento, o convite à apresentação de propostas e o caderno de encargos - artº 40º, nº1 al. b) do CCP.
Sobre o que deve constar do convite à apresentação de propostas, dispõe o artº 115º CCP nos seguintes termos:
“1- O convite à apresentação de proposta deve indicar:
a) A identificação do procedimento e da entidade adjudicante;
b) O órgão que tomou a decisão de contratar e, no caso de esta ter sido tomada no uso de delegação ou subdelegação de competência, a qualidade em que aquele decidiu, com menção das decisões de delegação ou subdelegação e do local da respetiva publicação;
c) O fundamento da escolha do procedimento de consulta prévia ou de ajuste direto;
d) Os documentos referidos na alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º, se for o caso;
e) Os documentos que constituem a proposta que podem ser redigidos em língua estrangeira, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 58.º;
f) O prazo para a apresentação da proposta;
g) O modo de apresentação da proposta, através de meio de transmissão eletrónica de dados, se diferente do previsto no n.º 1 do artigo 62.º;
h) O modo de prestação da caução ou os termos em que não seja exigida essa prestação de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 88.º;
i) O valor da caução, quando esta for exigida;
j) O prazo para a apresentação, pelo adjudicatário, dos documentos de habilitação, que pode ser até cinco dias, bem como o prazo a conceder pela entidade adjudicante para a supressão de irregularidades detetadas nos documentos apresentados que possam levar à caducidade da adjudicação nos termos do disposto no artigo 86.º;
2 - Tratando-se de procedimento de consulta prévia, o convite deve também indicar:
a) Se as propostas apresentadas serão objeto de negociação e, em caso afirmativo:
i) Quais os aspetos da execução do contrato a celebrar que a entidade adjudicante não está disposta a negociar;
ii) Se a negociação decorrerá, parcial ou totalmente, por via eletrónica e os respetivos termos;
b) A modalidade do critério de adjudicação e os eventuais fatores e subfatores que o densificam, não sendo, porém, necessário um modelo ou uma grelha de avaliação das propostas.
3 - (Revogado.)
4 - O convite e a proposta devem ser enviados através de meios eletrónicos, não sendo obrigatória a utilização de plataforma eletrónica.
5 - Quando o ajuste direto seja adotado ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 27.º:
a) O critério de adjudicação pode ter em conta a ordenação das propostas efetuada no âmbito do concurso de conceção;
b) O caderno de encargos deve ser substancialmente idêntico ao que acompanhou os termos de referência do concurso de conceção.”
Por sua vez, quanto ao caderno de encargos, dispõe o artigo 42º do CCP o seguinte:
“1 - O caderno de encargos é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar.
2 - Nos casos de manifesta simplicidade das prestações que constituem o objeto do contrato a celebrar, as cláusulas do caderno de encargos podem consistir numa mera fixação de especificações técnicas e numa referência a
outros aspetos essenciais da execução desse contrato, tais como o preço ou o prazo.
3 - As cláusulas do caderno de encargos relativas aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência podem fixar os respetivos parâmetros base a que as propostas estão vinculadas.
4 - Os parâmetros base referidos no número anterior podem dizer respeito a quaisquer aspetos da execução do contrato, tais como o preço a pagar ou a receber pela entidade adjudicante, a sua revisão, o prazo de execução das prestações objeto do contrato ou as suas características técnicas ou funcionais, bem como às condições da modificação do contrato, devendo ser definidos através de limites mínimos ou máximos, consoante os casos, sem prejuízo dos limites resultantes das vinculações legais ou regulamentares aplicáveis.
5 - O caderno de encargos pode também descrever aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, nomeadamente mediante a fixação de limites mínimos ou máximos a que as propostas estão vinculadas.
