| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO
SEBP vem interpor recurso do Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datado de 30 de Junho de 2017, e que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada contra o Instituto de Emprego e Formação Profissional e onde era solicitada a anulação do despacho de 25-06-2008 do Ex.mo Senhor Director do CEF.
A recorrente apresentou as seguintes conclusões resultantes da sua alegação:
1. Entende o Tribunal a quo que no caso dos autos é inaplicável o disposto no artigo 141º do CPA, por ser contrário a disposições normativas comunitárias que devem prevalecer sobre o direito nacional e em concreto sobre aquele artigo.
2. Porém, não menciona que normas comunitárias são essas que o artigo 141º do CPA tanto viola ou pode violar.
3. Segundo o Tribunal a quo, a aplicação cega da regra plasmada naquele artigo poderia contender com um “princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença”, quando o ato administrativo “foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé induzidos” e que “a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé”.
4. Teria, portanto, o Tribunal a quo, antes de mais, que ter dado como provado um “dolo” ou “má-fé”, como pressuposto para aplicação daquele direito, o que não sucedeu na matéria de facto dada como provada pelo Tribunal a quo (ponto 3 da sentença, a contrario), quer ao longo dos articulados quer da prova produzida em audiência de julgamento.
5. O Tribunal a quo não fez essa indagação, sequer, e muito menos a que título do animus da vontade da Autora tais declarações foram proferidas, nomeadamente se a título de dolo.
6. Ademais, afigura-se que toda a jurisprudência nacional citada na sentença objeto do presente recurso se refere a situações factuais diferentes do caso dos autos, pois todas se referem ao poder de fiscalização e controle dos dinheiros atribuídos, quando no caso dos autos não está em causa a execução da candidatura aprovada mas sim a elegibilidade para essa candidatura.
7. Por outro lado, afigura-se que teria o Tribunal a quo também não deu como provado que o Réu/Recorrido só conheceu o facto que sustenta a revogação, no máximo, um ano antes da data da revogação.
8. Nem o Réu/Recorrido o alegou, sequer.
9. No máximo, estamos perante uma inércia do Recorrido, não sendo o lavar a imagem a Administração Pública que os princípios comunitários mencionados na sentença recorrida pretenderam acautelar.
10. Aliás, no caso sub júdice o contrário constitui um abuso de direito por parte do Réu, na exata medida em que se aproveitou, este tempo todo, dos cumprimentos da Autora/Recorrente em benefício da Ré e dos seus objetivos, em violação do disposto no artigo 334º do Código Civil.
11. Por tudo o exposto, a norma plasmada no artigo 141º do CPA deverá ser aplicada sem qualquer restrição.
12. O Tribunal a quo interpretou indevidamente o artigo 7º da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, assim como a mesma Portaria como um todo.
13. Extravasou o disposto naquela norma, entendendo que quando os candidatos tivessem exercido atividade própria não eram elegíveis, quando o artigo apenas se refere aos trabalhadores por conta de outrem.
14. Sustenta que nesses casos não se vão criar novas entidades, pois já as criaram anteriormente.
15. Porém, faz errada interpretação, pois que o objetivo desses diplomas é o da criação de postos de trabalho.
16. O que é o caso dos autos e resulta claro e evidente do Processo Administrativo junto aos autos.* O Recorrido não contra-alegou.* O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou nos autos.* As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento de direito, pelo Tribunal a quo por concluir que não ocorrem os vícios invocados ao acto impugnado.
Cumpre decidir.
2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
a) Em 21 de Junho de 2055, a Autora apresentou, no CEF, candidatura a uma Iniciativa Local de Emprego, ao abrigo do Programa de Estímulo à Oferta de Emprego, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 54 a 61 do PA).
b) À candidatura foi atribuído o nº de processo 70/ILE/2005 (cfr, fls. 61 do PA).
c) A candidatura da Autora foi aprovada por despacho, datado de 06.12.2005, proferido pelo Director do CEF (cfr. fls. 83 do PA).
d) Em 07 de Dezembro de 2005, a Autora e a Entidade Demandada outorgaram Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 87 a 96 do PA).
e) Em 1 de Fevereiro de 2005, a Autora subscreveu Declaração de Início de Actividade, com o CAE 5…8 – Comércio Retalho/Outros, na RFF -2 (cfr. fls. 109 a 112 do PA).
f) Em 1 de Fevereiro de 2005, a Autora inscreveu-se na Segurança Social como empresária em nome individual com o código de actividade 5…8 (cfr. fls. 115 do PA).
