Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00911/17.4BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/02/2018

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Joaquim Cruzeiro

Descritores:	LEGITIMIDADE ACTIVA; PROVIDÊNCIA CAUTELAR; URBANISMO

Sumário:	I- A legitimidade resulta da utilidade ou prejuízo que da procedência ou improcedência da acção pode advir para as partes, tendo em atenção a relação material controvertida tal como é configurada pelo A. II- O interessado tem o ónus de indicar os actos de execução cuja declaração de ineficácia pretende. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	ICB
Recorrido 1:	Município de Braga
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Conceder parcial provimento ao recurso Ordenar a baixa dos autos


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de ser declarada a legitimidade dos recorrentes, devendo ordenar-se a baixa dos autos à 1ª instância para ser proferida decisão sobre o mérito da providência

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1 – RELATÓRIO

ICB, ASER e JACB vêm interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datada de 13-11-217, e que os absolveu da instância, por falta legitimidade activa no âmbito da providência cautelar intentada contra o Município de Braga, tendo como contra-interessado o CCSSA, e onde era solicitado, após pedido de decretamento provisório, que:
b) Deverá, nos termos do disposto no artigo 120.º, nº 1, ser declarada a providência cautelar conservatória de suspensão de eficácia do acto administrativo do despacho de 09-12-2015 de aprovação das obras de construção, inclusive do projecto de arquitectura, processo de licenciamento de construção n.º 683/URB/PROC/15, a favor do Contra-interessado, para a construção de um armazém, do Requerido.

