| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
G. e mulher, T., vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 20.12.2019, pela qual foi julgada procedente a excepção dilatória inominada prevista no artigo 38.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e, em consequência, absolvido da instância o Réu, Estado Português, na acção intentada para condenação ao pagamento da quantia 156.259,06 € (cento e cinquenta e seis mil duzentos e cinquenta e nove euros e seis cêntimos), acrescida de juros moratórios à taxa legal, contados sobre o capital desde a data da citação, até efectivo e integral pagamento.
Invocaram para tanto, em síntese, que no caso vertente não foi praticado qualquer acto administrativo de recusa do direito ao pagamento que é objecto do pedido formulado na presente acção; os actos a que se refere a sentença são, em todos e cada um dos casos, actos instrumentais internos da administração, no contexto de um procedimento interno de gestão financeira pública, tendente à decisão de praticar ou não praticar um acto material de pagamento; não pode encontrar-se em tais actos referência a uma norma de competência que consagre um poder jurídico-administrativo de produzir uma decisão constitutiva, portanto, de praticar um ato administrativo; não pode aceitar-se o entendimento da sentença recorrida de que, para além do disposto no artigo 81.º da Lei do Orçamento e Estado de 2010 e do determinado através do Despacho 19070B/2010, seriam ainda, adicionalmente, necessárias decisões constitutivas do direito dos particulares, actos administrativos subsequentes, portanto; nos termos do disposto no artigo 81.º, n.º 1 da Lei n.º 3-B/2010, consagra-se o direito dos particulares à recuperação das suas aplicações, nos termos que vierem a ser definidos por despacho; definição que veio a concretizar-se através do Despacho n.º 19070-B/2010 que sob o seu número 2, aprovou, de forma completa, os termos do direito dos particulares à recuperação das suas aplicações, quanto à consagração e definição do direito dos particulares, tudo está, portanto, contido na norma do artigo 81.º, n.º 1 da Lei n.º 3-B/2010 e no Despacho n.º 19070B/2010; já no que respeita às competências da Direcção –Geral do Tesouro e Finanças e da Inspecção Geral de Finanças, consagradas no número 1 do dito Despacho n.º 19070-B/2010, só podem ser entendidas como competência para a prática de actos materiais em procedimento interno de gestão financeira; concluem que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento em matéria de direito, errando na interpretação das normas conjugadas do artigo 81.º da Lei n.º 3/2010, de 28.04 e do Despacho n.º 19070-B/2010 e errando na desaplicação da norma do artigo 37º, n.º2, alínea e) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O Réu Estado Português, representado pelo Ministério Público, contra- -alegou, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1.Não foi, no caso vertente, praticado qualquer acto administrativo de recusa do direito ao pagamento que é objecto do pedido formulado na presente acção.
2. Os actos a que se refere a sentença são, em todos e cada um dos casos, actos instrumentais internos da Administração, no contexto de um procedimento interno de gestão financeira pública, tendente à decisão de praticar ou não praticar um acto material de pagamento.
3. Não pode encontrar-se em tais actos referência a uma norma de competência que consagre um poder jurídico-administrativo de produzir uma decisão constitutiva, portanto, de praticar um acto administrativo.
4. Não pode aceitar-se o entendimento da sentença recorrida de que, para além do disposto no artigo 81.º da Lei do Orçamento de Estado para 2010 e do determinado através do Despacho 19070B/2010, seriam ainda, adicionalmente, necessárias decisões constitutivas do direito dos particulares, actos administrativos subsequentes, portanto.
5. Nos termos do disposto no artigo 81.º, n.º 1 da Lei n.º 3-B/2010, consagra-se o direito dos particulares à recuperação das suas aplicações, nos termos que vierem a ser definidos por despacho.
6. Definição que veio a concretizar-se através do Despacho n.º 19070-B/2010 que sob o seu número 2, aprovou, de forma completa, os termos do direito dos particulares à recuperação das suas aplicações.
7. Quanto à consagração e definição do direito dos particulares, tudo está, portanto, contido na norma do artigo 81.º, n.º 1 da Lei n.º 3-B/2010 e no Despacho n.º 19070B/2010.
8. Já no que respeita às competências da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças e da Inspecção-Geral de Finanças, consagradas no número 1 do dito Despacho n.º 19070-B/2010, só podem ser entendidas como competência para a prática de actos materiais em procedimento interno de gestão financeira.