g) Em 21 de Junho de 2005, a Autora apresentou no CEF uma inscrição no Centro de Emprego com a indicação de “Estado: ACT Activa”, “Motivo de inscrição: Fim de estudos, ex-estudante”, “Categoria: Desempregado – 1º Emprego”(cfr. fls. 120 do PA).
h) Sob a Informação nº 413/DN/EFG, de 22 de Janeiro de 2006, o Director do Centro de Emprego proferiu o seguinte despacho: “Concordo. Notifique-se a promotora ao abrigo do art. 100º do CPA”, os quais se dão aqui por inteiramente reproduzidos (cfr. fls. 331 e 332 do PA).
i) Pelo ofício nº 491-DN-EFG foi a Autora notificada que “(…) é nossa intenção a revogação da decisão de aprovação da candidatura ao projecto de emprego no âmbito do programa supra referido, nos termos e com os fundamentos de facto e de direito constantes da Informação nº 413/2008, de 22 de Janeiro, de que se junta cópia e que faz parte integrante desta notificação.
Assim, ao abrigo do disposto no art. 101º do Código de Procedimento Administrativo, comunica-se a V. Excia. Que, dispõe do prazo de 10 dias úteis, contados da recepção da presente notificação para, querendo, sob a forma escrita, dizer o que se lhe oferecer sobre os fundamentos constantes da referida Informação que suporta aquela decisão, (…)” (cfr. fls. 334 do PA).
j) Em 29-03-2008, foi emitida nova Informação com o nº 2724/DN-EFG, sob a qual foi proferido novo despacho do Director do Centro de Emprego, com a mesma data, os quais se dão aqui por inteiramente reproduzidos (cfr. fls. 347 e 348 do PA).
k) Por ofício, datado de 01-04-2008, a Autora foi novamente notificada para efeitos de audiência prévia (cfr. fls. 349 do PA).
l) Em 21.04.2008, a Autora apresentou defesa, pugnando pela não revogação da decisão de aprovação do seu projecto, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 359 a 363 do PA).
m) Em 25/06/2008 foi emitida a Informação nº 6369/DN-EFG, sob o qual foi proferido despacho do Director do Centro de Emprego revogando o despacho de aprovação da candidatura da Autora, os quais se dão aqui por inteiramente reproduzidos (cfr. fls. 364 a 374 do PA).
n) A Autora foi notificada da decisão referida em m) por ofício datado de 22 de Agosto de 2008 (cfr. fls. 382 do PA). * Factos não provados
1- A Autora, à data da apresentação da sua candidatura ao projecto, havia prestado a sua actividade no quadro de uma relação de trabalho subordinado, cuja duração, seguida ou interpolada, ultrapassasse os seis meses. * 2.2 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas para tal efeito pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
I- Nas suas conclusões 1 a 11 vem a recorrente sustentar que ao caso dos autos se aplica o artigo 141º do CPA.
A decisão recorrida refere, em resumo, quanto a este aspecto:
Presente o quadro factual apurado e munidos do enquadramento normativo e jurisprudencial acabados de enunciar cumpre apreciar a situação em análise.
Do quadro normativo trazido à colação resulta, por um lado, a afirmação ou enunciação duma competência para a prática de actos do tipo daquele que se mostra impugnado na presente acção, competência essa de controlo da regularidade das declarações prestadas na candidatura e na utilização das contribuições financeiras no quadro de projecto que se mostra aprovado.
E, nesta sede, não estamos perante uma revogação, modificação ou suspensão do acto administrativo de aprovação da candidatura apresentada pela Autora, mas ao invés duma actividade que se insere no âmbito dos poderes de autoridade do Réu de verificar “à posteriori” se as declarações prestadas na candidatura são verdadeiras e se os montantes financiados no âmbito do Programa em causa foram conduzidos de forma correcta, impedindo e combatendo, desta forma, as irregularidades e determinar a recuperação dos montantes incorrecta ou indevidamente aplicados.
Nessa medida, um eventual incumprimento das obrigações e regras assumidas só com a acção de fiscalização permite ser detectado, detecção essa e respectiva reacção que não configura uma revogação da decisão de concessão ou deferimento do apoio financeiro no âmbito do programa em crise.
