| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * I – RELATÓRIO
E., LDA. interpõe recurso jurisdicional do despacho saneador-sentença proferido no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Viseu no âmbito da acção administrativa especial proposta contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP, I.P.), que julgou verificada a inimpugnabilidade do acto impugnado praticado em 04/08/2014 e a intempestividade do acto impugnado de 12/12/2012 e, em consequência, absolveu a Entidade demandada da instância.** A Recorrente apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos que delimitam o objecto do recurso:
1. Atento tudo o acima alegado, o ato administrativo padece de vício de violação da lei, com a consequente invalidade e anulação.
2. A sentença julgou procedente, por provada, a invocada exceção da inimpugnabilidade do ato/decisão impugnada pela aqui Recorrente, por considerar que a decisão/ato proferida em 12 de Dezembro de 2012 (1.º ato/decisão) não foi confrontada pela Recorrente com novos elementos de ponderação, que, em seu entender, devessem conduzir à revogação desse mesmo ato/decisão, que ordenara a reposição das verbas já recebidas pela Recorrente a título de ajudas e de adiantamento.
3. Segundo o teor dessa decisão, o IFAP determinou à Autora a reposição das verbas recebidas a título de adiantamento por, alegadamente, ter verificado “o incumprimento da legislação aplicável às referidas medidas” e por “irregularidades na sua candidatura”.
4. O IFAP, na decisão, recorreu a alegações vagas e genéricas, e não fundamentou a sua decisão em termos claros, objectivos e inequívocos, conforme estava obrigado.
5. Por essa razão, a Autora ficou impossibilitada, não só de compreender a decisão, como também de reagir legalmente à mesma.
6. Pois, não lhe foi dado a conhecer, sequer, qual a norma, ou as normas, que infringiu, e porquê, nem quais as irregularidades que a sua candidatura encerrava.
7. Assim, em conclusão, a Recorrente não poderia, de nenhuma forma, confrontar a Recorrida com novos elementos de ponderação que pudessem e devessem conduzir à revogação do ato/decisão proferido em 12 de Dezembro de 2012, pois, a Recorrente, no mesmo ato, não dispunha de elementos de facto e de direito que o permitissem.
8. Por outro lado, o douto Tribunal “a quo” considerou o ato proferido em 04 de Agosto de 2014 como um ato/decisão meramente confirmativo do primeiro e, em consequência, a impugnabilidade deveria ter sido exercida contra o primeiro ato e, como tal, verifica-se uma situação de confirmatividade entre os dois atos administrativos, sendo inimpugnável o último.
9. É unânime a posição jurisprudencial e doutrinal que considera que, para que um acto administrativo possa ser considerado confirmativo de outro, é necessário não só que tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.
10. Assim, o acto confirmativo, para o ser, exige identidade da resolução dada a um caso concreto entre os mesmos sujeitos, identidade de fundamentação da decisão, identidade das circunstâncias ou pressupostos de facto da decisão, identidade da disciplina jurídica vigente à Data da prática de ambos os atos, de tal forma que o segundo ato se limita a reiterar o primeiro, sem nada acrescentar ao seu conteúdo.
11. O que fica dito permita-nos concluir que o acto confirmativo é aquele que emanado da mesma entidade e dirigido ao mesmo destinatário repete, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito, o conteúdo e a fundamentação do acto definitivo lesivo anterior, sem nada acrescentar ou retirar ao conteúdo deste.
12. O acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado” – cfr. M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, 10.ª edição, pag. 452 e F. Amaral “Direito Administrativo”, Vol. III, pag. 230 e ss.
13. Por ser assim é que a jurisprudência vem afirmando que os actos confirmativos são incapazes de causar qualquer ofensa aos direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado e que, por isso mesmo, são irrecorríveis.
14. In casu, constata-se que a decisão proferida em 12 de Dezembro de 2012 carece, de todo, de fundamentação de facto e de direito, pois o IFAP limitou-se a proferir o seguinte: “De acordo com as conclusões da totalidade dos controlos levados a cabo por este instituto, que permitem verificar os critérios de ilegibilidade e de compromissos, verificou-se o incumprimento da legislação aplicável às medidas referidas”.
15. Em conformidade, dos pressupostos necessários ao acto confirmativo, apenas se verifica que o acto emana da mesma entidade e dirige-se ao mesmo destinatário, faltando os pressupostos de facto e de direito, o conteúdo e a fundamentação do acto lesivo, que, conforme já referido, não constam no primeiro ato.