9. A decisão recorrida incorreu em erro de julgamento em matéria de direito, errando na interpretação das normas conjugadas do artigo 81.º da Lei n.º 3/2010, de 28.04, e do Despacho n.º 19070-B/2010 e errando na desaplicação da norma do artigo 37º/2-e) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
*
II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
A. Em 23.12.2010, foi publicado em Diário da República n.º 247/2010, II série, o despacho n.º 19070-B/2010 do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, datado de 22.12.2010, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“Considerando que, nos termos do artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010, cabe ao membro do Governo responsável pela área das finanças definir, por despacho, os termos em que se concretizará o apoio do Estado à recuperação das aplicações dos clientes de Retorno Absoluto de Investimento Indirecto Garantido (RAIIG) do Banco Privado Português, S. A. (BPP);
Considerando o protocolo celebrado entre a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), a Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), o Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), o Sistema de Indemnização aos Investidores (SII), o depositário e a entidade gestora do Fundo Especial de Investimento (FEI), que estabelece os termos da colaboração recíproca e de carácter regular entre estas entidades para efeitos de execução e acompanhamento do disposto no artigo 81.º;
Considerando que cabe à CMVM, atenta a natureza das aplicações em recuperação, prestar a informação inicial necessária, sem prejuízo do dever de colaboração para o efeito do Banco de Portugal, da entidade gestora e depositária do FEI e das comissões directivas do FGD do SII;
Considerando que cabe à DGTF o acompanhamento e execução das responsabilidades financeiras emergentes do disposto no artigo 81.º, sem prejuízo da sua certificação por parte da Inspecção-Geral de Finanças (IGF):
Determino, nos termos e para o efeito do disposto no artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento de Estado para 2010, e ao abrigo da competência que me foi delegada pelo despacho do Ministro de Estado e das Finanças de 15 de Dezembro de 2010, o seguinte:
I - Compete à DGTF a emissão de garantia, a favor dos titulares elegíveis das contas de RAIIG, tal como definidos na referida disposição, após prévia validação pela IGF dos beneficiários e montantes a garantir;
II - Aprovo os termos em que, ao abrigo da garantia mencionada no número anterior, é assegurada a recuperação das aplicações dos referidos titulares de contas de RAIIG, cujo conteúdo consta do anexo ao presente despacho, e dele faz parte integrante” – disponível em https://dre.pt/web/guest/pesquisa/-/search/1114624/details/maximized?p_p_auth=Uy0EzWMa
B. Consta no anexo ao despacho referido no ponto anterior o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010, a garantia de recuperação das aplicações de RAIIG, aos respectivos titulares, deve observar os seguintes termos e condições:
1 - Beneficiários. - São considerados beneficiários da garantia a emitir as pessoas individuais ou colectivas que preencham cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Sejam titulares de contas de RAIIG junto do BPP à data de 24 de Novembro de 2008;
b) Tenham aderido ao FEI com a totalidade das aplicações de RAIIG de que são titulares, reunindo a qualidade de participante no mesmo;
c) Tenham sido reconhecidos pelo FGD e pelo SII como elegíveis para protecção pelos respectivos sistemas, nos termos da legislação aplicável.
2- Cobertura. - A cobertura proporcionada através da garantia mencionada no n.º 1 assegura exclusivamente a recuperação da diferença entre o valor nominal das aplicações dos titulares de contas de RAIIG à data de 24 de Novembro de 2008 e o valor nominal total recebido pelos detentores de unidades de participação até ao termo final do período inicial de duração do FEI, nos termos constantes do disposto no n.º 2 do mencionado artigo 81.º
3 - Limite. - A recuperação assegurada ao abrigo da cobertura prevista no número anterior está sujeita ao limite de (euro) 250 000 por titular de conta de RAIIG à data de 24 de Novembro de 2008 ou ao valor nominal das aplicações de RAIIG, consoante o que for menor.
4 - Cessação antecipada da garantia. - Constitui fundamento de cessação antecipada da garantia mencionada nos n.os 1 e 2 a dissolução ou liquidação do FEI antes do termo do seu prazo inicial de duração”. – disponível em https://dre.pt/web/guest/pesquisa//search/1114624/details/maximized?p_p_auth=Uy0EzWMa.
C. A Inspecção-Geral de Finanças elaborou a informação n.º 311/2014, homologada por Despacho n.º 51514-SET, da Secretária de Estado do Tesouro, de 28.03, na qual foram descritos os critérios de elegibilidade a adoptar, nomeadamente:
- Na falta do documento de subscrição das aplicações de RAIIG, designado de Descrição Detalhada do Investimento (DDI), ou estando o mesmo por assinar pelos clientes, os respectivos valores não são considerados elegíveis.
- Inexistência Ficha de Abertura de Conta (FAC) anterior a 24/Nov/2008, os titulares não são considerados elegíveis, com excepção daqueles que constem de DDI anterior a essa data, a qua comprove a sua titularidade na respectiva conta (cliente group – CG) à data desse investimento; cfr. fls. 83 a 98 dos autos físicos.