Mas ainda que assim se não entenda temos, por outro lado, que face ao quadro legal nacional e comunitário e aos princípios gerais de direito comunitário atrás enunciados (como os do primado do direito comunitário, o da restituição do que foi indevidamente recebido, e o da interpretação conforme) e à factualidade apurada nos autos, o regime de revogação dos actos administrativos inválidos, previsto no art. 141º do CPA, é inaplicável no âmbito deste procedimento na medida em que está em causa um controlo “a posteriori” do qual alegadamente resultaram como verificadas irregularidades e decisão que sobre o mesmo recaiu.
Improcede, desta forma, o alegado vício invocado pela Autora de violação do art. 141º do CPA.
Diga-se, desde já, que o assim decidido é para manter.
Para uma melhor compreensão do que está em causa analisemos a matéria de facto aplicável ao caso concreto.
A Autora, com data de 21 de Junho de 2015, apresentou, no CEF uma candidatura a uma Iniciativa Local de Emprego.
A candidatura foi aprovada por despacho de 6 de Dezembro de 2015, tendo as partes outorgado o respectivo contrato no dia seguinte.
Através de ofício n.º 491-DN-EFG foi a Autora, ora recorrente, notificada da intenção de revogação da decisão de aprovação da candidatura ao projecto, tendo sido notificada para efeitos de audiência prévia.
Foi, com data de 29 de Março de 2008, emitida nova informação dos serviços sobre a situação da recorrente, tendo sido, novamente, notificada para efeitos de audiência prévia.
Com data de 21 de Abril de 2008 a recorrente apresentou a sua defesa pugnando pela não revogação da decisão.
Com data de 25 de Junho foi emitida nova informação sobre a qual foi proferido despacho do Director do Centro de Emprego a revogar o despacho de aprovação da candidatura da mesma.
A recorrente foi notificada desta decisão com data de 22 de Agosto de 2008.
Como verificamos da enumeração da matéria de facto o despacho de aprovação da candidatura da Autora a aprovar a sua candidatura foi proferido em 6 de Dezembro de 2005, e o despacho de revogação dessa aprovação teve lugar em 25 de Junho de 2008. Vem a recorrente sustentar que o prazo para revogar actos inválidos é de um ano, nos termos do artigo 141º do CPA, então em vigor. No caso em apreço esse prazo de um ano está há muito ultrapassado, pelo que não poderia ter ocorrido a revogação do mesmo.
Está em causa nos presentes autos uma candidatura que se rege pela Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, com a redacção dada pela Portaria n.º 255/2002, de 12 de Março, e pela regulamentação específica do Fundo Social Europeu (FSE) do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e demais legislação comunitária e nacional.
A Portaria ora mencionada veio a regulamentar as modalidades específicas de intervenção do programa de estímulo à oferta de emprego, na sua componente de criação de emprego, nos termos das alíneas b) a e) do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 132/99, de 21 de Abril.
No termos do artigo 2º da referida Portaria podem candidatar-se aos apoios previstos no presente diploma pessoas singulares, com idade igual ou superior a 18 anos, ou pessoas colectivas de direito privado que reúnam os requisitos referidos no referido número.
Estamos no âmbito de uma iniciativa local de emprego (ILE), que se encontra sujeita à legislação nacional mas também à legislação comunitária aplicada ao caso concreto.
Tem sido entendimento jurisprudencial, quer Nacional que Comunitário, que em caso de incumprimento das regras estabelecidas para a atribuição destes fundos prevalece a legislação comunitária não sendo aplicável a estes casos o disposto no artigo 141º do CPA.
Na verdade, a Jurisprudência comunitária tem entendido que quando da atribuição fraudulenta de apoios comunitários não poderá decorrer na legislação nacional entendimento de que dificulte, de forma substancial, a recuperação desses fundos. A aplicação do anterior artigo 141º do CPA a estas situações (bem como a outras, mesmo no âmbito da legislação nacional) tem sido amplamente criticado, tendo esta questão ficada resolvida com novo CPA que no seu artigo 168º vem dispor de forma diferente sobre a matéria em causa.
No entanto a jurisprudência no sentido de não se aplicar o artigo 141º do anterior CPA à atribuição de subsídios no âmbito do Fundo Social Europeu encontra-se suficientemente consolidada.