16. Aliás, só por essa razão, se pode entender que o IFAP tenha proferido nova decisão em 04 de Agosto de 2014, mas desta vez, fundamentando que a “decisão de recuperação das verbas da campanha 2008, se deve a um controlo de campo à sua exploração. O processo de controlo do beneficiário foi considerado recusa a controlo. A recusa a controlo ficou a dever-se ao facto de o representante da Sociedade não ter criado as condições necessárias para a normal execução dos procedimentos de controlo, nomeadamente, impedindo a obtenção de registos fotográficos das anomalias detectadas o que condiciona a visita às parcelas configurando-se assim, de acordo com o ponto 2 do artigo 26.º do Regulamento CE n.º 1122/2009, uma situação de Recusa a Controlo e sujeitando-se a sociedade requerente ao não pagamento das ajudas a que se candidata na campanha em epígrafe, bem como às sanções previstas na legislação em vigor.”
17. Apenas o segundo ato é impugnável porque apenas este contém os pressupostos de facto e de direito, o conteúdo e a fundamentação necessários à sua impugnabilidade.
18. Decorre do artigo 53.º, alínea a) do CPTA, que a impugnação só pode ser rejeitada com fundamento no carácter meramente confirmativo do ato impugnado, quando o acto anterior tenha sido impugnado pelo Autor.
19. O acto na devida altura notificado, não foi impugnado pelo Autor, pelo que apenas o segundo ato, completo de pressupostos de facto e direito, conteúdo e fundamentação, é impugnável.
20. São nulos os actos administrativos não fundamentados [ver artigos 124º, 125º e 133º nº1 e nº2 alínea d) do CPA, e 268º nº2 da CRP].
21. A decisão de 12 de Dezembro de 2012 é completamente omissa quanto aos factos e incumprimentos atribuídos à Recorrente.
22. A nulidade é invocável a todo o tempo e não está sujeita a prazo [artigo 134º CPA] pelo que a impugnação apresentada pela Recorrente está em tempo e deve ser apreciada.
NORMAS JURÍDICAS VIOLADAS:
Artigo 53.º alínea a) do CPTA; artigos 120.º, 124º, 125º e 133º nº1 e nº2 alínea d) do CPA, e 268º nº2 e n.º 4 da CRP.
*** O Recorrido apresentou contra-alegações requerendo a improcedência do presente recurso com as seguintes conclusões:
A. Os pedidos da Recorrente cuja cominação é a anulabilidade da decisão final, são extemporâneos, uma vez que a presente ação foi interposta em 05/09/2014 mais de um ano após a prolação e comunicação da decisão final, em 12/12/2012.
B. Não pode a Recorrente por via desta ação administrativa contrariar os pressupostos que se encontram resolvidos por decisão final, que não foi judicialmente impugnada.
C. Face ao exposto verifica-se que o Tribunal ao julgar procedente a excepção da inimpugnabilidade do ato faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito não merecendo por isso censura a sentença recorrida.
D. A irregularidade em causa na ora relação material controvertida, foi recusa de controlo.
E. Na campanha de 2008, o processo de controlo do beneficiário referenciado, ora Recorrente, foi considerado recusa a controlo.
F. A recusa a controlo ficou a dever-se ao facto do representante do Recorrente não ter criado as condições necessárias para a normal execução dos procedimentos de controlo, nomeadamente, impedindo a obtenção de registos fotográficos das anomalias detetadas o que condiciona a visita às parcelas.
G. Configurando-se assim, de acordo com o ponto 2 do Artigo 26° do Regulamento (CE) n° 1122/2009 da Comissão de 30 de novembro de 2009, uma situação de Recusa a Controlo e sujeitando-se a Sociedade Requerente ao não pagamento das ajudas a que se candidata na campanha em epígrafe, bem como às sanções previstas na legislação em vigor.
H. Face ao exposto, salvo melhor entendimento, verifica-se que relativamente a todas as questões suscitadas pela ora recorrente, a sentença recorrida ao julgar improcedente a ação, absolvendo o Recorrido, fez uma correta interpretação dos factos e do direito, não merecendo por isso qualquer censura.