D. A Inspecção-Geral de Finanças apresentou, através do Relatório n.º 804/2014, homologado pelo Despacho n.º 1059/14-SET, da Secretária de Estado do Tesouro, de 09 de Junho, os resultados da validação da lista dos beneficiários da garantia do Estado, e respectivos valores, elaborada pela CMVM em 21.04.2014 - cfr. fls. 83 a 98 dos autos físicos que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
E. Nessa sequência, por ofícios datados de 02.10.2014, remetidos pela Directora geral do Tesouro e Finanças, dirigidos aos Autores, e por estes recepcionados, foram notificados de que era intenção da Inspecção-Geral de Finanças vir a considerar as aplicações tipo PIAP 21 e PIAP 31, nos montantes de 1.3000.000,00€ e 766.302,00€, respectivamente, não elegíveis para acesso à garantia prevista no artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva: [imagem que aqui se dá por reproduzida]
- Cfr. fls. 105 e 106 dos autos físicos que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
F. Por ofício dirigido à Direcção Geral do Tesouro e Finanças, datado de 22.10.2014, e dado de entrada nos serviços em 23.10.2014, os aqui Autores, no exercício do direito de audiência prévia, pronunciaram-se nos seguintes termos que ora se transcrevem na parte que releva:
“T. e G. notificados, através do vosso ofício em referência, para juntar os documentos de subscrição das aplicações de RAIIG no BPP, agora em liquidação, PIAP 21, no montante de €1.300 000,00, e PIAP 31, no montante de €766.302,00, ambas referidas a “Client Gruoup 214.745”, sob pena de serem consideradas “não elegíveis para acesso à garantia prevista no art. 81.º da Lei n.º 3-B/2010, vem, no exercício do seu direito de audiência prévia, actuar e pronunciar-se como segue:
1. Junta-se, em anexo, os documentos comprovativos da subscrição das aplicações RAIIG referidas no vosso ofício, assim como os extractos das contas do BPP que registam o respectivo lançamento.
2. Posto isto, e sem prejuízo da clareza probatória daqueles documentos, cumpre manifestar, de modo veemente, a forte perplexidade que nos suscita a dúvida invocada por V. Exa.
3. Perplexidade causada, em primeiro alugar, pela circunstância de as aplicações de RAAIIG de que se trata terem sido incluídas no FEI, tendo nós então recebido as correspondentes unidades de participação. O FEI, por seu turno, foi criado e instituído em estreita ligação com a garantia assumida pelo Estado Português a respeito dos produtos de RAIIG do BPP. Convém aqui lembrar que no segundo “considerando” do Despacho n.º 1907B/2010, se remete justamente, para o “protocolo celebrado entre a Direcção Geral do Tesouro e Finanças (DGTF),a Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), o Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), o Sistema de Indemnização aos Investidores (SII), o depositário e a entidade gestora do Fundo Especial de Investimento (FEI), que estabelece os termos da colaboração recíproca e de carácter regular entre estas entidades para efeitos de execução e acompanhamento do disposto no artigo 81.º da Lei n.º 3-N/2010. O controlo da elegibilidade das aplicações dos clientes do BPP para o benefício da garantia do Estado foi feito, logo no início, no momento da constituição do FEI, que ocorreu sob a égide do próprio Estado e da CMVM.
Quererá agora o Estado português, seriamente, pôr em causa todas as operações de constituição do fundo e de distribuição das correspondentes UPs? Quererá agora o Estado português pôr em causa as operações de liquidação parcial do FEI entretanto realizadas?
Perplexidade causada, em segundo lugar, pelo facto de a exigência dos documentos
comprovativos da “subscrição” das aplicações RAIIG ser manifestamente ilegal. Importa aqui sublinhar que o critério fundamental da elegibilidade para a integração no FEI e, por conseguinte, para o acesso à garantia do Estado, não se concretiza no facto da “subscrição” das aplicações, mas, isso sim, na titularidade “de contas de retorno absoluto de investimento indirecto garantido junto do Banco Privado Português, S.A.”, como se diz no art. 81.º da Lei n.º 3-B/2010. O que significa, portanto, nos exactos termos da alínea a) do n.º 1 do Anexo ao
Despacho n.º 19070-B/2010, que os beneficiários da garantia do Estado “sejam os titulares de constas de RAIIG junto do BPP à data de 24 de Novembro de 2008”.
Quais sejam os titulares de contas abertas em bancos prova-se com os dados constantes do sistema informático dos próprios bancos. Por força da natureza das coisas, não pode ser de outro modo. Sendo certo que não pomos sequer a hipótese de o Estado português não aceitar as informações transmitidas por administradores nomeados pelo Banco de Portugal ou pelos membros da Comissão Liquidatária empossados pelo Tribunal onde corre a liquidação do BPP” – cfr. fls. 101 a 104 dos autos físicos que se dão por integralmente reproduzidas.
G. Em 20.11.2014, o Inspecção-Geral de Finanças elaborou a nota informativa n.º 1959/2014 que, no que tange com a exposição realizada pelos aqui Autores, ponderou o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“(…)
Referência DGTF: P 3292 e 3540 G. e C.; NIF (…) e (…); CG 214.745.
No âmbito da certificação para pagamento da garantia resultante do artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, aos titulares dos NIF acima identificados, não foram consideradas elegíveis as aplicações da conta CG 214.745 (PIAP 21 E PIAP 31 no valor de € 1.300.00,0 e € 766.302,0, respectivamente), por não terem sido disponibilizados pelo BPP os suportes documentais para as mesmas aplicações, não havendo, por isso, evidência das subscrições por parte daqueles titulares.
Este procedimento foi sancionado pelo Despacho n.º 515/14-SET, tendo ficado definido que as aplicações de RAIIG sem documento de subscrição não são elegíveis para efeitos da garantia do Estado.