Ver neste sentido e em situação similar à dos autos Acórdão deste Tribunal proc.º n.º00090/09.0BEBRG, de 27-05-2011, quando refere:
I. O regime de revogação dos actos administrativos inválidos, previsto no art. 141.º do CPA, atentos os princípios comunitários do primado, da interpretação conforme e da restituição do indevido, é inaplicável no domínio do procedimento relativo à concessão de incentivos financeiros no quadro da Portaria n.º 196-A/01 (Programa de Estímulos à Oferta Emprego - componente Criação de Emprego) enquanto conjugada com os Decs. Regulamentares n.ºs 12-A/00 e 84-A/07, a Portaria n.º 799-B/00, os Regulamentos CE n.ºs 1080/06, 1081/06, 1083/06 e 1828/06 e o Regulamento CE/EURATOM n.º 2988/95, quando esteja em causa um controlo a posteriori dos documentos referentes à execução do programa contratualizado que foi objecto de apoio e desse controlo tenha resultado a desconformidade desses documentos com as regras contratuais e legais bem como a realidade.
II. O exercício de competência de controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras no quadro de projectos que se mostram aprovados ainda assim não constitui uma revogação, modificação ou suspensão do acto administrativo de concessão daquelas contribuições financeiras.
III. Existe erro nos pressupostos de facto quando se verifique uma divergência entre o facto real e o facto representado como motivo do acto administrativo.
IV. Não ocorre alegado erro de direito ou nos seus pressupostos e de facto quando o acto impugnado se mostra conforme com o quadro normativo tido por infringido e com a realidade factual apurada
Como fundamento para aplicar o primado da legislação comunitária transcrevemos, por elucidativo, excertos do Acórdão do Pleno do STA, com o seguinte sumário:
I – A recorrente contenciosa, beneficiária, em 1992, da ajuda comunitária POSEIMA, financiada pelo FEOGA- Secção Garantia, estava sujeita ao controlo a posteriori da realidade e regularidade da ajuda concedida, nos termos do Reg. (CEE) nº4045/89, do Conselho, de 21.12.1989, controlo que deveria ter lugar dentro do prazo de três anos exigido para a conservação da respectiva documentação comercial, se outro mais longo não estivesse previsto na legislação nacional, como decorre do segundo parágrafo do artº4º do citado Regulamento.
II – Nos termos do artº40º do Código Comercial, as empresas devem conservar os documentos comerciais durante o prazo de dez anos (cf. tb) artº118º, nº2 do CIRS e artº115º, nº5 do CIRC).
III – O referido em I e II, afasta a possibilidade de aplicação do artº141º do CPA, à revogação do acto de concessão da ajuda, decorrente de irregularidades detectadas através do referido controlo a posteriori.
Refere-se como fundamento neste Acórdão:
“O princípio da segurança jurídica informa a solução adoptada pelo CPA no artigo 141.º para a revogação dos actos inválidos, na medida em que adopta uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social.
Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial de justiça “suum cuique tribuere” o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido.
Na conjugação destes dois princípios a solução adoptada pelo art.º 141.º do CPA tem sido objecto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do acto ilegal se contar desde a prática do acto e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (o CPA Comentado de M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, 2.ª Ed. Pág. 682 assinala a rigidez da solução adoptada no n.º 1 do artigo 141.º nestes termos: “As críticas mais cerradas à solução da lei reportam-se ao facto de o acto inválido só poder ser anulado administrativamente “dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida” sem se ter deixado margem para qualquer excepção, quando algumas se justificariam bem e permitiriam compor um sistema juridicamente muito mais compreensivo”.
E, Vieira de Andrade assinala os diferentes tipos de actos que são tratados no CPA indistintamente, sob a designação de revogação, limitando-se a manter o modelo tradicional francês da revisão dos actos – Vd. “A Revisão dos actos administrativos no direito português” in Cadernos de Ciência de Legislação INA, n.º 9/10.
Mais adiante refere o mesmo autor que “ … também não é de aceitar pacificamente a proibição em termos absolutos, da anulação administrativa para além da resposta (ou da contestação) da autoridade recorrida.
Se o processo administrativo se prolonga, pelas razões mais variadas, às vezes por muitos anos, porque não admitir que o órgão administrativo competente possa anular o acto – designadamente na hipótese de actos desfavoráveis – em momento posterior à resposta …”
Especificamente quanto ao prazo de revogação de acto inválido, fora do quadro acto da impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade: “Optou-se por uma solução temporal de total precaridade do acto até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspectos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime. Por exemplo não se considera aqui a diferença entre actos constitutivos de direitos, actos precários e actos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular”.
….
Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade. Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.
É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao art.º 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação.