6 - Os aspetos da execução do contrato, constantes das cláusulas do caderno de encargos, podem dizer respeito, desde que relacionados com tal
execução, a condições de natureza social, ambiental, ou que se destinem a favorecer:
a) A aplicação de medidas de promoção da igualdade de género e da igualdade salarial no trabalho;
b) O aumento da participação das mulheres no mercado de trabalho;
c) A conciliação da vida profissional com a vida familiar e pessoal de todos os trabalhadores afetos à execução do contrato;
d) A inclusão de pessoas com deficiência no mercado de trabalho.
e) (Revogada.)
f) A promoção da economia circular e dos circuitos curtos de distribuição;
g) A promoção da sustentabilidade ambiental;
h) A valorização de processos, produtos ou materiais inovadores;
i) A contribuição para a promoção da inovação ou de emprego científico ou qualificado;
j) A promoção de atividades culturais e a dinamização de património cultural;
k) A valorização da contratação coletiva;
l) O combate ao trabalho precário.
7 - (Revogado.)
8 - (Revogado.)
9 - (Revogado.)
10 - (Revogado.)
11 - Para efeito do disposto nos n.os 3 e 5, consideram-se aspetos submetidos à concorrência aqueles que correspondam a fatores ou subfatores que densificam o critério de adjudicação, e aspetos não submetidos à concorrência todos os demais.
12 - A inclusão no caderno de encargos das condições elencadas no n.º 6 pode contemplar, nomeadamente, a fixação de quantidades mínimas de fornecimento de bens ou de prestação de serviços destinadas à promoção desses objetivos.
13 - Os cadernos de encargos dos procedimentos de formação de contratos de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos e de aquisição de serviços devem incluir uma cláusula determinando a obrigatoriedade de cumprimento do disposto no artigo 419.º-A.”.
Apresentadas as propostas, o júri do procedimento elabora um relatório preliminar fundamentado a que se refere o artigo 122º do CCP, no qual deve propor a ordenação das mesmas, e também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas por qualquer dos motivos previstos nos nºs 2 e 3 do artigo 146.º que estabelecem o seguinte:
“2 - No relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas:
a) Que tenham sido apresentadas depois do termo fixado para a sua apresentação;
b) Que sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto no n.º 2 do artigo 54.º;
c) Que sejam apresentadas por concorrentes relativamente aos quais ou, no caso de agrupamentos concorrentes, relativamente a qualquer dos seus
membros, a entidade adjudicante tenha conhecimento que se verifica alguma das situações previstas no artigo 55.º;
d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A;
e) Que não cumpram o disposto nos nºs 4 e 5 do artigo 57.º ou nos nºs 1 e 2 do artigo 58.º;
f) Que sejam apresentadas como variantes quando estas não sejam admitidas pelo programa do concurso, ou em número superior ao número máximo por ele admitido;
g) Que sejam apresentadas como variantes quando não seja apresentada a proposta base;
h) Que sejam apresentadas como variantes quando seja proposta a exclusão da respetiva proposta base;
i) Que violem o disposto no n.º 7 do artigo 59.º;
j) (Revogada.)
l) Que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º;
m) Que sejam constituídas por documentos falsos ou nas quais os concorrentes prestem culposamente falsas declarações;
n) Que sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto nas regras referidas no n.º 4 do artigo 132.º, desde que o programa do concurso assim o preveja expressamente;
o) Cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo
70.º
3 - Nos casos previstos nas alíneas f) e i) do número anterior, o júri deve propor a exclusão de todas as propostas variantes, a qual não implica a exclusão da proposta base.”
Estabelece o artigo 70.º, n.ºs 1 e 2 do CCP que:
“1 - As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.