No âmbito do processo de notificação, os titulares apresentaram documentos contendo um resumo de investimentos no BPP, os quais, atenta a não fiabilidade do sistema informático do banco determinada pelas auditorias realizadas, não são aceites como comprovativos da subscrição da aplicação em causa. Assim, torna-se indispensável a apresentação da respectiva subscrição.
Neste contexto, a IGF a mantém a sua posição quanto à não elegibilidade das aplicações PIAP 21 E PIAP 31, no valor de € 1.300.000,0 e € 766.302,0, respectivamente”. – cfr. fls. 98 e 99 dos autos físicos que se dão por integralmente reproduzidas.
H. Por informação datada de 26.02.2015, elaborada pela Inspecção-Geral de Finanças, foi proposta decisão de não elegibilidade das aplicações dos aqui Autores (PIAP 21 e PIAP 31), que mereceu despacho (de concordância) n.º 321/2015, de 06 de Março, da Secretária de Estado do Tesouro, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“(…)
Neste contexto, a IGF elaborou a informação n.º 311/2014, homologada por Despacho n.º 515/14SET, da Senhora Secretária de Estado do Tesouro, de 28 de Março, na qual foram descritos os critérios de elegibilidade a adoptar, nomeadamente:
Na falta do documento de subscrição das aplicações de RAIIG, desigando de Descrição Detalhada do Investimento (DDI), ou estando o mesmo por assinar pelos clientes, os respectivos valores não são considerados elegíveis;
- Inexistindo Ficha de Abertura de Conta (FAC) anterior a 24/nov/2008, os titualres não são considerados elegíveis, com exceçao daqueles que constem de DDI anterior a essa data, a qual comprove a sua titularidade na respectiva conta (cliente Gruoup – G) à data desse investimento.
Aprovados superiormente tais critérios, esta Inspecção-Geral apresentou, através do Relatório n.º 804/2014, homologado pelo Despacho n.º 1059/14 SET, da Senhora Secretária de Estado e do Tesouro, de 09 de Junho, os resultados da validação da lista dos beneficiários da garantia do Estado, e respectivos valores, elaborada pela CMVM em 21/abr/2014. Realça-se que se detectaram situações de não elegibilidade relativas a 612 titulares e a 407 aplicações de RAAIG, envolvendo um total de m€ 8952,3.
(…)
O mesmo relatório foi submetido à consideração superior, com a sugestão de que a DGTF assegurasse que os clientes do BPP, considerados não elegíveis e/ou com aplicações não elegíveis, fossem informados dos motivos da exclusão e/ou dos valores não aceites, no sentido de poderem apresentar prova dos documentos, cuja falta foi determinante, nomeadamente, da sua exclusão ou da não consideração da totalidade ou de algumas das suas aplicações.
(…)
De facto, a DGTF iniciou esse processo em meados de 2014, tendo notificado, ao abrigo dos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, os clientes do BPP considerados não elegíveis e/ou com aplicações não elegíveis, para, n prazo de 20 dias úteis, apresentarem os documentos em falta ou alegarem o que entendessem por conveniente. As respostas recebidas foram enviadas pela DGTF a esta Inpecção-Geral para análise, e, nos casos em que foi remetida a respectiva documentação comprovativa, passou a ser considerada a elegibilidade dos clientes e/ou das aplicações, consoante o caso.
(…)
2. RECLAMAÇÕES ANALISADAS
No âmbito das notificações efectuadas pela DGTF foram recebidos nessa entidade vários esclarecimentos e documentos, enviados pelos clientes e/ou pelos seus representantes, os quais foram encaminhados para a IGF, para análise, em diversos grupos de documentação, envolvendo cerca de 381 beneficiários das garantias do Estado, os quais se encontram identificados no Anexo I.
Análise de tais documentos deu origem a 9 comunicações `DGTF, onde IGF informou dos resultados apurados.
2.1. ELEGIBILIDADE DOS TITULARES
Da análise efetuada a tal documentação, resultou a manutenção da situação de não elegibilidade para 52 titulares (conforme se pode visualizar no referido Anexo I), pelo facto de não ter sido enviada documentação comprovativa da sua titularidade, salientando-se que na sua maioria são titulares que reclamaram apenas a questão da irregularidade das aplicações.
(…)
2.2. ELEGIBILIDADE DAS APLICAÇÕES
(…)
De salientar, que não foi possível considerar alguma da documentação enviada pelos clientes, designadamente evidência da adesão ao Fundo de Gestão Passiva – Fundo Especial de Investimento Fechado e documentos contendo resumos de investimentos no BPP, os quais, atenta a não fiabilidade do sistema informático do banco, determinada pelas auditorias realizadas anteriormente, não podem ser aceites como comprovativos da subscrição das respectivas aplicações.