E, nada parece impedir que no direito Português se entenda do mesmo modo porque a norma do CPA (art.º 141.º n.º 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogação é igual ao prazo máximo do recurso contencioso, isto é, um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicável ao erro de direito), tal como o prazo do recurso contencioso começa a decorrer apenas depois de o acto ser levado ao conhecimento do interessado pelas formas previstas na lei para que ele posa agir, isto é, apenas a partir do momento em que é possível ao destinatário do acto conhecer dos seus vícios, designadamente pela publicação, para o M.º P.º, começa a decorrer o prazo de impugnação. …
Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.
Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no art.º 266.º n.º 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.
O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141.º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos. Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141.º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).
Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000:
“As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos …
Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária.
Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa. No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelmûhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99. É sabido que os controlos efectuados de acordo com os Regulamentos Comunitários como aquele que está em causa nestes autos (R. CEE n.º 4045/89) versam sobre a realidade e a regularidade das operações que fazem parte do sistema financiado pelas comunidades e são efectuados por ordem do Estado Membro, muitas vezes por entidades exteriores ao serviço que atribui e paga as ajudas e, de acordo com os artigos 4.º e 5.º incidem sobre a documentação comercial dos últimos três anos ou um período mais longo, se assim o determinar a legislação do Estado Membro, desde que tal documentação esteja relacionada com a operação financiada, pelo que aquelas irregularidades são detectadas muitas vezes passados períodos de alguns anos. O mesmo também pode acontecer em virtude de controlos que resultarem de iniciativas da Comissão…..
3. O primado do Direito Comunitário.
Em virtude das considerações antecedentes a solução do Acórdão fundamento é de adoptar definitivamente com base no princípio de prevalência da norma comunitária e afastamento de aplicação da norma nacional. Vejamos em que consiste de modo breve.
Através do Direito Comunitário os Estados Membros procuraram instituir um mercado único, um espaço económico sujeito a regras essencialmente iguais.
Este objectivo exigiu de cada país membro uma limitação ou transferência de atribuições para a Comunidade, embora nos domínios e condições em que se vincularam nos tratados criadores, de modo que admitiram a integração nas ordens jurídicas nacionais de um corpo de direito não só de base convencional, mas também provindo de Instituições da Comunidade. Como O TJC decidiu no Acórdão Costa – ENEL e se transformou em regra de direito pacífica:“… Esta integração no direito de cada país membro de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do tratado têm por corolário na impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica aceite por eles numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior … A preeminência do direito comunitário é confirmada pelo artigo 189.º, nos termos do qual os regulamentos têm valor obrigatório e são directamente aplicáveis em qualquer Estado-membro.….Resulta do conjunto destes elementos que emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do tratado não poderia em razão da sua natureza específica original, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fosse posta em causa a base jurídica da própria Comunidade.” (Sublinhados nossos).
O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional. Em matéria diferente, sobre recuperação de ajuda estatal ilegalmente concedida - artigo 93.º do Tratado - mas esclarecedor sobre as relações entre o direito comunitário e o direito interno e os princípios que presidem à recuperação de ajudas, refere o Ac. do TJC de 20 de Março de 1997, Proc. C-24/95, caso Alcan:“ A recuperação de um auxílio ilegal deve ocorrer, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, sem prejuízo, todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário. Em especial, o interesse da Comunidade deve ser respeitado em toda sua extensão aquando da aplicação de uma disposição que sujeita a revogação de um acto administrativo ilegal à apreciação dos diferentes interesses em causa. A este respeito, embora a ordem jurídica comunitária não possa opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação, todavia, tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do art.º 93.º do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado, mesmo que o Estado em causa seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão de concessão do auxílio que a sua revogação se mostre contrária à boa-fé. Além disso, estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão. Face à inexistência de poder discricionário da autoridade nacional, mesmo que ela deixe esgotar o prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da decisão de concessão do auxílio, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adopta uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação.