Em alegações os recorrentes concluíram assim:
a) Pedindo previamente a citação urgente ao abrigo do art.º 561.° do CPC ex vi do art.° 114.° do CPTA e que seja ordenado no douto despacho liminar, sem prejuízo do efeito automático e respectiva cominação do art.º128.° do CPTA, a proferir o decretamento provisório da providência, segundo o disposto no artigo 131.° do CPTA;
b) Deverá, nos termos do disposto no artigo 120.°, n° 1, ser decretada a providência cautelar conservatória de suspensão de eficácia do acto administrativo do despacho de 09-12-2015 de aprovação das obras de construção, inclusive do projecto de arquitectura, processo de licenciamento de construção n.º 683/URB/PROC/15, a favor do Contra-interessado, para a construção de um armazém, do Requerido – cfr. Documento n.º 1.
B. O Douto Despacho de 19-05-2017 que ordenou a citação prévia o seguinte:
2. Cite a Entidade Requerida e Contra-interessado para, querendo, deduzir oposição no prazo de 10 dias, nos termos previstos no artigo 117.° n.º 1 do CPTA, com a advertência da proibição de execução do acto suspendendo, em observação ao disposto do n.°1 e 2 do artigo 128.° do CPTA.
C. O acto de aprovação do licenciamento também se encontram supostamente suspensos e impugnados na respectiva acção principal, logo, com a suspensão da decisão de aprovação do licenciamento e construção ficou suspensa a licença de construção e demais actos administrativos, ficando impedida, consequentemente, a construção.
D. São actos suspendendos esses que também foram impugnados, os Requerentes suportam a causa de pedir e o pedido ao abrigo do disposto nos art.ºs 9.°, n.º 2, 55.°, n.º 2, 37.°, n.º 1, al. a) e 50.° e ss. todos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, art.ºs 67.°, 68.° e ss. todos do Regime jurídico de Urbanização e Edificação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, Plano Director Municipal de Braga e Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de Maio.
E. Nesse sentido, dispõe o art.º112°/1 do CPTA, que “Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.
F. Ou seja, os Requerentes, sem prejuízo da legitimidade que lhes confere a sua qualidade de munícipes e cidadãos de Braga, no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos, têm um específico interesse no objecto da acção, uma vez que são proprietários dos prédios adjacentes e confrontantes com os prédios rústicos do Réu e com direito de superfície e em obras de construção por parte do Contra-interessado, estando duplamente fundamentada a sua legitimidade e interesse quanto à violação da finalidade do direito de superfície e das normas do Plano Director Municipal de Braga.
G. A Douta Sentença julgou a acção por improcedente, outrossim julgou procedente a excepção de ilegitimidade dos Requerentes e, antes, por Despacho, nela contido, julgou improcedente o incidente suscitado ao abrigo do art.º 128.° do CPTA, sendo esse o objecto do recurso, contrariamente ao requerimento de 26-07-2017, no requerimento de 06-07-2017, no requerimento de 07-08-2017 e no requerimento de 13-11-2017 dos Requerentes.
Por um lado,
H. A Douta Sentença, talvez por erro de interpretação, entendendo que os Requerentes apenas aduzem a sua legitimidade nos art.ºs 26° e 81 a 93 do requerimento inicial chegou à conclusão que não possuem estes a legitimidade para a tutela cautelar ao abrigo dos art.ºs 112.° a 134.° do CPTA.
I. Porém, conforme aduzido no processo principal do processo cautelar destes autos que corre termos sob o n.º 1326/17.0BEBRG do T.A.F. de Braga U.O.1, os Requerentes, para além da legitimidade que lhes confere a sua qualidade de munícipes e cidadãos de Braga, no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos,
J. Têm ainda o específico interesse no objecto da acção, uma vez que são proprietários dos prédios adjacentes e confrontantes com os prédios rústicos do Réu e com direito de superfície e em obras de construção por parte do Contra-interessado, estando duplamente fundamentada a sua legitimidade e interesse quanto à violação da finalidade do direito de superfície e das normas do Plano Director Municipal de Braga.
K. Nesse sentido no art.ºs 26 e 27 e os art.ºs 81.° a 96.° do requerimento inicial que a Douta Sentença não relevou, sendo que as licenças de construção são emitidas "sob reserva de direitos de terceiros".
L. In casu, ocorre uma colisão de direitos entre os direitos dos cidadãos (acima identificados) e o urbanismo e ordenamento do território, quando localizada a construção de “armazém” numa área essencialmente residencial, como se depreende do Plano Director Municipal.
M. Assim, são várias as consequências na esfera jurídica dos Requerentes que provêm do acto administrativo praticado, nomeadamente, as lesões dos seus direitos de propriedade, privacidade, vistas, descanso, do seu direito à saúde e bem-estar e ainda, do direito a um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado.
N. Tendo sido suscitada na acção principal nos actos suspendendos e impugnados a sua nulidade, pela violação do Plano Director Municipal (cfr. art.ºs 50.° e ss. do CPTA, 68.° e ss. do Regime Jurídico de Edificação e Urbanização DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, art.º52.° da CRP, 9.°, n.º 2 e 55.°, n.º 2, ambos do CPTA e art.º2.° da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.