(…)
4. CONCLUSÕES
a) Na validação realizada em 2014, apurou-se o valor global a pagar pelo Estado de m€4 497,8, envolvendo 3.192 titulares elegíveis e um montante nominal de aplicações elegíveis de m€789 196,3. Nesse processo foram considerados não elegíveis 612 titulares e 407 aplicações de RAIIG, permanecendo 20 em situação de análise/elegível suspenso;
b) Da análise efectuada à documentação recebida após notificação dos clientes do BPP, resultou:
. Acréscimo de 4 beneficiários, os quais passaram para a situação de legíveis na sequência de apresentação de FAC (Ficha de abertura de conta) válida;
. Alteração da elegibilidade de 88 aplicações, indicadas no Anexo II, envolvendo 158 titulares, as quais tiveram por subjacente o envio, pelos respectivos detentores, dos documentos referentes à subscrição (DDI – Descrição Detalhada do Investimento) que evidenciam a ligação aos titulares em causa;
c) Na sequência das alterações ocorridas, e após subsequentes cálculos do valor das garantias individuais, o montante global a pagar pelo Estado no âmbito da garantia assumida ascende a m€36 572,8, em resultado de 3.196 titulares elegíveis, 608 não elegíveis e 20 em análise/elegível suspenso, envolvendo um montante nominal de aplicações de m€ 820 344,5. Consequentemente, foram atualizados os mapas dos titulares não elegíveis (Anexo V) e dos com aplicações irregulares (Anexo VI). Simultaneamente identificam-se os titulares elegíveis que efectuaram reclamação, cujo valor se encontra apurado de forma definitiva (Anexo VII).
5. PARECER
Face ao exposto, somos de parecer que:
5.1. Sejam aprovadas as listas atualizadas de todas os titulares não elegíveis e com aplicações irregulares, constantes, respectivamente, nos Anexos V e VI;
5.2. Sejam aprovadas as listas dos titulares elegíveis que apresentaram reclamação e cujo montante da garantia já se encontra apurado definitivamente (Anexo VII);
5.3. A DGTF assegure que os clientes do BPP que apresentaram reclamação (Anexo I), sejam notificados da respectiva decisão;
5.4. A CMVM assegure a recolha da informação necessária para a tomada de decisão quanto à elegibilidade e/ou valor da garantia, relativamente aos titulares cuja situação ainda se encontre em análise, identificados no Anexo IV, informando a DGTF e a IGF do resultado apurado.
6. PROPOSTA
Na sequência do trabalho realizado, propõe-se que a presente informação seja submetida à consideração da Senhora Secretária de Estado do Tesouro, sugerindo-se, em caso de concordância, que da mesma seja dado conhecimento à Direcção-Geral do Tesouro e
Finanças e à Comissão do Mercado de Valores Mobiliários”. – cfr. fls. 83 a 98 dos autos físicos que se dão por integralmente reproduzidas; realce nosso.
I. Constam em anexo à informação acabada de referir, os seguintes anexos:
a. anexo I – denominado de “titulares objecto de análise após notificação”;
b. anexo II – denominado de “aplicações consideradas elegíveis na sequência do envio das DDI”;
c. anexo III - denominado de “Titulares cujo montante de garantia foi recalculado”.
d. anexo IV – denominado de “Lista de titulares em análise/elegíveis suspensos”
e. anexo V – denominado de “lista de titulares não elegíveis”
f. anexo VI – denominado de “lista de aplicações para as quais não foi apresentada a respectiva formalização (DDI)”.
g. anexo VII – denominado de “titulares elegíveis com valor definitivo”. – cfr. fls. 83 a 98 dos autos físicos que se dão por integralmente reproduzidas.
J. Os aqui Autores surgem nas listas anexo I e VI – cfr. fls. 83 a 98 dos autos físicos que se dão por integralmente reproduzidas.
K. Sob a informação de 16.02.2015, a Secretária de Estado do Tesouro exarou o despacho n.º 321/15-SET com o seguinte teor que ora se transcreve:
“Concordo.
À DGTF e à CMVM para os devidos efeitos”.
– cfr. fls. 83 a 86 dos autos físicos que se dão por integralmente reproduzidas.
L. Nessa sequência, a Directora-Geral do Tesouro comunicou ao Autor marido que a Inspecção-Geral de Finanças analisou a documentação tendo concluído que a mesma não é idónea para comprovar a subscrição da aplicação relativa ao cliente group 214.745, tipo PIAP 21 e PIAP 31, nos montantes de 1.300.000,00 € e 766.302,00€, confirmando a decisão de não elegibilidade da mencionada aplicação, tendo essa decisão sido homologada pela Secretária de Estado do Tesouro, conforme consta no ofício remetido ao mencionado Autor, o que inviabiliza o pagamento por parte dessa Direcção-Geral, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“Na sequência da audiência prévia exercida por V. Exa., no seguimento do nosso ofício n.º 8959 de 02.10.2014 a Inspecção-Geral de Finanças (IGF) analisou a nova documentação apresentada naquele âmbito, tendo concluído que a mesma não é idónea para comprovar a subscrição da(s) aplicação(ões) indicada(s): [imagem que aqui se dá por reproduzida]
Nessa medida, a IGF confirma a decisão da não elegibilidade da mencionada aplicação, o que inviabiliza o pagamento por parte desta Direcção-Geral, nos termos previstos no artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, e do Despacho n.º 19070-b/2010, 22 de Dezembro de 2010, tendo essa decisão sido homologada pelo Despacho Interno n.º 321/2015, de 06 de Março, da Senhora Secretária de Estado do Tesouro.