Em consequência, a autoridade nacional competente está obrigada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de concessão de um auxílio atribuído ilegalmente, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação, mesmo que : - tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional;
- seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão que a sua revogação se mostre, no que respeita ao beneficiário do auxílio, contrária à boa-fé, desde que o beneficiário do auxílio não tenha podido ter, por inobservância do procedimento previsto no artigo 93.º do Tratado, uma confiança legítima na regularidade do auxílio; e - o direito nacional a exclua em razão da extinção do enriquecimento, na ausência de má-fé do beneficiário do auxílio, uma vez que tal extinção é a regra no domínio dos auxílios de Estado que são, em geral, atribuídos a empresas em dificuldades, cujo balanço já não revela, no momento da recuperação, o aumento patrimonial que incontestavelmente resultou do auxílio.” (Sublinhados nossos). No caso dos autos não estamos perante a situação de recuperar ajudas nacionais declaradas incompatíveis como direito Comunitário pelo mecanismo do artigo 93.º do Tratado, mas de recuperar ajudas concedidas pelo Direito Comunitário através da Administração nacional. Mas, em qualquer das situações a concessão da ajuda é considerada ilegal pelo direito interno e pelo direito comunitário e este último impõe indiscutivelmente a respectiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de protecção da confiança e da segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o acto de revogação da concessão da ajuda.
Ora, não há motivos para alterar o que vem assim decidido na Jurisprudência, pelo que se confirma a decisão recorrida nesta matéria.
II- Nas suas conclusões 12 a 16 vem a recorrente sustentar que ocorre errada interpretação do artigo 7º da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, uma vez que o mesmo se refere apenas aos trabalhadores por conta de outrem.
A decisão recorrida refere quanto a este ponto:
A Autora, conforme já referido, alega que a sua situação é enquadrável no disposto no art. 7º, jovem à procura de 1º emprego.
O art. 7º, sob a epígrafe “ Jovem à procura de primeiro emprego”, tem o seguinte teor “ 1- Consideram-se jovens à procura do primeiro emprego, para efeitos do disposto no presente diploma, os trabalhadores, com idade compreendida entre os 16 anos e os 30 anos, que se encontrem inscritos nos centros de emprego e que nunca hajam prestado a sua actividade no quadro de uma relação de trabalho subordinado, cuja duração, seguida ou interpolada, ultrapasse os seis meses.”
A interpretação deste art.7º da Portaria nº 196-A/2001, alterada e republicada pela Portaria nº 255/2002, de 12.03, não poderá deixar, desde logo, de ter em devida atenção o escopo legislativo, evolutivo, constatado nos vários diplomas que estão na base do regime jurídico nela, e nele, regulamentado (referimo-nos, concretamente à lei quadro da política de emprego, o DL nº 132/99, de 21.04, à sua antecessora, o DL nº 445/80, de 04.10, bem como aos regimes jurídicos de atribuição de incentivos à contratação de jovens à procura de primeiro emprego e de desempregados de longa duração, plasmados no DL nº 89/95, de 06.05 e no DL nº 34/96, de 18,04).
O DL nº 89/95, de 06.05, no seu art. 3º nº1, define que são jovens à procura de primeiro emprego “ Jovens (…) que nunca tenham prestado a sua actividade ao abrigo de contrato de trabalho indeterminado”, acrescentando o nº2 que “ Não releva para efeitos de atribuição da qualificação de jovens à procura de 1º emprego a anterior celebração de contratos de trabalho a termo”.
O Dl nº 34/96, de 18.04, define, no art. 2º nº1, que, para efeitos de atribuição de incentivos se consideram jovens à procura de 1º emprego, jovens, que estejam inscritos no centro de emprego, e que nuca tenham prestado a sua actividade mediante a celebração de contratos de trabalho sem termo.
Tendo em atenção estas definições legais e a jurisprudência do STA, tirada, muito embora, a respeito de incentivos fiscais, o fim prosseguido pelo legislador é a dinamização das economias locais, e não o de salvar empresas em dificuldade.
O objectivo visado pelo legislador não é o de manter as empresas em actividade, evitando a sua inviabilização, mas o de incrementar o emprego.
É este objectivo, que, aliás, está bem patente na definição dada no art. 9º da Portaria nº 196-A/2001, de 10.03, de iniciativas locais de emprego, quando se refere à criação de novas entidades, norma que transcrevemos supra.
A interpretação do texto do referido art. 7º tem, portanto, de ter presente este escopo legislativo (art. 9º nº1 do CC), na medida em que ele se contenha, de forma constante, no respectivo teor literal (art. 9º nº2 do CC), e tendo sempre em conta que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento de forma adequada (art. 9º nº3 do CC).