2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.os 4 a 6 e 8 a 11 do artigo 49.º;
c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos;
d) Que o preço contratual seria superior ao preço base;
e) Um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte;
f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
g) A existência de fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear as regras de concorrência. “
Pedro Sánchez (Direito da Contratação Pública, Volume II, AAFDL Editora, p. 226 e ss.) elenca, como causa de exclusão das propostas, razões formais (plasmadas no artigo 146.º CCP) e razões materiais (pasmadas no artigo 70.º CCP). No tocante às razões materiais, este Autor preconiza a seguinte arrumação das mesmas: exclusão por omissão de atributos ou termos ou condições (alínea a) do artigo 70.º CCP), ou seja, cada um dos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação terá, obrigatoriamente, de obter uma resposta expressa por parte do concorrente. Relativamente à omissão de termos ou condições (e uma vez que se prendem com aspetos atinentes à execução do contrato não submetidos à concorrência, mas que a entidade adjudicante pretende vincular os concorrentes a observar), a omissão só releva caso a entidade adjudicante especificamente exigir uma resposta expressa; exclusão por insusceptibilidade de avaliação dos seus atributos (alínea c)) - ocorre nos casos em que a proposta é omissa quanto aos atributos e quanto aos casos em que, não se verificando tal omissão, algum dos atributos é apresentado de uma forma que inviabiliza a sua avaliação; exclusão por violação do caderno
de encargos: o caderno de encargos como projeto imperativo de contrato a respeitar pelos concorrentes (alínea b)), ou seja, este preceito inclui as propostas que não são omissão quanto aos atributos, termos e condições, mas que violam os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar; exclusão por violação do preço base (alínea d)); exclusão por violação do bloco de juricidade vigente (alínea f)); exclusão da proposta por violação das regras da concorrência.
Além disso, “tal como resulta da sequência procedimental prevista nos artigos 146.º, 70.º, 73.º e 74.º, o júri procede, em primeiro lugar, à análise das propostas, aferindo a sua conformidade com as peças do procedimento e, em geral, com o disposto na lei e nos regulamentos aplicáveis, verificando a presença de quaisquer eventuais causas de exclusão previstas no n.º 2 do artigo 70.º e no n.º 2 do artigo 146.º. Apenas no caso de tal aceitabilidade contratual estar confirmada é que subsequentemente, pode proceder à avaliação das propostas que não hajam sido excluídas, através da aplicação do critério de adjudicação previsto no programa do procedimento.” - Pedro Sanchez, Direito da Contratação Pública, Vol. II, AAFDL Editora, 2020, p. 225.
Nos termos do n.º1 do artigo 56.º do CCP, a proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo, constituindo atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos (cfr. art.º56.º, n.º2 do CCP), não se confundindo com os designados termos ou condições, aspectos não submetidos à concorrência mas em relação aos quais a entidade adjudicante pretende que os proponentes se vinculem - artº 57º, n1 al c) do CPP - que, a não serem respeitados, determinam a exclusão da proposta - artº 70º, nº2 alíneas a).
No caso em apreço, a ED estabeleceu no convite qual o critério de adjudicação e que foi o da proposta economicamente mais vantajosa, tendo em conta os factores preço; extensão de garantia, prazo de entrega, fixando a respectiva fórmula de avaliação.
Mais estabelece no convite que a proposta devia ser acompanhada dos seguintes documentos: a) Declaração de aceitação do caderno de encargos (modelo disponibilizado); b) Lista de preços unitários (por lote); c) Fichas técnicas (do produtor, do representante da marca ou do importador para o mercado da União Europeia; não existindo ou não contendo todas as
especificações solicitadas: declaração de honra do concorrente com identificação da marca e modelo e descrição das especificações técnicas em falta) dos bens propostos, suscetíveis de demonstrar as especificações técnicas constantes no caderno de encargos; d) (Para efeitos do fator de adjudicação prazo de entrega) Prazo de entrega dos bens após requisição; e) (Para efeitos do fator de adjudicação extensão da garantia) Prazo de garantia atribuído aos bens; f) Ato legal de representação (do concorrente ou de todos os membros do agrupamento concorrente): cópia ou código da certidão permanente do registo comercial, procuração ou outro.
Os referidos documentos foram apresentados pelas duas propostas apresentadas no procedimento e, em face disso, a ED decidiu admiti-las, graduando a CI em 1º lugar e a A. em 2º lugar.