Nestes termos e nos demais de direito, deve ser negado provimento ao presente recurso e manter-se a Douta Sentença (…)”.* O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do CPTA, emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.** II – OBJECTO DO RECURSO:
Apreciar e decidir as questões delimitadas pelas conclusões das alegações que se resumem ao erro de julgamento imputado à decisão recorrida por violação do disposto nos artigos 53.º alínea a) do CPTA, 120.º, 124º, 125º e 133º nº 1 e nº 2 alínea d) do CPA, e 268º nº 2 e n.º 4 da CRP. *** III – FUNDAMENTAÇÃO:
A/DE FACTO
Consta da decisão recorrida o seguinte:* 1.-Os Factos
(…) de relevante para o conhecimento das invocadas excepções da inimpugnabilidade do acto e/ou da caducidade da acção, considero provados os seguintes factos:
a)A Entidade Demandada, IFAP, no âmbito do processo IRV número 4894786, referente à candidatura da autora, E., L.da, no âmbito das medidas DO1 – Intervenção Territorial Integrada Douro Vinhateiro, e após uma acção de controlo, notificou esta, através do seu ofício n.º DEV009/2012/143639, de 12 de Dezembro de 2012, que teria de repor a importância de € 10.158,02 que no âmbito daquelas medidas e, em face da aprovação da candidatura da autora, tinha sido adiantada e recebida pela mesma autora;
b) Porém, em 10 de Janeiro de 2013, a autora remeteu à Entidade ré, e sob a epígrafe/assunto: “Medidas Agro e Silvo Ambientais – Campanha 2008 e 2009. Decisão final”, uma exposição, referindo, no que aqui releva o seguinte:
“A requerente/expoente tomou conhecimento da decisão final na qual lhe é ordenada a reposição de determinada quantia, e com fundamento de que foram detectadas irregularidades na campanha de 2008 e, por isso a quantia a repor terá sido adiantada e indevidamente recebida. No entanto, o mesmo ofício não fundamenta a decisão, não referindo, em concreto, qual ou quais os procedimentos adotados que integram o incumprimento do acordado com o IFAP.
Assim, desconhecendo a E., L.da qual ou quais as irregularidades que carecem de ser corrigidas ficam diminuídas e prejudicadas as suas garantias de defesa.
Também, se pelo contrário a E., L.da tomou os procedimentos correctos e, em consequência, V. Exas decidiram erradamente, não é possível apresentar defesa que altere a V. decisão por se desconhecerem em absoluto os fundamentos que levaram à mesma, não podendo, portanto, impugnar os mesmos.
Assim sendo, em conclusão, requer a V. Exas que fundamentem a V. decisão no sentido de poder exercer o seu direito de defesa.
Por último, acresce que, obviamente, o que aqui se expõe e requer não prejudica a faculdade de intentar acção especial de impugnação de acto administrativo”.
c)A Entidade ré, respondeu, através do ofício com a referência 047535/2014 DADUADR, recebido pela autora em 4 de Agosto de 2014, e sob a epígrafe/assunto: “Medidas Agroambientais Campanha 2008/2009 – Medidas – C01/Do1 Modo de Produção Integrada e ITI Douro Vinhateiro – Resposta à reclamação/Notificação para Pagamento Voluntário”, e do qual consta, em síntese, o seguinte:
“A coberto do nosso ofício de decisão final, foi notificado(a) para repor a quantia considerada indevidamente recebida no âmbito da ajuda identificada em assunto.
Em resposta à sua carta de 10-01-2013, que mereceu a nossa melhor atenção informamos que o motivo da recuperação de verbas da campanha 2008, se deve a um controlo de campo à sua exploração. O processo de controlo do beneficiário referenciado foi considerado recusa a controlo. A recusa a controlo ficou a dever-se ao facto do representante da Sociedade não ter criado as condições necessárias para a normal execução dos procedimentos de controlo, nomeadamente, impedindo a obtenção de registos fotográficos das anomalias detectadas o que condiciona a visita às parcelas configurando-se assim, de acordo com o ponto 2 do Artigo 26.º do Regulamento (CE) n.º 1122/2009, uma situação de Recusa a Controlo e sujeitando-se a Sociedade Requerente ao não pagamento das ajudas a que se candidata na campanha em epígrafe, bem como às sanções previstas na legislação em vigor.
Desta forma, mantém-se o exposto no nosso ofício de decisão final. Mais se informa, que o beneficiário foi comunicado dos resultados de controlo através do ofício com a referência 032538/2010 DCO-UOPC-NORD.
Uma vez que não foi ainda regularizado o débito anteriormente referido, fica notificado(a) pelo presente, para proceder à reposição do montante que se encontra em dívida de € 10.158,02 (Capital e juros). Importa, ainda, referir que a quantia em questão foi já parcialmente compensada em € 3.152,67, com ajudas entretanto atribuídas a v. Exa. por este Instituto, pelo que o valor actualmente em dívida no âmbito do presente processo de recuperação de verbas é de € 7.005,35”.
d)Entretanto, em carta/ofício datado de 25 de Julho de 2011, e dirigido pela autora à Entidade ré, aquela comunicou a esta que a autora, aquando da visita da equipa de controlo ao local ou prédio no qual as ajudas ou financiamento em causa havia sido aplicado nos termos do contrato de financiamento celebrado a ré, não havia impedido os elementos dessa equipa de controlo de efectuarem o seu trabalho de controlo, especificando concretamente o ocorrido na sua versão dos factos;
e)Porém, a ré efectuou uma análise ao relatório de controlo efectuado pela equipa que realizou o mesmo, do qual consta, em síntese, para além do mais o seguinte:
-que a acção de controlo se iniciou em 21/09/2009, sem a presença do representante da Sociedade autora, apesar de esse representante da autora ter sido previamente informado, em 18/09/2009, dessa acção de controlo, da data em que a mesma se realizaria, na qual foram visitadas as parcelas com o números 005, 012, 013, 014, 015, 016 e 040, num total de 41 parcelas, sendo que no decurso dessa acção de controlo, o representante da Sociedade autora, Eng.º M., se dirigiu aos técnicos ou elementos da mesma equipa de controlo e tentou impedir a captação de fotografias nas parcelas sob controlo, o que esses elementos dessa equipa comunicaram aos serviços centrais, em Lisboa, da Entidade ré, e por isso foi entendido que não se encontravam reunidas as condições necessárias para a normal execução dos procedimentos de controlo, enquadrando-se esta situação concreta verificada numa recusa a controlo por parte da autora, nos termos do disposto no Ponto 2 do Artigo 23.º, Capítulo I referente às Disposições Comuns, Título III (Controlos) do Regulamento (CE) 796/2004 da Comissão de 21 de Abril, onde se refere “Se não for possível proceder a um controlo in loco por razões imputáveis ao agricultor ou ao seu representante, os pedidos de ajudas em causa serão rejeitados.
Em consequência, não foram apuradas quaisquer áreas controladas nos Grupos: Total de Áreas Forrageiras para Encabeçamento; Medidas Agro-Ambientais: Modo de Produção Integrada (MC01) e Intervenção Territorial Integrada Douro Vinhateiro (MD01);
f)A Sociedade autora foi informada dos resultados do controlo efectuado, dando-se-lhe conhecimento desses resultados, através do ofício com a referência 032538, elaborado em 25/06/2010;
g)Através do ofício com a referência 030488/2011, a Entidade ré comunicou à autora, e após a carta/ofício desta à mesma Entidade ré mencionado em d) precedente e, também, após a análise feita pela mesma Entidade ré mencionada e) precedente e, ainda também após a informação dada à autora e mencionada em f) precedente, em síntese e além do mais o seguinte:
1.Avaliado o conteúdo da exposição por si remetida (acrescento nosso: exposição esta que é o que consta do ofício/carta dirigida pela autora à ré e mencionada em d) precedente) cumpre informar que reiteramos a situação de recusa que lhe foi anteriormente comunicada no ofício com a nossa referência 032538/2010 pelas razões que lhe foram apresentadas nesse documento e que passamos a lembrar.
2.A recusa a controlo ficou a dever-se ao facto do representante da Sociedade não ter criado as condições necessárias para a normal execução dos procedimentos de controlo, nomeadamente, impedindo a obtenção de registos fotográficos das anomalias detectadas o que condiciona a visita às parcelas e contraria o disposto no Ponto 2 do Artigo 23.º, Capítulo I referente às Disposições Comuns, Título III (Controlos) do Regulamento (CE) 796/2004 da Comissão de 21 de Abril, onde se refere “Se não for possível proceder a um controlo in loco por razões imputáveis ao agricultor ou ao seu representante, os pedidos de ajudas em causa serão rejeitados”.
3.Mais se informa que, o facto de enviar fotos das áreas Sociais e Reservadas, nada vem acrescentar ao processo, uma vez que a obtenção destes registos não são da competência do requerente (entenda-se a autora sociedade), mas sim dos técnicos de campo da Entidade Controladora.
4.Mais se informa que poderá consultar outras informações do seu interesse, no Portal do IFAP, I.P. através do link: http://www.ifap.min-agricultura.pt//portal/page/portal/ifap publico;
h)Da comunicação feita pela Entidade ré, e datada de 12/12/2012, e que contém a decisão final com a mesma data consta o seguinte, e subordinada ao Assunto: “Medidas Agro e Silvo Ambientais – Campanha 2008 e 2009”:
“Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado e com base no disposto no artigo 103.º (alínea c) do n.º 1) do Código do Procedimento Administrativo, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
Ao abrigo do Regulamento de aplicação da Acção n.º 2.2.1 – “Alteração de Modos de Produção Agrícola”, e Acção n.º 2.2.2 – “Protecção da Biodiversidade Doméstica” anexo à Portaria n.º 229-B/2008; e/ou do Regulamento de aplicação das componentes agros ambientais e silvo-ambientais da medida n.º 2.4 – “Intervenções Territoriais Integradas”, anexo à Portaria n.º 232-A/2008, apresentou uma candidatura às medidas: D1 – Intervenção Territorial Integrada Douro Vinhateiro.
De acordo com as conclusões da totalidade dos controlos, levados a cabo por este Instituto, que permitem verificar os critérios de elegibilidade e os compromissos, verificou-se o incumprimento da legislação aplicável às medidas referidas.
Com efeito, ao abrigo do estabelecido no n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1875/2006 de 7 de Dezembro, existe a possibilidade de se pagar um adiantamento, após a conclusão do contrato administrativo.
Após integração dos resultados do controlo físico, levado a cabo por este Instituto, à sua exploração na campanha de 2008, foram detectadas irregularidades na sua candidatura, que determinam a devolução de verbas recebidas a título de adiantamento.
Pelo exposto, determina-se a reposição do montante de 9.595,00 Euros, considerado como indevidamente recebido, assim descriminado:
Medida D01, Valor a repor (Euros) ….€ 9.595,0”.
i)A presente acção foi intentada e/ou deu entrada neste tribunal em 30/07/2014.
-Fundamentação da Matéria de Facto Provada: O Tribunal, para a matéria de facto provada, baseou-se nos documentos juntos aos autos com a petição e, bem como, com os documentos/elementos constantes do processo administrativo (PA) junto aos autos, por apenso, do alegado pelas partes e não especificamente contraditado pela outra, tudo analisado de forma exaustiva e crítica, segundo as regras da lógica e da experiência comum.* B/ DE DIREITO* ERRO DE JULGAMENTO
(i) O recurso do despacho saneador: a natureza confirmativa do acto de 4 de Agosto de 2014
O Recorrente contesta a qualificação como confirmativo do acto impugnado, datado de 4/08/2014, que na sequência de pedido de esclarecimento/reclamação sobre o acto de 12/12/2012 – o qual, após acção de controlo referente à candidatura do Recorrente, no âmbito das medidas DO1 – Intervenção Territorial Integrada Douro Vinhateiro, determinou a reposição da importância de €10.158,02 já adiantada e recebida – veio clarificar os fundamentos do acto de 2012.
Sustenta para o efeito que não existe entre os actos em causa identidade de fundamentação, constituindo o acto de 2014 um acto impugnável por conter os pressupostos de facto e de direito, o conteúdo e a fundamentação necessários à sua impugnabilidade.
Conclui que mesmo que o acto em causa fosse confirmativo, a sua impugnação não podia ser rejeitada por não ter impugnado o acto de 2012, conforme decorre, na sua perspectiva, do artigo 53.º, alínea a) do CPTA.
Vejamos então se o acto consubstanciado na decisão/comunicação remetida pelo réu à autora e recebida por esta em 4/09/2014 é ou não susceptível de impugnação contenciosa.
Em sede do direito substantivo são actos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – artigo 120.º do CPA/1991.
E de acordo com o artigo 51.º do CPTA “Ainda que inseridos num procedimento administrativo são judicialmente impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa e, em especial, aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros”.
Do exposto, resulta, em síntese, que o conceito de actos administrativos impugnáveis se reporta aos actos com efeitos externos, designadamente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, nele cabendo de imediato a decisão final de um procedimento administrativo, por regular uma situação individual e concreta, declarando o direito aplicável em termos imperativos; nele não cabendo os chamados actos instrumentais: – actos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios etc.); – actos complementares (notificações, publicações, avisos) – operações materiais ou jurídicas de execução de actos administrativos. Para além dos actos meramente confirmativos – artigo 53.º do CPTA – actos ineficazes – artigo 54.º do CPTA – e actos sujeitos a recurso hierárquico necessário ou outra impugnação administrativa.
Na dogmática jurídico-administrativa consideram-se “actos confirmativos” os actos administrativos que mantêm, por concordância, um acto administrativo anterior, tendo em vista a mesma situação nele regulada, recusando, por isso, a sua alteração ou revogação. Deles se destacam os actos meramente confirmativos que se limitam a confirmar actos anteriores já contenciosamente impugnáveis ou seja a reafirmar o que já havia sido decidido ou a descrever uma situação anteriormente criada por outro acto, sem produzir qualquer efeito, nada inovando ou acrescentando na esfera jurídica do interessado.
Verificando-se, entre o acto confirmado e o acto confirmativo, identidade de sujeitos, da pretensão e da causa de pedir e da decisão.
Por conseguinte, os actos meramente confirmativos não se configuram como actos lesivos e, nessa medida, não são contenciosamente impugnáveis, a não ser que o acto confirmado não seja oponível ao interessado por não lhe ter sido notificado – cfr. artigo 53.º do CPTA. A inimpugnabilidade contenciosa do acto confirmativo depende, pois, de o acto confirmado ser do conhecimento do interessado produzindo efeitos jurídicos externos, mormente lesivos nos termos previstos nos artigos 51.º, n.º 1 do e 53.º do CPTA, situação que justifica que seja este o acto susceptível de impugnação.
– Vide J. C. Vieira de Andrade, A justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2016; Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, pp. 342 e ss; Mário Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017; Acórdãos do STA do Pleno de 07.01.02, P. 45.909, de 12.04.07, rec. 1218/06, de 19/6/2007, Rec. 0997/06 e do TCA Norte, de 14-02-2014, Proc.º 03303/10.2BEPRT.
Neste contexto, exarou-se na decisão sob recurso, o seguinte:
“….o acto impugnado, isto é, a decisão do réu proferida e comunicada à autora em 4 de Agosto de 2014, a qual manteve a sua decisão proferida em 12 de Dezembro de 2012, e que determinou que a autora devolvesse a importância de € 10.158,02, mas agora reduzida para a importância de € 7.005,35 por, entretanto, tal quantia já ter sido parcialmente compensada em € 3.152,67, com ajudas entretanto atribuídas à autora mas que não lhe foram pagas mas deduzidas naquele seu montante ou importância em débito, não é mais que um acto a confirmar ou a decidir da mesma forma o que já anteriormente havia sido decidido, ou seja, aquela decisão de 12 de Dezembro de 2012 a determinar que a autora devolvesse ao réu a importância de € 10.158,02, por a mesma autora se ter recusado a um controlo que entretanto o réu havia feito ou promovido à execução da medida C01/D01 Modo Produção Integrada e ITI Douro Vinhateiro a que a autora se tinha candidatado e de cujas ajudas tinha beneficiado e recebido, e recusa de controlo essa integrada ou prevista no ponto 2 do artigo 26.º do Regulamento (CE) n.º 1122/2009.
Ou seja, do atrás referido e provado resulta inequivocamente que a Entidade ré, IFAP, já havia determinado/ordenado a devolução da quantia de € 10.158,02 por sua decisão proferida em 12 de Dezembro de 2012. E sendo certo que, conforme demonstrado, o referido despacho/decisão proferido em 12 de Dezembro de 2012 não foi objecto de qualquer impugnação por parte da autora e, consequentemente, consolidou-se na ordem jurídica como caso julgado relativo.
O que tudo significa que o despacho/decisão impugnada nos presentes autos (…) é confirmativo daquele referido outro despacho (…) quanto ao mesmo objecto, seja quanto à determinação/decisão de devolução da mencionada importância que havia sido adiantada à mesma autora a título de ajudas à ou às medidas a que se havia candidatado mas que uma acção de controlo posterior verificou ter a autora incorrido em ilegalidades, no caso a recusa ao referido controlo que essa concessão de ajudas havia pressuposto (…).
Ora, essa decisão/acto proferido e comunicada pela Entidade ré à autora, em 4 de Agosto de 2014 (…) apenas acrescenta e/ou concretiza melhor qual ou quais as irregularidades detectadas nessa acção de controlo, sendo no caso a recusa a controlo pelo facto de a autora não ter criado as condições necessárias para a normal execução daquela acção de controlo levada a cabo pela Entidade ré, nomeadamente impedindo a obtenção de registos fotográficos das anomalias detectadas na visita às parcelas por parte da equipa técnica que executou essa acção de controlo, e impedimento esse que nos termos da lei em vigor, seja do artigo 26.º, Ponto 2 do Regulamento (CE) n.º 1122/2009, configura uma situação de Recusa a Controlo e, assim, tendo como consequência que à autora não poderiam ser pagas as ajudas solicitadas na sua candidatura à respectiva medida ou medidas relativamente á referida campanha de 2008 e que, naturalmente, tendo-lhe essas quantias lhe sido adiantadas a mesma autora seria ou é obrigada a repô-las ou devolvê-las.
E também, como demonstrado, esta segunda decisão/acto e que a autora concretamente impugna, resultou de um seu pedido de esclarecimento e/ou reclamação que a mesma autora dirigiu à ré, tendo por fundamento que alegadamente aquela primeira decisão havia violado o seu direito de defesa e/ou alegadamente não estava devidamente fundamentada.”.
Sendo que, como igualmente se regista na sentença recorrida, não obstante os actos em causa aparentarem não serem absolutamente iguais na medida em que o último “aliás a solicitação da própria autora, explicita mais concretamente o motivo da irregularidade/ilegalidade detectada na acção de controlo levada a cabo pela ré (…)” “esta aparente diferença nos fundamentos de ambas as decisões ou actos, não invalida que se trate do mesmo acto ou decisão, ou melhor, que a última decisão ou acto, precisamente o comunicado à autora, e provocado pela própria autora na sua exposição/reclamação de 10/01/2013 que dirigiu à Entidade ré, não seja um acto/decisão meramente confirmativa daquela primeira decisão (…)”.
(…)
E assim, é este o nosso entendimento e é o que efectivamente se verifica com a decisão/acto impugnado nesta acção, isto é, a decisão/acto que foi comunicado à autora em 4 de Agosto de 2014, ou o mesmo é dizer que este acto/decisão é inimpugnável já que a situação jurídica da autora se consolidou na ordem jurídica através daquele 1.º acto/decisão proferida ou comunicada à mesma autora em 12/12/2012.
Ou seja ainda, verifica-se ser manifesto que entre as duas decisões/actos (o 1.º de 12/12/2012 e o 2.º comunicado à autora em 4/8/2014), há identidade de autor e destinatário, mantendo-se imutável, no essencial, a estatuição, ou seja, a decisão/ordem de devolução das quantias indevidamente recebidas pela autora a título de ajudas no âmbito da ou das medidas a que se havia candidatado para a campanha de 2008 a que tais verbas respeitavam. E acresce ainda que o segundo acto/decisão da Entidade ré ocorreu a pedido ou solicitação da autora sem que se tenha operado qualquer modificação no quadro legal ou alteração dos pressupostos de facto, não se estando perante caso de reapreciação imposta por lei ou de reexame da situação à luz de novos fundamentos, nem se acrescentando à decisão/acto anterior qualquer novo índice de lesividade, mesmo quando melhor especifica os fundamentos de facto e de direito anteriormente fixados ou dados a conhecer à autora ao longo do processo, nomeadamente o resultado ou resultados da acção de controlo feita por uma equipa técnica da Entidade ré, sendo que nem em parte se podendo quaisquer outros efeitos jurídicos ou efeitos jurídicos novos daí decorrentes, antes sendo precisamente os mesmos, afastando deste último acto/decisão qualquer traço realmente lesivo de interesse da autora e, obviamente, o direito de impugnação contenciosa desta segunda decisão/acto.
Conclui-se, assim, que a decisão impugnada se limitou a sustentar e/ou a esclarecer a decisão anterior da mesma Entidade ré, sem produzir qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da autora, constituindo um acto confirmativo insusceptível, como vimos, de impugnação contenciosa, mesmo face ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP, entendimento que cabe na norma do artigo 53.º do CPTA.”.* O assim decidido é de manter, pois como bem explicitado supra, e em síntese, o acto de 12/12/2012 definiu a situação da Recorrente produzindo efeitos externos na sua esfera jurídica, mormente lesivos, limitando-se o acto comunicado em 4/8/2014, e provocado por aquela, a esclarecer a fundamentação da reposição das verbas tidas por indevidamente recebidas, a qual já se retirava do acto de 2012 por remissão para os controlos efectuados – e dos quais resulta que as irregularidades e incumprimentos de lei imputados residem na Recusa a Controlo levada a cabo pela Entidade ré devido ao facto de a autora não ter criado as condições necessárias para a normal execução da acção de controlo, nomeadamente impedindo o registo fotográfico das anomalias detectadas na visita às parcelas por parte da equipa técnica que executou a acção de controlo, o que, nos termos da lei em vigor – artigo 26.º, Ponto 2 do Regulamento (CE) n.º 1122/2009 – tem como consequência que à autora não poderiam ser pagas as ajudas a que se candidatou.
Neste contexto, veja-se que, tal como consta do ofício de 4/8/2014 que reafirma a fundamentação do acto de 12/12/2012 o beneficiário “…foi comunicado dos resultados de controlo através do ofício com a referência 032538/2010 DCO-UOPC-NORD” – alínea c) do probatório.
Pelo que o Recorrente não podia ignorar, aquando da notificação do acto de 12/12/2012, a motivação ou fundamentos da decisão de reposição.
Ademais, a fundamentação do acto não podia ser outra que não a de recusa de controlo uma vez que a referência ao controlo no terreno excluía que o problema fosse de índole documental ou contabilística e sendo o controlo no terreno inviabilizado (por recusa do A.) nada foi realmente controlado e, como tal, não havia mais nenhum fundamento possível para fundar a reposição do financiamento.
Termos em que o acto comunicado em 4/8/2014 não é susceptível de ser contenciosamente impugnável, já que nada inova de facto nem de direito, nenhuma lesão produzindo ex novo na esfera jurídica da autora.
Improcede assim o erro de julgamento imputado a este segmento da decisão recorrida. * (ii) O recurso do despacho saneador: a queda do prazo de impugnação do acto de 12/12/2012
Na 1.ª instância, a Recorrente invocou, em síntese, que o acto impugnado de 12/12/2012 era inválido atenta a alegada falta de fundamentação e erro nos pressupostos (por não recusa do controlo).
O Tribunal a quo partindo da anulabilidade do acto visado, e não da sua nulidade, face às invocadas e possíveis causas de invalidade, considerou a respectiva impugnação sujeita ao prazo de impugnação de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA, o qual, à data da entrada em juízo da Petição inicial, se encontrava esgotado.
O que se mostra em consonância com o direito aplicável.
Com efeito, como é consabido e resulta da lei (cfr. artigo 133.º, n.º 1, do CPA, então em vigor), a invalidade regra é a anulabilidade, sendo a nulidade a excepção, e esta tem de estar taxativamente prevista no CPA e/ou em legislação especial ou específica que a preveja expressamente.
Sendo que a alegada falta de fundamentação do Despacho em causa e erro nos pressupostos não se insere nos elementos essenciais do acto administrativo (cfr. artigo 120.º do CPA) não é cominada expressamente pela lei com a nulidade – artigo 133.º, n.º 1, do CPA, nem se integra nos dispositivos constantes do n.º 2 do mesmo artigo 133.º do CPA, as quais são meramente exemplificativas, mormente na ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental – a qual se reporta ao núcleo duro essencial de um Direito, Liberdade e Garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária – vide, por todos, Vieira de Andrade in ob. cit. e Esteves de Oliveira et alli, in ob. cit. p. 646 – pressupondo que o direito em causa seja “aniquilado” ou, por outras palavras, perca o seu sentido útil, a sua finalidade – assim, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1997, anotação do artigo 18.º n.º 3; entre outros, os Acórdãos do STA de 14/02/2001, P. 41984, de 10/03/2010, P. 046262 e de 06/05/2010, P. 06108/10.
Pelo que improcede o erro de julgamento imputado à decisão recorrida.* Improcedendo todas as conclusões do presente recurso jurisdicional tem de negar-se provimento ao mesmo.**** IV – DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.* Custas pela Recorrente.* Notifique. * Porto, 6 de Abril de 2018
Alexandra Alendouro
João Beato
Hélder Vieira |