Assim, do teor do art.7º resulta que jovens à procura de primeiro emprego são trabalhadores por conta de outrem cuja situação de vida se enquadra em determinadas especificidades, designadamente na circunstância de terem prestado a sua actividade numa relação laboral por conta de outrem por curto período de tempo, e nunca trabalhadores, declarados, para efeitos fiscais e na Segurança Social, como trabalhadores por conta própria. Estes, enquanto trabalhadores por conta própria, nunca prestaram a sua actividade mediante a celebração de contratos de trabalho indeterminado ou a termo certo, acrescendo que não vão criar novas entidades, pois já as criaram anteriormente, de forma, que já pagam impostos e quotizações para a segurança social tendo em conta essa típica situação, a de serem proprietários de uma entidade empresarial já existente.
No presente caso, a Autora declarou no Serviço de Finanças, em Fevereiro de 2005, que era trabalhadora por conta própria, no CAE correspondente à mesma actividade para a qual, em Junho de 2005, pediu apoio financeiro para iniciativa local de emprego, e o mesmo fez na Segurança Social, no mesmo período temporal, e obviamente, nada resultou em contrário, que pagou as respectivas quotizações como trabalhadora por conta própria, acrescendo que só quando pediu o apoio financeiro é que se inscreveu no centro de emprego como jovem à procura do primeiro emprego. Desta forma, resulta que a A., quando solicitou em Junho de 2005, apoio financeiro para iniciativa local de emprego para criação de três postos de trabalho, pelo menos, um posto de trabalho já estava criado, o da própria Autora como trabalhadora por conta própria e já não iria surgir uma nova entidade empresarial porque esta também já estava criada desde Fevereiro de 2005. Assim, não se poderá considerar, como bem fez o Réu, que a Autora era uma jovem à procura de primeiro emprego porque a Autora era, em termos fiscais e para a segurança Social, uma trabalhadora por conta própria na mesma área de actividade para a qual solicitou apoio.
Temos, assim, que a interpretação útil do texto, algo confuso, do art. 7º da Portaria nº196-A/2001, de 10.03, impõe que, no caso do projecto candidato a apoio financeiro ter por base um jovem à procura do primeiro emprego, este tenha sido trabalhador por conta de outrem numa relação laboral nunca superior a seis meses e não trabalhador por conta própria.
Ressuma do que fica dito, e da matéria de facto provada vista à luz supra exposta, que a decisão administrativa de revogação do apoio financeiro está correcta.
Ao caso dos autos aplica-se, como já referimos, a Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, com a redacção dada pela Portaria n.º 255/2002, de 12 de Março.
Estamos no âmbito de iniciativas ligadas à criação de emprego às quais se podem candidatar pessoas singulares, com idade igual ou superior a 18 anos, ou pessoas colectivas de direito privado que reúnam os requisitos aí referidos (artigo 2º da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, com a redacção dada pela Portaria n.º 255/2002, de 12 de Março).
O diploma em causa aplica-se a projectos que tenham como objectivo a criação líquida de postos de trabalho, a preencher por trabalhadores que se encontrem numa das situações previstas nos n.ºs 6.º e 7.º.
Os n.ºs 6 e 7 referem o seguinte:
6.º
Desempregado
1 - Consideram-se desempregados, para efeitos do disposto no presente diploma, os trabalhadores, inscritos nos centros de emprego, que se encontrem numa situação de desemprego involuntário e que revelem capacidade e disponibilidade para o trabalho.
2 - Consideram-se igualmente desempregados, para efeitos do disposto no presente diploma, os trabalhadores que se encontrem numa das seguintes situações:
a) Inexistência anterior de prestação de actividade profissional por conta de outrem ou por conta própria;
b) Cessação de actividade por conta própria, determinada por causas manifestamente não imputáveis ao trabalhador.
3 - Consideram-se ainda desempregados os trabalhadores que se encontrem contratualmente vinculados a:
a) Empresa enquadrada em sector de actividade declarado em reestruturação, nos termos legais;
b) Empresa em processo administrativo ou judicial de recuperação, nos termos legais.
4 - Consideram-se desempregados de longa duração, para efeitos do disposto no presente diploma, os trabalhadores que se encontrem inscritos nos centros de emprego há mais de 12 meses, independentemente de terem celebrado contratos de trabalho a termo, cuja duração conjunta, seguida ou interpolada, não ultrapasse os 12 meses.
5 - Os benefícios previstos no presente diploma podem ainda ser concedidos a pessoas que se encontrem em situação de particular desfavorecimento face ao mercado de trabalho, nos termos a definir por despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.
7.º
Jovem à procura do primeiro emprego
1 - Consideram-se jovens à procura do primeiro emprego, para efeitos do disposto no presente diploma, os trabalhadores, com idade compreendida entre os 16 e os 30 anos, que se encontrem inscritos nos centros de emprego e que nunca hajam prestado a sua actividade no quadro de uma relação de trabalho subordinado, cuja duração, seguida ou interpolada, ultrapasse os seis meses.