O. De resto o art.º268, n.º 4, da CRP, disposição estrutural do contencioso administrativo, que fixa, em termos gerais, a legitimidade dos interessados para reagirem, pela via impugnatória, contra "quaisquer actos administrativos que os lesem”.
P. Os Requerentes apresentaram o requerimento inicial ao abrigo dos art.ºs 9.°, n.º 2 e 55.°, n.º 1 e n.º 2, do CPTA e do art.º68.° do RJUE, onde se verifica que têm os Requerentes legitimidade para instaurar o presente processo cautelar.
Q. Como se decidiu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 01-04-2003 disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d1773beb672c6c5980256d04004d1466?OpenDocument&ExpandSection=1#Section1:
I. No recurso contencioso, a legitimidade activa do particular para obter a anulação do acto administrativo ilegal não carece de basear-se na titularidade de um direito subjectivo, mas somente na lesão de um interesse directo, pessoal e legítimo. II. Tem, portanto, legitimidade activa quem retire da anulação um benefício específico para a sua esfera jurídica, não contrário à lei, mesmo que a norma pretensamente violada não vise a protecção, em primeira ou sequer em segunda linha, de um bem jurídico próprio. III. Encontra-se nessa situação, o proprietário do prédio vizinho em relação à construção que ofende normas urbanísticas.
R. Igual entendimento é sustentado por Vieira de Andrade, no contencioso administrativo relativo aos meios impugnatórios para que exista legitimidade activa não se exige "a titularidade de uma posição jurídica substantiva, bastando em regra a existência de um interesse directo, pessoal e legítimo na invalidação do acto, ou da norma..."- Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 2000, pág. 221, e pág. 129.
S. Nos termos do acórdão acima citado certo é que os valores e bens prosseguidos e resultantes dessa melhor inserção na natureza e paisagem repercutem-se sobre o modo e a qualidade de vida de cada um dos habitantes na zona e, com efeito, não é indiferente habitar num local onde são respeitados os parâmetros de construção para o local ou num local onde tais parâmetros não são violados.
T. É por esta razão que "o proprietário do prédio vizinho em relação à construção que ofende normas urbanísticas" é considerado interessado com legitimidade procedimental - cfr. Esteves de Oliveira e Outros, Código de Procedimento Anotado, pág. 273, anotação VI, ao art. 53.
U. Seguindo tal entendimento também no caso concreto terá de se concluir pela legitimidade dos Requerentes, por força dos direitos e interesses invocados, também atenta a sua qualidade de proprietários dos prédios urbanos vizinhos adjacentes ao prédio onde se insere o edifício licenciado e objecto dos actos impugnados.
V. Pelo que deverá ser revogada a Douta Sentença e substituída por outra que julgue improcedente a excepção de ilegitimidade dos Requerentes, outrossim julgue estes como partes legítimas nos autos de processo cautelar.
Por outro lado,
W. Os Requerentes no requerimento de 26-07-2017, no requerimento de 06 07-2017, no requerimento de 07-08-2017 e no requerimento de 13-11-2017 (data em que os Requerentes ainda não havido sido notificados da Douta Sentença) alegaram e juntaram prova documental que o Requerido nada fez para impedir que as obras de construção continuassem como continuaram, outrossim, em público na assembleia municipal referiu que a providência cautelar havia sido indeferida,
X. Tanto é que, os Requerentes juntaram fotografias que o acto de construção e utilização pelo Contra-interessado se manteve em execução, não tendo produzido quaisquer efeitos a suspensão da decisão de aprovação do processo de obras – cfr. Documento n.º 1 (fotografias em como as obras continuaram) e Documento n.º 2 (jornais), juntos nos requerimentos de 26-07-2017, de 06-07-2017, de 07-08-2017 e no requerimento de 13-11-2017
Y. Os Requerentes juntaram aos autos prova documental suficiente quanto aos actos de execução indevida nos termos dos art.ºs 128.º, nºs 1 e 2, do CPTA.
Z. É bom de ver que a Contra-interessada continuou a execução das obras e que a Requerida até emitiu a licença de utilização que antecedeu a inauguração da obra em 11-11-2017, pelo que juntam para o efeito como prova os seguintes documentos: Doc.1 - Jornal Diário do Minho de 10-11 2017 (pág.9); Doc.2 - Notícia da Antena Minho de 11-10-2017; Doc.3 - Notícia do Correio do Minho de 11-10-2017; Doc.4 - Jornal Correio do Minho de 12-10-2017 (pág. 1 e 3); Doc.5 - Jornal Diário do Minho de 12 10-2017 (pág. 4); Doc.6 - Fotografias da referida inauguração no local de 11-11-2017.
AA. Não existem pois dúvidas e é manifesto, para os Requerentes, que foram praticados actos de execução indevida pelo Contra-interessado com a conivência (expressa ou tácita) do Requerido que nada fez quanto à suspensão da licença de construção ordenada pelo Tribunal e até permitiu a inauguração da obra após a emissão de licença de utilização.
BB. Portanto, outra solução não resta que seja revogar a Douta Sentença, quanto ao Despacho que julgou improcedente o incidente de pedido de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, devendo ser substituída por outra que julgue a verificação dos actos de execução indevida e procedente o incidente suscitado pelos Requerentes ao abrigo do art.º128.° do CPTA.