Esclarece-se que, tendo em conta a não fiabilidade do sistema informática do Banco Privado Português, conforme foi confirmado pelas auditorias realizadas, a IGF definiu que faltando o documento de formalização de subscrição denominado por “Descrição Detalhada do Investimento (DDI)”, os valores aplicados não poderiam ser considerados elegíveis, e consequentemente validados para efeitos de pagamento da garantia conferida pelo artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril.
Informa-se, que foram igualmente notificados, nos termos da presente comunicação, os restantes titulares associados ao Client Group acima indicado.
Informa-se ainda que, a presente decisão aproada pelo citado Despacho da Senhora Secretária de Estado do Tesouro, é suscetível, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, de impugnação contenciosa” – cfr. fls. 82 dos autos físicos.
M. O referido ofício foi remetido para o domicílio do Autor, e foi este recepcionado, via CTT, por carta registada com aviso de recepção, com a referência alfanumérica RD 607806407PT – fls. 441 a 448 do SITAF.
N. O aviso de recepção foi assinado em 16.07.2015 – fls. 441 a 448 do SITAF.
O. Nessa sequência a Directora Geral da Direcção Geral do Tesouro comunicou, por ofício, à Autora que a Inspecção-Geral de Finanças analisou a documentação tendo concluído que a mesma não é idónea para comprovar a subscrição da aplicação relativa ao cliente group 214.745, tipo PIAP 21 e PIAP 31, nos montantes de 1.300.000,00 € e 766.302,00€, confirmando a decisão de não elegibilidade da mencionada aplicação, tendo essa decisão sido homologada pela Secretária de Estado do Tesouro, conforme consta no ofício remetido à mencionada Autora, o que inviabiliza o pagamento por parte dessa Direcção-Geral, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“Na sequência da audiência prévia exercida por V. Exa., no seguimento do nosso ofício n.º 8959 de 02.10.2014 a Inspecção-Geral de Finanças analisou a nova documentação apresentada naquele âmbito, tendo concluído que a mesma não é idónea para comprovar a subscrição da(s) aplicação(ões) indicada(s): [imagem que aqui se dá por reproduzida]
Nessa medida, a Inspecção-Geral de Finanças confirma a decisão da não elegibilidade da mencionada aplicação, o que inviabiliza o pagamento por parte desta Direcção-Geral, nos termos previstos no artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, e do Despacho n.º 19070-b/2010, 22 de Dezembro de 2010, tendo essa decisão sido homologada pelo Despacho Interno n.º 321/2015, de 06 de Março, da Senhora Secretária de Estado do Tesouro.
Esclarece-se que, tendo em conta a não fiabilidade do sistema informática do Banco Privado Português, conforme foi confirmado pelas auditorias realizadas, a Inspecção-Geral de Finanças definiu que faltando o documento de formalização de subscrição denominado por “Descrição Detalhada do Investimento (DDI)”, os valores aplicados não poderiam ser considerados elegíveis, e consequentemente validados para efeitos de pagamento da garantia conferida pelo artigo 81.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril.
Informa-se, que foram igualmente notificados, nos termos da presente comunicação, os restantes titulares associados ao Client Group acima indicado.
Informa-se ainda que, a presente decisão aproada pelo citado Despacho da Senhora Secretária de Estado do Tesouro, é suscetível, nos termos do Código do Procedimento
Administrativo, de impugnação contenciosa”
– cfr. fls. 83 dos autos físicos que se dão por integralmente reproduzidas.
P. O referido ofício foi remetido para o domicílio do Autor, e foi este recepcionado, via CTT, por carta registada com aviso de recepção, com a referência alfanumérica RD 60780645PT – fls. 441 a 448 do SITAF.
Q. O aviso de recepção foi assinado em 16.07.2015 – fls. 441 a 448 do SITAF.
R. A petição inicial que motiva os presentes autos foi remetida, por correio, pelo Ilustre Mandatário dos Autores, em 08.01.2016 – cfr. fl. 57 dos autos físicos.
* III - Enquadramento jurídico.
Dispõe o artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que seguem a forma da acção administrativa os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem neste Código, nem em legislação avulsa sejam objecto de regulação especial, designadamente, como se refere na alínea e), as acções para a condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.
Por seu turno estipula o artigo 38º do mesmo diploma que nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado – n.º 1.
E adita no seu n.º 2 que sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.
Na primeira parte deste normativo consagra-se pois o entendimento jurídico, antes presente no direito substantivo materializado no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 48051 de 21.11.67, segundo o qual a falta de impugnação contenciosa de um acto administrativo tido como ilegal não impede o interessado de requerer a apreciação dessa ilegalidade no âmbito de uma acção de responsabilidade civil, sendo que, neste caso, a ilegalidade é conhecida a título incidental servindo apenas de fundamento jurídico ao pedido de indemnização dos danos resultantes da prática do acto.
Avisando e exigindo o n.º 2 do artigo 38.º que a apreciação da ilegalidade do acto administrativo não impugnado, nas vestes de outro meio processual, pode ter como finalidade uma pronúncia indemnizatória, mas nunca uma anulação ou declaração de invalidade do acto, que continuará na ordem jurídica a produzir os seus próprios efeitos.
Neste sentido ver Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 188 a 192, e Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, página 209, sobre a versão anterior a 2015 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, mas no essencial ainda actual.
Pelo que o artigo 38.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na versão antiga e actual, não permite que a acção administrativa (antes a acção comum) seja utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de acto impugnável.
Aliás, na vigência da precedente Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, o recurso à então chamada acção de reconhecimento de direitos ou interesses legalmente reconhecidos encontrava-se condicionada, como princípio, àquelas situações em que não existia um acto administrativo – neste sentido, Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, (Lições) Almedina, 3.ª edição, p. 137 e seguintes).
No sentido de que “…o artigo 38º do CPTA admite, por um lado, na linha do consagrado no artigo 7º do DL nº 48051 de 21.11.67, e sobretudo do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, que a apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo possa ter lugar no âmbito de uma acção administrativa comum, mas já proíbe que este tipo de acção possa ser utilizado para obter o efeito típico resultante da anulação do acto inimpugnável, isto é, possa ser usada para tornear a falta de impugnação desse acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo” ver o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2008, processo n.º 00620/04.4BEBGR.
Reproduzimos aqui o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 20.03.2015, no processo nº 2062/13.1 PRT, a que aderimos:
“(…)
Cabe lembrar que “a invocação da inadequação ou inidoneidade do meio processual utilizado constitui excepção dilatória inominada - cfr. Acórdãos do TCA Sul de 02.02.2006 (Proc. n.º 12662/03), 16.02.2005 (Proc n.º 542/05), 27.05.2010 (Proc. n.º 06231/10), 30.06.2011 (Proc. n,º 07776/11), 19.01.2011 (Proc. n.º 07059/10 e Acórdão do TCA Norte de 13.08.2007 (Proc. n.º 01600/06.0BEVIS)” – Ac. do STA, Pleno, de 05-06-2012, proc. nº 01078/11.
E que não está em causa na tutela da norma distinta questão, de erro na forma do processo; esse resolve-se pela simples identificação de adequação ao pedido, independente da gravidade da invalidade; anulável ou nulo, se estamos perante acto de auctoritas, então procede-se à correcção de termos, vulgo convolação, reservando-se a questão da tempestividade ditada pelo vício a um outro patamar ontológico (mesmo que contemporâneo juízo de intempestividade até possa ditar a inviabilidade desse passo).
Assim, em boa verdade, aquando de um problema de inidoneidade processual (no estrito sentido como que o estamos a encarar, pois que, não raras vezes, também assim é apelidado o erro na forma de processo), nunca cabe falar em convolação.
«A inidoneidade do meio constitui uma excepção dilatória inominada cuja consequência é a absolvição da instância (arts. 493°, n.ºs 1 e 2 do CPC ex vi do art.1° da LPTA)» – Ac. do STA, de 09-11-2012, proc. nº 0738/12 [cfr., tb : Acs. do STA, de 11-04-2002, proc. nº 048282, e de 19-04-2005, proc. nº 0253/04; no dizer do Ac. do TCAS, de 29-01-2004, proc. nº 06942/03, «estando em causa a falta de um pressuposto processual insanável e não um problema relativo à ordenação formal dos actos processuais, nem o art. 265º, nos 1 e 2, nem o art. 265º-A, ambos do C.P. Civil, poderiam constituir fundamento para o juiz convidar o recorrente a corrigir a petição inicial (cfr. Pedro Madeira de Brito: “O Novo Princípio da Adequação Formal”, in “Aspectos de Novo Processo Civil”, 1997, págs. 38 e 40).».].
Bem foi aplicado o direito, não tendo senso possível equacionar qualquer violação do art.º 47º da CRP, que consagra a Liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública, quando, por via da absolvição da instância, sequer verteu algum juízo implicativo ou em confronto com essa liberdade ou acesso, em qualquer mérito das suas dimensões mais particulares.
(…)”
Posição que reiterámos nos acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte de 06.11.2015, no processo 147/14.6 AVR, e de 09.06.2017, no processo 3005/15.3 BRG, 09.06.2017, processo 03005/15.3 BRG e de 14.07.2017, processo 290/15.4 BRG.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição, páginas 276-277, sobre a nova versão deste Código:
“Em todo o caso o efeito útil da norma continua a ser o mesmo: destina-se a assegurar que a declaração de ilegalidade de um acto administrativo a título incidental, não pode produzir de direito o efeito que apenas poderia ser obtido através de uma acção de impugnação desse acto”.
Defendem os Autores, ora Recorrentes, que não há no caso qualquer administrativo que tenha definido a sua situação jurídica.
Vejamos.