2 - A idade dos trabalhadores, para efeitos do disposto no número anterior, afere-se à data do início do contrato de trabalho sem termo.
Ou seja, temos de estar perante projectos que criem empregos relativamente a jovens desempregados ou à procura do 1º emprego.
O n.º 6 vem referir quem se considera como desempregado e o n.º 7 aplica-se aos jovens à procura do primeiro emprego.
A recorrente vem sustentar que se aplicará ao seu caso concreto o n.º 7, jovem à procura do primeiro emprego, uma vez que o número em questão apenas se aplica a jovens que nunca tenham prestado a sua actividade num quadro de uma relação de trabalho subordinado.
Da matéria de facto dada como provada verifica-se que a recorrente inscreveu-se em Fevereiro de 2005 como empresária em nome individual com o código de actividade 5…8. Pagava as suas contribuições à Segurança Social.
Entretanto, em Junho de 2005 inscreveu-se no Centro de Emprego referindo:“ Estado Activa” Motivo de inscrição: fim de estudos, ex-estudante” Categoria: Desempregado- 1ª Emprego”.
Ora, esta informação, com o facilmente se conclui não está correcta uma vez que a A., ora recorrente, exercia funções como empresária em nome individual. Não cessou essa actividade, pelo que não se podia inscrever como desempregada. Se estava a exercer funções em nome individual era esse o seu emprego.
De notar que no n.º 6 da Portaria que temos vindo a analisar, refere que se consideram desempregados os trabalhadores que tenham cessado a actividade por conta própria, determinada por causas manifestamente não imputáveis ao trabalhador (6 -2-b).
A Autora, não tendo cessado a sua actividade em nome individual, não podia ser considerada uma pessoa desempregada, como referiu na sua inscrição no Centro de Emprego em 21 de Junho de 2005.
Aliás, esta inscrição teve lugar no mesmo dia em que apresentou a sua candidatura a uma iniciativa Local de Emprego no CEF (ver alínea a) da matéria de facto dada como provada). Ou seja, a sua inscrição como desempregada no Centro de Emprego teve a ver com a sua candidatura a esta ILE, o que como vemos não poderia ter acontecido. Por seu lado o n.º 7 da Portaria, que a recorrente refere se aplicar à sua situação concreta, tem como destinatários os Jovens à procura do 1º emprego. Aliás, a epígrafe do número em causa.
A recorrente como empresária em nome individual, não é uma Jovem á procura do primeiro emprego.
Como já vimos, enquanto não cessasse a sua actividade de empresária em nome individual não se pode considerar desempregada, uma vez que tem um emprego. Se tinha um emprego antes não pode ser considerada uma jovem à procura do primeiro emprego.
Quando no ponto 1 do n.º 7 desta Portaria se refere que se consideram jovens à procura do primeiro emprego os que se encontrem inscritos nos centros de emprego e que nunca hajam prestado a sua actividade no quadro de uma relação de trabalho subordinado, não se aplica à situação a Autora, uma vez que, como já referimos, não deveria estar inscrita no Centro de Emprego dado que exercia funções como empresária em nome individual. Por outro lado, a ressalva feita quando se refere que nunca hajam prestado a sua actividade no quadro de uma relação laboral, apenas limita essa inscrição aos que nunca tenham tido uma relação laboral. Ou seja, se trabalharam por contra própria mas cessaram essa actividade e se inscreveram no Centro de Emprego como desempregados já podem beneficiar deste número. Mas se são trabalhadores por conta própria, não se podem inscrever no Centro de Emprego como desempregados e portanto não podem beneficiar do número em questão. De acrescentar que é uma contradição nos próprios termos referir que alguém que se encontra a trambalhar por conta própria, como empresário individual, deverá ser considerado um jovem à procura do primeiro emprego. Já tem emprego e se está a exercê-lo, não se pode concluir que se encontra na situação prevista no n.º 7 da Portaria ora em análise.
Assim sendo, tendo sido este o entendimento seguido pela decisão recorrida tem de se concluir que não podem proceder as conclusões do recorrente, não merecendo esta a censura que lhe é assacada e, em consequência, nega-se provimento ao recurso jurisdicional interposto.*** 3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pela recorrente
Notifique
Porto, 16 de Março de 2018
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