A A. colocou a questão do incumprimento da cláusula décima nona onde foram definidas as especificações técnicas e que quanto ao lote 1- tractor agrícola com frontal estabelece:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

Do facto 8) do probatório consta que “A proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...] identificava como trator agrícola a fornecer o trator da marca New Holland, modelo Trator T3./0LP e no que respeita à transmissão que a mesma continha travão de mão, referindo na proposta como sendo "Bloqueio de estacionamento (parque) -travão de mão" e no facto 6) “Quanto à proposta da A. que “Na sua proposta o trator agrícola a fornecer era da marca Kubota, modelo M 4063DT e no que respeita à transmissão referia que a mesma continha "travão de mão + travão de park lock".
E foi com base nestes factos que a A. questionou a conformidade técnica da proposta da CI com o que havia sido definido pela ED no CE e a sentença lhe deu razão, interpretando a exigência técnica como se tratando e bem “de termos ou condições para a execução do contrato a celebrar não submetidas à concorrência ou seja, aspetos/condições técnicas que o trator a adquirir tem que conter, não submetidos à concorrência e que a entidade adjudicante
pretende que os concorrentes se vinculem. Isto é, um aspeto da execução do contrato que se impõe de modo imperativo a todos os interessados em contratar”.
O Tribunal a quo considerou que a proposta da CI apenas continha a indicação de que o trator continha travão de mão sem qualquer outro equipamento de bloqueio de estacionamento ou parque que considerou exigível à luz da cláusula em questão dizendo que a entidade adjudicante exigiu que o trator a fornecer deve conter, no que respeita ao “Bloqueio de estacionamento” e colocou a expressão "parque". Ora, entendeu o Tribunal a quo que, existindo no mercado tratores com esse modelo de bloqueio adicional - travão de parque -que é esse tipo de modelo de bloqueio de estacionamento que a Entidade Adjudicante pretende que o trator a fornecer contenha e que “a interpretação que decorre da condição técnica mínima inserida na Cláusula Décima Nona do Caderno de Encargos - "Bloqueio de estacionamento (Parque)” (…) é que o trator a fornecer tinha que conter a caraterística técnica de bloqueio de estacionamento de modelo travão de parque”.
A ED na resposta à questão colocada em sede de audiência prévia deixou claro que o exigido bloqueio de estacionamento (parque) foi respeitado na
proposta da CI, não requerendo em qualquer momento a exigência de um equipamento de imobilização adicional/extra e que apenas pretendeu exigir um bloqueio de estacionamento, colocando entre parêntesis (parque), pretendendo-se referir a um bloqueio de estacionamento, de qualquer tipologia, em parque de estacionamento ou em parque de máquinas, nunca exigindo em parte alguma “travão de parque”.
Os mesmos argumentos foram usados pela ED na defesa que apresentou na acção, no sentido de que decorre expressamente da letra do caderno de encargos a expressão “Bloqueio de estacionamento (Parque)” e não a expressão “travão de parque” pretendida pela Autora, não sendo possível (via hermenêutica jurídica estabelecida no artigo 9.ºdo Código Civil) extrair da especificação técnica em litígio a interpretação restritiva pretendida pela Autora.
Também nas alegações de recurso a ED sustenta que não ficou provada a alegação da autora sobre a exigência de uma tipologia de "travão de parque" distinta de um travão-de-mão padrão e por isso a sentença recorrida ao ter interpretado a cláusula desse modo, incorreu em erro de julgamento.
Será que os autos reúnem elementos suficientes tendo em conta o que foi alegado e provado para afirmar com a segurança exigível que a proposta da CI não respeitava a Cláusula Décima Nona do Caderno de Encargos, o que exigia a sua exclusão do procedimento pré-contratual, medida que, como sabemos, deve constituir a último ratio, de acordo com o princípio da concorrência, e exige uma certeza inabalável quanto à desconformidade da proposta que a justificaria?