O Recorrido, notificado para o efeito, não contra-alegou.

O Ministério Público notificado ao abrigo do disposto no art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser declarada a legitimidade dos recorrentes, devendo ordenar-se a baixa dos autos à 1ª instância para ser proferida decisão sobre o mérito da providência.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter decidido que ocorre ilegitimidade activa e se ocorre erro de julgamento ao ter-se indeferido incidente de ineficácia dos actos de execução indevida.

Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
A decisão recorrida não autonomiza os factos dados como provados, pelo que optamos por transcrever parte essencial da mesma:
Analisado o teor dos pontos retirados do requerimento inicial, com facilidade se constata que os Requerentes não justificam, em momento algum, qual a efetiva conexão que têm com as alegadas ilegalidades do ato suspendendo.
Verifica-se que são diversas as imputações ao ato administrativo em causa, mas, concretamente, os Requerentes não demonstram o porquê de, a existirem tais ilegalidades, as mesmas lhes causarem danos suscetíveis de justificar a procedência do presente processo cautelar. Os Requerentes referem que foram obrigados a cumprir diversas estipulações aquando da construção e que agora o Contrainteressado não está a cumprir as mesmas estipulações, que há violação de diversos direitos constitucionais (propriedade, descanso, saúde, entre outros) e violações de planos urbanísticos, mas não dizem em que é que tais violações os afetam a eles próprios, à sua esfera jurídica.
Isto é, constata-se que não vem alegado nem consubstanciado qualquer dano/prejuízo que possa ocorrer na esfera jurídica dos Requerentes, antes vindo referido, de modo conclusivo, que a não adoção da providência causará aos Requerentes a constituição de uma situação de facto consumado, que haverá efeitos perversos e absolutamente prejudiciais, sem que se indique, nem ao de leve, em que é que tal se concretiza.
Note-se que os Requerentes nada aduzem concretamente quanto aos seus prédios, quanto à sua tipologia, cotas, cérceas e envolvente ou quanto à sua localização face à obra em causa. Ou seja, ainda que se tentasse aferir dos danos pelas alegações genéricas deduzidas, a verdade é que tal se mostra inviabilizado. Nada na alegação dos Requerentes permite compreender concretamente em que é que as invocadas violações legais os afetam de forma especial, justificando a adoção da providência cautelar deduzida.
Quer com isto dizer-se, de modo mais simples, que não basta haver violações legais num certo ato administrativo para que se determine a sua suspensão; exige-se, como referido acima, que os requerentes de determinada providência cautelar detenham e demonstrem interesse direto e pessoal na sindicância provisória de um concreto ato administrativo. E, nesta sede, tal passa por aferir se o requerente do processo cautelar tem uma situação jurídica a salvaguardar, ou seja, danos a evitar.
Ora, como se verificou pela transcrição dos pontos do requerimento inicial, não ficou demonstrado, em concreto, o interesse dos Requerentes na suspensão do ato aqui em causa, sendo que não vieram concretizados quais os danos para os Requerentes que decorrem do ato suspendendo.
Deste modo, julga-se procedente a alegação do Requerido, tendo-se os Requerentes como parte ilegítima na presente ação.
A legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
De acordo com o disposto no n° 1 do artigo 112° do CPTA: "Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo".
Ou seja, a legitimidade para a adopção das providências cautelares encontra-se dependente da legitimidade para a proposição da acção principal.
Neste âmbito, nos termos do artigo 30º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, o autor é parte legitima quando tem interesse directo em demandar; o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer. No termos do n.º 3 deste mesmo artigo,“ na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configura da pelo autor”. Ou seja, a legitimidade afere-se pela forma como o Autor configura a acção. Não está em causa a procedência ou improcedência desta, mas a forma como o Autor entendeu estruturar a mesma, com as afirmações e deduções que considera relevantes para atingir o objectivo pretendido.
Dito de outro modo, a legitimidade tem de resultar da utilidade ou prejuízo que da procedência ou improcedência da acção pode advir para as partes, tendo em atenção a relação material controvertida tal como é referida pelo A. na petição inicial.
Como se refere no Acórdão deste Tribunal Proc. n.º 01352/08.0BEVIS:
I. A legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
II. A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida pelas afirmações do A. na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objecto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efectiva titularidade da relação material controvertida existente.
III. A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
No caso dos autos, a relação material controvertida prende-se com a impugnação de um acto administrativo datado de 09-12-2015 e referente à aprovação das obras de construção, e do projecto de arquitectura, processo de licenciamento de construção n.º 683/URB/PROC/15, a favor do Contra-interessado, para a construção de um armazém.
Referem os AA. que os prédios urbanos habitacionais dos Requerentes são confinantes com as parcelas de prédio rústico na zona ora em causa.