Arrogam-se os Autores, ora Recorrentes, o direito ao pagamento da quantia 156.259,06 € (cento e cinquenta e seis mil duzentos e cinquenta e nove euros e seis cêntimos), acrescida de juros moratórios à taxa legal, contados sobre o capital desde a data da citação, até efectivo e integral pagamento.
Direito este que, dizem, decorre directamente da Lei, o artigo 81.º da Lei n.º 3 -B/2010, de 28.04, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010, e do Despacho n.º 19070-B 2010, de 22.12.2010.
Mas sem razão, adianta-se.
Estabelece o artigo 81.º, n.º 1, da Lei n.º 3-B/2010, no que aqui interessa, que:
“Fica o Governo autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, com faculdade de delegação, a assegurar aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indirecto garantido junto do Banco Privado Português, S. A., que sejam participantes do fundo especial de investimento que vier a ser constituído para recuperação das respectivas aplicações e que reúnam os critérios de elegibilidade legalmente aplicáveis do Fundo de Garantia de Depósitos e do Sistema de Indemnização dos Investidores a recuperação de até (euro) 250 000 por titular de conta das referidas aplicações, nos termos que vierem a ser definidos por despacho”
Como Lei que é tem as características da generalidade e abstracção incompatíveis com o reconhecimento concreto e individual de um qualquer direito dos Autores.
O mesmo se diga do Despacho n.º 19070-B 2010, de 22.12.2010, cujo teor é o seguinte:
“1- Compete à DGTF a emissão de garantia, a favor dos titulares elegíveis das contas de RAIIG, tal como definidos na referida disposição, após prévia validação pela IGF dos beneficiários e montantes a garantir;
2- Aprovo os termos em que, ao abrigo da garantia mencionada no número anterior, é assegurada a recuperação das aplicações dos referidos titulares de contas de RAIIG, cujo conteúdo consta do anexo ao presente despacho, e dele faz parte integrante”.
E no respectivo anexo:
“Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 81.º da Lei n.º 3 -B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010, a garantia de recuperação das aplicações de RAIIG, aos respectivos titulares, deve observar os seguintes termos e condições:
1- Beneficiários. — São considerados beneficiários da garantia a emitir as pessoas individuais ou colectivas que preencham cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Sejam titulares de contas de RAIIG junto do BPP à data de 24 de Novembro de 2008;
b) Tenham aderido ao FEI com a totalidade das aplicações de RAIIG de que são titulares, reunindo a qualidade de participante no mesmo;
c) Tenham sido reconhecidos pelo FGD e pelo SII como elegíveis para protecção pelos respectivos sistemas, nos termos da legislação aplicável.
(…)”.
Também aqui há uma mera definição em abstracto dos pressupostos do direito que os Autores se arrogam em concreto.
Para decidir em concreto se existe o direito que os Autores aqui se arrogam terá de mediar um acto administrativo ou, na falta deste, a decisão judicial que reconheça o direito a receberem a quantia peticionada.
E só poderá ser proferida esta decisão, aqui pedida, se não tiver sido proferido acto administrativo que se tenha consolidado na ordem jurídica sobre esta pretensão, face ao disposto no n.º 2 do artigo 38º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Acto que efectivamente foi praticado e não impugnado em tempo, como se decidiu na sentença recorrida.
Num primeiro momento a Inspecção-Geral de Finanças propôs, em 26.02.2015, não validar a elegibilidade e titularidade de aplicações mencionadas pelos Autores por falta de prova idónea. Proposta esta que foi aprovada pelo Despacho n.º 321/2015, de 06.03, da Secretária de Estado do Tesouro – factos provados sob as alíneas H) e K).
Despacho que foi notificado aos Autores em 16.07.2015 – factos provados sob as alíneas L) a Q).
Não se trata, obviamente, de actos internos do procedimento Administrativo.
Trata-se da definição concreta e individual da pretensão dos Autores, ora Recorrentes, negando-a. Definição que foi exteriorizada através das devidas comunicações aos autores.
Ou seja, tratam-se de actos administrativos impugnáveis porque desfavoráveis aos Autores.
Proferidos por Entidades com o poder legal de definir a pretensão concreta dos Autores, ora Recorrentes.
E ainda que as Autoridades que praticaram os actos em apreço não tivessem competência para o efeito e o arrogado direito dos Autores resultasse directamente das normas legais que invocam – o que não sucede -, ainda assim seria inegável que no caso concreto foram praticados actos administrativos contrários à pretensão dos autores, ou seja, actos impugnáveis, afectados, na sua tese, pelo menos do vício de incompetência e ilegalidade.
Actos que não foram impugnados em tempo e, por isso, se consolidaram na ordem jurídica.
Pretendendo os Autores por via desta acção o efeito que poderiam ter obtido se tivessem impugnado em tempo os descritos actos, o pagamento da importância aqui pedida, verifica-se a dita excepção.
Termos em que se impõe manter a decisão recorrida, a julgar procedente a excepção inominada de impropriedade do meio processual, conducente à absolvição do Réu da instância - artigo 38.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.* Custas pelos Recorrentes.* Porto, 19.03.2021
Rogério Martins
Luís Garcia
Frederico Branco |