Na determinação do sentido das cláusulas do tipo da que está aqui em causa impõe-se ter em conta as regras e princípios gerais de interpretação e aplicação das leis, o que significa que, na sua interpretação, valem os critérios estabelecidos no art. 9.º do Código Civil, que estabelece o seguinte:
“1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. 2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso. 3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador
consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”.
Assim, à semelhança do que sucede na interpretação da lei, a busca do sentido relevante da cláusula do CE deve partir da sua expressão literal e, por conseguinte, importa, ter em linha de conta a letra da cláusula que, não constituindo o único elemento interpretativo, é o ponto de partida da interpretação, e como tal cabe-lhe desde logo uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer correspondência nas palavras da lei - v. BAPTISTA MACHADO Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1994, pág. 182 e 189.
Ora tendo presente o enunciado da cláusula em questão - Bloqueio de estacionamento (Parque)” - julgamos que, por si só, não permite dar apoio à tese da A., à qual aderiu o Tribunal a quo, no sentido de que a exigência técnica que a ED consagrou se reporta a um sistema de estacionamento que implique uma outra funcionalidade distinta daquela que a proposta da CI prevê.
O que a cláusula refere é, precisamente a expressão “Bloqueio de estacionamento (Parque)” e dela não se retira a conclusão de que se exigia que o equipamento a adquirir tivesse além do travão de mão (que o modelo da CI apresenta) um travão de parque (que o modelo da A. contempla).
Concede-se que a ED talvez não se tenha expressado da melhor forma quando escolheu a formulação em causa, dando margem a dúvidas de interpretação, mas o que não podemos aceitar, com base nos poucos elementos de facto disponíveis, com a segurança que exige uma declaração de invalidade do acto de admissão da proposta da CI ao concurso e as suas consequências, é a interpretação corretiva no sentido de que quando a ED exige que o trator disponibilize um “Bloqueio de estacionamento (Parque)” se exige obrigatoriamente um modelo que disponha de um “travão de parque” pois da formulação usada não decorre, sem margem para dúvidas, uma referência àquele sentido que a A. e a sentença recorrida acolheram.
Ora cumprindo ao intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - n.º 3 do art. 9º do Código Civil - parece-nos razoável concluir que
o conteúdo da cláusula Décima Nona do Caderno de Encargos não tem apenas
o sentido que a A. e o Tribunal a quo lhe atribuíram, o que significa que, ao
contrário do decidido, não estavam reunidos os pressupostos para afirmar, sem margem para dúvidas, que a proposta da CI afrontava a exigência do CE, com a consequente exclusão do concurso.
Nessa medida, impõe-se dar provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e julgar a acção improcedente.
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Invocam ainda as recorrentes que a sentença recorrida desconsiderou o artigo 50.º, nº1, 8 e 9 do CCP, que prevê a necessidade de solicitar esclarecimentos para a boa compreensão e interpretação das peças do procedimento em caso de ambiguidade conceptual nas peças do procedimento, de forma a evitar o risco de apresentar uma proposta menos concorrencial, baseada numa interpretação própria das peças e que não tendo havido pedido prévio de esclarecimentos, tal é imputável à A. o que deveria ter levado o Tribunal a concluir pela improcedência do pedido da autora.
Adianta-se que, neste ponto, não oferece qualquer razão às recorrentes.
Sob a epígrafe “Esclarecimentos, retificação e alteração das peças do procedimento”, o artº 50º do CCP prevê:
“1 - No primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, os interessados podem solicitar os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento e, no mesmo prazo, devem apresentar uma lista na qual identifiquem, expressa e inequivocamente, os erros e as omissões das peças do procedimento por si detetados.
2 - Para efeitos do presente Código consideram-se erros e omissões das peças do procedimento os que digam respeito a:
a) Aspetos ou dados que se revelem desconformes com a realidade;
b) Espécie ou quantidade de prestações estritamente necessárias à integral execução do objeto do contrato a celebrar;
c) Condições técnicas de execução do objeto do contrato a celebrar que o interessado não considere exequíveis;
d) Erros e omissões do projeto de execução que não se incluam nas alíneas anteriores.