Sustentam ainda que "o projecto e a sua construção não respeitam o uso dominante para o local onde se integra, ou seja, numa zona residencial não se pode enquadrar o referido "armazém", sendo esta construção do Contra-interessado absolutamente incompatível à localização, conforme o art.º 55.° do PDM de 2001". E que têm um interesse pessoal e directo na presente lide processual, porquanto "são várias as consequências na esfera jurídica dos Requerentes que provêm do acto administrativo praticado, nomeadamente, as lesões dos seus direitos de propriedade, privacidade, vistas, descanso, do seu direito à saúde e bem-estar e ainda, do direito a um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado, consagrado na Constituição da República Portuguesa."
Do exposto verifica-se que, como configuram a acção, vêm os AA. impugnar acto de licenciamento de determinada obra, que referem os irá afectar nos sus direitos e interesses legalmente protegidos.
Ora basta esta alegação para deterem legitimidade activa para a presente providência.
É que uma coisa é a legitimidade para a acção outra coisa será a procedência ou não da mesma. Esta última questão não está agora em análise.
Na verdade, estando em causa a impugnação de actos administrativos, refere o artigo 55º, nº 1, do CPTA, sobre a legitimidade activa que:
1 - Tem legitimidade para impugnar um ato administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
b) O Ministério Público;
c) Entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;
d) Órgãos administrativos, relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva pública que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam diretamente responsáveis;
e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a atos praticados pelo respetivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;
f) Pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º
Refere o n.º 2 do mesmo artigo que: 2 - A qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado, assim como das entidades instituídas por autarquias locais ou que destas dependam.
Por seu lado, como refere Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, 2016, p. 220, citado pelo Digno Procurador-Geral Adjunto:
"A utilização da fórmula "interesse directo e pessoal", em contraposição à lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, que é apresentada como um exemplo e, assim, como uma das suas formas de concretização possível, aponta no sentido de que a legitimidade individual para impugnar actos administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se basta com a circunstância de o acto estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou a declaração de nulidade desse acto lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem directa (ou imediata). Como é da tradição do nosso processo administrativo, a anulação ou a declaração de nulidade de actos administrativos pode ser, portanto, pedida a um tribunal administrativo por quem nisso tenha interesse, no sentido em que reivindica para si próprio uma vantagem jurídica ou económica que há-de resultar dessa anulação ou declaração de nulidade.
Ora, no caso em apreço os recorrentes vêm invocar um interesse directo e pessoal na impugnação do acto, até porque são confinantes do mesmo, pelo que sempre terão legitimidade activa.
Por seu lado, como os mesmos referem vêm também invocar danos provocados pelo licenciamento em causa nomeadamente por violarem o seu direito à saúde e bem-estar e ainda, o direito a um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado. Ou seja, vêm invocar a violação de determinados interesses difusos pelo que, nos termos do artigo 55º n.º 1 alínea f) e artigo 9º n.º 2 do CPTA, sempre seriam também detentores de legitimidade activa.
De acrescentar que nos termos do n.º 2 do artigo 55º, os eleitores do Município ora demandado sempre teriam legitimidade activa para impugnar as deliberações adoptadas pelos órgãos da referida autarquia. Não foi feita prova sobre se os recorrentes seriam ou não eleitores do Município em causa, e nem se torna necessário porque a legitimidade advém-lhes também de outras disposições legais como já referimos. Mas, se dúvidas houvesse, sempre se poderia socorrer deste dispositivo legal para apreciar a legitimidade activa, ora em causa.
De todo o exposto se conclui que têm de proceder estas alegações dos recorrentes, devendo, nesta parte revogar-se a decisão recorrida.
II- Nas suas conclusões W) a BB) vêm os requerentes solicitar que se revogue a decisão sobre a decisão quanto aos actos de execução indevida.
Quanto a este aspecto refere-se na decisão recorrida:
O objeto do incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida respeita a atos cuja execução indevida deriva do 1) desrespeito da obrigação de não executar por força do disposto no artigo 128º, n.º 1 do C.P.T.A., logo que haja regular citação e não haja sido proferida resolução fundamentada, ou 2) da apreciação da resolução quanto à sua legalidade (fundamentação), de molde a habilitar o tribunal da declaração de ineficácia dos atos de execução indevida. A resolução fundamentada não é objeto direto de apreciação neste incidente, mas será apreciada sempre que o Requerente peça a declaração de ineficácia de atos praticados ao abrigo daquela. O papel da resolução fundamentada é, então, permitir que se afira da devida ou indevida execução dos atos para efeitos de ineficácia.
Ou seja, o presente incidente visa apenas a declaração de ineficácia dos atos de execução praticados, pelo que a proibição de executar, estabelecida no artigo 128º, do C.P.T.A., abrange apenas as operações e atos praticados com vista à produção dos efeitos visados com a emanação do ato suspendendo, sendo certo que a suspensão provisória automática decorrente do artigo 128º, do C.P.T.A. visa garantir a utilidade da decisão a proferir no processo principal de que é instrumental, não podendo esvaziar a causa.
