| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
F… - residente no Lugar… – interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel – em 3 de Maio de 2006 – que absolveu da instância o Município de Castelo de Paiva com fundamento em ilegal cumulação de impugnações [artigos 47º nº6 e 89º nº1 alínea g) do CPTA].
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A cumulação de impugnações é admitida [e mesmo aconselhável] em obediência ao princípio da economia processual, que visa permitir que no mesmo processo se resolva o maior número possível de litígios, impedindo a multiplicação evitável de processos judiciais;
2- No caso em apreço, as partes são as mesmas, a forma de processo exigida é a mesma, é o mesmo o procedimento administrativo, as decisões foram proferidas e notificadas no mesmo dia e o tribunal competente para apreciar os vícios imputados aos actos é também o mesmo;
3- Para além das apontadas conexões formais verifica-se também, in casu, uma verdadeira relação material de conexão, conforme dispõe o corpo do artigo 47º nº1 do CPTA;
4- Existe conexão material quando as questões a dirimir sejam idênticas ou relacionadas entre si, só assim se podendo falar verdadeiramente de relações conexas entre si;
5- Todos os actos impugnados respeitam ao funcionamento e exploração de um estaleiro de materiais de construção;
6- Com efeito: - o primeiro acto respeita à ordem de demolição de umas paredes que o réu afirma tratar-se de um anexo, no próprio estaleiro de materiais alegadamente edificado face à variante à EN222; -o segundo acto respeita à demolição de um muro de suporte/vedação do próprio estaleiro; - e o terceiro acto relaciona-se com a cessação de utilização do edifício, licenciado para habitação e alegadamente utilizado como armazém de materiais de construção, o que significa tratar-se de uma utilização relativa ao estaleiro;
7- Por outro lado, todas as construções estão implantadas no mesmo terreno, tudo no lugar do …, freguesia de Sobrado, concelho de Castelo de Paiva;
8- Parte dos vícios apontados aos três actos impugnados são basicamente da mesma natureza: - comuns ao primeiro e segundo actos são a falta ou insuficiência da fundamentação de facto e de direito; - comuns ao segundo e terceiro actos são o erro nos pressupostos de facto; - diferentes ficam apenas o abuso de direito no segundo acto e a incompetência relativa no terceiro acto;
9- Isto é, com excepção da questão do eventual abuso de direito, as normas e princípios jurídicos em causa nos outros vícios são essencialmente os mesmos;
10- Assim, ao contrário do decidido, existem fundamentos para cumular as diversas pretensões impugnatórias, uma vez que a sentença recorrida violou, nomeadamente, o disposto no artigo 4º nº 5 e 47º nº1 e nº4 do CPTA;
11- Finalmente, mesmo que assim se não entenda, o que se concede por mera facilidade de exposição de raciocínio, a sentença recorrida tem de ser revogada por violação do disposto no artigo 47º nº5 do CPTA interpretado extensivamente à cumulação de impugnações, já que, tendo concluído pela ilegalidade da cumulação de impugnações, o julgador a quo devia ter notificado o autor [o que não fez] para indicar o pedido que pretendia ver apreciado no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todas as impugnações.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.
O Município recorrido contra-alegou, pedindo a manutenção da sentença recorrida, mas sem formular conclusões.
No entender do Ministério Público, o recurso jurisdicional não merece provimento.
De Facto
Na decisão judicial impugnada – saneador-sentença – o julgador a quo não discriminou os factos que considerava provados – relevantes para a decisão a proferir - e aos quais deveria aplicar o pertinente direito - artigo 659º nº2 do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
Não obstante tal omissão configurar uma ostensiva causa de nulidade da sentença – artigo 668º nº1 alínea b) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA – o certo é que o recorrente não utilizou este argumento para atacar a decisão judicial recorrida, conformando-se tacitamente com essa omissão.
É sabido, porém, que o recurso jurisdicional deve ser apreciado e decidido dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável, as quais permitem ao tribunal superior o suprimento desta essencial carência da sentença recorrida, caso disponha dos elementos de prova necessários para tal – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes.
Importa, pois, fixar os factos provados e relevantes para a decisão posta em causa, dado que dispomos, nos autos, de todos os elementos necessários para o efeito.
Assim, consideramos provados os seguintes factos:
1- Em 11.04.2001, o Presidente da Câmara Municipal de Castelo de Paiva [CMCP] comunicou ao Inspector-Geral da Administração do Território [IGAT] o seguinte: Deu entrada nesta Câmara Municipal um processo de licenciamento, a que foi atribuído o nº168/99, no âmbito do qual foram licenciadas as obras de construção de um edifício de duas habitações. [parágrafo] Sucede no entanto que o requerente, para além das obras licenciadas, procedeu à construção de um anexo com a área de 220m2, o qual, para além de não estar devidamente licenciado, se encontra em violação da zona de servidão “non aedificandi” relativa à variante à EN222, tendo em consequência sido desencadeado, por esta Câmara Municipal, o procedimento tendente à demolição do respectivo anexo. [parágrafo alargado] Já no que tange às obras que estão a ser levadas a cabo, a coberto do licenciamento supra referido, as mesmas encontram-se actualmente embargadas em virtude de terem sido detectadas, pelos serviços de fiscalização, um conjunto de irregularidades, não nos sendo possível, nesta altura, verificar se as edificações estão a ser usadas para o fim que o reclamante indica - ver folhas 13 a 15 do PA;
2- Em 24.05.2001, os serviços de fiscalização da CMCP informaram o respectivo presidente do seguinte: […] deslocamo-nos ao lugar do …, freguesia de Sobrado, deste concelho, a fim de averiguarmos o cumprimento da demolição de um anexo com a área de 220m2 e o uso que está a ser dado às construções existentes, pertencente a F…, tendo constatado o seguinte: 1- Verificou-se que o anexo foi demolido parcialmente, uma vez que ainda estão de pé as paredes posterior e lateral direita, tendo sido efectuado o depósito de inertes de encontro às referidas paredes; 2- Em relação às construções existentes, pelo que se vislumbra, depreende-se que a construção mais pequena [sem qualquer licenciamento], se destina a escritório, enquanto que a construção principal, apesar de licenciada, não está de acordo com o uso previsto, uma vez que não foi compartimentada como consta no projecto – ver folha 22 do PA;
3- O Presidente da CMCP concedeu ao ora recorrente prazo para juntar ao procedimento administrativo prova do início efectivo da legalização da obra em questão, e advertiu-o de que, no caso de incumprimento, adoptaria as medidas de tutela da legalidade que achasse convenientes, de acordo com os artigos 54º e seguintes do DL nº445/91 de 20 de Novembro – ver folhas 42 e 46 do PA;
4- Em 05.02.2002, o Chefe da Divisão de Planeamento, Urbanismo e Habitação [DPUH] da CMCP, informou o respectivo Vice-Presidente do seguinte: […] até esta data não foi apresentado nesta DPUH qualquer projecto ou pedido de legalização da alteração ao uso do edifício construído por F…, no lugar do … […]. [parágrafo] Pelo requerimento nº95 de 24.01.2002, solicitou F… informação sobre a possibilidade de alteração da utilização daquele edifício, de habitação para armazém de materiais e serviços, pedido que ainda aguarda informação técnica – ver folha 49 do PA;
5- Em 13.12.2004 [e após lhe ter sido dada oportunidade para se pronunciar sobre os respectivos projectos de decisão] o ora recorrente foi notificado do seguinte:
- Pelo ofício nº9566, sobre o assunto cessação da utilização de edifício, e assinado pelo Presidente da CMCP, de que considerando que a construção licenciada através do processo de licenciamento nº168/99 -habitação bifamiliar – sita no lugar do …, freguesia de Sobrado, deste concelho, está a ser utilizada como armazém de materiais de construção e estaleiro, violando tal uso o disposto no artigo 41º do Plano Director Municipal [PDM], ao abrigo do disposto no nº1 do artigo 109º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, em vigor, fica pelo presente notificado de que deverá cessar a utilização como armazém de materiais de construção e estaleiro do referido edifício, no prazo de 180 dias. [parágrafo] Findo o prazo concedido sem que cesse a utilização, a Câmara Municipal determinará o despejo administrativo do prédio, nos termos do nº2 do referido artigo 109º […] – ACTO RECORRIDO;
- Pelo ofício nº9567, sobre o assunto demolição de construção, e assinado pelo Presidente da CMCP, de que não tendo procedido à demolição das paredes posterior e lateral direita, encontrando-se as mesmas a violar o disposto no nº5 do artigo 37º do PDM – zona non aedificandi da variante à EN222 – não sendo por isso passíveis de licenciamento ao abrigo do disposto no nº1 do artigo 106º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, na sua redacção actual, é-lhe concedido o prazo de 15 dias para proceder à demolição das paredes em apreço. [parágrafo] Findo o prazo concedido sem que se mostrem realizados os trabalhos ordenados, a Câmara Municipal chamará a si a execução dos mesmos, a expensas [do ora recorrente], tomando para o efeito posse administrativa dos terrenos necessários [nº4 do referido artigo 106º] – ACTO RECORRIDO;
- Pelo ofício nº9568, sobre o assunto demolição de muro de suporte/vedação e reposição de terreno, e assinado pelo Presidente da CMCP, de que tendo procedido à construção de um muro de suporte/vedação, sito no lugar do …,, freguesia de Sobrado, deste concelho [à margem da variante à EN222], sem que, previamente, requeresse e obtivesse o respectivo licenciamento, encontrando-se o muro em causa a violar o disposto na alínea b) do nº1 e nº2 do artigo 7º do DL 13/94, de 15.01, não sendo por isso passível de licenciamento, ao abrigo do disposto no nº1 do artigo 106º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, na sua redacção actual, é-lhe concedido o prazo de 15 dias para proceder à demolição do muro em apreço e no mesmo prazo proceder à reposição do talude na situação em que se encontrava antes da referida construção. [parágrafo] Findo o prazo concedido sem que se mostrem realizados os trabalhos ordenados, a Câmara Municipal chamará a si a execução dos mesmos, a expensas [do ora recorrente], tomando para o efeito posse administrativa dos terrenos necessários [nº4 do referido artigo 106º] - acto recorrido - ver folhas 18 e 19, 23 e 24, 28 e 29 dos autos, 67 a 74 e 88 a 95 do PA ;
6- Em 15.03.2005 deu entrada no TAF de Penafiel a presente acção administrativa especial em que o autor [ora recorrente] pede a anulação dos três actos administrativos que lhe foram notificados pelos ofícios ditos no ponto anterior – ver folha 2 dos autos.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões que nos são colocadas pelo recorrente [F…], o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. O autor da acção administrativa especial pediu ao TAF de Penafiel que anulasse três decisões administrativas que lhe foram notificadas [no mesmo dia, embora por ofícios diferentes] pelo Presidente da CMCP: uma ordem de cessação de utilização de edifício [sob pena de despejo administrativo]; uma ordem de demolição de duas paredes [sob pena de demolição coerciva]; e uma ordem de demolição de muro e reposição de terreno [sob pena de execução coerciva]. Para o efeito, imputa ao primeiro acto [ofício nº9566] falta da devida fundamentação de facto e de direito [artigos 124º e 125º do CPA], erro nos pressupostos de facto [será errado, em seu entender, que a construção licenciada esteja a ser utilizada como armazém e como estaleiro], e incompetência da CMCP para decidir a questão [será competente, em seu entender, o respectivo presidente]; imputa ao segundo acto [ofício nº9567] insuficiência na sua identificação [artigo 123º do CPA], e falta da devida fundamentação de direito [artigos 124º e 125º do CPA]; e ao terceiro acto [ofício nº9568] insuficiência na sua identificação [artigo 123º do CPA], falta da devida fundamentação de direito [artigos 124º e 125º do CPA], erro nos pressupostos de facto e de direito [será errado, segundo defende, entender que o muro não é passível de licenciamento ou autorização], e abuso de poder [por ordenar a demolição sem se pronunciar sobre a hipótese de legalização].
Apreciando questão prévia [artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA] que lhe foi suscitada aquando da contestação do município demandado, o tribunal recorrido entendeu que o autor da acção procedeu a uma ilegal cumulação de impugnações [artigo 47º nº6 do CPTA], e absolveu o réu da instância [artigo 89º nº1 alínea g) do CPTA].
É a seguinte a fundamentação desta decisão judicial: O artigo 4º e o artigo 47º, ambos do CPTA, estabelecem um regime específico para a cumulação de impugnações, que reproduz praticamente o que anteriormente era dito quanto a esta matéria no artigo 38º e 39º da LPTA.
O nº4 do artigo 47º estabelece um regime específico para a cumulação de impugnações, concretizando, em parte, os critérios gerais de admissibilidade da cumulação de pedidos [para o qual remete a disposição geral respeitante à cumulação de pedidos – ver artigo 4º do CPTA].
Assim, a alínea a) do nº4 do artigo 47º refere-se aos actos relativamente aos quais opere uma relação de prejudicialidade ou de dependência ou conexão, a norma pretende abranger, não apenas os actos que se encontrem colocados entre si numa situação de dependência ou conexão [por terem sido praticados no âmbito do mesmo procedimento administrativo ou respeitarem a uma mesma relação jurídica ou a relações jurídicas conexas], mas também actos cuja apreciação se configure como uma questão prejudicial relativamente à apreciação de outros, de tal modo que se fossem instauradas acções de impugnação separadas, o juiz teria de suspender a instância de um processo, para aguardar a decisão a proferir no outro - neste sentido ver Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a página 233.
Ora, no caso em apreço não se reconhece a dita relação de prejudicialidade, dependência ou conexão, atento o facto de todos os actos respeitarem ao funcionamento de exploração de um estaleiro de materiais de construção, como indica o autor.
Pois um acto [ver folhas 28 e 29 dos autos] refere-se à cessação de utilização de edifício, sendo certo que outro se relaciona com edificação em zona non aedificandi da variante à EN 222 [ver folhas 18 e 19 dos autos], e o outro acto [ver folhas 23 e 24 dos autos] refere-se a construção sem obtenção do respectivo licenciamento.
Assim sendo, os actos que o autor pretende impugnar, através da cumulação de impugnações, não se reconduzem ao funcionamento e exploração de um estaleiro de materiais de construção, e também se concluiu, que a sua apreciação não depende dos mesmos factos e da interpretação e aplicação dos mesmos princípios e regras de direito, não se justificando, como tal, a sua apreciação conjunta.
Assim, efectivamente constata-se existir uma ilegal cumulação de impugnações [artigo 47º nº6 do CPTA].
Discordando desta decisão judicial, o ora recorrente [autor da acção] aponta-lhe erro de julgamento, por entender que não teve na devida conta o disposto nos artigos 4º nº5 e 47º nº1 nº4 e nº5 do CPTA.
III. A circunstância de os 3 actos administrativos impugnados pelo autor terem sido proferidos pela mesma entidade [Presidente da CMCP], lhe terem sido notificados na mesma data [13.12.2004], e respeitarem a construções situadas num mesmo contexto espacial [o seu terreno, no lugar do …], naturalmente que o impeliu a cumular as respectivas impugnações numa única acção administrativa especial.
O certo é que o contencioso administrativo não faz depender a possibilidade de cumulação de impugnações de qualquer uma ou de todas estas afinidades empíricas, mas sim da existência de uma de duas situações: estarem os actos impugnados colocados, entre si, numa relação de prejudicialidade ou dependência [nomeadamente por estarem inseridos no mesmo procedimento ou porque da existência ou validade de um deles depende a validade do outro]; poder a respectiva validade ser verificada com base na apreciação das mesmas circunstâncias de facto e dos mesmos fundamentos de direito – artigo 47º nº4 do CPTA; ver, a respeito, Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 233 a 236.
Ora, no presente caso, não obstante a referida vizinhança dos 3 actos impugnados, não é defensável que os una qualquer relação de prejudicialidade ou de dependência. Efectivamente, a apreciação da invocada ilegalidade de utilização da construção principal [licenciada para habitação bifamiliar e alegadamente utilizada como armazém de materiais de construção e estaleiro], em nada depende ou condiciona a apreciação da eventual ilegalidade da ordem de demolição das duas paredes que restam do anexo [já parcialmente demolido], e da ordem de demolição do muro de suporte/vedação. Qualquer um destes 3 actos pode ser considerado legal ou ilegal sem que isso venha a repercutir-se na legalidade ou ilegalidade dos demais. Muito embora dos factos provados resulte a ocorrência de uma conexão espacial e finalística das 3 construções levadas a cabo pelo autor [casa de habitação, anexo e muro de suporte], isso não é suficiente, pois, para relevar em termos da exigida prejudicialidade ou dependência jurídica.
Constata-se, também, que a apreciação da validade de cada um dos 3 actos impugnados não é susceptível de ser feita com base na apreciação das mesmas circunstâncias de facto e dos mesmos fundamentos de direito. Trata-se neste caso, como impõe a letra da lei, de uma exigência cumulativa: mesmas circunstâncias de facto e mesmos fundamentos de direito.
A verdade é que, sempre sem prejuízo das afinidades empíricas já sublinhadas, as respectivas circunstâncias e fundamentos não coincidem.
A apreciação da validade da ordem de cessação de utilização do edifício licenciado para habitação [sob pena de despejo administrativo], depende sobretudo do apuramento da utilização que lhe está a ser dada pelo autor, que lhe imputa erro nos pressupostos de facto, falta da devida fundamentação e vício de incompetência.
É o apuramento da utilização efectiva do edifício e a apreciação da concreta fundamentação da ordem dada ao autor, que constituem as circunstâncias de facto relevantes para a aferição da validade do acto. Por sua vez, os pertinentes fundamentos de direito têm a ver com a eventual violação do artigo 41º do respectivo Plano Director Municipal, com a aplicação da norma ou normas legais que atribuem competência para ordenar a cessação da utilização ilegal [artigo 109º do RJUE], e com as exigências legais de fundamentação [artigos 124º e 125º do CPA].
A apreciação da validade da ordem de demolição das paredes remanescentes do anexo [sob pena de demolição coerciva], tal como é posta em causa na acção, depende essencialmente da apreciação de duas questões de natureza formal: insuficiência na identificação do autor do acto e do objecto material do mesmo [artigo 123º do CPA], e falta da devida fundamentação de direito [artigos 124º e 125º do CPA].
É o conteúdo do acto administrativo e da sua notificação que importa aqui apreciar à luz do preceituado nos artigos 68º e 123º a 125º do CPTA.
Por fim, a apreciação da validade da ordem de demolição do muro de suporte/vedação e reposição do respectivo terreno [sob pena de execução coerciva], para além de depender da ponderação, também, de duas questões formais semelhantes às acabadas de referir [e que incidem, naturalmente, sobre pressupostos factuais diferentes], ainda depende do apuramento e valoração das circunstâncias em que o dito muro foi construído, pois que, segundo o autor, a entidade administrativa erra nos pressupostos de facto ao entender que ele é insusceptível de legalização por violar a faixa de protecção [non aedificandi] à EN222 [artigo 7º nº1 alínea b) e nº2 do DL nº13/94 de 15.01]. E depende, por último [last but not the least], da verificação ou não do vício de abuso de poder com que, segundo o autor, este acto estará contaminado.
Torna-se patente, pois, que apesar das afinidades empíricas que unem estes 3 actos impugnados, e que inegavelmente seduzem e impelem à cumulação, o certo é que os pressupostos legais para que ela se possa verificar não ocorrem, impedindo o tribunal de se aventurar numa apreciação de mérito que, porque multifacetada em termos factuais e jurídicos, corre o risco de resultar numa amálgama que em nada beneficiaria a clareza e a segurança exigível à decisão judicial.
Está correcta, portanto, a fundamentação utilizada na decisão judicial recorrida, que nesse aspecto não merece qualquer censura.
Todavia, cremos, o julgador a quo retirou dessa fundamentação acertada uma conclusão jurídica parcialmente errada: absolveu, sem mais, o réu da instância [nos termos dos artigos 47º nº6 e 89º nº1 alínea g) do CPTA].
É verdade que a ilegalidade de cumulação de pretensões constitui excepção dilatória, determinando a absolvição da instância [artigo 89º nº1 alínea g) do CPTA]. Só que, o artigo 47º do CPTA, logo depois de ter fixado, no seu nº4, os requisitos da cumulação de impugnações, estipula no seu nº5 que havendo cumulação, sem que entre os pedidos exista a conexão exigida no número anterior, o juiz notifica o autor ou autores para, no prazo de 10 dias, indicarem o pedido que pretendem ver apreciado no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todos os pedidos.
Acrescenta o nº6 do mesmo artigo que no caso de absolvição da instância por ilegal cumulação de impugnações, podem ser apresentadas novas petições, no prazo de um mês a contar do trânsito em julgado, considerando-se estas apresentadas na data de entrada da primeira para efeitos da tempestividade da sua apresentação [norma esta igual à consagrada, na parte geral, no artigo 4º nº4 do CPTA].
Temos, portanto, que a absolvição da instância decretada pela decisão judicial recorrida, com fundamento em cumulação ilegal de impugnações, não deveria ter ocorrido sem que previamente, e mediante convite do tribunal, fosse dada ao autor a possibilidade de, no prazo de 10 dias, indicar qual das três impugnações deduzidas pretendia ver apreciada no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todas.
Porque existe a possibilidade legal e real de manter a presente instância quanto a uma das três impugnações formuladas, assim o queira o autor, não poderia o tribunal recorrido extingui-la sem lhe ter dado essa oportunidade, que ele reclama, aliás, na última das suas conclusões de recurso.
Quanto aos pedidos de que o demandado for absolvido da instância, sempre poderá o ora recorrente impugná-los beneficiando do prazo estabelecido nos artigos 4º nº4 e 47º nº6 do CPTA.
Deve, pois, ser mantida a decisão judicial recorrida enquanto julga haver uma ilegal cumulação de impugnações, mas deve ser modificada na parte em que absolve, sem mais, o réu da instância.
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste tribunal, no seguinte:
- Conceder parcial provimento ao recurso e revogar a decisão judicial recorrida apenas na parte em que absolve totalmente o réu da instância;
- Ordenar a baixa do processo ao tribunal recorrido para que seja formulado despacho convite ao autor nos termos do artigo 47º nº5 do CPTA.
Custas por recorrente e recorrido em partes iguais - com taxa de justiça fixada nos termos dos artigos 18º nº2 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 27 de Setembro de 2007
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso Aragão Seia |