3 - A lista a apresentar ao órgão competente para a decisão de contratar deve identificar, expressa e inequivocamente, os erros ou omissões detetados, com exceção dos referidos na alínea d) do número anterior e daqueles que por
eles apenas pudessem ser detetados na fase de execução do contrato, atuando com a diligência objetivamente exigível em face das circunstâncias concretas.
4 - O incumprimento do dever de identificar erros e omissões a que se referem os números anteriores tem a consequência prevista no n.º 3 do artigo
378.º
5 - Até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, ou até ao prazo fixado no convite ou no programa de concurso:
a) O órgão competente para a decisão de contratar, ou o órgão para o efeito indicado nas peças do procedimento, deve prestar os esclarecimentos solicitados;
b) O órgão competente para a decisão de contratar pronuncia-se sobre os erros e as omissões identificados pelos interessados, considerando-se rejeitados todos os que, até ao final daquele prazo, não sejam por ele expressamente aceites.
6 - O órgão competente para a decisão de contratar deve identificar os termos do suprimento de cada um dos erros ou das omissões aceites nos termos do disposto na alínea b) do número anterior.
7 - Independentemente do disposto nos números anteriores, o órgão competente para a decisão de contratar pode, oficiosamente, proceder à retificação de erros ou omissões das peças do procedimento, bem como prestar esclarecimentos, no mesmo prazo referido no n.º 5, ou até ao final do prazo de entrega de candidaturas ou propostas, devendo, neste caso, atender-se ao disposto no artigo 64.º
8 - Os esclarecimentos, as retificações e as listas com a identificação dos erros e omissões detetados pelos interessados devem ser disponibilizados na plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante e juntos às peças do procedimento que se encontrem patentes para consulta, devendo todos os interessados que as tenham obtido ser imediatamente notificados desse facto.
9 - Os esclarecimentos e as retificações fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito e prevalecem sobre estas em caso de divergência.”
Este normativo destina-se a permitir aos interessados (em concorrer) obter da entidade adjudicante esclarecimentos, relativamente ao teor das peças do procedimento e à sua eventual ambiguidade, omissões, erros e contradições e que se considerem necessários à boa compreensão e
interpretação das referidas peças, fixando para o efeito um determinado prazo (1º terço do prazo fixado para a apresentação das propostas).
Havendo dúvidas, é de todo o interesse que, de forma atempada, as mesmas se coloquem junto da entidade adjudicante, evitando, no futuro, que surjam.
Todavia, no que tange a dúvidas sobre o sentido de determinada cláusula do CE, como sucede no caso em apreço, não se retira do citado normativo que estivesse a A. obrigada a colocar essa dúvida interpretativa e que, não o tendo feito, se retire a conclusão, como parece ser o entendimento das recorrentes, que tal dúvida permanece por causa imputável à A., o que devia ter determinado a improcedência da acção.
Nesta medida, sem mais considerações, impõe-se julgar improcedente este segmento recursivo.
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IV. DECISÃO
Nestes termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central
Administrativo Norte, em julgar procedente o recurso interposto, revogando a sentença recorrida e, em consequência, julgar a acção improcedente.
Custas a cargo da Recorrida - artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC. Notifique.
Porto, 18 de Maio de 2026.

Maria Clara Alves Ambrósio
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas
Tiago Afonso Lopes de Miranda (com voto de vencido)
Voto de Vencido:
Confirmaria a decisão recorrida. A clausula do CE não me parece ambígua, no sentido de exigir efectivamente o travão de parque como um "magis" relativamente ao travão de mão, porque:
- estava exigido no capítulo “transmissão”,
- o travão de mão também era referido nas peças,
- além de que, presumivelmente, como tem de existir sempre, não teria sentido exigi-lo expressamente.
Esse "magis", naturalmente faz subir o preço do bem a fornecer, com o que resulta subvertido, pela admissão da proposta da recorrida CI, o princípio da concorrência.