Nesta sequência, o Requerente tem o ónus de identificar especificadamente os atos de execução indevida, cuja declaração de ineficácia pretende (cfr. entre outros, os Acs. do STA de 28.10.98, Rec.44007, de 24.02.2000, Rec.45366 e o do TCA Sul, de 25/11/2010, Rec. 06759/10).
Como se refere neste último aresto:
“[…]
II- O interessado tem o ónus de indicar os actos de execução cuja declaração de ineficácia pretende.
III- Não resultando dos autos que tenha sido praticado qualquer acto destinado à execução do acto suspendendo, o pedido de declaração de ineficácia deve ser indeferido.”.
Analisando o requerimento do incidente de ineficácia dos atos de execução indevida e bem assim o aduzido aquando do convite do Tribunal para indicar quais os atos em causa, constata-se, sem dificuldade, que os Requerentes não concretizam que atos é que foram indevidamente praticados. Note-se que os Requerentes se referem a que o Requerido nada fez para impedir que o Contrainteressado continuasse a usar a licença suspendenda – afirmação conclusiva e que nada diz quanto aos concretos atos que o Contrainteressado haja praticado – e que foi referido em assembleia municipal que a providência cautelar foi indeferida – não se vislumbrando em que é que a suspensão da licença de construção impede que o Requerido e/ou o Contrainteressado profiram as afirmações que entenderem.
Mais a mais, os Requerentes juntam documentos que suportariam o incidente de declaração de ineficácia, contudo, nos mesmos, também não é possível verificar que atos hajam sido praticados indevidamente. Da leitura de ambas as notícias dos jornais (cfr. fls. 136 e 136/verso dos autos em suporte físico) – datadas de 06.06.2017 e 02.07.2017 – resulta apenas que está em curso uma obra que incomoda moradores em Nogueira e que será o Presidente da República que irá inaugurar tal obra; das fotografias juntas (cfr. fls. 134/verso, 135 e 135/verso), que se assume serem do local da obra, não se consegue aferir de qualquer evolução na construção (não tendo, também e como lhes competia, os Requerentes invocado e/ou esclarecido, em concreto, sobre o que pretendem demonstrar com tais fotografias).
Daí que seja forçoso concluir pela improcedência do presente incidente, como se julga.
Sob a epígrafe de “Proibição de executar o acto administrativo” dispõe o artº 128º do CPTA, que:
1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
2-Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato.
3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.
4 - O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.
5 - O incidente é processado nos autos do processo de suspensão da eficácia.
Do exposto se conclui que o princípio geral consagrado no contencioso administrativo é a proibição da Administração executar um acto administrativo, uma vez interposta que seja contra ele uma providência cautelar da suspensão de eficácia. Na verdade a autoridade administrativa, uma vez intentada Providência Cautelar, fica impedida de iniciar ou prosseguir a execução desse acto a partir do momento em que receba o duplicado do pedido de suspensão a menos que, no prazo de 15 dias, assuma, em resolução fundamentada, que a execução é urgente porque o seu diferimento “seria gravemente prejudicial para o interesse público”. Assim, e como se refere em Acórdão deste Tribunal, Proc. 00244/06.1 BEMDL-A, a Administração procede a uma execução indevida do acto administrativo, numa das seguintes situações:
1) Quando execute o acto sem ter emitido a resolução fundamentada;
2) Quando execute o acto com base em resolução fundamentada que o tribunal venha a considerar que se fundou em razões improcedentes, por entender que o diferimento da execução não seria, no caso concreto, gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que não havia urgência na execução do acto (Cfr. neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
No entanto, como se refere na decisão recorrida, para que se declare ineficácia dos actos de execução indevida, têm os mesmos que ser identificados. Não basta, como refere o recorrente no seu requerimento de fls. 125 e sgs, referir que ocorreu continuação da execução do acto e que será deferir o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida. Mas sobre quais actos? No caso em apreço, teria o recorrente que referir em que fase estava a construção quando da interposição da providência cautelar e que actos foram praticados após esta interposição e que considera serem indevidos. Ao não ter referido quaisquer actos não pode proceder esta sua alegação.
Nestes termos, tendo em atenção o exposto, julga-se procedente o presente recurso quanto à invocada excepção de ilegitimidade dos requerentes, revoga-se a decisão recorrida nesta parte, considerando-se os recorrentes parte legítima, e determina-se a baixa do processo à primeira instância para prosseguir a providência cautelar se nada a mais obstar.
Julgam-se improcedentes as conclusões referentes à declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.

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3. DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência conceder parcial provimento ao recurso, e:
a) revogar a decisão recorrida na parte que julgou procedente a excepção referente à ilegitimidade dos recorrentes devendo o processo baixar à primeira instância para sua subsequente tramitação, se a tal nada mais obstar.
b) julgar improcedente o recurso quanto ao incidente de ineficácia dos actos de execução indevida.
Custas pelo recorrente na proporção do decaimento que se fixa em 75%, não ocorrendo custas pelo recorrido por não ter contra-alegado.
Notifique
Porto, 2 de Março de 2018
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco